Álit

Í bréfi mínu til umhverfisráðherra sagði meðal annars svo:

I.

Með bréfi, dags. 14. október 2002, tilkynnti ég umhverfisráðherra að ég hefði ákveðið að taka til athugunar að eigin frumkvæði, sbr. heimild í 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, málshraða hjá úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála.

Aðdragandi þess að ég ákvað að taka málsmeðferð hjá úrskurðarnefndinni til athugunar að þessu leyti er orðinn nokkur. Hin síðustu misseri hafa mér ítrekað borist kvartanir og upplýsingar um að tafir, oft verulegar, hafi orðið á afgreiðslu mála hjá nefndinni. Hef ég af þeim sökum átt samtöl við formenn hennar og framkvæmdastjóra. Haustið 2001, eftir að mér höfðu endurtekið borist upplýsingar um verulegan drátt á afgreiðslu á kærum sem bárust nefndinni spurðist ég fyrir um mál sem lægju fyrir og væru óafgreidd. Fyrirspurn minni var svarað skriflega af framkvæmdastjóra nefndarinnar með bréfi, dags. 22. október 2001. Í kjölfar þess að mér bárust umbeðnar upplýsingar átti ég samtal við formann og framkvæmdastjóra nefndarinnar. Í því samtali kom m.a. fram að ráðagerðir væru uppi um að fjölga starfsmönnum. Þá varð breyting á skipan nefndarmanna í úrskurðarnefndinni og í samtali mínu við nýjan formann lýsti ég þeirri afstöðu að ég teldi rétt að bíða um stund með frekari athugun mína á þessu máli á meðan séð yrði hvaða tökum hin nýskipaða nefnd næði á málinu og hvaða áhrif fjölgun starfsmanna hefði.

Á haustdögum 2002 höfðu mér enn borist ábendingar og kvartanir vegna dráttar, oft verulegs, á afgreiðslu mála hjá nefndinni. Óskaði ég þá eftir að mér yrðu látnar í té upplýsingar um stöðu óafgreiddra mála, þar með talið upplýsingar um áætlaðan afgreiðslutíma þeirra. Upplýsingarnar bárust mér með bréfi, dags. 9. október 2002. Þar kom fram að ólokið væri 12 málum sem borist hefðu á árinu 2000, 37 málum sem borist hefðu á árinu 2001 og að af þeim 54 málum sem borist höfðu frá 1. janúar 2002 til mánaðamótanna september–október 2002 væri aðeins 12 lokið eða verið sameinuð öðru. Í tveimur málum hafði verið kveðinn upp bráðabirgðaúrskurður og úrskurður var sagður í vinnslu í tveimur.

Þessum upplýsingum fylgdi einnig áætlun um afgreiðslu mála hjá nefndinni. Samkvæmt henni var áætlað að málum frá 2000 yrði lokið á tímabilinu október–desember 2002 og að málum sem bárust á árinu 2001 yrði lokið á árinu 2003. Þá kom jafnframt fram að stefnt væri að því að ljúka á árinu 2002 afgreiðslu á málum sem borist höfðu á tímabilinu 1. janúar til 1. júní 2002.

II.

Í bréfi mínu til umhverfisráðherra, dags. 14. október 2002, rakti ég framangreindar upplýsingar. Tók ég fram að samkvæmt þeirri áætlun sem úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála hefði lagt fram mætti gera ráð fyrir að um tvö ár gætu liðið frá því að mál bærist nefndinni og þar til því yrði lokið af hennar hálfu. Síðan segir m.a. svo í bréfinu:

„Samkvæmt 4. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 skal úrskurðarnefndin kveða upp úrskurði í þeim málum sem skotið er til hennar svo fljótt sem auðið er og eigi síðar en tveimur mánuðum eftir að henni berst mál í hendur. Sé mál viðamikið og fyrirsjáanlegt að afgreiðsla taki lengri tíma skal nefndin tilkynna hlutaðeigandi það og tiltaka afgreiðslufrest sem aldrei skal þó vera lengri en þrír mánuðir.

