Álit

I.

Hinn 9. nóvember 1993 bar A, fram kvörtun yfir aðdraganda að lausn sinni úr embætti sýslumanns á X og meðferð þess máls af hálfu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins.

II.

Málavextir voru í stuttu máli þeir, að eftir úttekt ráðuneytis og ríkisendurskoðunar, sem hófst í nóvember 1992, var A boðaður á fund í ráðuneytinu 3. september 1993. Þar var honum tjáð, að til stæði að veita honum lausn úr starfi um stundarsakir fyrir meintar ávirðingar, en honum var gefinn kostur á að segja sjálfur starfi sínu lausu. Gerði A það sama dag.

Ég sendi dóms- og kirkjumálaráðuneytinu bréf, dags. 18. nóvember 1993, og óskaði eftir gögnum málsins og skýringum ráðuneytisins. Við þeirri ósk var orðið með bréfi ráðuneytisins, dags. 21. desember 1993. Athugasemdir A bárust mér í símbréfi 25. sama mánaðar.

III.

Um fyrsta lið í kvörtun A, um málshraða, sagði svo í áliti mínu:

"Í fyrsta lagi kvartar A yfir þeim tíma, sem rannsókn málsins tók. Af því tilefni tekur dóms- og kirkjumálaráðuneytið fram, að athugasemdir ríkisendurskoðunar og svör sýslumanns við þeim hafi tekið mestan tíma. Endanlegar niðurstöður ríkisendurskoðunar hafi verið sendar ráðuneytinu 2. júní 1993, en sýslumaður hafi sent athugasemdir við þær í bréfum 11. og 15. sama mánaðar. Starfsmenn ráðuneytisins hafi farið til frekari athugunar hjá embættinu 7. júlí 1993 og í framhaldi af því hafi A verið beðinn um nokkrar viðbótarupplýsingar, sem bárust degi síðar. Segir síðan í bréfi ráðuneytisins:

"Umrædd athugun á fjárreiðum embættisins var nokkuð umfangsmikil og auk þess þóttu svör sýslumanns í janúar 1993 í mörgum tilvikum óljós og torskilin, auk þess sem í sumum tilvikum vaknaði grunur um að þau væru beinlínis röng. Þá var mjög erfitt að átta sig á uppgjöri hans vegna ferðalaga vegna fjölbreytileika þeirra aðferða sem hann notaði við uppgjör ferðakostnaðar og að í öllum tilvikum þar sem ferðareikningar voru gerðir voru þeir rangt útfylltir. Af þessum ástæðum var ákveðið að staðreyna öll atriði málsins og var það tímafrekt.

Með hliðsjón af eðli og umfangi málsins telur ráðuneytið að meðferð þess hafi ekki tekið óeðlilegan tíma, a.m.k. ekki eftir að niðurstöður ríkisendurskoðunar og athugasemdir sýslumanns við þær lágu fyrir."

Fallast má á með dóms- og kirkjumálaráðuneytinu, að tíminn frá miðjum júlí til byrjun september 1993 sé ekki óeðlilega langur. Um málsmeðferð Ríkisendurskoðunar verður ekki fjallað, sbr. 3. ml. 3. gr. reglna nr. 82/1988 um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis, auk þess sem kvörtunin beinist eingöngu að dóms- og kirkjumálaráðuneytinu sjálfu. Gefur þessi þáttur málsins því ekki tilefni til athugasemda af minni hálfu."

IV.

Um þann þátt í kvörtun A, er laut að málsmeðferð ráðuneytisins og andmælarétti hans, sagði svo:

"Í öðru lagi kvartar A yfir því, að honum hafi ekki, þrátt fyrir ítrekaðar fyrirspurnir, verið gerð grein fyrir meintum ávirðingum, sem ráðuneytisstjóri taldi 3. september 1993 réttlæta lausn um stundarsakir.

Um þennan lið segir í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins:

"Sýslumanni var ljóst til hvaða atriða í embættisfærslu hans athugun náði og hafði verið sendar bæði athugasemdir og niðurstöður ríkisendurskoðunar. Í viðtali sýslumanns við ráðuneytisstjóra dóms- og kirkjumálaráðuneytisins hinn 3. september 1993 var ekki farið nákvæmlega í einstök atriði málsins heldur honum almennt gerð grein fyrir meintum ávirðingum og gerð grein fyrir því að ráðuneytið teldi að hann gæti ekki lengur setið í embætti.

Í viðtali sem starfsmenn ráðuneytisins áttu við sýslumann hinn 7. júlí 1993 spurði hann ítrekað með hvaða hætti málið yrði afgreitt og var honum ítrekað sagt að ekki væri búið að taka ákvörðun um það atriði.

...

Tekið skal fram að [A] hefur ekki eftir viðtal hans við ráðuneytisstjóra hinn 3. september sl., óskað eftir ítarlegri upplýsingum frá ráðuneytinu um meintar ávirðingar á hendur honum en fram komu í því viðtali."

Fallast má á það með ráðuneytinu, að sýslumanni hljóti að hafa verið að mestu kunnugt um, hvaða atriði embættisfærslu hans væru til athugunar, þar sem í gögnum málsins kemur fram, að honum var gefið færi til þess að gera athugasemdir við niðurstöður Ríkisendurskoðunar, sem hann og nýtti sér. Aftur á móti verður ráðið af gögnum málsins að ráðuneytið aflaði sjálfstætt gagna síðar um tvö atriði. Hið fyrra varðar ferðareikninga A fyrir alls níu ferðir frá X til Y-flugvallar og til baka. Þá kemur fram í gögnum ráðuneytisins, að það aflaði sjálfstætt upplýsinga um flug frá Reykjavík til Y.

