Álit

I.

Hinn 15. júní 2004 leitaði A, sem þá var refsifangi á Litla-Hrauni, til mín og kvartaði yfir afgreiðslu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 27. maí 2004, á kæru hans til ráðuneytisins, dags. 14. mars s.á. Kvörtun A til mín laut aðallega að því að ráðuneytið hefði ekki svarað með rökstuddum hætti þeim atriðum sem kæra hans beindist að. Ætti þetta sérstaklega við um umsókn hans um fylgdarleyfi til að hitta tvö eldri börn sín utan fangelsisins og einnig ákvarðanir forstöðumanns fangelsisins á Litla-Hrauni um fyrirkomulag heimsókna sambýliskonu hans og ársgamals barns hans. A kvartaði einnig við mig yfir þeim langa tíma sem afgreiðsla á beiðni hans um fylgdarleyfi hefði tekið. Þá hafði A í kæru sinni til ráðuneytisins gert athugasemdir við að stjórnvöld hefðu skert frelsi sambýliskonu sinnar með ólögmætum hætti 22. janúar 2004 þegar hún heimsótti hann á Litla-Hraun.

Þegar kvörtun A barst mér hafði hann fengið þau svör frá fangelsisyfirvöldum á Litla-Hrauni að ekkert væri því til fyrirstöðu að hann sækti um leyfi til að hitta tvö eldri börn sín utan fangelsisins eftir 22. maí 2004 og frá sama tíma höfðu verið felldar niður takmarkanir á heimsóknum sambýliskonu hans í fangelsið. Athugun mín á þessu máli hefur því sérstaklega beinst að meðferð þess af hálfu fangelsisyfirvalda og dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá því að A setti fyrst fram beiðni sína um leyfi til að hitta tvö börn sín utan fangelsisins í nóvember 2003 og þar til ráðuneytið sendi honum bréf, dags. 27. maí 2004, sem svar við kæru hans frá 14. mars 2004.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 30. desember 2004.

II.

1.

Atvik málsins eru þau að A óskaði eftir því við fangelsisyfirvöld á Litla-Hrauni með bréfi, dags. 20. nóvember 2003, að honum yrði veitt leyfi til að hitta tvö börn sín utan fangelsisins. Í bréfi hans sagði svo:

„Ég undirritaður sæki hér með um afnot af sumarhúsi er fangelsið hefur til afnota í þeim tilgangi að fá til mín [tvö börn mín] sem eru 9 og 11 ára og langar að hitta mig og er það gagnkvæmt. Það er eindregin afstaða bæði mín og móður þeirra að [þau] komi ekki hér inn til heimsókna og því fer ég fram á þetta. Svar óskast skriflega.“

Daginn eftir var honum svarað með svohljóðandi bréfi deildarstjóra í fangelsinu, dags. 21. nóvember 2003:

„Undirritaður hefur móttekið bréf frá þér dagsett 20.11.2003 þar sem þú biður um að fá að hitta börn þín utan fangelsisins.

Í verklagsreglum Fangelsismálastofnunar ríkisins um leyfi fanga til að hitta börn sín utan fangelsisins segir m.a.:

„Nokkuð hefur verið um að fangar hafi óskað eftir því að fá svo kölluð fylgdarleyfi til þess að hitta börn sín eða nána aðstandendur sem einhverra hluta vegna (þó ekki veikinda) geta ekki komið í hefðbundna heimsókn í fangelsið. Slíkar umsóknir ber að afgreiða sem d. lið 38. gr. og 39. gr. 5. kafla reglugerðar um leyfi afplánunarfanga til dvalar utan fangelsisins nr. 719/1995. Þar sem erfitt getur verið að meta slík tilvik skal benda fanganum á að hann verði að sjá til þess að lögð séu fram fullnægjandi gögn sem styðja beiðni hans. Eðlilegt er að slík gögn/umsögn komi frá meðferðaraðila, félagsþjónustu eða öðrum fagaðilum sem málinu tengjast. Séu slík gögn komin ber að verða við slíku leyfi, þó þannig að einungis sé eitt slíkt leyfi ákveðið í einu. Auk þess skal að sjálfsögðu taka mið af hegðun fanga og afplánunartíma. Slík leyfi skulu að jafnaði verða 2-3 klukkustundir og skal tilhögun þeirra miðast við aðstæður hverju sinni. Þau skulu ávallt vera í fylgd. Ef möguleiki er á því að slíkt leyfi fari fram í nágrenni við fangelsið skal það gert.“

Með ofangreint til hliðsjónar verður að liggja fyrir álit fagaðila áður en umsóknin verður tekin til afgreiðslu.

Vakin skal athygli yðar á að skv. 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga, er yður heimilt að kæra ákvörðun þessa til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Jafnframt skal athygli yðar vakin á 1. mgr. 27. gr. laganna, þar sem segir að stjórnsýslukæra skuli borin fram innan þriggja mánaða frá því að aðila var tilkynnt um stjórnsýsluákvörðun. Ennfremur vísast nánar til VII. kafla stjórnsýslulaga.“

Í gögnum málsins er að finna bréf skólastjóra X-skóla, dags. 15. desember 2003, til Fangelsismálastofnunar ríkisins og kemur þar fram að sambýliskona A hafi leitað eftir umsögn sérfræðinga skólans í tilefni af umsókn hennar um að tveir nemendur skólans, börn A, fengju að hitta hann utan fangelsis. Mun afrit bréfsins hafa verið sent deildarstjóra fangelsisins á Litla-Hrauni. Hinn 19. desember 2003 sendi deildarstjórinn A bréf þar sem vottað var að umsókn hins síðarnefnda ásamt framangreindri umsögn skólastjóra X-skóla hafi verið móttekin ásamt samþykki bróður A um afnot af íbúð hans. Fram kemur í bréfi deildarstjórans að umsóknin hafi verið send til umsagnar hjá fangelsismálastofnun.

Hinn 22. janúar 2004 kom sambýliskona A í fangelsið og ætlaði að heimsækja hann en var stöðvuð. Við leit á henni fundust efni sem óheimilt er að fara með inn í fangelsið eða hafa í sínum vörslum og í framhaldi af því, eða 29. janúar 2004, var A birt svohljóðandi ákvörðun fangelsisins um fyrirkomulag heimsókna sambýliskonu hans:

„Þar til annað verður ákveðið munu heimsóknir konu þinnar fara fram án snertingar, í sérstöku heimsóknarherbergi í öryggisálmu fangelsisins. Við þessa ákvörðun er stuðst við heimild í 12. gr. reglugerðar nr. 119/1990 um bréfaskipti, símtöl og heimsóknir til afplánunarfanga.