Í 3. gr. laga nr. 73/1997 er kveðið á um að umhverfisráðherra fari með yfirstjórn skipulags- og byggingarmála samkvæmt lögum. Með tilliti til þeirra upplýsinga sem ég greindi frá hér að framan um málshraða hjá úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála hef ég ákveðið samkvæmt heimild í 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að taka mál þetta til athugunar að eigin frumkvæði og óska því eftir að ráðuneyti yðar skýri viðhorf sitt til eftirfarandi:

a) Hvernig sú staða sem uppi er um afgreiðslutíma mála hjá úrskurðarnefndinni samrýmist lögum nr. 73/1997.

b) Hefur ráðuneytið í hyggju að bregðast sérstaklega við vegna umrædds dráttar á afgreiðslu mála hjá nefndinni og þá með hvaða hætti.“

Með bréfi, sem einnig var dags. 14. október 2002, tilkynnti ég úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála um að ég hefði ritað umhverfisráðherra framangreint bréf. Gaf ég nefndinni kost á að senda mér þau sjónarmið sem nefndin óskaði eftir að koma á framfæri í tilefni af umræddri frumkvæðisathugun minni.

Svar úrskurðarnefndarinnar barst mér með bréfi, dags. 1. nóvember 2002, en svar umhverfisráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 12. nóvember 2002. Í því segir m.a. svo:

„Eins og rakið er í erindi yðar þá skal úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála samkvæmt 4. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997 kveða upp úrskurði í þeim málum sem skotið er til hennar svo fljótt sem auðið er og eigi síðar en tveimur mánuðum eftir að henni berst mál í hendur. Sé mál viðamikið og fyrirsjáanlegt að afgreiðsla taki lengri tíma skal nefndin tilkynna hlutaðeigandi það og tiltaka afgreiðslufrest sem aldrei skal þó vera lengri en þrír mánuðir. Af þessu má sjá að afgreiðslutími mála hjá úrskurðarnefndinni samrýmist ekki skipulags- og byggingarlögum. Ráðuneytið hefur þegar brugðist við þessu með því að auka fjárveitingu til nefndarinnar. Á síðasta ári var fjárveiting til úrskurðarnefndarinnar 9,3 m. kr. í fjárlögum þess árs, en 2,0 m. kr. í fjáraukalögum. Í ár er fjárveitingin 13,0 m. kr. í fjárlögum og í frumvarpi til fjáraukalaga er gert ráð fyrir 4,0 m. kr. fjárveitingu. Ekki verður annað séð á þessari stundu en að heildarfjárveiting ársins í ár dugi til að mæta útgjöldum nefndarinnar. Í frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 2003 er gert ráð fyrir 14,8 m. kr. til nefndarinnar. Ráðuneytið mun á næsta ári tryggja að fjárveitingar dugi til að mæta útgjöldum nefndarinnar miðað við að nýr lögfræðingur verði í fullu starfi hjá nefndinni til ársins 2004. Ráðuneytið hyggst fylgjast með því að úrskurðarnefndin geti sinnt sínu starfi miðað við þær fjárveitingar sem henni eru veittar á fjárlögum.“

Í tilefni af þessu svari umhverfisráðuneytisins ritaði ég umhverfisráðherra á ný bréf, dags. 31. desember 2002. Þar segir m.a. svo:

„Í bréfi mínu frá 14. október sl. gerði ég grein fyrir upplýsingum sem ég hefði fengið frá úrskurðarnefndinni um áætlaðan afgreiðslutíma þeirra mála sem þá voru óafgreidd hjá nefndinni og höfðu borist á árunum 2000 til 30. september 2002. Ráðuneytið vék ekki að þessari áætlun nefndarinnar í svarbréfi sínu til mín. Af því tilefni tel ég rétt áður en ég held áfram athugun minni á málinu að gefa ráðuneyti yðar kost, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, á að skýra viðhorf sitt til þeirrar áætlunar sem nefndin hefur gert um afgreiðslutíma fyrirliggjandi mála og hvort ráðuneytið telji hana fullnægjandi með tilliti til þeirra lagareglna sem í gildi eru um fresti nefndarinnar til að ljúka afgreiðslu mála.

