Álit

I.

Hinn 27. júlí 2004 leitaði til mín A, fangi á Litla-Hrauni, og kvartaði yfir úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 19. júlí 2004, þar sem staðfest var synjun fangelsisyfirvalda á umsókn hans um dagsleyfi. Byggði niðurstaða ráðuneytisins á þeirri verklagsreglu Fangelsismálastofnunar ríkisins að fangi sem á ólokið máli þar sem ljóst þykir að hann hlýtur óskilorðsbundna fangelsisrefsingu til viðbótar við áður dæmda fangelsisrefsingu verði ekki veitt dagsleyfi. Taldi A að niðurstaða ráðuneytisins hefði ekki verið í samræmi við lög.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 21. desember 2004.

II.

Málavextir eru þeir að A sótti með bréfi, dags. 7. júní 2004, um dagsleyfi til forstöðumanns fangelsisins á Litla-Hrauni. Óskaði hann eftir því að leyfið yrði veitt 27. júní 2004. Með bréfi forstöðumannsins, dags. 24. júní 2004, var A tilkynnt um að beiðni hans hefði verið synjað. Í bréfinu var greint frá því að umsókn hans hefði verið send Fangelsismálastofnun ríkisins í samræmi við a-lið 4. gr. reglugerðar nr. 719/1995, um leyfi afplánunarfanga til dvalar utan fangelsis. Í umsögn stofnunarinnar hefði komið fram að meðan A ætti óafgreitt mál í kerfinu væri ekki hægt að verða við beiðnum um leyfi úr refsivistinni.

Með bréfi, dags. 5. júlí 2004, kærði A ákvörðun fangelsisyfirvalda til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Ráðuneytið óskaði eftir umsögn fangelsismálastofnunar með bréfi, dags. 8. júlí 2004, og barst hún ráðuneytinu 13. sama mánaðar. Í umsögninni segir m.a. svo:

„Í 1. mgr. 24. gr. reglugerðar um leyfi afplánunarfanga til dvalar utan fangelsis, nr. 719/1995 segir m.a. að ekki sé unnt að veita fanga dagsleyfi fyrr en hann hafi verið í samfelldri afplánun 1/3 hluta refsitímans. Þann 11. nóvember 2003 var [A] dæmdur til 12 mánaða óskilorðsbundinnar fangelsisrefsingar. Hann áfrýjaði til Hæstaréttar þar sem málið er nú. Það hefur verið verklagsregla, að fanga sem á ólokið máli þar sem ljóst er að hann hlýtur óskilorðsbundinn dóm til viðbótar, verði ekki veitt dagsleyfi. [A] var þó veitt dagsleyfi frá Litla-Hrauni í desember 2003 þar sem mál sást þá ekki á hann í málaskrám. Þegar af þeirri ástæðu, sem að framan greinir, er það mat Fangelsismálastofnunar að [A] uppfylli ekki skilyrði um veitingu dagsleyfis nú fyrr en endanlegur dómur er fallinn í því máli.

Í 2. mgr. 3. gr. sömu reglugerðar segir m.a. að hafi fangi verið dæmdur fyrir kynferðisbrot skuli sýna sérstaka gát hvort hætta sé á að hann muni misnota leyfið. [A] afplánar 2ja ára fangelsisrefsingu fyrir kynferðisbrot.

Rétt er einnig að geta þess að þann 6. janúar 2004 voru honum ákvörðuð agaviðurlög á Litla Hrauni m.a. vegna neyslu kókaíns. Sú ákvörðun var staðfest af ráðuneytinu með bréfi, dags. 8. janúar 2004.“

Úrskurður dóms- og kirkjumálaráðuneytisins er dagsettur 19. júlí 2004 og var það niðurstaða ráðuneytisins að staðfesta synjun fangelsisyfirvalda á umsókn A. Niðurstöðukafli úrskurðar ráðuneytisins er svohljóðandi:

„Þegar gögn málsins eru virt er ljóst að kærandi á enn óafgreitt mál fyrir dómstólum og á því ekki rétt á dagsleyfi fyrr en endanlegur dómur hefur verið kveðinn upp í máli hans. Sú verklagsregla Fangelsismálastofnunar ríkisins, að fangi sem á ólokið í máli þar sem ljóst þykir að hann hlýtur óskilorðsbundna fangelsisrefsingu til viðbótar við áður dæmda fangelsisrefsingu verði ekki veitt dagsleyfi, er skýr.“

III.

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég dóms- og kirkjumálaráðuneytinu bréf, dags. 29. júlí 2004, þar sem ég kynnti ráðuneytinu kvörtunina og óskaði eftir því að mér yrðu látin í té gögn málsins, þar á meðal gögn um dómsmál það er vísað var til í niðurstöðukafla úrskurðarins. Gögnin bárust mér ásamt bréfi ráðuneytisins 12. ágúst 2004.

Ég ritaði dóms- og kirkjumálaráðuneytinu á ný bréf, dags. 23. ágúst 2004. Rakti ég þar ákvæði 21. gr. laga nr. 48/1988, um fangelsi og fangavist, sem fjalla um leyfi fanga til skammrar dvalar utan fangelsis og ákvæði reglugerðar nr. 719/1995 um leyfi afplánunarfanga til dvalar utan fangelsis. Þá segir svo í bréfi mínu:

„Samkvæmt gögnum málsins afplánar [A] nú tveggja ára dóm fyrir kynferðisbrot og hóf hann afplánun sína í nóvember 2002. Hann var dæmdur í Héraðsdómi Reykjavíkur 11. nóvember 2003 í 12 mánaða óskilorðsbundið fangelsi fyrir innbrot. Hann áfrýjaði málinu til Hæstaréttar og er því ólokið.