Þér er vinsamlegast bent á að ef þú telur að á þér hafi verið brotið með áðurgreindri ákvörðun getur þú samkv. 1. mgr. 26. greinar stjórnsýslulaga nr. 37 1993, kært ákvörðunina til fangelsismálastofnunar ríkisins. Jafnframt er vakin athygli þín á 1. mgr. 27. greinar laganna, þar sem segir að stjórnsýslukæra skuli borin fram innan þriggja mánaða frá því að aðila var tilkynnt um stjórnsýsluákvörðun.“

Hinn 18. mars 2004 barst dóms- og kirkjumálaráðuneytinu bréf A, dags. 14. sama mánaðar, merkt „kæra“ þar sem m.a. er rakið að hann hafi 19. desember 2003 sótt um „fylgdarleyfi“ til að hitta tvö eldri börn sín sem hann hafi ekki séð síðan 17. október 2003 og að með umsókninni hafi fylgt gögn sem beðið hefði verið um. Við þessu erindi hafi engin svör borist þrátt fyrir að hann og lögmaður hans hafi báðir ítrekað beiðnina og óskað svara. Í bréfi A var einnig vikið að aðgerðum fangavarða og lögreglu vegna heimsóknar sambýliskonu hans 22. janúar 2004 og gerðar við það athugasemdir að í framhaldi af því hafi forstöðumaður fangelsisins á Litla-Hrauni ákveðið að heimsóknir hennar til hans færu fram „í gegnum gler“ og tæki sú tilhögun einnig til ársgamals barns hans. Í bréfinu segir að skilyrðið um að heimsóknir fari fram þannig að gler aðskilji hann og sambýliskonu hans bitni illa á barni hans. Segir meðal annars í bréfi A:

„Ég krefst þess að þetta verði fellt niður eða gerðar aðrar ráðstafanir til að þetta sundri ekki fjölskyldu minni.“

Hinn 25. mars 2004 sendi dóms- og kirkjumálaráðuneytið fangelsinu á Litla-Hrauni bréf þar sem fram kemur að A hafi borið fram kæru um „markvisst niðurbrot“ á honum, konu hans og börnum. Þá er því lýst að „umkvörtunarefnið“ sé „fyrirkomulag heimsókna“ til A sem virðast hafa verið takmarkaðar. Fór ráðuneytið fram á það að því yrði veitt umsögn um málið.

Hinn 19. apríl 2004 sendi lögmaður A dóms- og kirkjumálaráðuneytinu bréf þar sem fram kemur að A hafi verið kynnt efni framangreinds bréfs ráðuneytisins, dags. 25. mars 2004. Þá segir í bréfinu að A hafi falið lögmanninum að krefjast þess að kæra hans, dags. 14. mars 2004, fengi tafarlaust efnismeðferð. Með bréfi, dags. 27. apríl 2004, ítrekaði A á ný kæru sína frá 14. mars 2004 vegna umsóknar sinnar um fylgdarleyfi frá 19. desember 2003.

Með bréfi forstöðumanns fangelsisins á Litla-Hrauni, dags. 10. maí 2004, til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins var svarað fyrrnefndu bréfi ráðuneytisins, dags. 25. mars 2004. Þar er vikið að heimsókn sambýliskonu A í fangelsið í janúarmánuði 2004 og takmarkana á heimsóknum hennar til Aí kjölfarið. Er síðan greint frá því að ákveðið hafi verið að heimsóknir hennar yrðu án takmarkana frá og með 22. maí 2004. Að því er varðar umsókn A um leyfi til að hitta tvö eldri börn sín segir svo:

„Hvað seinna atriðið snertir, þeas. umsókn fangans um að fá að hitta syni sína utan fangelsisins er það að segja að tíðkast hefur að slík leyfi fari fram á gistiheimili á Eyrarbakka að fullnægðum vissum skilyrðum.

Ekki þótti rétt að veita slíkt leyfi á meðan kona hans sætti takmörkunum á heimsóknum, þar sem tilgangi takmarkananna hefði ekki verið náð.

Einnig taldi fangelsið ekki fært að taka þátt í þeim feluleik sem átt hefur sér stað varðandi verustað [A] þar sem eldri sonum hans hefur verið talin trú um að hann væri á sjó og óskað hafði verið eftir að heimsóknir færu fram á heimili bróður hans[...]. Að uppfylltum þeim skilyrðum sem um heimsóknir utan fangelsisins gilda er ekkert því til fyrirstöðu að fanginn geti sótt um leyfi til að hitta syni sína á fyrrgreindu gistiheimili á Eyrarbakka eftir 22. maí nk.“

Hinn 27. maí 2004 sendi dóms- og kirkjumálaráðuneytið A bréf. Í bréfinu er í fyrsta lagi vikið að grundvelli þeirra takmarkana á heimsókn sambýliskonu hans sem ákveðnar voru af forstöðumanni í fangelsinu Litla-Hrauni 29. janúar 2004. Því næst er vikið að þeim þætti erindis A sem laut að umsókn hans um að fá að hitta eldri börn sín utan fangelsisins. Í bréfinu segir m.a. svo:

„[...] Takmarkanirnar hafi verið ákveðnar á grundvelli heimildar í reglugerð um heimsóknir, þar sem segir: „Forstöðumaður getur að öðru leyti bannað tilteknum einstaklingum að koma í heimsókn, ef það telst nauðsynlegt til að halda góðri reglu og öryggi í fangelsinu eða til að koma í veg fyrir refsiverðan verknað. Ef einstaklingi er bannað að heimsækja fanga, skal ákvörðun um það skráð og ástæða tilgreind.“

Forstöðumaður fangelsisins segir ekkert vera tilgreint um tímalengd slíks banns, en fordæmi séu um að heimsóknir aðstandenda í líkum tilvikum hafi verið takmarkaðar í 4 mánuði með þeim hætti að heimsóknir fara fram í sérstöku heimsóknarherbergi í öryggisálmu fangelsisins þar sem glerveggur skilur á milli fanga og gests. Þá bætir hann við í bréfinu, að þrátt fyrir að þetta tilvik sé mun alvarlegra en fordæmi eru til um, hafi verið ákveðið að [B] fái að koma í heimsóknir án takmarkana frá og með 22. maí 2004 og að yður verði tilkynnt um það[...]

Það er skoðun ráðuneytisins, að eðlilegt hafi verið hjá fangelsisyfirvöldum á Litla-Hrauni, að takmarka heimsóknir konu yðar með sama hætti og gert er við aðra, sem uppvísir hafa verið að tilraun til smygls eða smygli á fíkniefnum til fanga, og hefur ráðuneytið ekki neitt við það að athuga að miðað sé við 4 mánuði. Vegna grófleika ætlaðs brots konu yðar hefði hún alveg eins mátt eiga von á takmörkun í lengri tíma en ákveðin var af hálfu yfirstjórnar fangelsisins. Einnig er ráðuneytið sammála þeirri ákvörðun að yður standi til boða að fá að hitta syni yðar eftir 22. maí 2004 á sérstöku gistiheimili á Eyrarbakka, og að ekki sé fært að flytja yður til Þorlákshafnar til þess að hitta þá.“

III.

Ég ritaði dóms- og kirkjumálaráðuneytinu bréf, dags. 16. júní 2004, þar sem ég óskaði eftir því að ráðuneytið sendi mér öll gögn málsins, sbr. 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

Með bréfum, dags. 22. og 23. júní 2004, sendi ráðuneytið mér afrit af ýmsum bréfum sem A hafði sent ráðuneytinu. Í fyrra bréfi ráðuneytisins kemur fram að ekki verði ráðið af dagsetningu þeirri sem fram komi í kvörtun A til mín hvaða mál sé þar átt við. Þá segir í bréfi ráðuneytisins að í maí og júní á yfirstandandi ári hafi þrjú kærumál verið til umfjöllunar í ráðuneytinu frá A, í fyrsta lagi mál vegna fyrirkomulags á heimsóknum til hans, í öðru lagi mál vegna agabrots og í þriðja lagi kæra vegna synjunar á reynslulausn. Meðal þeirra gagna sem ráðuneytið sendi mér var bréf þess til A, dags. 27. maí 2004, og afrit af „kæru“ hans til ráðuneytisins, sem stimpluð er um móttöku í ráðuneytinu 18. mars 2004. Að fengnum þessum gögnum sendi ég dóms- og kirkjumálaráðherra bréf, dags. 6. júlí 2004, þar sem ég tók fram að svo virtist sem kæra A hafi verið dagsett 14. mars 2004 og að hún hafi verið tekin til umfjöllunar í ofangreindu bréfi ráðuneytisins frá 27. maí sl. Ég fengi ekki annað séð af samanburði á efni kærubréfs A frá 14. mars 2004 og efni bréfs ráðuneytisins til hans frá 27. maí 2004 annars vegar og kvörtun hans til mín hins vegar en að kvörtunin lyti að þessari afgreiðslu ráðuneytisins. Í bréfi mínu til ráðherra sagði síðan svo:

