Álit

I.

Hinn 1. febrúar 1994 leitaði til mín A og kvartaði yfir því, að starf hans hjá fjármálaráðuneytinu hefði verið lagt niður og honum neitað um biðlaun á þeim forsendum, að honum hefði verið boðið sambærilegt starf á vegum ríkisins. A starfaði sem eftirlitsmaður með ökumælum hjá fjármálaráðuneytinu til 31. desember 1993, er starf hans var lagt niður, en þá var honum boðin staða vegaeftirlitsmanns hjá Vegagerð ríkisins.

II.

Í bréfi fjármálaráðuneytisins til A, dags. 21. desember 1993, sagði:

"Hér með tilkynnist yður að ákveðið hefur verið að flytja eftirlit með ökumælum vegna þungaskatts frá fjármálaráðuneytinu til Vegagerðar ríkisins. Flutningurinn fer formlega fram um næstu áramót.

Þessi breyting hefur í för með sér að starf það er þér hafið gegnt hjá fjármálaráðuneytinu flyst til Vegagerðar ríkisins og verða því starfslok yðar hjá fjármálaráðuneytinu þann 31.12. n.k. Ráðuneytinu hefur borist bréf Vegagerðar ríkisins þar sem yður er boðið að starfa áfram við eftirlit með ökumælum vegna þungaskatts hjá nýjum vinnuveitanda, Vegagerð ríkisins.

Um launakjör yðar hjá Vegagerð ríkisins vísast til hjálagðs bréfs Vegagerðar ríkisins til ráðuneytisins, dags. í dag, svo og þeirra upplýsinga sem yður voru veittar á fundi þ. 20. desember s.l., en þar kom fram m.a. að grunnlaun yðar munu miðast við launaflokk 506-240.

Varðandi starfslýsingu og vinnutilhögun vísast til hjálagðrar starfslýsingar svo og þess sem fram kom á ofangreindum fundi þ. 20. desember s.l.

Þar sem ráðuneytið metur að um sambærilegt starf sé að ræða hjá Vegagerð ríkisins og starf það sem þér hafið gegnt hjá fjármálaráðuneytinu, eigið þér ekki rétt á biðlaunum."

Fram kemur í tilvitnuðu bréfi framkvæmdastjóra Vegagerðarinnar til ráðuneytisins, dags. 21. desember 1993, að A, og öðrum nafngreindum eftirlitsmanni ökumæla, gefist kostur á að starfa sem vegaeftirlitsmenn, ásamt eftirliti með gjaldmælum vegna þungaskatts, hjá Vegagerð ríkisins frá 1. janúar 1994, og að störf þeirra muni verða þau sömu og annarra vegaeftirlitsmanna samkvæmt starfslýsingu.

Í bréfi til fjármálaráðuneytisins, dags. 31. desember 1993, hafnaði A starfi hjá Vegagerð ríkisins, þar sem ekki væri um sama eða sambærilegt starf að ræða, og fór fram á greiðslu biðlauna. Þá gerði hann athugasemd við það, hve starf hans var lagt niður með stuttum fyrirvara. Í kvörtun A kemur fram, að honum hafi verið boðið, á fundi í fjármálaráðuneytinu 10. janúar 1994, að starfa í tvo til þrjá mánuði hjá Vegagerð ríkisins við kennslu, gegn greiðslu launa. Með bréfi til fjármálaráðuneytis, dags. 20. janúar 1994, ítrekaði A fyrra bréf sitt og kröfu um biðlaun. Í bréfi fjármálaráðuneytis, dags. 27. janúar 1994, er vísað til fyrra bréfs ráðuneytisins og tekið fram, að óbreytt sé það mat ráðuneytisins að um sambærilegt starf sé að ræða. Þá segir í bréfi fjármálaráðuneytisins:

"Í öðru lagi þá gerið þér athugasemd um þann skamma tíma sem gefinn var til breytinga á starfsháttum yðar.