Eins og áður er fram komið byggist niðurstaða dóms- og kirkjumálaráðuneytisins um að staðfesta synjun umsóknar [A] um dagsleyfi á því að hann „[eigi] enn óafgreitt mál fyrir dómstólum og [eigi] því ekki rétt á dagsleyfi fyrr en endanlegur dómur hefur verið kveðinn upp í máli hans“. Ég vek athygli á þessu m.a. í ljósi þess að í umsögn fangelsismálastofnunar er jafnframt vísað til ákvæðis 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 719/1995 þar sem segir m.a. að hafi fangi verið dæmdur fyrir kynferðisbrot skuli sýna sérstaka gát við mat á því hvort hætta sé á að hann muni misnota leyfi. Þá er í umsögninni einnig vísað til þess að [A] hafi verið ákvörðuð agaviðurlög á Litla Hrauni m.a. vegna neyslu kókaíns. Ljóst er að ráðuneytið byggir ekki á þessum atriðum í niðurstöðu sinni heldur vísar eingöngu til þeirrar verklagsreglu fangelsismálastofnunar „að fanga sem á ólokið máli þar sem ljóst þykir að hann hlýtur óskilorðsbundna fangelsisrefsingu til viðbótar við áður dæmda fangelsisrefsingu verði ekki veitt dagsleyfi“.

Með vísan til þess sem að framan er rakið óska ég eftir því, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti yðar skýri nánar á hvaða lagagrundvelli niðurstaða þess um að staðfesta synjun umsóknar [A] byggist.

Ákvæði 21. gr. laga nr. 48/1988 felur í sér heimildarákvæði með matskenndum fyrirvara og leggur þá skyldu á stjórnvöld að meta í hverju tilviki hvort skilyrði greinarinnar fyrir veitingu leyfis til stuttrar dvalar utan fangelsis séu uppfyllt. Í 2. málsl. 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 719/1995 er þannig kveðið á um að sýna skuli sérstaka gát við mat á því hvort hætta sé á að fangi muni misnota leyfi ef mál þar sem viðkomandi fangi er grunaður um eða ákærður fyrir tiltekin alvarleg brot er til meðferðar hjá lögreglu, dómstólum eða ákæruvaldi. Reglan felur ekki í sér fortakslaust bann við því að föngum í þeirri aðstöðu sem lýst er í ákvæðinu verði veitt leyfi til dvalar utan fangelsis heldur segir fyrir um að við þær aðstæður skuli sérstök aðgæsla viðhöfð við mat á því hvort hið lögboðna skilyrði 2. mgr. 21. gr. laga nr. 48/1988 fyrir veitingu slíks leyfis sé uppfyllt, þ.e. að ekki sé hætta á að fangi muni misnota leyfið. Með hliðsjón af framangreindu óska ég eftir að ráðuneytið lýsi afstöðu sinni til þess hvernig áðurnefnd verklagsregla fangelsismálastofnunar samrýmist ákvæði 2. málsl. 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 719/1995 og þá einkum til þess hvort verklagsreglan takmarki um of eða jafnvel afnemi það skyldubundna mat sem ofangreint reglugerðarákvæði gerir ráð fyrir.“

Svarbréf dóms- og kirkjumálaráðuneytisins er dagsett 4. október 2004. Í því segir m.a. eftirfarandi:

„Eins og þér bendið réttilega á í framangreindu bréfi yðar felur heimildarákvæði 21. gr. laga nr. 48/1988, um fangelsi og fangavist, í sér matskennda fyrirvara. Í 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 719/1995 eru talin upp atriði sem ber sérstaklega að hafa í huga við veitingu leyfis til dvalar utan fangelsis. Áðurnefnd verklagsregla Fangelsismálastofnunar getur ekki komið í stað skyldubundins mats fangelsisyfirvalda skv. framangreindum ákvæðum.

Í þessu sambandi er bent á, að í máli þessu fór fram mat á atriðum í samræmi við ofangreind laga- og reglugerðarákvæði, sbr. umsögn Fangelsismálastofnunar til ráðuneytisins, dags. 12. júlí 2004. Þar er vísað til atriða sem leiða til þess mats að hætta sé á að [A] misnoti leyfið. Ekki liggur hins vegar fyrir hvort stofnunin hafi vísað til þessara atriða í upphaflegri umsögn stofnunarinnar til forstöðumanns fangelsisins, en umsögnin sýnist hafa verið munnleg. Þeirra atriða er síðan hvorki getið í synjunarbréfinu til [A] né í úrskurði ráðuneytisins, en ljóst er að þau lágu til grundvallar synjuninni ásamt þeirri ástæðu að ljóst var að hann hlyti óskilorðsbundinn dóm til viðbótar þegar dæmdri refsingu.

Ráðuneytið telur með vísan til þessa að málsmeðferð í máli þessu hafi verið nokkuð ábótavant. Fyrir umræddri synjun um dagsleyfi lágu málefnalegar og lögmætar ástæður, en þeirra var þó aðeins að hluta getið í synjunarbréfi til hans og úrskurði ráðuneytisins. Mun ráðuneytið framvegis gæta þess í úrskurðum sínum að geta þeirra ástæðna, sem liggja að baki niðurstöðu þess. Einnig mun ráðuneytið fara þess á leit við Fangelsismálastofnun að hún athugi fyrir sitt leyti málsmeðferðina hvað þessi atriði varðar.“

Ég ritaði ráðuneytinu enn bréf, dags. 11. október 2004. Tók ég þar fram að framangreint svar ráðuneytisins yrði að skilja á þann veg að niðurstaða þess um að staðfesta ákvörðun fangelsisyfirvalda um að synja umsókn A um dagsleyfi hafi í raun byggst á þeim þremur atriðum sem getið sé um í umsögn fangelsismálastofnunar, dags. 12. júlí 2004, þótt í úrskurði ráðuneytisins hefði einungis verið vísað til framangreindrar verklagsreglu fangelsismálastofnunar til stuðnings niðurstöðu þess. Þá sagði svo í bréfi mínu:

„Í umsögn fangelsismálastofnunar eru, auk tilvísunar til umræddrar verklagsreglu, tilgreindar eftirtaldar ástæður fyrir því að synja [A] um dagsleyfi. Annars vegar er vísað til 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 719/1995 þar sem segir m.a. að hafi fangi verið dæmdur fyrir kynferðisbrot skuli sýna sérstaka gát við mat á því hvort hætta sé á að hann muni misnota leyfi og tekið fram að [A] afpláni nú 2ja ára fangelsisrefsingu fyrir kynferðisbrot. Hins vegar er vísað til þess að [A] hafi verið ákvörðuð agaviðurlög á Litla-Hrauni 6. janúar 2004 m.a. vegna neyslu kókaíns.