„[Athugun mín hefur] beinst að efni svarbréfs dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til [A], dags. 27. maí sl. Hvað varðar þann þátt kærunnar til ráðuneytisins sem beinist að heimsóknarfyrirkomulagi eiginkonu [A] vek ég athygli á því að með bréfi forstöðumanns fangelsisins á Litla-Hrauni til [A], dags. 29. janúar sl., var honum tilkynnt um þá ákvörðun forstöðumannsins að heimsóknir konu [A] færu fram í sérstöku heimsóknarherbergi í öryggisálmu fangelsisins í ljósi atburðarins 22. s.m. Í sama bréfi var athygli [A] vakin á því að hann gæti kært þessa ákvörðun forstöðumannsins til fangelsismálastofnunar, sbr. 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ekki verður séð af gögnum málsins að [A] hafi í framhaldinu leitað til fangelsismálastofnunar heldur virðist hann hafa með bréfinu 14. mars sl. leitað beint til ráðuneytisins. Í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 27. maí sl., er ekkert um þetta fjallað heldur fjallað efnislega um þann þátt kærunnar er varðar heimsóknarfyrirkomulag konu [A]. Ég óska því eftir viðhorfi ráðuneytis yðar til þess, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, hvort það sé afstaða ráðuneytisins að það hafi verið óþarfi fyrir [A] að leita fyrst með atriði er varðaði ákvörðun forstöðumannsins um heimsóknarfyrirkomulag konu [A] til fangelsismálastofnunar áður en ráðuneytið fjallaði um málið á kærustigi, eins og fram kom í ofangreindum leiðbeiningum í bréfi forstöðumannsins á Litla-Hrauni, dags. 29. janúar sl., til [A]. Ef svo er, óska ég eftir viðhorfi ráðuneytisins til þess hvernig sú afstaða samrýmist því stjórnsýslukerfi á sviði fangelsismála sem lýst er í lögum nr. 48/1988, um fangelsi og fangavist. Þá óska ég einnig eftir upplýsingum um hvort og þá hvaða viðbrögð ráðuneytið hafi ráðgert í ljósi bréfs forstöðumannsins til [A], dags. 29. janúar sl., þar sem honum er leiðbeint um að leita fyrst til fangelsismálastofnunar, ef það er á annað borð afstaða ráðuneytisins að [A] hafi getað leitað strax til ráðuneytisins.

Með tilliti til kvörtunar [A] til mín og efni bréfs ráðuneytisins, dags. 27. maí sl., til hans bendi ég í þessu sambandi á það að í gögnum málsins er að finna bréf deildarstjóra á Litla-Hrauni til [A], dags. 21. október 2003, er varðar beiðni [A] um að hitta börn sín utan fangelsisins. Þar er vísað til „verklagsreglna Fangelsismálastofnunar ríkisins um leyfi fanga til að hitta börn sín utan fangelsisins“ og rakin sú niðurstaða að með vísan til þeirra verði að liggja fyrir „álit fagaðila“ áður en slík umsókn er tekin til afgreiðslu. Þá segir svo:

„Vakin skal athygli yðar á að skv. 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga, er yður heimilt að kæra ákvörðun þessa til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins.“

Ég óska eftir að fá sent afrit af þessum verklagsreglum fangelsismálastofnunar.

Þar sem dóms- og kirkjumálaráðuneytið fjallaði efnislega í bréfinu til [A], dags. 27. maí sl., um umsókn hans um að fá að hitta [börn sín] utan fangelsisins, óska ég eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort það telji í fyrsta lagi að ofangreind afgreiðsla deildarstjórans á Litla-Hrauni hafi falið í sér kæranlega ákvörðun. Er þá horft til þess að niðurstaðan í bréfinu er sú að álit fagaðila hafi þurft að liggja fyrir áður en umsókn hans yrði „tekin til afgreiðslu“. Í öðru lagi óska ég eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort leiðbeiningar þær sem fram koma í bréfinu um að [A] væri heimilt að kæra „ákvörðunina“ til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins á grundvelli 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga hafi að mati ráðuneytisins verið réttar. Tengist þessi fyrirspurn athugun minni á ofannefndu atriði varðandi kæruleiðbeiningar í bréfi forstöðumannsins á Litla-Hrauni, dags. 29. janúar sl., til [A], en þar gætir ósamræmis við kæruleiðbeiningar í ofangreindu bréfi deildarstjórans, dags. 21. október sl.

Ég óska eftir upplýsingum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins um hvort það erindi [A], dags. 14. mars sl., sem afgreiðsla ráðuneytisins, dags. 27. maí sl., til hans beindist að, hafi falið í sér stjórnsýslukæru. Hef ég þá horft til þess að fyrirsögn erindisins er „kæra“ og er í erindinu vikið að tilteknum ákvörðunum og málsmeðferð fangelsisyfirvalda á Litla-Hrauni hvað varðar heimsóknir konu hans og barna til [A]. Telji ráðuneytið að ekki hafi verið um „kæru“ að ræða óska ég eftir nánari rökstuðningi fyrir þeirri afstöðu. Hafi ráðuneytið hins vegar fjallað um erindið sem æðra stjórnvald á kærustigi óska ég loks eftir því að ráðuneytið skýri viðhorf sitt til þess hvort það telji að afgreiðsla þess til [A], dags. 27. maí sl., hafi fullnægt skilyrðum 31. gr. stjórnsýslulaga um form og efni úrskurða í kærumálum.

Ég óska þess að svar berist mér eigi síðar en 16. ágúst nk.“

Svarbréf dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 13. september 2004, barst mér 17. september s.á. Þar segir meðal annars svo:

„[...] Í kvörtun [A] er rakið að kæruefnin snerti „umsókn um fylgdarleyfi dags. 19/12/2003“, heimsóknarfyrirkomulag konu hans og barna, „ólögmæta frelsisskerðingu“ á konu hans, framkvæmda af fangaverði 22. janúar sl. og loks óskar hann eftir svörum við því af hverju fylgdarleyfi til hans hafi ekki komið fyrr en eftir 10. maí sl. [...]

Í umræddu bréfi ráðuneytisins frá 27. maí sl. var annars vegar fjallað um heimsókn konu kæranda, [B], sem var meinað að koma í heimsókn til kæranda öðru vísi en í sérstakt heimsóknarherbergi án snertingar, þar sem hún hafði orðið uppvís að tilraun til að koma fíkniefnum inn í fangelsið. Hins vegar var fjallað um beiðni kæranda um heimsóknir tveggja barna hans, en fangelsið hafði neitað að fallast á að heimsóknir þeirra færu fram á heimili bróður hans [...].

Um heimsóknir til fanga er fjallað í sérstakri reglugerð nr. 119/1990. Samkvæmt þeirri reglugerð er það forstöðumaður viðkomandi fangelsis sem ákveður í samræmi við ákvæði II. kafla reglugerðarinnar, hvort rétt sé að banna eða takmarka heimsóknir tiltekinna einstaklinga. Þessa ákvörðun, gat [A], eins og forstöðumaður fangelsisins benti réttilega á í svarbréfi sínu til hans hinn 29. janúar sl. kært til fangelsismálastofnunar ríkisins sem æðra stjórnvalds, enda tekur forstöðumaðurinn jafnan slíka ákvörðun án nokkurs samráðs við fangelsismálastofnun.