Til svars þessu vill ráðuneytið taka undir það að æskilegt hefði verið að meiri tími hefði gefist til undirbúnings þessarar breytingar og yður hefði þannig gefist meiri tími en sá mánuður sem þér höfðuð til að ákveða hvort þér vilduð halda starfinu áfram eða ekki. Ráðuneytið vill þó minna á að á fundi með yður og [...] þann 20. desember sl., bauðst ráðuneytið til, vegna þess að þér höfðuð ákveðið að hafna starfi hjá Vegagerð ríkisins, að greiða yður laun í þrjá mánuði, þ.e. janúar, febrúar og mars, gegn því að þér mynduð vinna við að aðstoða Vegagerð ríkisins við að koma eftirlitsbreytingunni af stað. Þessu tilboði var hafnað af yður."

III.

Ég ritaði fjármálaráðherra bréf, dags. 8. febrúar 1994, og óskaði eftir því, samkvæmt 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að fjármálaráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og sérstaklega að ráðuneytið gerði grein fyrir þeirri niðurstöðu, að um sambærileg störf væri að ræða í skilningi 1. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Í bréfi ráðuneytisins til mín, dags. 23. febrúar 1994, segir meðal annars:

"Um árabil hafa starfað tveir eftirlitsmenn með ökumælum og hafa þeir á síðustu tveimur árum verið á launaskrá hjá ráðuneytinu, en annar þeirra var áður starfsmaður Tollstjórans í Reykjavík. Þessir menn hafa starfað undir stjórn tekju- og lagaskrifstofu ráðuneytisins. Um starfssvið þeirra vísast til hjálagðrar starfslýsingar, dags. 29. desember sl. Á allra síðustu árum hefur það oftsinnis verið rætt að efla þyrfti mælaeftirlit á vegum úti og hefur þá meðal annars verið rætt um það að færa eftirlitið til Vegagerðar ríkisins því þannig mætti nýta þá starfsmenn sem vegagerðin hefur í eftirliti með þungatakmörkunum á vegum. Ákvörðun um flutning eftirlits með ökumælum til vegagerðarinnar var síðan tekin um mánaðarmótin nóvember-desember sl. Ákveðið var að flýta verkefninu eins og unnt var m.a. vegna þess að mikill þrýstingur var á ráðuneytið frá hagsmunaaðilum í landflutningum um að eftirlit með ökumælum yrði bætt. Með því að flytja eftirlit með ökumælum til Vegagerðar ríkisins var unnt að fjölga eftirlitsmönnum með ökumælum úr tveimur í átta og var afráðið að það yrði umferðareftirlitsdeild vegagerðarinnar sem færi með yfirstjórn þessa eftirlits.

Þegar fyrir lá að mælaeftirlitið færi frá ráðuneytinu til vegagerðarinnar var [A] og [...] tilkynnt um hinn fyrirhugaða flutning og þess óskað að þeir héldu áfram störfum við mælaeftirlitið þar sem þeir hafa langa reynslu og mikla þekkingu á þessum málum. Var það von ráðuneytisins að reynsla þeirra og þekking mundi nýtast við uppbyggingu á betra og skilvirkara eftirliti með ökumælum. Við flutninginn til Vegagerðar ríkisins var þeim m.a. boðin launahækkun sem nam fjórum launaflokkum.

Það er skoðun ráðuneytisins að það starf sem [A] var boðið hjá Vegagerð ríkisins var í aðalatriðum það sama og starf hans hjá ráðuneytinu. Það sem átti að breytast var að hann hefði einnig þurft að taka þátt í mælingum á þunga bifreiða á vegum auk þess sem starf hans hefði að einhverju leyti falist í því að afla og miðla upplýsingum um færð á þjóðvegum landsins (sjá starfslýsingu vegagerðarinnar). [...]"