Í 4. mgr. 9. gr. reglugerðar nr. 719/1995 segir m.a. að verði fangi uppvís að fíkniefnaneyslu eða alvarlegu agabroti í fangelsi eða utan þess, hafi það í för með sér að leyfi til dvalar utan fangelsis kemur eigi til greina fyrr en sex mánuðir eru liðnir frá slíku broti. Ákvæðið kveður þannig á um tiltekin réttaráhrif þess að fangi verður uppvís að broti á reglum fangelsisins, þ.e. að slíkt brot leiði til þess að viðkomandi fanga verði ekki veitt dagsleyfi í sex mánuði frá framningu brots. Jafnframt er ljóst að þessi réttaráhrif falla niður að sex mánuðunum liðnum. Af ákvæðinu má ráða að þegar sex mánuðir eru liðnir frá agabroti verði brotið eitt ekki lagt til grundvallar synjun á umsókn um dagsleyfi. Þar verði að koma til aðrar málefnalegar ástæður sem leiða til þeirrar niðurstöðu að „hætta [sé] á að [viðkomandi] fangi muni misnota [leyfið]“. Með hliðsjón af framansögðu óska ég eftir því að ráðuneytið skýri nánar hvaða þýðingu brot þau er leiddu til þess að [A] voru ákvörðun agaviðurlög 6. janúar 2004 höfðu við mat ráðuneytisins á því hvort rétt væri að synja umsókn hans um dagsleyfi.

Í 3. gr. reglugerðar nr. 719/1995 eru tilgreind þau sjónarmið sem lögð skulu til grundvallar mati á því hvort hætta sé á að fangi misnoti leyfi. Í 3. mgr. greinarinnar er þannig gert ráð fyrir að litið skuli til þess hvort fangi hafi misnotað fyrra leyfi til dvalar utan fangelsis. Í umsögn fangelsismálastofnunar, dags. 12. júlí 2004, kemur fram að [A] hafi verið veitt dagsleyfi frá Litla-Hrauni í desember 2003. Með hliðsjón af þessu óska ég eftir því að ráðuneytið veiti mér upplýsingar um hvort litið hafi verið til hegðunar [A] í fyrra leyfi hans þegar umsókn hans um dagsleyfi, dags. 7. júní 2004, var metin. Hafi svo ekki verið gert óska ég eftir að ráðuneytið lýsi afstöðu sinni til þess hvort ástæða hefði verið til þess að kanna þetta atriði, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.

Af gögnum þeim sem ráðuneytið lét mér í té kemur ekki fram að ráðuneytið hafi kynnt [A] umsögn fangelsismálastofnunar eða gefið honum kost á að koma að athugasemdum sínum vegna hennar. Óska ég eftir því að ráðuneytið lýsi afstöðu sinni til þess hvort [A] hefði í samræmi við ákvæði 13. gr. stjórnsýslulaga átt að eiga þess kost að tjá sig um efni umsagnarinnar áður en ráðuneytið tók ákvörðun í máli hans.“

Svarbréf ráðuneytisins er dagsett 19. nóvember 2004 og í því segir m.a. eftirfarandi:

„Í tilefni af erindi yðar frá 11. október sl. leitaði ráðuneytið á ný eftir upplýsingum frá fangelsismálastofnun, og er svar stofnunarinnar nokkuð á annan veg en áður. Kemur þar fram að í umræddu tilviki hafi tilvísun stofnunarinnar í erindi hennar, dags. 12. júlí sl., til 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 719/1995, ekki verið viðeigandi í tilfelli [A], því að synjun á dagsleyfi til handa honum hafi ekki verið byggð á því að hætta væri á að hann misnotaði leyfið. Þá tekur stofnunin undir þau sjónarmið yðar að ekki sé unnt, að sex mánuðum liðnum, að leggja brot á reglum fangelsis sem varði agaviðurlögum eina og sér til grundvallar synjun á umsókn um dagsleyfi heldur verði þar að koma til aðrar málefnalegar ástæður sem leiði til þeirrar niðurstöðu að hætta sé á að viðkomandi muni misnota leyfið. Um ástæður hinnar kærðu synjunar segir í erindi fangelsismálastofnunar:

„Í 1. mgr. 24. gr. reglugerðar nr. 719/1995 um leyfi afplánunarfanga til dvalar utan fangelsis segir að ekki sé heimilt að veita fanga leyfi til dvalar utan fangelsis fyrr en hann hafi verið í samfelldri afplánun 1/3 hluta refsitímans. Var það mat Fangelsismálastofnunar að [A] uppfyllti ekki skilyrði um veitingu dagsleyfis fyrr en endanlegur dómur væri fallinn í máli hans. [A] var því synjað um dagsleyfi á þeirri forsendu að hann ætti ólokið mál í refsivörslukerfinu sem myndi að öllum líkindum enda með óskilorðsbundinni refsingu og ekki væri ljóst hvenær 1/3 hluti afplánunartímans yrði liðinn.“

Af framangreindu má draga tvær ályktanir; í fyrsta lagi hafi hin kærða synjun ekki byggt á öllum þeim forsendum sem tilgreindar eru í umsögn fangelsismálastofnunar frá 12. júlí sl. Í öðru lagi hafi upplýsingar legið til grundvallar úrskurði ráðuneytisins sem síðan hafa verið dregnar til baka. Liggur því fyrir að huga að því, hvort niðurstaða ráðuneytisins í hinum kærða úrskurði, að staðfesta synjun um dagsleyfi, hafi byggst á lögmætum sjónarmiðum, og hvort ágalli á málsmeðferð eigi að valda því að ráðuneytið eigi að endurupptaka málið, sbr. 24. gr. stjórnsýslulaga.