Að því er varðar beiðni [A] um að mega hitta börn sín utan fangelsis, þá lúta slíkar beiðnir ákvæðum í reglugerð nr. 719/1995 um leyfi afplánunarfanga til dvalar utan fangelsis. Hafa beiðnirnar verið felldar undir 38. gr. í 5. kafla reglugerðarinnar, en þar segir að heimilt sé eftir beiðni fanga að veita honum leyfi til dvalar utan fangelsis í sérstökum tilvikum, ef slíkt telst heppilegt sem þáttur í refsifullnustu eða til þess að búa hann undir [að] afplánun [ljúki], og í d)-lið segir: Til að gæta sérstaklega brýnna persónulegra hagsmuna sinna.

Leyfi samkvæmt þessari reglugerð eru ýmist veitt af forstöðumanni eða að fengnu samþykki fangelsismálastofnunar. Forstöðumaður veitir leyfi samkvæmt 2. kafla og 5. kafla reglugerðarinnar. Fangelsismálastofnun veitir leyfi samkvæmt 3. og 4. kafla reglugerðarinnar. Þó skal forstöðumaður leita samþykkis hjá fangelsismálastofnun vegna leyfis samkvæmt 2. kafla, ef fangi hefur ekki áður fengið slíkt leyfi í þeirri afplánun, eða ef fangi hefur áður strokið eða misnotað leyfi eða ef aðrar ástæður gefa tilefni til. Þá segir ennfremur að vilji forstöðumaður veita fanga leyfi til dvalar utan fangelsis eftir reglum 5. kafla, án fylgdar, skuli áður leita samþykkis fangelsismálastofnunar. Leyfi til dvalar utan fangelsis eftir reglum 5. kafla skal almennt ekki veitt án fylgdar, nema sérstakar ástæður mæli með. Þá segir í 39. [gr.] umræddrar reglugerðar að ekki skuli veita fanga leyfi til dvalar utan fangelsis skv. 5. kafla nema fyrir liggi fullnægjandi gögn um að þær aðstæður séu til staðar að heimilt sé að veita leyfi samkvæmt þessum kafla.

Því er algengast að leyfi sem fangi fær til að hitta börn sín utan fangelsis skv. 5. kafla séu veitt í fylgd og getur forstöðumaður veitt þá það án atbeina fangelsismálastofnunar.

Eftir að fangelsið hafði móttekið umsókn [A] ásamt umsögn skólastjóra [X-skóla] og samþykki bróður hans um afnot af íbúð hans [...], kaus það að senda þá umsókn til umsagnar til fangelsismálastofnunar, eins og það tilkynnti [A] með bréfi, dags. 19. desember 2003. Bréfi [A] frá 20.11.2003 um leyfi til að hitta börn sín utan fangelsis, hafði fangelsið á Litla-Hrauni svarað með bréfi, dags. 21.11.2003, og á þann veg að hann gæti kært ákvörðun fangelsisins um synjun til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Ugglaust hefur ekki legið ljóst fyrir þá, hvort um væri að ræða leyfi í fylgd eða án fylgdar, en það skipti máli, til hvaða aðila hefði verið rétt að beina kærunni. Eftir að fangelsismálastofnun hafði komið að málinu, verður að ætla að með umsögn um málið, hafi hún verið vanhæf til að fjalla um málið á kærustigi, og að því hafi verið eðlilegt að málið yrði kært til ráðuneytisins.

Í bréfi ráðuneytisins, dags. 27. maí sl. var verið að svara tveimur ólíkum erindum frá [A]. Eflaust má komast að þeirri niðurstöðu að réttara hefði verið að vísa þættinum um heimsókn konu [A] til fangelsismálastofnunar, en þar sem hvorki var ljóst hvort [A] hefði sent erindið þangað eða hvort stofnunin hafði fjallað um erindið, og þar sem ekki var heldur litið á bréf [A] sem kæru, taldi ráðuneytið rétt að láta við það sitja að veita honum upplýsingar og útskýra fyrir honum hvernig meðferð mála af þessum toga er háttað. Oft er erfitt að greina efni bréfa frá föngum, hvort í þeim felist formleg kæra eða aðeins sé verið að biðja um upplýsingar eða útskýringar. Frekar en ekki er reynt að túlka bréf sem kæru, leiki vafi á því. Þótt fyrirsögn erindis sé „kæra“ er það ekki ávallt réttnefni.

Meðfylgjandi sendist að beiðni yðar í ljósriti „verklagsreglur Fangelsismálastofnunar ríkisins um leyfi fanga til að hitta börn sín utan fangelsis“. Er þar um að ræða fordæmisákvörðun frá 7. nóvember 2000 sem síðan hefur verið notuð sem almennar verklagsreglur, án þess þó að þessari fordæmisákvörðun hafi verið breytt í formlega búning verklagsreglna.

Ráðuneytið leit heldur ekki svo á að [A] væri að kæra ákvörðun fangelsisins á Litla-Hrauni hvað synjun á beiðni hans um að mega hitta börnin sín snerti. Ekki er óalgengt að fangar sendi kærur um tiltekin atriði, en haldi svo áfram að rita ný bréf að fengnum úrskurði ráðuneytisins, þar sem ýmist er beðið um endurskoðun á ákvörðun, sömu atriði eru kærð aftur, kvartað er almennt undan lögbrotum eða að níðst sé á þeim, o.s.frv. Í ljósi þessa ber að skoða afgreiðslu ráðuneytisins á erindi [A].

Að lokum telur ráðuneytið rétt að greina yður frá því að við endurskoðun ráðuneytisins á frumvarpi til laga um fullnustu refsinga, sem nú stendur yfir, verður sérstaklega hugað að því að setja skýrar reglur um meðferð á kærum fanga, kæruleiðum og kæruleiðbeiningum.“

IV.

1.

Um fangelsi og fangavist gilda lög nr. 48/1988. Þar er kveðið á um stjórn og skipulag fangelsismála á Íslandi. Samkvæmt 1. gr. laganna fer dómsmálaráðherra með yfirstjórn fangelsismála. Samkvæmt 2. gr. laganna skal starfrækt sérstök stofnun, fangelsismálastofnun, meðal annars til þess að annast daglega yfirstjórn á rekstri fangelsa. Um rétt afplánunarfanga til að þiggja heimsóknir er fjallað í 17. gr. laganna og í 21. gr. er kveðið á um heimild til að veita fanga leyfi til skammrar dvalar utan fangelsis að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Samkvæmt 1. mgr. 36. gr. skal ráðherra setja í reglugerð m.a. nánari ákvæði um leyfi til dvalar utan fangelsis, sbr. nú reglugerð nr. 719/1995 með síðari breytingum. Þá hefur verið sett reglugerð um bréfaskipti, símtöl og heimsóknir til afplánunarfanga nr. 119/1990 með síðari breytingum.

Af ákvæðum 17. og 21. gr. laga nr. 48/1988 og ákvæðum í framangreindum reglugerðum verður ráðið að forstöðumönnum fangelsa er í sumum tilvikum falið að taka ákvarðanir um rétt afplánunarfanga til að þiggja heimsóknir og um leyfi til dvalar utan fangelsis. Í ljósi þess hvernig stjórnkerfi fangelsismála er háttað samkvæmt lögum nr. 48/1988, verður að leggja til grundvallar að í þeim tilvikum geri lögin ráð fyrir þrískiptu kærukerfi. Ákvarðanir forstöðumanna um réttindi afplánunarfanga verða því að jafnaði bornar undir fangelsismálastofnun og síðar eftir atvikum undir dóms- og kirkjumálaráðherra, sbr. 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, nema annað leiði af efnisákvæðum laganna, sbr. t.d. 5. mgr. 31. gr. um kæru á ákvörðunum forstöðumanns um agaviðurlög beint til dómsmálaráðherra. Að þessu virtu og með hliðsjón af lögmætisreglu stjórnsýsluréttar verða fangelsisyfirvöld á hverjum tíma að haga verklagi sínu, m.a. um leiðbeiningar til fanga og um afgreiðslu mála, með þeim hætti að samrýmist lagafyrirmælum um uppbyggingu stjórnkerfis fangelsismála.