Ég ritaði vegamálastjóra bréf 21. mars 1994 og óskaði eftir upplýsingum frá Vegagerð ríkisins um starfsskyldur vegaeftirlitsmanna, eftir 1. janúar 1994, sérstaklega hve mikill þáttur eftirlit með ökumælum væri í heildarstarfi vegaeftirlitsmanna. Fram kemur í yfirliti yfir starfssvið umferðareftirlitsmanna, sem mér barst frá vegagerðinni 19. apríl 1994, að starfssvið og verkefni umferðareftirlitsmanna séu "eftirlit með öxulþunga og ástandi þungaskattsökumæla bifreiða, skráning brota og skýrslugerð til viðkomandi umfjöllunaraðila. Vinna við upplýsingaöflun og miðlun upplýsinga um færð á þjóðvegum." Þá segir: "Eftirlit með þungaskattsökumælum er 25-30% af starfi umferðareftirlitsmanns." Í bréfi Vegagerðar ríkisins til mín, dags. 15. apríl 1994, segir: "Það athugast, að hlutur eftirlits með ökumælum í heildarstarfi umferðareftirlitsmanna, 25-30%, er áætlaður og mun ekki koma nánar í ljós fyrr en með frekari reynslu."

Ég gaf A kost á að gera athugasemdir við bréf fjármálaráðuneytisins og bréf Vegagerðar ríkisins, sem hann gerði með bréfum, dags. 7. mars og 1. maí 1994. Ég gaf fjármálaráðuneytinu kost á að gera athugasemdir við bréf A, með bréfi dags. 5. maí 1994.

Hinn 17. nóvember 1994 ritaði ég fjármálaráðuneytinu bréf og óskaði eftir upplýsingum um það, hvort ekki væri óumdeilt, að staða A hjá fjármálaráðuneytinu hefði verið lögð niður í skilningi 1. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna, og að eina ágreiningsefni málsins væri, hvort A hafi verið boðin sambærileg staða í merkingu sama lagaákvæðis.

Svör ráðuneytisins bárust mér með bréfi, dags. 25. nóvember 1994, og segir þar m.a. svo:

"Af hálfu ráðuneytisins er ekki véfengt að staða [A] hjá ráðuneytinu hafi verið lögð niður í skilningi 1. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954. Hins vegar ítrekar ráðuneytið þá skoðun sína að [A] hafi hafnað sambærilegri stöðu á vegum ríkisins og samkvæmt framangreindu lagaákvæði því fyrirgert rétti sínum til biðlauna. Á þeim tíma er lýsing Vegagerðar ríkisins á hinu nýja starfi var samin, í mars 1994, var lítil reynsla komin á hið nýja starf. Kemur enda fram í bréfi [...], framkvæmdastjóra Vegagerðarinnar, frá 21. mars 1994, að hlutur eftirlits með ökumælum í heildarstarfi umferðareftirlitsmanna væri áætlaður og kæmi ekki ljós fyrr en með frekari reynslu. Það var ekki fyrr en á miðju þessu ári sem eftirlit Vegagerðarinnar með ökumælum var orðið virkt og er það nú virkara en nokkru sinni fyrr. Að mati ráðuneytisins hefði aðlögunartími Vegagerðarinnar vegna þessa nýja verkefnis orðið mun skemmri ef starfskrafta [A] hefði notið við. Hugmyndin var sú, að [A] nýtti í hinu nýja starfi kunnáttu sína og reynslu til að leiðbeina og verða aðaldrifkrafturinn við framkvæmd eftirlits með ökumælum, eftir að það var falið Vegagerðinni, en starf hans í ráðuneytinu fólst einmitt í slíku eftirliti. Þá var og [A] boðin launahækkun sem nam fjórum launaflokkum. Telur ráðuneytið því engum vafa undirorpið að starf það sem [A] var boðið hjá Vegagerðinni hafi verið fyllilega sambærilegt við starf það er hann annaðist hjá ráðuneytinu."

Með bréfi, dags. 29. nóvember 1994, kynnti ég A framangreint bréf ráðuneytisins.

IV.