Þá óska ég eftir að ráðuneytið lýsi viðhorfi sínu til þess hvort það telji þau viðbrögð vegna dráttar á afgreiðslu mála hjá nefndinni sem lýst var í svari ráðuneytisins frá 12. nóvember sl. fullnægjandi í ljósi gildandi lagareglna um fresti úrskurðarnefndarinnar til afgreiðslu mála.“

Svar umhverfisráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 14. febrúar 2003. Þar segir m.a. svo:

„Þann 17. janúar sl. áttu fulltrúar ráðuneytisins fund með yður til að fara yfir efni framangreinds erindis og ræða hugsanlegar lausnir til að taka á þeim vanda sem skapast hefur vegna afgreiðslutíma úrskurðarnefndarinnar. Ráðuneytið átti fund með framkvæmdastjóra úrskurðarnefndarinnar þann 4. febrúar sl. þar sem farið var ítarlega yfir verkefnastöðu nefndarinnar og hugsanlegar leiðir til að stytta afgreiðslutíma mála og vinna bug á uppsöfnuðum vanda. Í bréfi úrskurðarnefndarinnar frá 6. febrúar sl. til ráðuneytisins var gerð grein fyrir fjölda óafgreiddra mála og hvenær áætlað væri að þeim ljúki. Í erindinu kemur fram að í lok þess árs verði óafgreidd 75 mál, þau elstu frá seinustu mánuðum ársins 2002. Kemur fram að því sé fyrirsjáanlegt að enda þótt aldur elstu mála fari smátt og smátt lækkandi sé þess vart að vænta að viðunandi verkefnastöðu verði náð fyrr en í fyrsta lagi í árslok 2005 nema leiðir finnist til þess að auka afköst hjá nefndinni eða lækka fjölda innkominna mála. Í erindinu er bent á nokkra kosti í því augnamiði.

Verkefnastaða úrskurðarnefndarinnar er því nokkuð verri en fyrri áætlanir nefndarinnar gerðu ráð fyrir og telur ráðuneytið að ekki verði unað við þann afgreiðslutíma sem áætlun nefndarinnar gerir nú ráð fyrir, með hliðsjón af hinum lögbundna afgreiðslutíma nefndarinnar skv. 4. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997. Ráðuneytið telur að til að leysa vanda nefndarinnar sé skilvirkast að ráða lögfræðing tímabundið til starfa hjá nefndinni. Slíkt átak er áætlað að standi yfir í eitt ár, en að þeim tíma liðnum er áætlað að verkefnastaðan hjá nefndinni verði orðin viðráðanleg fyrir tvo starfsmenn nefndarinnar að óbreyttum fjölda nýrra mála. Ráðuneytið hefur því ákveðið að hlutast til um að ráðinn verði lögfræðingur til starfa hjá úrskurðarnefndinni á næstu vikum, til eins árs. Miðað er við að eftir ár frá ráðningu hans muni verkefnastaða nefndarinnar vera komin í eðlilegt horf. Með þessu lítur ráðuneytið svo á að það hafi brugðist við þeim athugasemdum sem fram komu í erindi umboðsmanns frá 14. október 2002 og 31. desember 2002.“

III.

Úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála starfar samkvæmt skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997. Um nefndina er fjallað í 8. gr. laganna en hún hljóðar svo:

„8. gr. Úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála.

Umhverfisráðherra skipar úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála til fjögurra ára í senn.

Úrskurðarnefnd kveður upp úrskurði í ágreiningsmálum um skipulags- og byggingarmál samkvæmt lögum þessum. Í nefndinni eiga sæti þrír menn, einn án tilnefningar og tveir tilnefndir af Hæstarétti. Skal annar þeirra vera formaður nefndarinnar og skal hann fullnægja skilyrðum þess að vera héraðsdómari. Varamenn eru tilnefndir á sama hátt. Ráðherra skal með reglugerð setja nefndinni nánari ákvæði um störf hennar, verkefni, valdsvið, starfsskilyrði o.fl.

Nefndinni er heimilt að kveðja sér til fulltingis sérfróða aðila við úrskurð einstakra mála. Úrskurðir nefndarinnar eru fullnaðarúrskurðir á stjórnsýslustigi og verður ekki skotið til umhverfisráðherra.

Nefndin skal kveða upp úrskurð svo fljótt sem auðið er og eigi síðar en tveimur mánuðum eftir að henni berst mál í hendur. Sé mál viðamikið og fyrirsjáanlegt að afgreiðsla taki lengri tíma skal nefndin tilkynna hlutaðeigandi það og tiltaka afgreiðslufrest sem aldrei skal þó vera lengri en þrír mánuðir.