Athugun mín á kvörtun A hefur beinst að því hvort meðferð fangelsisyfirvalda á Litla-Hrauni og dóms- og kirkjumálaráðuneytisins á máli hans hafi samrýmst þessum fyrirmælum og þeim sjónarmiðum sem af þeim leiða.

2.

Atvik þau sem kvörtun A beinist að eru rakin í kafla II hér að framan. Hinn 20. nóvember 2003 óskaði A eftir því með bréfi til fangelsisyfirvalda á Litla-Hrauni að hann fengi að hitta eldri börn sín tvö í sumarhúsi sem fangelsið hefði afnot af. Daginn eftir, eða 21. nóvember 2003, staðfesti deildarstjóri í fangelsinu með bréfi að hafa móttekið beiðni A um að hitta börn sín utan fangelsisins. Í bréfinu er síðan vitnað til verklagsreglna fangelsismálastofnunar um „fylgdarleyfi“ og A tilkynnt að áður en umsóknin verði tekin til afgreiðslu verði að liggja fyrir álit fagaðila. Samkvæmt þessu taldi deildarstjórinn sig þurfa á frekari gögnum að halda áður en hann gæti tekið ákvörðun um samþykkt eða synjun umsóknar A. Af orðalagi bréfsins verður ekki ráðið að með því hafi A beinlínis verið synjað um beiðni sína um að fá að hitta eldri börn sín utan veggja fangelsisins. Bréfið verður ekki skilið með öðrum hætti en að deildarstjórinn hafi verið að benda A á það að áður en hægt væri að afgreiða umsóknina þyrfti að liggja fyrir álit fagaðila sem styddi hana í samræmi við þá fyrirmynd fangelsismálastofnunar, dags. 7. nóvember 2000, að verklagi við veitingu leyfa til dvalar utan fangelsis í fylgd. Með bréfi deildarstjórans var því ekki verið að birta A ákvörðun um rétt eða skyldu hans í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga enda var með því ekki ráðið til lykta umsókn A um leyfi til að hitta börn sín. Í bréfinu var Aengu að síður leiðbeint um kæruheimild til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins með vísan til 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga. Í því ákvæði segir að aðila máls sé heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju. Ennfremur segir í 2. mgr. að ákvörðun, sem ekki bindi enda á mál, verði ekki kærð fyrr en málið hafi verið til lykta leitt. Þar sem mál A var, eins og fyrr greinir, ekki til lykta leitt með bréfi deildarstjóra fangelsisins á Litla-Hrauni tel ég að rangt hafi verið að leiðbeina honum á þessu stigi um kærurétt til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Ég legg á það áherslu að sé aðila máls veittar rangar eða ótímabærar leiðbeiningar, t.d. um kærurétt, kæruleiðir o.s.frv., kann það að leiða til óhagræðis og jafnvel réttarspjalla fyrir hann og tafa á afgreiðslu málsins ákveði hann að fylgja leiðbeiningunum og leggja mál sitt í þann farveg sem þær segja til um. Um það hvort rétt hafi verið hjá deildarstjóranum, að virtum ofangreindum fyrirmælum laga nr. 48/1988 um stjórnkerfi fangelsismála og atvikum málsins, að leiðbeina A um kæruleið til ráðuneytisins en ekki til fangelsismálastofnunar, eins og ráðuneytið heldur fram í skýringum sínum til mín, mun ég ræða hér síðar.

3.

Um leyfi afplánunarfanga til dvalar utan fangelsis er fjallað í reglugerð nr. 719/1995. Í 5. kafla hennar er fjallað um leyfi til dvalar utan fangelsis í „sérstökum tilvikum“. Þannig segir í 38. gr., sbr. 1.—3. gr. reglugerðar nr. 785/2003:

„Heimilt er eftir beiðni fanga að veita honum leyfi til dvalar utan fangelsis í eftirfarandi sérstökum tilvikum, ef slíkt telst heppilegt sem þáttur í refsifullnustu eða til að búa hann undir að afplánun ljúki:

a) Til að heimsækja náinn ættingja eða annan nákominn í fjölskyldu fanga sem er alvarlega sjúkur.

b) Til að vera viðstaddur jarðarför eða kistulagningu náins ættingja eða annars nákomins í fjölskyldu fanga.

c) Til að vera viðstaddur fæðingu, skírn eða fermingu barns síns.

d) Til að gæta sérstaklega brýnna persónulegra hagsmuna sinna.

Með nánum ættingjum eða nákomnum í fjölskyldu fanga í þessu sambandi er einungis átt við: Maka, börn, foreldra, systkin, föður- eða móðurforeldra, tengdaforeldra, barnabörn, svo og föður- eða móðursystkin eða börn þeirra.“

Í 39. gr. segir ennfremur:

„Ekki skal veita fanga leyfi til dvalar utan fangelsis samkvæmt þessum kafla nema fyrir liggi fullnægjandi gögn um að þær aðstæður séu til staðar að heimilt sé að veita leyfi samkvæmt þessum kafla.“

Leyfi samkvæmt 5. kafla reglugerðar nr. 719/1995 er veitt af forstöðumanni fangelsis án aðkomu fangelsismálastofnunar, sbr. 1. gr. hennar, og skal það almennt ekki veitt án fylgdar nema sérstakar ástæður mæli með því, sbr. 8. gr. Vilji forstöðumaður fangelsis veita slíkt leyfi án fylgdar skal hann áður leita samþykkis fangelsismálastofnunar, sbr. 6. gr. reglugerðarinnar.

Ég tek fram að í bréfi A, dags. 20. nóvember 2003, var ekki farið fram á það að hann fengi leyfi til dvalar utan fangelsisins „án fylgdar“ heldur óskaði hann eftir því að fá að hitta eldri börn sín í sumarbústað á vegum fangelsisins. Í samræmi við þetta var í bréfi deildarstjóra Litla-Hrauns til A, dags. 21. sama mánaðar, vísað til verklagsreglna fangelsismálastofnunar, dags. 7. nóvember 2000, sem samkvæmt orðalagi sínu eiga við um þau tilvik þegar fangar óska eftir því „að fá svo kölluð fylgdarleyfi til þess að hitta börn sín eða nána aðstandendur sem einhverra hluta vegna (þó ekki veikinda) geta ekki komið í hefðbundna heimsókn í fangelsið“. Í bréfi deildarstjórans er með vísan til verklagsreglnanna tekið fram að álit fagaðila verði að liggja fyrir áður en umsóknin sé tekin til afgreiðslu. Á grundvelli þessa bréfs deildarstjórans aflaði sambýliskona A álits fagaðila undirrituðu af skólastjóra í skóla barnanna. Deildarstjóri fangelsisins staðfesti móttöku álitsins með bréfi, dags. 19. desember 2003, en í bréfinu er A jafnframt tilkynnt að umsókn hans ásamt fylgigögnum hafi verið send fangelsismálastofnun til umsagnar. Ég tek fram að ég fæ ekki séð að gögn liggi fyrir um afdrif málsins í framhaldi af þessu, m.a. hvað varðar umsagnarbeiðni deildarstjóra fangelsisins til fangelsismálastofnunar. Ég vek þó athygli á því að í umsögn forstöðumanns fangelsisins á Litla-Hrauni, dags. 10. maí 2004, til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, kemur í fyrsta sinn fram að vegna ákvörðunar hans 29. janúar 2004 um að heimsóknir sambýliskonu A eftir atvikið 22. s.m. yrðu án snertingar hafi ekki þótt rétt að veita A leyfi til að hitta börn sín utan fangelsisins, sbr. umsókn hans, dags. 20. nóvember 2003. Það liggur hins vegar ljóst fyrir að A hafði aldrei verið tilkynnt formlega um þessa afstöðu forstöðumannsins til umsóknar hans. Þá verður ekki séð hvernig þessi afstaða forstöðumannsins samrýmdist þeirri ákvörðun fangelsisyfirvalda 19. desember 2003 að senda fangelsismálastofnun umsóknina til umsagnar en ég ítreka að ég fæ ekki séð af gögnum málsins hvort og þá hvernig því umsagnarferli lyktaði. Hvað sem þessu líður er ljóst að áður en umsókn A um leyfi til að hitta börn sín var formlega afgreidd hjá fangelsisyfirvöldum á Litla-Hrauni eða hjá fangelsismálastofnun, sbr. 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga, leitaði A til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins 14. mars 2004 og laut „kæra“ hans m.a. að því að engin svör hefðu borist vegna þessarar umsóknar hans. Ég mun fjalla sérstaklega um afgreiðslu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins á þessu kæruefni A í kafla IV.5.