Í áliti mínu tók ég eftirfarandi fram um heimildir stjórnvalda til að breyta störfum ríkisstarfsmanna, færa starfsmenn úr einu starfi í annað og að leggja niður stöður, sem ekki eru lögbundnar:

"Breyting á verklagi stjórnvalda, skipulagi þeirra eða skiptingu verkefna á milli þeirra, hefur oft í för með sér, að breyta verður störfum ríkisstarfsmanna. Stjórnvöld hafa heimild til þess að breyta störfum ríkisstarfsmanna, enda séu slíkar breytingar í samræmi við lög, byggðar á málefnalegum sjónarmiðum og ekki meira íþyngjandi í garð starfsmanna en nauðsyn ber til. Þó að stjórnvöld hafi töluvert svigrúm til þess að ákveða, til hvaða breytinga skuli gripið í tilefni af endurskipulagningu hjá hinu opinbera eða öðrum breytingum, eru því þó ákveðin takmörk sett, hvaða breytingar ríkisstarfsmenn verða að þola. Það fer eftir eðli og umfangi þeirra breytinga, sem gerðar eru á starfi ríkisstarfsmanns, hvaða mörk réttarreglur setja stjórnvöldum við slíkar breytingar.

Samkvæmt 33. gr. laga nr. 38/1954 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins er ríkisstarfsmanni skylt að hlíta lögmæltum breytingum á störfum hans og verkahring frá því, er hann tók við starfi, enda hafi breytingin ekki áhrif til skerðingar á launakjörum hans eða réttindum. Það sama gildir um breytingar, sem yfirmaður starfsmanns ákveður, en slíkri ákvörðun getur starfsmaður skotið til ráðherra.

Samkvæmt 4. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar getur forseti Íslands flutt embættismenn úr einu embætti í annað, enda missi þeir einskis af embættistekjum sínum. Veita skal þeim kost á að velja um embættaskiptin eða lausn frá embætti með lögmæltum eftirlaunum eða lögmæltum ellistyrk. Sérreglur gilda um umboðsstarfalausa dómara, sbr. 61. gr. stjórnarskrárinnar. Fræðimenn hafa talið að sams konar reglu og fram kemur í 4. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar verði beitt um tilflutning annarra ríkisstarfsmanna, sbr. 5. tl. 4. gr. laga nr. 38/1954.

Loks geta stjórnvöld ákveðið að leggja niður stöðu, sbr. 1. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, enda sé staðan ekki lögbundin. Í 14. gr. laga nr. 38/1954 er m.a. fjallað um réttindi þeirra ríkisstarfsmanna, sem látið hafa af starfi, þar sem staða þeirra hefur verið lögð niður."

V.

Um mat á því skilyrði biðlaunagreiðslu, að sá sem krefst biðlauna hafi ekki hafnað sambærilegri stöðu á vegum ríkisins, sagði svo í álitinu:

"Af skýringum fjármálaráðuneytisins er ljóst, að ráðuneytið hafi ákveðið að leggja niður stöðu A sem vegaeftirlitsmanns hjá fjármálaráðuneytinu í skilningi 14. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Af hálfu A er ekki gerð athugasemd við efni þeirrar ákvörðunar og því haldið fram, að umrædd staða hafi verið lögð niður. Eins og mál þetta hefur verið lagt fyrir mig, er einungis deila um það, hvort A hafi verið boðin sambærileg staða í skilningi lokamálsl. 1. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, sem hann hafi hafnað, þannig að hann eigi ekki rétt til biðlauna.

Ákvæði 1. mgr. 14. gr. eru svohljóðandi:

"Nú er staða lögð niður, og skal þá starfsmaður jafnan fá föst laun, er starfanum fylgdu, greidd í 6 mánuði frá því að hann lét af starfi, ef hann hefur verið í þjónustu ríkisins skemur en 15 ár, en í 12 mánuði, eigi hann að baki lengri þjónustualdur, enda hafi hann þá ekki hafnað annarri sambærilegri stöðu á vegum ríkisins."