Um lagagrundvöll hinnar kærðu ákvörðunar.

Eins og áður segir, byggðist niðurstaða ráðuneytisins í umræddu máli m.a. á umsögn fangelsisstofnunar, þar sem tilgreind voru þrjú atriði, er hefðu legið til grundvallar hinni kærðu synjun um dagsleyfi. Í úrskurði ráðuneytisins var þó einungis vísað til þess að kærandi ætti enn óafgreitt mál fyrir dómstólum og ætti því ekki rétt á dagsleyfi fyrr en endanlegur dómur hefði verið kveðinn upp í máli hans. Auk þess er tekið fram í hinum kærða úrskurði, að sú verklagsregla fangelsismálastofnunar, að fangi sem á ólokið máli þar sem ljóst þykir að hann hljóti óskilorðsbundna fangelsisrefsingu til viðbótar við áður dæmda fangelsisrefsingu verði ekki veitt, sé skýr.

Í erindi dómsmálaráðuneytisins til yðar, dags. 4. október sl., kemur hins vegar fram sú skoðun ráðuneytisins, að það telji ekki að ofangreind verklagsregla geti komið í stað skyldubundins mats fangelsisyfirvalda samkvæmt 21. gr. laga um fangelsi og fangavist, og 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 719/1995. Er þetta mat ráðuneytisins eftir að hafa farið í gegnum meðferð málsins í tilefni af athugun yðar. Ráðuneytið vill í þessu sambandi benda á að aðstæður í einstökum tilvikum geta verið þannig, að það útiloki ekki að fanga sé synjað um dagsleyfi, á þeim grundvelli að hann eigi ólokið máli fyrir dómstólum, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 3028/2000. Er þetta eitt af atriðum, sem fangelsisyfirvöld verða að meta hverju sinni, með það í huga að maður er saklaus uns sekt hans er sönnuð.

Í máli þessu lá fyrir að kærandi hafði verið dæmdur til 12 mánaða refsivistar í Héraðsdómi Reykjavíkur. Hafði hann áfrýjað dóminum til Hæstaréttar þar sem hann taldi refsinguna of þunga. Í þessu tilviki, eins og því var háttað, má því segja að réttlætanlegt hafi verið að synja kæranda um dagsleyfi. Ráðuneytið undirstrikar í því sambandi, að verklagsreglu þeirri, sem vísað er til í hinum kærða úrskurði, verði ekki beitt fortakslaust, án undangengins mats á aðstæðum öllum. Hefur þessi afstaða verið kynnt fangelsismálastofnun.

Ágalli á málsmeðferð.

Ráðuneytið hefur metið hvort efni séu að endurupptaka mál þetta með vísan til 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga. Samkvæmt upplýsingum frá fangelsismálastofnun afplánar [A] nú á Vernd og hefur síðan mál þetta kom upp fengið dagsleyfi. Ráðuneytið telur því að ekki séu efni til að endurupptaka málið.“

IV.

1.

Í 1. mgr. 21. gr. laga nr. 48/1988, um fangelsi og fangavist, er kveðið á um heimild til að veita fanga leyfi til skammrar dvalar utan fangelsis ef slíkt telst heppilegt sem þáttur í refsifullnustu eða til að búa hann undir að afplánun ljúki. Samkvæmt 2. mgr. sömu greinar skal slíkt leyfi ekki veitt ef hætta er á að fangi misnoti það. Í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 48/1988 segir meðal annars um 21. gr.:

„Í framkvæmd hefur undanfarin ár verið veitt leyfi þegar fangi hefur verið a.m.k. eitt ár í afplánun og er honum þá veitt leyfi til dagsdvalar utan fangelsis og síðan á hálfs árs fresti.“ (Alþt. 1987—1988, A-deild bls. 2095.)

Ákvæði 1. mgr. 21. gr. laga nr. 48/1988 leysti af hólmi 3. mgr. 37. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940, en ákvæði um leyfi fanga til dvalar utan fangelsis var fyrst lögfest með 3. gr. laga nr. 42/1985, sem breytti 3. mgr. 37. gr. almennra hegningarlaga. Samkvæmt greininni mátti veita fanga leyfi til dvalar utan fangelsis í skamman tíma einkum þegar slíkt teldist heppilegt sem þáttur í refsifullnustu. Í umræðum um frumvarp það er varð að lögum nr. 42/1985 á Alþingi sagði dóms- og kirkjumálaráðherra m.a. eftirfarandi um tilgang ákvæðisins:

„[...] og einnig er lagt til að heimilað verði að veita fanga leyfi til dvalar utan fangelsis til að hann geti haldið sambandi sínu við fjölskyldu og umhverfi sitt. Er slíkt leyfi ætlað til þess að fanginn eigi auðveldara með að aðlagast samfélaginu að nýju að lokinni úttekt refsingarinnar.“ (Alþt. 1984—1985, B-deild, dk. 5630.)

Af orðalagi 1. mgr. 21. gr. laga nr. 48/1988 og lögskýringargögnum að baki ákvæðinu verður þannig ráðið að veiting dagsleyfa hafi þann tilgang að vinna gegn því að samband fanga við umheiminn falli niður og að takmarka eftir mætti neikvæð áhrif langrar frelsissviptingar á möguleika fanga til aðlögunar þegar þeir ganga út í samfélagið að nýju að lokinni afplánun. Í þessu sambandi vek ég athygli á ákvæði 43.2. greinar evrópsku fangelsisreglnanna en reglurnar fela í sér lágmarksvernd til handa föngum, sjá hér til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 20. nóvember 1996 í máli nr. 1506/1995. Í umræddri grein segir að veita skuli föngum leyfi til að stuðla að sambandi við umheiminn. Þá segir í 70.2. grein reglnanna að í meðferðaráætlun beri að tilgreina tilhögun á leyfum frá stofnun en þau beri einnig að veita eins oft og unnt er mæli heilsufar, starf, fjölskylduaðstæður eða aðrar félagslegar ástæður með því.