Eins og áður segir er ekki gert ráð fyrir því í lögum nr. 48/1988 og reglugerð nr. 719/1995 að fangelsismálastofnun taki ákvörðun um að veita svokallað „fylgdarleyfi“ samkvæmt 5. kafla reglugerðarinnar. Ég leitaði því skýringa dóms- og kirkjumálaráðuneytisins á þeirri ákvörðun fangelsisins, dags. 19. desember 2003, að taka ekki þá þegar efnislega ákvörðun um hvort fallast ætti á beiðni A heldur senda umsóknina auk fylgigagna til umsagnar hjá fangelsismálastofnun. Í svarbréfi ráðuneytisins segir m.a. svo:

„Eftir að fangelsið hafði móttekið umsókn [A] ásamt umsögn skólastjóra [X-skóla] og samþykki bróður hans um afnot af íbúð hans [...], kaus það að senda þá umsókn til umsagnar til fangelsismálastofnunar, eins og það tilkynnti [A] með bréfi, dags. 19. desember 2003. Bréfi [A] frá 20.11.2003 um leyfi til að hitta börn sín utan fangelsis, hafði fangelsið á Litla-Hrauni svarað með bréfi, dags. 21.11.2003, og á þann veg að hann gæti kært ákvörðun fangelsisins um synjun til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Ugglaust hefur ekki legið ljóst fyrir þá, hvort um væri að ræða leyfi í fylgd eða án fylgdar, en það skipti máli, til hvaða aðila hefði verið rétt að beina kærunni. Eftir að fangelsismálastofnun hafði komið að málinu, verður að ætla að með umsögn um málið, hafi hún verið vanhæf til að fjalla um málið á kærustigi, og að því hafi verið eðlilegt að málið yrði kært til ráðuneytisins.“

Í 6. gr. reglugerðar nr. 719/1995 kemur fram að vilji forstöðumaður fangelsis veita fanga leyfi til dvalar utan fangelsis eftir 5. kafla, án fylgdar, skuli hann áður leita samþykkis fangelsismálastofnunar. Eins og að framan er rakið fæ ég engan veginn séð að vafi hafi leikið um það hvort beiðni A um að hitta eldri börn sín utan fangelsisins hafi falið í sér beiðni um „fylgdarleyfi“ eða leyfi „án fylgdar“. Ég minni á að viðbrögð deildarstjóra fangelsisins við bréfi A voru þau að benda honum á að afla álits fagaðila í samræmi við verklagsreglur fangelsismálastofnunar um veitingu fylgdarleyfa.

Af þessum sökum tel ég að þegar fangelsisyfirvöld á Litla-Hrauni fengu í hendur umrætt álit, undirritað af skólastjóra X-skóla, hafi forstöðumanni fangelsisins borið að fjalla efnislega um beiðni A á grundvelli 38. og 39. gr. reglugerðar nr. 719/1995. Í þessu sambandi minni ég á að í fyrrnefndri fyrirmynd fangelsismálastofnunar að verklagi við afgreiðslu slíkra mála kemur fram að þegar gögn/umsögn frá fagaðilum hafi borist fangelsi „[beri] að verða við slíku leyfi, þó þannig að einungis sé eitt slíkt leyfi ákveðið í einu“. Ég bendi á að ef afgreiðsla forstöðumannsins á Litla-Hrauni á umsókn A hefði verið neikvæð hefði honum borið að leiðbeina A um kæruheimild og kærufrest hans til fangelsismálastofnunar, sbr. 3. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Hefði A þá með kæru til stofnunarinnar getað farið fram á að synjun forstöðumannsins yrði endurskoðuð og síðan eftir atvikum getað kært synjun fangelsismálastofnunar til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Ég tek fram að hvorki ráðuneytið né fangelsið á Litla-Hrauni hafa haldið því fram að deildarstjórinn hafi með því að óska eftir umsögn fangelsismálastofnunar verið að taka einhliða ákvörðun um að fjallað skyldi um umsókn A á þeim grundvelli að óskað væri eftir leyfi „án fylgdar“. Eins og atvikum var háttað og að virtum ákvæðum reglugerðar nr. 719/1995 var því samkvæmt framangreindu engin ástæða að lögum fyrir deildarstjórann til að senda umsóknina til umsagnar hjá fangelsismálastofnun á þeim grundvelli að vafi léki á því hvort óskað væri eftir leyfi án fylgdar og samþykki stofnunarinnar því áskilið. Ég tek einnig fram af þessu tilefni að almennt er ekki gert ráð fyrir því að lægra sett stjórnvald afli við meðferð máls umsagnar hjá æðra settu stjórnvaldi um efnisatriði þess án þess að til þess standi lagaheimild enda getur það leitt til þess að girt sé fyrir möguleika hins æðra setta stjórnvalds að fjalla um málið í lögbundnu kæruferli, sbr. til hliðsjónar 4. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

4.

Í svarbréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín, dags. 13. september 2004, kemur fram að ráðuneytið telji að bréf A til ráðuneytisins, dags. 14. mars 2004, hafi ekki verið stjórnsýslukæra, þótt yfirskrift bréfsins hafi verið „kæra“. Ráðuneytið telur þar af leiðandi ekki að það hafi fellt úrskurð í skilningi stjórnsýsluréttar með afgreiðslu sinni, dags. 27. maí 2004, á erindi A. Lítur ráðuneytið svo á að það hafi einungis verið að útskýra fyrir A „hvernig meðferð mála af þessum toga [væri] háttað“.

Eins og áður segir bar erindi A yfirskriftina „kæra“. Í því er í fyrsta lagi rakið að A hafi sótt um „fylgdarleyfi“ til að hitta eldri börn sín og hafi þeirri umsókn fylgt þau gögn sem beðið hefði verið um. Þá segir svo í erindinu:

„Þetta var 19/12/2003, við þessu hafa engin svör borist þrátt fyrir að bæði ég og lögmaður minn hafi ítrekað þessa beiðni og óskað svara.“

Ég bendi á að í 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga er aðila máls veitt heimild til að kæra óhæfilegan drátt á afgreiðslu máls til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til. Þá minni ég á að almennar reglur stjórnsýsluréttar gera ráð fyrir því að ekki verði gerðar strangar kröfur til forms eða framsetningar stjórnsýslukæru heldur er almennt gengið út frá því að nægjanlegt sé að aðili tjái æðra stjórnvaldi að hann sé óánægður með ákvörðun lægra setts stjórnvalds. Ekki þarf þannig að tilgreina erindi sem kæru heldur ræðst það af efni erindis hverju sinni hvort fara beri með það sem kæru. Ég minni jafnframt á eftirfarandi athugasemdir sem fylgdu með VII. kafla frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993:

„Á grundvelli leiðbeiningarreglunnar í 7. gr. og rannsóknarreglunnar í 10. gr. ber æðra stjórnvaldi síðan að leiðbeina aðila og ganga úr skugga um hvort hann óski eftir að kæra ákvörðunina. Sé svo er rétt að æðra stjórnvaldið inni aðila eftir upplýsingum um hvaða ákvörðun um sé að ræða, kröfur hans og rök, svo og um aðrar upplýsingar og gögn er málið varða.“ (Alþt. 1992—93, A-deild, bls. 3306.)