Komi fram í ágreiningsmáli krafa um stöðvun framkvæmda skal úrskurðarnefnd þegar í stað kveða upp úrskurð um það atriði. Úrskurði um stöðvun ber sveitarstjórn að framfylgja þegar í stað, með aðstoð lögreglu ef með þarf.

Um málsmeðferð fer að öðru leyti samkvæmt stjórnsýslulögum, nr. 37/1993.

Kostnaður vegna úrskurðarnefndar greiðist úr ríkissjóði.“

Í 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 kemur fram sú grundvallarregla að ákvarðanir í málum skuli teknar svo fljótt sem unnt er en þessi regla á meðal annars við um málsmeðferð í kærumálum, sbr. 30. gr. laganna. Í ákvæðinu kemur ekki fram ákveðinn tímafrestur sem stjórnvöld þurfa að halda sig innan við afgreiðslu mála heldur er talað um að ákvarðanir skuli teknar svo fljótt sem unnt er enda eru viðfangsefni sem stjórnvöldum berast mjög margvísleg og „tekur úrlausn þeirra óhjákvæmilega misjafnlega langan tíma“. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3293.) Í nokkrum tilvikum hefur löggjafinn hins vegar sett stjórnvöldum tiltekinn frest til að ljúka málum. Ákvæði 4. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 er dæmi um það. Þegar löggjafinn hefur bundið fresti til afgreiðslu mála í lög með slíkum hætti ber stjórnvöldum að haga meðferð mála þannig að lögmæltir frestir til afgreiðslu þeirra séu haldnir. Hefur verið á þetta bent í álitum umboðsmanns Alþingis, sbr. t.d. álit frá 29. apríl 1997 í máli nr. 1859/1996 og álit frá 26. nóvember 2002 í máli nr. 3508/2002.

Af því sem að framan er rakið um málsmeðferðartíma hjá úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála á síðustu misserum er ljóst að nefndin hefur ekki náð að afgreiða fjölda mála innan þeirra tímamarka sem lög kveða á um, sbr. 4. mgr. 8. gr. laga nr. 73/1997.

Í gögnum sem ég hef aflað mér í tengslum við athugun mína á máli þessu kemur fram að úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála hafi á árinu 1998, sem var fyrsta starfsár nefndarinnar, borist 46 mál, á árinu 1999 60 mál, á árinu 2000 81 mál og á árinu 2001 61 mál. Þessi fjögur ár var aðeins einn lögfræðingur í fullu starfi hjá nefndinni. Kemur fram að núverandi vanda í starfi nefndarinnar megi að stórum hluta rekja til þess fjölda mála sem bárust á árinu 2000. Geri ég út af fyrir sig ekki athugasemdir við þessar skýringar stjórnvalda á stöðu mála. Í því skyni að ráða bót á þeim vanda sem stjórnvöld stóðu frammi fyrir var snemma á árinu 2002 ráðinn annar lögfræðingur til starfa hjá nefndinni. Kemur fram í bréfi framkvæmdastjóra úrskurðarnefndarinnar til mín, dags. 9. október 2002, að vonir standi til að sá tími sem meðferð mála taki muni styttast smátt og smátt þar til viðmiðunarmörkum verði náð. Var því til staðfestingar lögð fram áætlun um afgreiðslu þeirra mála sem fyrirliggjandi voru á þeim tíma. Eru meginþættir þeirrar áætlunar raktir í kafla I hér að framan. Í bréfi umhverfisráðuneytisins til mín, dags. 12. nóvember 2002, var ekki vikið að efni þessarar áætlunar. Spurðist ég því sérstaklega fyrir um viðhorf ráðuneytisins til hennar í bréfi mínu, dags. 31. desember 2002. Í svarbréfi ráðuneytisins, dags. 14. febrúar 2003, kemur fram að fyrirsjáanlegt sé að „enda þótt aldur elstu mála fari smátt og smátt lækkandi sé þess vart að vænta að viðunandi verkefnastöðu verði náð fyrr en í fyrsta lagi í árslok 2005, nema leiðir finnist til þess að auka afköst hjá nefndinni eða lækka fjölda innkominna mála“. Kemur síðan fram að ráðuneytið telji að ekki verði unað við þann afgreiðslutíma mála sem áætlanir geri nú ráð fyrir. Hafi því verið ákveðið að leysa vanda nefndarinnar með því að ráða þriðja lögfræðinginn til starfa. Ráðning hans verði til eins árs, en að þeim tíma liðnum sé gert ráð fyrir að verkefnastaða verði komin í eðlilegt horf.