Ákvæði 21. gr. laga nr. 48/1988 felur í sér heimildarákvæði og byggist ákvörðun um hvort leyfi skuli veitt á mati á því annars vegar hvort „slíkt telst heppilegt sem þáttur í refsifullnustu eða til að búa fanga undir að afplánun ljúki“ og hins vegar hvort „hætta [sé] á að fangi misnoti [leyfið]“. Af ummælum þeim sem vísað er til hér að ofan má jafnframt ráða að löggjafinn hafi gert ráð fyrir að veitingu leyfis mætti binda því skilyrði að fangi hefði verið tiltekinn tíma í afplánun áður en fyrsta leyfi væri veitt. Bent hefur verið á að þótt ákvæði 21. gr. laga nr. 48/1988 sé einungis heimildarákvæði með matskenndum fyrirvara, sé nærtækt að líta svo á, að í því felist tiltekinn lágmarksréttur fanga, enda sé það kannað og metið hverju sinni, hvort rökstudd ástæða sé til að óttast misnotkun hans, sjá Jónatan Þórmundsson: Viðurlög við afbrotum. Reykjavík 1992, bls. 42.

Í 36. gr. laga nr. 48/1988, sbr. 5. gr. laga nr. 123/1997, er kveðið á um að í reglugerð skuli setja nánari ákvæði m.a. um leyfi til dvalar utan fangelsis. Ljóst er að löggjafinn hefur ætlað stjórnvöldum svigrúm við framkvæmd þeirrar heimildar sem ákvæði 21. gr. laga nr. 48/1988 kveður á um. Jafnframt hefur verið gengið út frá því að um það efni yrðu sett almenn stjórnvaldsfyrirmæli þar sem útfærð yrðu nánari skilyrði fyrir því að leyfi til dvalar utan fangelsis væru veitt. Efni slíkra stjórnvaldsfyrirmæla og framkvæmd stjórnvalda, sem t.d. er mótuð í verklagsreglum, verður hins vegar að byggja á málefnalegum sjónarmiðum og vera í eðlilegu samræmi við tilgang ákvæðis 21. gr laganna. Þá mega ákvæði stjórnvaldsfyrirmæla ekki afnema eða þrengja óhæfilega það mat sem löggjafinn hefur falið stjórnvöldum að framkvæma með tilliti til atvika í hverju máli fyrir sig og markmiða að baki lagaákvæðinu.

Um leyfi afplánunarfanga til dvalar utan fangelsis gildir nú reglugerð nr. 719/1995, með síðari breytingum. Í fyrsta kafla hennar er að finna almenn ákvæði og eru í 3. gr. tilgreind þau sjónarmið sem lögð skulu til grundvallar mati á því hvort hætta sé á að fangi misnoti leyfi. Greinin er svohljóðandi:

„Leyfi til dvalar utan fangelsis skal ekki veitt ef hætta er á að fangi muni misnota það.

Hafi fangi verið dæmdur í síðasta refsidómi eða áður fyrir manndráp, ofbeldis- eða kynferðisbrot, meiri háttar fíkniefnabrot, brennu eða annað almennt hættubrot, auðgunarbrot framið með ofbeldi eða hótun um ofbeldi, eða önnur afbrot sem eru sérlega gróf, skal sýna sérstaka gát við mat á því hvort hætta sé á að fangi muni misnota leyfi. Hið sama gildir ef mál, þar sem viðkomandi fangi er grunaður um eða ákærður fyrir slíkt brot, er til meðferðar hjá lögreglu, dómstólum eða ákæruvaldi.

Hafi fangi strokið úr afplánun eða gæsluvarðhaldi eða framið refsiverðan verknað í fyrra leyfi til dvalar utan fangelsis eða að öðru leyti misnotað slíkt leyfi, skal sýna sérstaka gát við mat á því hvort hætta sé á að fangi muni misnota leyfi. Hið sama gildir ef fangi er grunaður um að hafa framið afbrot, sem ekki er smávægilegt, í núverandi afplánun.

Strok og misnotkun leyfis til dvalar utan fangelsis í fyrri afplánun eða gæsluvarðhaldi skal einnig haft til hliðsjónar við mat á því hvort hætta sé á að fangi muni misnota leyfi.

Sýna skal sérstaka gát við mat á því hvort fangi muni misnota leyfi ef um er að ræða síbrotamann, og gildir það jafnt þó ekki sé af öðrum ástæðum hætta á að hann muni misnota leyfið.

Sýna skal sérstaka gát við mat á því hvort fangi muni misnota leyfi til að reyna að komast úr landi. Erlendir ríkisborgarar skulu jafnan ekki fá leyfi án fylgdar.“

Í 2. kafla reglugerðarinnar er fjallað um dagsleyfi og segir þar í 1. mgr. 24. gr., sbr. rg. 917/2000, eftirfarandi:

„Ekki er heimilt að veita fanga leyfi til dvalar utan fangelsis samkvæmt þessum kafla fyrr en hann hefur verið í samfelldri afplánun 1/3 hluta refsitímans, að meðtalinni gæsluvarðhaldsvist, en þó verður afplánun að hafa staðið samfellt yfir í 1 ár að meðtalinni gæsluvarðhaldsvist.“

Samkvæmt gögnum málsins afplánaði A, á þeim tíma sem umsókn hans var lögð fram, tveggja ára fangelsisdóm og hófst afplánun hans í nóvember 2002. Í kæru sinni til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 5. júlí 2004, benti hann á að hann væri „kominn yfir 2/3 hluta afplánunartímans af núverandi dómi og yfir 1/2 afplánunartímans ef með [væri] tekinn 12 mánaða dómur í héraði sem áfrýjað [hefði verið] til hæstaréttar“. Ljóst er að áfrýjunarmálinu var ólokið þegar A lagði fram umsókn sína.