Samkvæmt þessu ræðst niðurstaða um hvort fara skuli með erindi sem stjórnsýslukæru af könnun æðra stjórnvalds á efni þess, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 8. júní 1993 í máli nr. 735/1992, og frá 6. janúar 1994 í máli nr. 545/1991, og álit mín frá 28. maí 1999 í máli nr. 2442/1998 og 4. júní 1999 í málum nr. 2480 og 2481/1998. Telji æðra stjórnvald að vafi leiki á því hvort erindi feli í sér stjórnsýslukæru ber því í samræmi við 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga að afla um það nánari upplýsinga frá aðila máls, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 8. júní 1993 í máli nr. 735/1992 og álit mitt frá 28. maí 1999 í máli nr. 2442/1998.

Ég tek fram að í ljósi eðlis umsóknar A, sem varðaði leyfi til skammrar dvalar utan fangelsis, sbr. 21. gr. laga nr. 48/1988, til að njóta samvista við börn sín, tel ég ljóst að sá dráttur sem hafði orðið á afgreiðslu umsóknar hans hjá fangelsisyfirvöldum þegar hann sendi ráðuneytinu erindi sitt geti talist óhæfilegur í merkingu 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Að því virtu, atvikum málsins, orðalagi erindis A, sbr. orðið „kæra“, og efni bréfsins, sem laut m.a. að töfum á afgreiðslu á umsókn hans um fylgdarleyfi til að hitta börn sín, tel ég að dóms- og kirkjumálaráðuneytinu hafi borið að fjalla um þennan þátt erindis hans sem stjórnsýslukæru á óhæfilegum drætti á afgreiðslu fangelsisins á Litla-Hrauni og fangelsismálastofnunar á þeirri umsókn hans. Ég minni hér líka á það hlutverk ráðuneytisins sem æðsta stjórnvalds í þessum málaflokki að hafa eftirlit með starfsháttum lægra settra stjórnvalda og veita þeim aðhald og leiðbeiningar um að haga meðferð mála í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti.

Ég ítreka að ekki verður séð að A hafi verið kynnt formlega sú afstaða forstöðumannsins á Litla-Hrauni sem fram kom í umsögn hans til ráðuneytisins, dags. 10. maí 2004, að ekki hafi þótt rétt að veita honum leyfi til að hitta tvö börn sín utan fangelsisins vegna takmarkana á fyrirkomulagi heimsókna sambýliskonu hans. Ég tel að þar sem A hafði verið tilkynnt um það með bréfi deildarstjóra á Litla-Hrauni, dags. 19. desember 2003, að umsókn hans hefði verið send til fangelsismálastofnunar verði ekki gerðar athugasemdir við það að hann hafi á þessu stigi málsins leitað með kæru sína til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Samkvæmt þessu get ég ekki fallist á það með ráðuneytinu að ekki hafi verið skilyrði til þess að fjalla um erindi A sem stjórnsýslukæru og þá þannig að fylgt yrði málsmeðferðarreglum 30. og 31. gr. stjórnsýslulaga um form og efni úrskurða í kærumáli.

Í ofangreindu erindi A til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins voru í öðru lagi gerðar athugasemdir við það að fangelsisyfirvöld hefðu ákveðið í lok janúarmánaðar að heimsóknir sambýliskonu hans til hans færu fram án snertingar í sérstöku heimsóknarherbergi í öryggisálmu fangelsisins og að sú ákvörðun tæki einnig til ársgamals barns hans.

Í kafla II er rakið að A var tilkynnt með bréfi fangelsisins Litla-Hrauni, dags. 29. janúar 2004, að „þar til annað [yrði] ákveðið“ myndu heimsóknir konu hans fara fram „án snertingar, í sérstöku heimsóknarherbergi í öryggisálmu fangelsisins“. Var ákvörðunin tekin með vísan til 12. gr. reglugerðar nr. 119/1990. Í bréfinu var A jafnframt tilkynnt um kæruheimild til fangelsismálastofnunar með vísan til 1. mgr. 26. gr. og 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ljóst er að A sneri sér hins vegar beint til ráðuneytisins með erindi sitt, dags. 14. mars 2004, og kvartaði yfir ákvörðun fangelsisins um ofangreint fyrirkomulag heimsókna konu hans. Fyrr í þessu áliti hafa svör ráðuneytisins, dags. 27. maí 2004, verið rakin. Þar er vísað til umsagnar fangelsisins um málið og málavextir reifaðir. Svo segir:

„Það er skoðun ráðuneytisins, að eðlilegt hafi verið hjá fangelsisyfirvöldum á Litla-Hrauni, að takmarka heimsóknir konu yðar með sama hætti og gert er við aðra, sem uppvísir hafa verið að tilraun til smygls eða smygli á fíkniefnum til fanga, og hefur ráðuneytið ekki neitt við það að athuga að miðað sé við 4 mánuði. Vegna grófleika ætlaðs brots konu yðar hefði hún alveg eins mátt eiga von á takmörkun í lengri tíma en ákveðinn var af hálfu yfirstjórnar fangelsisins.“

Ljóst er af ofangreindri tilvitnun að ráðuneytið tók efnislega afstöðu til ákvörðunar fangelsisyfirvalda á Litla-Hrauni um fyrirkomulag heimsókna konu A. Ég get því ekki fallist á þær skýringar ráðuneytisins sem koma fram í bréfi þess til mín, dags. 13. september 2004, að með bréfi sínu til A hafi ráðuneytið aðeins verið að veita honum upplýsingar og útskýra fyrir honum hvernig meðferð mála af þessum toga væri háttað. Ennfremur segir í bréfi ráðuneytisins að því hefði ekki verið ljóst hvort A hefði kært ákvörðun fangelsisins til fangelsismálastofnunar. Ég tel að ráðuneytinu hafi, sbr. 1. mgr. 30. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 10. gr. sömu laga, borið að kanna þetta atriði áður en það tók erindi A til úrlausnar. Um það hvort ráðuneytinu hafi verið rétt að líta svo á að um kæru af hálfu A væri að ræða, vísast til fyrri umfjöllunar minnar um það efni. Ég ítreka að ég tel að ekki verði annað ráðið af orðalagi og efni bréfsins en að um kæru hafi verið að ræða. Ég bendi sérstaklega á það, í því samhengi sem hér er rætt, að í erindinu setti A fram þá kröfu að skilyrðið um að heimsóknir færu fram þannig að gler aðskildi hann og sambýliskonu hans yrði fellt niður eða gerðar aðrar ráðstafanir til þess að það sundraði ekki fjölskyldu hans. Að þessu virtu, og eins og stjórnsýslukerfi fangelsismála er uppbyggt samkvæmt lögum nr. 48/1988, tel ég að dóms- og kirkjumálaráðuneytinu hafi borið að framsenda þennan þátt í stjórnsýslukæru A til úrlausnar hjá fangelsismálastofnun, sbr. 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga, enda lá ekki fyrir að stofnunin hefði um þetta fjallað. Ég tek þó fram að ef ráðuneytið taldi sig bært á þessu stigi til að fjalla efnislega um erindi A bar því, í samræmi við þau sjónarmið sem að framan eru rakin, að minnsta kosti að haga málsmeðferð sinni þannig að samrýmdist ákvæðum 30. og 31. gr. stjórnsýslulaga um form og efni úrskurða í kærumáli.