Í greinargerð með frumvarpi því, sem varð að lögum nr. 38/1954, segir, að tilgangurinn með setningu 14. gr. laganna sé annars vegar að tryggja starfsmanni í þessum sporum laun, sem samsvari ríflegum uppsagnarfresti, og hins vegar að tryggja að starfsmaður eigi að öðru jöfnu rétt til sömu stöðu, verði hún stofnuð aftur innan tiltölulega skamms tíma. (Alþt. 1953, A-deild, bls. 422). Við mat á skilyrði því, sem fram kemur í niðurlagsákvæði 1. mgr. 14. gr. laganna, að sá, sem krefst biðlauna, hafi ekki hafnað sambærilegri stöðu á vegum ríkisins, verður að líta til allra þeirra þátta, sem máli skipta um starf og stöðu viðkomandi. Það verður því ekki talið nægja, til þess að um sambærilega stöðu sé að ræða, að sömu laun séu boðin fyrir nýtt starf á vegum ríkisins, heldur verður starfið að vera sambærilegt, að því er snertir viðfangsefni og starfssvið, virðingu og ábyrgð. Þá hefur verið við það miðað, að meta verði hagsmuni þess, sem boðin er ný staða, á þeim tíma, sem honum er boðið starfið, og það eins þótt starf það, sem boðið er, sé þá ómótað, sbr. Hrd. 1991, bls. 14.

Í gögnum þeim, sem fjármálaráðuneytið lét fylgja bréfi sínu, dags. 23. febrúar 1994, er starfslýsing fyrir eftirlitsmann með ökumælum díselbifreiða, dags. 29. desember 1993. Í kvörtun A kemur fram, að hann hafi samið starfslýsinguna, að fyrirlagi fjármálaráðuneytisins, og hafi hún svo verið staðfest af [...] f.h. ráðuneytisins. Í starfslýsingunni segir um starfssvið eftirlitsmanna:

"Eftirlit með ökumælum og búnaði þeirra, þ.e. að innsigli og frágangur á ökumælum sé í samræmi við reglur sem í gildi eru um slíkan búnað. Starfið er fólgið í því að skoða mælabúnað díselbifreiða sem greiða þungaskatt eftir ökumæli. Starfsvettvangur er landið allt."

Í uppkasti að starfslýsingu fyrir vegaeftirlitsmenn, sem afhent var á fundi 20. desember 1993 og kynnt A, segir um starfssvið og verkefni vegaeftirlitsmanna:

"Eftirlit með að öxulþungi og ástand þungaskattsökumæla bifreiða á þjóðvegum landsins sé í samræmi við reglur. Vinna á skrifstofu Vegagerðarinnar við upplýsingaöflun og miðlun upplýsinga um færð á þjóðvegum. Vinna við tilheyrandi skráningu samkvæmt sérstökum vinnureglum. Útgáfa undanþága frá öxulþungareglum vegna sérstakra þungaflutninga. Vinna við umferðarkannanir. Eftirlit með að vetrarþjónusta sé í samræmi við reglur. Annast önnur tilfallandi störf."

Um tilgang starfs segir í starfslýsingu, að vegaeftirlit sinni því hlutverki, sem því sé ætlað, til að markmiðum Vegagerðarinnar verði náð á sem bestan og hagkvæmastan hátt, og um ábyrgð segir svo í uppkasti að starfslýsingu:

"Að unnið sé að því að ná markmiðum Vegagerðarinnar, þar á meðal að vegfarendur fái góða þjónustu á þjóðvegum landsins og þeim séu veittar upplýsingar um færð og annað sem máli skiptir til þess að umferð sé greið og örugg."

Svo sem áður greinir, sendi framkvæmdastjóri Vegagerðar ríkisins upplýsingar um starfssvið umferðareftirlitsmanna með bréfi sínu, dags. 15. apríl 1994, þar sem fram kemur, að eftirlit með þungaskattsökumælum sé 25-30% af starfi umferðareftirlitsmanns í mars 1994."

VI.