2.

Í úrskurði sínum í máli A byggði dóms- og kirkjumálaráðuneytið á því að í samræmi við verklagsreglu fangelsismálastofnunar yrði honum ekki veitt dagsleyfi þar sem hann ætti ólokið máli þar sem ljóst þætti að hann hlyti óskilorðsbundna fangelsisrefsingu. Í fyrra skýringarbréfi ráðuneytisins til mín, dags. 4. október 2004, tók ráðuneytið fram í tilefni af fyrirspurn minni að það teldi að ofangreind verklagsregla gæti ekki komið í stað skyldubundins mats fangelsisyfirvalda samkvæmt 21. gr. laga nr. 48/1988. Í bréfinu bendir ráðuneytið á að synjun ráðuneytisins á umsókn A hafi einnig byggst á mati á atriðum sem fjallað hefði verið um í umsögn fangelsismálastofnunar, dags. 12. júlí 2004, og hefði matið leitt til þeirrar niðurstöðu að hætta væri á að A myndi misnota leyfið. Í síðara bréfi ráðuneytisins til mín, dags. 19. nóvember 2004, er greint frá því að ráðuneytið hafi leitað á ný eftir upplýsingum frá fangelsismálastofnun og eru skýringar stofnunarinnar raktar í bréfi ráðuneytisins. Efni bréfsins er tekið orðrétt upp í kafla III hér að framan. Kemur þar m.a. fram að fangelsismálastofnun segi nú tilvísun sína í fyrri umsögn sinni vegna málsins, dags. 12. júlí 2004, til 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 719/1995, ekki hafa verið viðeigandi því synjun fangelsisyfirvalda á umsókn A um dagsleyfi hafi ekki verið byggð á því að hætta væri á að hann misnotaði leyfið. Ennfremur taki stofnunin undir þau sjónarmið mín að ekki sé unnt, að sex mánuðum liðnum, að leggja brot á reglum fangelsis sem varði agaviðurlögum eina og sér til grundvallar synjun um dagsleyfi.

Í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins er þessu næst tekið til skoðunar „hvort niðurstaða ráðuneytisins í hinum kærða úrskurði, að staðfesta synjun um dagsleyfi, hafi byggst á lögmætum sjónarmiðum“. Í þeim kafla bréfsins sem ber yfirskriftina „Um lagagrundvöll hinnar kærðu ákvörðunar“ bendir ráðuneytið á að niðurstaða þess í máli A hafi m.a. byggst á umsögn fangelsismálastofnunar þar sem tilgreind voru þrjú atriði sem legið hefðu til grundvallar synjun fangelsisyfirvalda á umsókn hans um dagsleyfi. Ráðuneytið greinir ekki frá afstöðu sinni til þess sem fram kemur í skýringarbréfi fangelsismálastofnunar og er ekki að því vikið hvort ráðuneytið telji að upplýsingar þær sem þar koma fram hefðu haft áhrif á niðurstöðu þess hefðu þær legið fyrir þegar málið var til meðferðar. Í bréfi ráðuneytisins er heldur ekki svarað neinni þeirra spurninga sem ég setti fram í fyrirspurnarbréfi mínu til ráðuneytisins, dags. 11. október 2004, en þar óskaði ég m.a. eftir að ráðuneytið lýsti afstöðu sinni til nánar tilgreindra atriða sem ráðuneytið kveðst hafa byggt niðurstöðu sína á í máli A. Hins vegar bendir ráðuneytið í bréfi sínu á að aðstæður í einstökum tilvikum geti verið þannig að það útiloki ekki að fanga sé synjað um dagsleyfi á þeim grundvelli að hann eigi ólokið máli fyrir dómstólum. Vísar ráðuneytið í þessu sambandi til álits umboðsmanns Alþingis í máli nr. 3028/2000 en útskýrir að öðru leyti ekki hverjar slíkar aðstæður geti verið. Það er niðurstaða ráðuneytisins að í tilviki A, þar sem lægi fyrir 12 mánaða refsivistardómur sem áfrýjað hefði verið til Hæstaréttar, „[mætti] segja að réttlætanlegt hafi verið að synja [honum] um dagsleyfi“. Ráðuneytið undirstrikar þessu næst að verklagsreglu þeirri sem vísað sé til í úrskurði ráðuneytisins „verði ekki beitt fortakslaust án undangengins mats á aðstæðum öllum“.

Ég get ekki skilið ofangreinda umfjöllun ráðuneytisins öðruvísi en svo að það sé afstaða ráðuneytisins að skýringar fangelsismálastofnunar sem raktar eru í bréfi þess eigi ekki að hafa nein áhrif á niðurstöðu þess í máli A. Eftir sem áður telur ráðuneytið að sú aðstaða, að A átti ólokið máli í refsivörslukerfinu, hafi leitt til þess að „réttlætanlegt“ hafi verið að synja honum um leyfi. Engin tilvísun til lagaákvæða er sett fram til stuðnings þessari niðurstöðu en óbeint er vísað til verklagsreglu fangelsismálastofnunar. Ég ítreka í þessu sambandi að ráðuneytið sá ekki ástæðu til að svara fyrirspurnum í bréfi mínu, dags. 11. október 2004, sem lutu m.a. að því hvaða þýðingu brot þau er leiddu til þess að A voru ákvörðuð agaviðurlög 6. janúar 2004 höfðu við mat ráðuneytisins á því hvort rétt væri að synja umsókn hans um dagsleyfi og hvort litið hefði verið til hegðunar A í fyrra leyfi, sbr. 3. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 719/1995. Af því sem að framan er rakið má draga þá ályktun að umrædd verklagsregla fangelsismálastofnunar hafi í raun ráðið niðurstöðu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins í máli A.