Með vísan til þess sem að framan er rakið tel ég að málsmeðferð og afgreiðsla dóms- og kirkjumálaráðuneytisins á erindi A hafi ekki verið í samræmi við lög.

5.

Eins og atvik þessa máls verða ráðin af gögnum þess tel ég nauðsynlegt að vekja athygli hlutaðeigandi stjórnvalda á þeim langa tíma sem það tók að afgreiða og finna viðeigandi lausn á ósk A um að hitta þrjú börn sín. Upphaflega óskaði A eftir því með skriflegu erindi í nóvember 2003 að fá leyfi til að hitta tvö börn sín í sumarhúsi sem fangelsið hafði til afnota í þeim tilgangi. Strax daginn eftir var honum af hálfu fangelsisins bent á að leggja fram gögn frá fagaðila til stuðnings þessari beiðni og eigi síðar en 19. desember 2003 voru þau gögn afhent. Um framhald málsins allt þar til forstöðumaður fangelsisins og dóms- og kirkjumálaráðuneytið svöruðu erindum A í maí 2004 vísast til kafla II.1. hér að framan. Ég vek athygli á að þá voru liðnir 6 mánuðir frá því að beiðni A um að hitta börn sín var upphaflega sett fram. Af gögnum málsins verður jafnframt ráðið að frá 22. janúar 2004 þegar takmarkanir voru settar á heimsóknir sambýliskonu Aí fangelsið og þar til þeim var létt af 22. maí 2004 átti hann einungis kost á að hitta ársgamalt barn sitt í sérstöku herbergi í fangelsinu þar sem gler aðskildi föður og barn. A hafði sérstaklega í kæru sinni til ráðuneytisins, dags 14. mars 2004, krafist þess að gerðar yrðu ráðstafanir til að umræddar takmarkanir á heimsóknum konu hans sundruðu ekki fjölskyldu hans.

Í 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er svonefnd málshraðaregla stjórnsýsluréttarins lögfest. Þar segir í 1. mgr. að ákvarðanir í málum skuli teknar svo fljótt sem unnt er og er reglan byggð á óskráðri meginreglu sem hefur víðtækara gildissvið en lagagreinin. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3292.) Það ræðst af aðstæðum í hverju máli hvað talin verður eðlilegur afgreiðslutími þess með tilliti til reglu 9. gr. stjórnsýslulaganna en þar koma ekki eingöngu til skoðunar aðstæður sem varða möguleika stjórnvaldsins til að sinna erindinu heldur kann eðli erindisins og efni að leiða til þess að stjórnvöldum beri sérstaklega að hraða afgreiðslu þess.

Í því máli sem fjallað er um í áliti þessu lutu þau erindi sem lögð voru fyrir stjórnvöld meðal annars að beiðni afplánunarfanga um að hitta börn sín. Samkvæmt 17. gr. laga nr. 48/1988, um fangelsi og fangavist, hefur fangi rétt til að þiggja heimsókn af nánustu vandamönnum sínum á tilteknum viðtalstímum og getur forstöðumaður fangelsis leyft frekari heimsóknir. Réttur einstaklinga til samskipta við fjölskyldu sína er sérstaklega varinn í stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, sbr. 71. gr., þótt heimilt sé með lögum að mæla fyrir um takmarkanir í því efni ef brýna nauðsyn ber til vegna réttinda annarra. Á sama hátt er réttur manns til fjölskyldu varinn af ákvæðum mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Fangelsisyfirvöldum ber við framkvæmd laga og reglna, meðal annars um heimsóknir til fanga og annað samneyti þeirra við fjölskyldur sínar, að taka mið af þessum grundvallarréttindum. Ég minni hér á að í Evrópsku fangelsisreglunum segir að föngum skuli leyft að hafa samneyti við fjölskyldur sínar eftir því sem samræmist meðferðarþörf, öryggi og reglu, og fá heimsóknir þeirra svo oft sem unnt er, sjá grein 43.1. Í þessum reglum er líka bent á að vegna frelsissviptingar sé fangelsun refsing í sjálfu sér og aðstæður sem föngum séu búnar og meðferð skuli því ekki auka þá þjáningu sem í fangelsun felst, nema slíkt tilheyri eðlilegum aðskilnaði fanga eða sé nauðsynlegt til að halda uppi aga, sjá grein 64. Þá segir í grein 65.c að leitast skuli við af fremsta megni að tryggja að meðferðarskipan á stofnun sé þannig hvað snertir uppbyggingu og stjórnun að þeim tengslum við skyldmenni og samfélagið sem þjóna best hagsmunum fanganna og fjölskyldna þeirra sé haldið við og þau treyst.

Ég tel að það leiði af því lagaumhverfi sem samskiptum afplánunarfanga við fjölskyldur sínar, þ.m.t. börn sín, er búið að taka beri ákvarðanir um afgreiðslu erinda um heimsóknir fjölskyldumeðlima fanga svo fljótt sem unnt er, sbr. 9. gr. stjórnsýslulaga, og að afgreiðslu slíkra mála beri almennt að hraða. Ég minni á að þegar í hlut eiga börn fanga er langur biðtími eftir svörum yfirvalda um hvort þau fái að hitta foreldri sitt, og þá í samræmi við þær óskir sem settar hafa verið fram um fyrirkomulag þess, til þess fallinn að auka enn á þá óvissu og kvíða sem oft gætir hjá börnum fanga og föngunum sjálfum um samskipti og samneyti við fjölskyldur sínar. Viðfangsefni fangelsisyfirvalda er hér að leysa úr því hvernig tengslum fanga við fjölskyldur sínar verður best við haldið meðan á afplánun stendur þannig að það samrýmist í senn hagsmunum fanganna og fjölskyldna þeirra og þeirri frelsissviptingu sem af fangelsun leiðir. Ég tel að í því máli sem um er fjallað í áliti þessu hafi afgreiðsla stjórnvalda á erindum A um leyfi til að hitta tvö börn sín utan fangelsisins og að fundin yrði lausn á því að hann gæti hitt ársgamalt barn sitt hafi tekið lengri tíma en samrýmist málshraðareglu 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga.

V.

Niðurstaða.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það í fyrsta lagi niðurstaða mín að fangelsisyfirvöld á Litla-Hrauni hafi ekki gætt að því að veita A réttar leiðbeiningar um kæruleiðir við meðferð umsóknar hans um leyfi til dvalar utan fangelsis. Í öðru lagi er það niðurstaða mín að ekki hafi að lögum verið rétt af hálfu fangelsisins á Litla-Hrauni að senda umsókn Atil umsagnar fangelsismálastofnunar. Í þriðja lagi er það niðurstaða mín að málsmeðferð og afgreiðsla dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 27. maí 2004, á stjórnsýslukæru A til ráðuneytisins, dags. 14. mars 2004, hafi ekki verið í samræmi við lög. Enn fremur tel ég að afgreiðsla stjórnvalda á beiðnum A um að hitta börn sín hafi tekið lengri tíma en samrýmist málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Með tilliti til þess hver voru orðin afdrif þeirra erinda sem A hafði borið fram við stjórnvöld þegar hann leitaði til mín tel ég ekki tilefni til að beina tilmælum til stjórnvalda um að taka mál A til endurskoðunar. Hins vegar beini ég þeim tilmælum til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að það geri viðeigandi ráðstafanir til að tryggja að málsmeðferð og afgreiðsla beiðna og umsókna afplánunarfanga um réttindi samkvæmt III. kafla laga nr. 48/1988, um fangelsi og fangavist, samrýmist framvegis þeim sjónarmiðum sem rakin eru í þessu áliti.