Í forsendum og niðurstöðum álits míns, dags. 16. desember 1994, sagði:

"Í kvörtun sinni hefur A vísað til þess, að í stöðu þeirri, sem hann gegndi hjá fjármálaráðuneytinu sem eftirlitsmaður ökumæla, hafi hann tekið ákvarðanir um þær eftirlitsferðir, sem farnar voru innan og utan borgarmarka, framkvæmd þeirra og stjórnun, séð um að veita starfsmönnum úti á landi og skoðunarmönnum á námskeiði hjá Bifreiðaskoðun Íslands hf. upplýsingar um innsiglun og viðgerðir á ökumælum. Í starfi sínu hjá fjármálaráðuneytinu hafi hann gegnt fulltrúastöðu frá árinu 1988, en hjá Vegagerð ríkisins hafi hann átt að vera í lægsta þrepi sem vegaeftirlitsmaður. Í bréfi A, dags. 7. mars 1994, sem hann ritaði í tilefni af bréfi fjármálaráðuneytisins til mín, dags. 23. febrúar 1994, tekur hann fram, að það hafi komið skýrt fram á fundi hjá Vegagerð ríkisins 20. desember 1993, að þeir tveir eftirlitsmenn, sem störfuðu hjá fjármálaráðuneytinu, ættu ekki að hafa mælaeftirlit að aðalstarfi hjá Vegagerð ríkisins. Kemur það og fram í bréfi framkvæmdastjóra Vegagerðar ríkisins til fjármálaráðuneytisins, dags. 21. desember 1993. Þessari lýsingu A hefur ekki verið andmælt af fjármálaráðuneytinu.

Að virtum framangreindum starfslýsingum og því, sem komið hefur fram af hálfu stjórnvalda í tilefni af kvörtun A, er það álit mitt, að hann hafi ekki hafnað sambærilegri stöðu í skilningi 1. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954, er hann neitaði að taka við stöðu vegaeftirlitsmanns hjá Vegagerð ríkisins í desember 1993 í stað starfs sem eftirlitsmaður með ökumælum hjá fjármálaráðuneytinu. Þáttur eftirlits með gjaldmælum, sem var það starf, sem A gegndi áður, var óákveðinn í starfi vegaeftirlitsmanna. Þó lá ljóst fyrir, þegar A var boðin staðan, að þeir, sem áður höfðu gegnt starfi eftirlitsmanna, skyldu gegna sömu störfum og vegaeftirlitsmenn almennt, en ekki gegna sérstökum störfum við eftirlit gjaldmæla. Var sá þáttur síðar áætlaður um 25-30% af starfi umferðareftirlitsmanns. Þá er ótvírætt, að aðrir þættir í starfi vegaeftirlitsmanns, síðar umferðareftirlitsmanns, eru alls óskyldir því starfi, sem A gegndi áður, og verksvið, tilgangur starfs og ábyrgð ekki sambærileg við starfs eftirlitsmanns með ökumælum. Enda þótt fram komi, að A hafi verið boðin hærri laun í nýju starfi en hann fékk áður, verður það ekki talið ráða úrslitum við úrlausn þess, hvort um sambærilegt starf var að ræða.

Það er því skoðun mín, að ekki hafi verið skilyrði til þess, samkvæmt niðurlagsákvæði 1. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954, að synja A um biðlaun, er staða hans sem eftirlitsmanns með ökumælum hjá fjármálaráðuneytinu var lögð niður í lok desember 1993. Beini ég þeim tilmælum til fjármálaráðuneytisins, að ákvörðun þessi verði tekin til endurskoðunar, fari A fram á það við ráðuneytið, og mið tekið af framangreindum sjónarmiðum við úrlausn málsins.

VII.

Niðurstaða.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín, að ekki hafi verið skilyrði til þess að synja A um biðlaun á grundvelli niðurlagsákvæðis 1. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, er staða hans sem eftirlitsmanns með ökumælum bifreiða var lögð niður hinn 31. desember 1993. Af þessu sökum beini ég þeim tilmælum til fjármálaráðuneytisins að endurupptaka mál A, fari hann fram á það, og verði þá tekið mið af framangreindum sjónarmiðum við beitingu ákvæða 1. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954 við úrlausn málsins."

VIII.

Með bréfi, dags. 2. maí 1995, óskaði ég upplýsinga hjá fjármálaráðherra um það, hvort A hefði leitað til ráðuneytisins á ný, og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í framhaldi af því. Svar fjármálaráðuneytisins hafði ekki borist, er skýrslan fór í prentun.