A var aðeins kynnt almennt afstaða ráðuneytisins, en ekki afstaða þess til hvers einstaks þáttar, þegar hann kom á fund í ráðuneytið hinn 3. september 1993. Hins vegar lá fyrir mótuð afstaða ráðuneytisins til þess, hver yrðu viðbrögð þess, ef A féllist ekki á þann kost að segja sjálfur embætti sínu lausu. Af þeim ástæðum, sem gerð er grein fyrir í V. kafla hér á eftir, tel ég að réttara hefði verið af ráðuneytinu að leggja niðurstöðu sína fyrir A skriflega."

V.

Þá sagði svo, um þá ákvörðun ráðuneytisins að gefa A kost á að segja sjálfur lausu starfi sínu:

"Í þriðja lagi telur A ráðuneytið hafa stillt sér upp við vegg með ótilhlýðilegum hætti og hann í raun verið þvingaður til þess að biðjast lausnar þegar í stað. Hafi honum hvorki gefist ráðrúm né færi til að taka afstöðu til meintra ávirðinga.

Um þennan lið segir í bréfi ráðuneytisins:

"...Í viðtali sem ráðuneytisstjóri átti við [A] þennan sama dag [7. júlí 1993] sagði ráðuneytisstjórinn honum að ef niðurstaða málsins yrði sú að ráðuneytið teldi að hann gæti ekki sinnt áfram embætti skyldi hann beita sér fyrir því að honum yrði gefinn kostur á að biðjast sjálfur lausnar.

Ráðuneytið telur að þegar ákveðið hefur verið að veita sýslumanni lausn frá embætti geti hann ekki gegnt störfum frá því að honum er tilkynnt um slíkt og þar til endanleg ákvörðun liggur fyrir. Auk þess taldi ráðuneytið að það væri mildara fyrir sýslumann að gefa honum kost á að biðjast lausnar áður en að honum var veitt lausn um stundarsakir, vegna þeirrar umræðu sem lausn um stundarsakir myndi kalla á. Eftir að ákvörðun hafði verið tekin var sýslumanni ekki gefinn mikill umhugsunarfrestur um það hvort hann óskaði að biðjast sjálfur lausnar, en ítrekað að ráðuneytið taldi rétt að gefa honum kost á að biðjast sjálfur lausnar eins og áður hafði verið orðað."

Ég hef áður fjallað um það tilvik, þegar ríkisstarfsmanni er gefinn kostur á að segja sjálfur upp starfi sínu. Um það segir í áliti mínu frá 19. desember 1989 (SUA 1989, bls. 104):

"Samkvæmt III. kafla laga nr. 38/1954 gilda sérstakar reglur um lausn úr stöðu sem lögin taka til. Með því að gefa starfsmanni kost á að segja sjálfur upp starfi er vikið frá nefndum lagareglum. Þær reglur útiloka ekki fortakslaust, að starfsmanni sé gefinn kostur á að segja sjálfur upp starfi í tilefni af ákveðnum ávirðingum. Slíkir starfshættir eru hins vegar almennt til þess fallnir að rýra þau réttindi, sem ríkisstarfsmönnum eru fengin með lögum. Ég tel því, að það sé sérstök undantekning, ef stjórnvaldi sé að eigin frumkvæði rétt, að halda að starfsmanni þeim kosti að segja sjálfur upp störfum. Slíkt getur að mínum dómi aðeins komið til greina, þegar næsta ótvíræð lagaskilyrði eru til að veita starfsmanni lausn að fullu."

Í drögum ráðuneytisins frá 3. september 1993 eru dregin saman helstu atriði rannsóknarinnar, athugasemdir ríkisendurskoðunar, svör sýslumanns og loks niðurstaða ráðuneytisins, þar sem fram kemur mat þess á ávirðingum A. Verður ekki séð af því bréfi og gögnum þeim, sem lágu því til grundvallar, að ráðuneytið hafi þar gengið bersýnilega lengra en efni stóðu til. Tel ég, að ekki verði sagt, að sú niðurstaða ráðuneytisins hafi verið röng, að skilyrði væru fyrir hendi til að veita sýslumanni lausn frá störfum. Var því ekki óréttmætt að veita honum færi á því að biðjast sjálfur lausnar.

Eins og fram kemur í framangreindu áliti mínu, tel ég, að stjórnvald eigi ekki að halda þeim kosti að starfsmanni, að hann segi sjálfur stöðu sinni lausri vegna ávirðinga, nema ótvíræð lagaskilyrði sé til að veita lausn að fullu. Í slíkum tilvikum tel ég, að stjórnvaldi beri rík skylda til að kynna starfsmanni niðurstöðu sína og rök fyrir henni. Er tryggilegast að slíkt sé gert skriflega. Mátti í tilviki A gera það með því að kynna honum drög þau að bréfi til hans, sem þegar lágu fyrir. Þrátt fyrir þessa annmarka verður ekki séð að A hafi verið beittur ólögmætri þvingun af hálfu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins og er því ekki ástæða til frekari athugasemda af minni hálfu."

VI.

Niðurstaða álits míns, dags. 2. maí 1994, var því sú, að ekki væri ástæða til frekari athugasemda af minni hálfu en að framan greinir.