Vegna tilvísunar ráðuneytisins til álits míns í máli nr. 3028/2000 tek ég fram að það mál varðaði synjun á umsókn fanga um reynslulausn og verða niðurstöður þess því ekki án fyrirvara yfirfærðar á það mál sem hér er fjallað um. Ég bendi þó á að í álitinu lagði ég á það áherslu að niðurstaða um hvort veita ætti fanga reynslulausn yrði, í samræmi við lagaákvæði sem um slíka heimild gildir, að byggjast á einstaklingsbundnu mati á högum viðkomandi fanga um það hvaða líkur væru á að tilgangi reynslulausnar yrði náð í tilviki hans eins og aðstæður hans væru þegar fjallað væri um reynslulausnarbeiðnina. Tók ég fram að ég teldi að fara yrði sérstaklega varlega í að taka inn í þetta mat hugsanleg atvik í framtíðinni, t.d. um afplánun í fangelsi, þegar fyrirsjáanlegt væri vegna stöðu málsins í refsivörslukerfinu að úrslit réðust ekki fyrr en að liðnum nokkrum tíma.

3.

Í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín, dags. 19. nóvember 2004, er rakið að fangelsismálastofnun hafi í skýringum sínum til ráðuneytisins vísað til 1. mgr. 24. gr. reglugerðar nr. 719/1995 til stuðnings niðurstöðu sinni um að A uppfyllti ekki skilyrði um veitingu dagsleyfis. Er orðrétt vísað til umsagnar fangelsismálastofnunar þar sem segir:

„Var það mat Fangelsismálastofnunar að [A] uppfyllti ekki skilyrði um veitingu dagsleyfis fyrr en endanlegur dómur væri fallinn í máli hans. [A] var því synjað um dagsleyfi á þeirri forsendu að hann ætti ólokið máli í refsivörslukerfinu sem myndi að öllum líkindum enda með óskilorðsbundinni refsingu og ekki væri ljóst hvenær 1/3 hluti afplánunartímans yrði liðinn.“

Af ummælum fangelsismálastofnunar má ráða að verklagsregla sú sem lá til grundvallar niðurstöðu fangelsisyfirvalda og byggt var á í úrskurði ráðuneytisins sé reist á ákvæði 1. mgr. 24. gr. reglugerðarinnar.

Eins og áður er rakið gerir 21. gr. laga nr. 48/1988 ráð fyrir því að ákvörðun um hvort leyfi til dvalar utan fangelsis skuli veitt verði byggð á mati á því annars vegar hvort slíkt teljist heppilegt sem þáttur í refsifullnustu eða til að búa fangann undir að afplánun ljúki og hins vegar hvort hætta sé á að fangi misnoti leyfið. Löggjafinn hefur með ákvæðinu falið stjórnvöldum að meta með tilliti til atvika í hverju máli fyrir sig og með hliðsjón af markmiðum að baki lagaákvæðinu hvort leyfi skuli veitt. Stjórnvöld verða því að gæta þess að verklagsreglur eða stjórnvaldsfyrirmæli sem þau setja til útfærslu ákvæðisins þrengi ekki um of það mat sem löggjafinn hefur falið þeim að framkvæma.

Af lögskýringargögnum að baki ákvæði 21. gr. laga nr. 48/1988 má ráða að löggjafinn hafi gert ráð fyrir að veitingu leyfis mætti binda því skilyrði að fangi hefði verið tiltekinn tíma í afplánun áður en fyrsta leyfi væri veitt. Í samræmi við þetta er í 1. mgr. 24. gr. reglugerðar nr. 719/1995 kveðið á um að ekki sé heimilt að veita fanga dagsleyfi fyrr en hann hafi verið í samfelldri afplánun 1/3 hluta refsitímans, að meðtalinni gæsluvarðhaldsvist, og að afplánun verði þó að hafa staðið samfellt yfir í 1 ár að meðtalinni gæsluvarðhaldsvist. Ég bendi á að af skýringum fangelsismálastofnunar má ráða að stofnunin skýrir framangreint ákvæði þannig að það taki ekki einungis til yfirstandandi afplánunar fanga. Vísa ég í því sambandi til þess er segir í skýringum stofnunarinnar til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að sú aðstaða að fangi eigi ólokið máli í refsivörslukerfinu, sem myndi að öllum líkindum enda með óskilorðsbundinni refsingu, leiði til þess að ekki sé hægt að ákvarða hvenær 1/3 hluti afplánunartímans verði liðinn. Ég minni jafnframt á að dóms- og kirkjumálaráðuneytið gerir í bréfi sínu til mín ekki athugasemd við þessa túlkun ákvæðisins. Ég tek fram að ég get ekki fallist á þessa skýringu fangelsismálastofnunar. Tel ég að orðalag ákvæðisins verði að skýra þannig að með refsitíma sé átt við þann tíma sem viðkomandi fangi hefur verið dæmdur til að afplána og hafið afplánun á. Sé ákvæði 1. mgr. 24. gr. reglugerðar nr. 719/1995 beitt í samræmi við skýringu fangelsismálastofnunar getur sú aðstaða komið upp að fangi sem hefur afplánað meira en 1/3 hluta refsitíma síns samkvæmt dómi og uppfyllir að öðru leyti skilyrði 21. gr. laga nr. 48/1988 en er sakborningur í máli sem tafist hefur í dómskerfinu er sviptur um ótiltekinn tíma möguleika á að fá dagsleyfi. Ég tel slíka beitingu ákvæðis 1. mgr. 24. gr. reglugerðar nr. 719/1995, sem felur í sér fortakslausa reglu um að eigi fangi ólokið máli í refsivörslukerfinu þar sem ljóst þykir að hann mun hljóta óskilorðsbundna fangelsisrefsingu til viðbótar áður dæmdri refsingu verði honum ekki veitt dagsleyfi, ekki samrýmast þeim tilgangi ákvæða um fangaleyfi að vinna gegn því að samband fanga við umheiminn falli niður og að takmarka eftir mætti neikvæð áhrif langrar frelsissviptingar.