IV.

Eins og ég tók fram í upphafi þessa bréfs var tilefni þess að ég tók þetta mál til athugunar að mér höfðu ítrekað borist kvartanir um að tafir hefðu orðið á því að úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála afgreiddi þau mál sem skotið var til nefndarinnar innan þeirra tímamarka sem kveðið er á um í 4. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Af þessum málum mátti ráða að aðilar þeirra höfðu oft af því verulega hagsmuni og ekki síst fjárhagslega að þeim málum sem þannig hafði orðið ágreiningur um á sviði skipulags- og byggingarmála yrði ráðið til lykta á stjórnsýslustigi sem allra fyrst. Þá er eðli þessara mála þannig að séu framkvæmdir hafnar og komi ekki til stöðvunar á þeim meðan beðið er niðurstöðu í úrskurðarmáli kann að vera örðugt um vik að fella umhverfi og mannvirki að þeim breytingum sem leiðir af niðurstöðu í slíku máli. Það verður einmitt að ætla að þessi sjónarmið hafi ráðið þeirri áherslu sem lögð var á það þegar frumvarp til núgildandi skipulags- og byggingarlaga var lagt fram á Alþingi að úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála ætti að „kveða upp úrskurð svo fljótt sem auðið [væri]“ og til að hnykkja á þessu átti nefndin að kveða upp úrskurð „eigi síðar en sex vikum eftir að henni [barst] mál í hendur“. Þó var gert ráð fyrir að ef mál væru viðamikil og fyrirsjáanlegt að afgreiðsla tæki lengri tíma skyldi nefndin tilkynna hlutaðeigandi það og tiltaka afgreiðslufrest sem aldrei skyldi þó vera lengri en þrír mánuðir. (Alþt. 1996-1997, A-deild, bls. 812.) Sex vikna fresturinn var síðan að tillögu þingnefndar lengdur í tvo mánuði en hámarkið um þrjá mánuði stóð óbreytt. (Alþt. 1996-1997, A-deild, bls. 5343.) Ég ræð það af þessu að Alþingi hafi við samþykkt skipulags- og byggingarlaga nr. 37/1997 sérstaklega tekið afstöðu til þessa atriðis og metið það svo að þarna væri úrskurðarnefndinni settur hæfilegur frestur til að ljúka afgreiðslu einstakra mála og þá að teknu tilliti til möguleika nefndarinnar til að sinna störfum sínum og þeim hagsmunum sem aðilar mála fyrir nefndinni hefðu af því að úrslit kærumála lægju fyrir sem fyrst.

Með tilliti til þeirra aðgerða sem umhverfisráðuneytið hyggst grípa til, sbr. bréf þess, dags. 14. febrúar 2003, í því skyni að úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála geti kveðið upp úrskurði í málum sem undir hana eru borin innan lögbundins frests, sbr. 4. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, tel ég ekki ástæðu til þess að ég aðhafist frekar vegna þessa máls, að minnsta kosti að sinni. Ég mun hins vegar fylgjast með því hvort boðaðar aðgerðir skili tilætluðum árangri. Ég legg einnig áherslu á að þess verði gætt í störfum úrskurðarnefndarinnar að aðilar kærumála sem nefndin fjallar um séu upplýstir um fyrirhugaðan afgreiðslutíma meðan hinu lögbundna tveggja mánaða tímamarki er ekki náð. Á það einnig við ef breytingar eru fyrirsjáanlegar á þeim áætlunum sem nefndin hefur miðað fyrri tilkynningar sínar við. Ég vænti þess að umhverfisráðuneytið komi á framfæri við nefndina ábendingu um að hún fylgi þessum lögbundnu starfsháttum, sbr. lok 4. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.