Ég tek fram að ofangreind niðurstaða útilokar ekki að litið verði til þess við afgreiðslu umsóknar fanga um dagsleyfi hvort hann á ólokið málum í refsivörslukerfinu. Í því sambandi minni ég á að í 2. málsl. 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 719/1995 er fjallað um þá aðstöðu þegar mál þar sem fangi er grunaður um eða ákærður fyrir tiltekin alvarleg brot er til meðferðar hjá lögreglu, dómstólum eða ákæruvaldi. Í ákvæðinu er kveðið á um að við slíkar aðstæður skuli sýna sérstaka gát við mat á því hvort hætta sé á að fangi muni misnota leyfi. Reglan felur ekki í sér fortakslaust bann við því að föngum í þeirri aðstöðu sem lýst er í ákvæðinu verði veitt leyfi til skammrar dvalar utan fangelsis heldur segir fyrir um að við þær aðstæður skuli sérstök aðgæsla viðhöfð við mat á því hvort hið lögboðna skilyrði 2. mgr. 21. gr. laga nr. 48/1988 fyrir veitingu slíks leyfis sé uppfyllt, þ.e. að ekki sé hætta á að fangi muni misnota leyfið. Sú verklagsregla sem dóms- og kirkjumálaráðuneytið byggði ákvörðun sína í máli A á felur hins vegar í sér fortakslausa reglu sem ljóst er að gengur lengra en ofangreind regla 2. málsl. 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 719/1995. Eins og rakið er hér að ofan leiðir sú aðstaða, að fangi eigi ólokið máli fyrir dómstólum þar sem ljóst þykir að hann mun hljóta óskilorðsbundna fangelsisrefsingu til viðbótar við áður dæmda refsingu, samkvæmt verklagsreglunni til þess að ekki kemur til greina að veita honum dagsleyfi og virðist þá ekki skipta máli hvers eðlis meint brot fangans er. Þannig leiðir verklagsreglan til þess að mat á aðstæðum viðkomandi fanga á grundvelli fyrirmæla 21. gr. laga nr. 48/1988 fer ekki fram heldur verður umsókn um dagsleyfi hafnað af þessari ástæðu einni og sér. Samkvæmt því sem hér hefur verið rakið tel ég að ofangreind verklagsregla fangelsismálastofnunar gangi lengra heldur en samrýmst getur lagaákvæðum um leyfi til dvalar utan fangelsis í að afnema það einstaklingsbundna mat sem stjórnvöldum er falið.

Eins og fram er komið dró ég þá ályktun af bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín, dags. 19. nóvember 2004, að ofangreind verklagsregla hafi í raun ráðið ákvörðun ráðuneytisins um að staðfesta synjun fangelsisyfirvalda á umsókn A um dagsleyfi og að því hafi ekki farið fram mat á því hvort aðstæður hans fullnægðu skilyrðum 21. gr. laga nr. 48/1988 fyrir veitingu leyfis þrátt fyrir það sem segir í bréfi ráðuneytisins til mín, dags. 4. október 2004. Það er því niðurstaða mín að úrskurður dóms- og kirkjumálaráðuneytisins í máli A hafi ekki verið í samræmi við lög.

4.

Þegar stjórnvald aflar umsagnar í máli sem er málsaðila í óhag og hefur verulega þýðingu við úrlausn þess tel ég að viðkomandi stjórnvaldi beri almennt að gefa honum kost á að koma að athugasemdum sínum við þá umsögn í samræmi við fyrirmæli 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Heimilt er þó að víkja frá þeirri skyldu eftir því sem fyrir er mælt í ákvæðinu ef afstaða málsaðila og rök hans liggja fyrir í gögnum málsins eða augljóslega er óþarft að veita honum kost á að tjá sig.

Í tilefni af stjórnsýslukæru A óskaði dóms- og kirkjumálaráðuneytið eftir umsögn fangelsismálastofnunar og er umsögnin dagsett 12. júlí 2004. Af gögnum málsins verður ráðið að ráðuneytið kynnti A ekki umsögn stofnunarinnar áður en það kvað upp úrskurð í máli hans. Í umsögninni eru, auk þeirrar ástæðu sem tilgreind var fyrir synjun forstöðumanns Litla-Hrauns á umsókn A, tilgreind tvö önnur atriði sem virtust hafa haft áhrif á niðurstöðu fangelsisyfirvalda og varða annars vegar agaviðurlög sem A voru ákvörðuð í janúar 2004 og hins vegar að hann afpláni refsingu fyrir kynferðisbrot. Af bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín, dags. 4. október 2004, má ráða að þessi atriði hafi haft þýðingu við mat ráðuneytisins á því hvort staðfesta bæri synjunina. Með hliðsjón af þessu tel ég að dóms- og kirkjumálaráðuneytinu hafi borið að gefa A kost á að tjá sig um efni umsagnarinnar áður en það tók ákvörðun í máli hans. Það er því niðurstaða mín að málsmeðferð dóms- og kirkjumálaráðuneytisins hafi ekki samrýmst 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

V.

Með hliðsjón af framansögðu er það niðurstaða mín að ákvörðun dóms- og kirkjumálaráðuneytisins um að staðfesta synjun fangelsisyfirvalda á umsókn A um dagsleyfi, sem honum var tilkynnt með úrskurði þess, dags. 19. júlí 2004, hafi ekki verið í samræmi við fyrirmæli 21. gr. laga nr. 48/1988, um fangelsi og fangavist. Þá tel ég að málsmeðferð ráðuneytisins hafi ekki samrýmst 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ráðuneytið greinir frá því í bréfi sínu til mín, dags. 19. nóvember sl., að samkvæmt upplýsingum frá fangelsismálastofnun afpláni A nú á Vernd og hafi síðan mál þetta kom upp fengið dagsleyfi. Er því ekki tilefni fyrir mig til að beina tilmælum til ráðuneytisins um að taka mál A til endurskoðunar. Ég beini hins vegar þeim tilmælum til ráðuneytisins að það gæti í framtíðinni þeirra sjónarmiða sem fram koma í áliti þessu við meðferð sambærilegra mála.