Álit

I.

Hinn 14. júlí 2004 leituðu A, B og C til mín og kvörtuðu yfir þeirri ákvörðun dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 5. febrúar 2004, að hafna beiðni þeirra um gjafsóknarleyfi. Höfðu þau sótt um gjafsókn til reksturs dómsmáls sem þau hugðust höfða á hendur Ríkisútvarpinu og framleiðendum sjónvarpsþáttar um morð á X, eiginmanni A og föður B og C. Töldu þau að með gerð og sýningu þáttarins hefði verið brotið gegn stjórnarskrárverndaðri friðhelgi einkalífs þeirra og að dómur í málinu myndi hafa fordæmisgildi fyrir þáttagerð af umræddu tagi.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 30. desember 2004.

II.

Málsatvik eru þau að í lok febrúarmánaðar árið 2002 fengu A, B og C upplýsingar um að sýna ætti þátt í þáttaröðinni Sönn íslensk sakamál er fjallaði meðal annars um morð á eiginmanni A og föður B og C. Áður hafði fjölskyldan hafnað því að veita aðstoð við gerð þáttarins og komið á framfæri mótmælum sínum við því að þátturinn yrði gerður. Höfðu þau síðan staðið í þeirri trú að ekkert yrði af gerð þáttarins og hann því ekki sýndur. Í kjölfar upplýsinga um hið gagnstæða reyndu þau, með aðstoð lögmanna, að koma í veg fyrir sýningu þáttarins, meðal annars með erindi til Ríkisútvarpsins - sjónvarps og með málskoti til Persónuverndar. Þessar umleitanir báru ekki árangur og var þátturinn sýndur í Ríkissjónvarpinu 10. mars 2002.

Eftir sýningu þáttarins ákváðu A, B og C að stefna framleiðendum þáttarins og Ríkisútvarpinu – sjónvarpi og óskuðu eftir gjafsóknarleyfi með bréfi til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 29. september 2003. Gjafsóknarbeiðnin var rituð af héraðsdómslögmanni fyrir þeirra hönd. Með beiðninni fylgdu drög að stefnu þar sem málavextir og rök fyrir gjafsóknarbeiðninni koma fram. Þar segir meðal annars:

„Kröfu sína byggja stefnendur á ákvæðum 71. gr. stjórnarskrár Íslands nr. 33/1944 og 8. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, en með gerð og sýningu sjónvarpsþáttarins hafa stefndu brotið með ólögmætum hætti gegn rétti stefnenda til friðhelgis einkalífs sem verndaður er í framantöldum lagaákvæðum. Jafnframt byggja stefnendur kröfu sína á lögum nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Í sjónvarpsþættinum var með einkar ógeðfelldum hætti leikið í smáatriðum hvernig [X], eiginmaður og faðir stefnenda, var myrtur að morgni hins 25. apríl 1990. Morðið var sýnt oftar en einu sinni í þættinum og jafnvel var skáldaður hluti atburða [...]“

Í stefnunni eru rakin bréfaskipti við Ríkisútvarpið – sjónvarp og Persónuvernd og lögð áhersla á þann tilfinningalega skaða sem A, B og C segja þáttinn hafa valdið sér.

Í lok gjafsóknarbeiðninnar er vísað til 20. kafla laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, sérstaklega a- og b- liðar 126. gr. Þá segir að augljóst sé af lýsingu málavaxta að gróflega hafi verið brotið á þeim A, B og C vegna rofs á friðhelgi einkalífs þeirra og þeim sé nauðsyn á að leita réttar síns vegna þess fyrir dómstólum. Vísað er til þess að úrlausn málsins muni hafa fordæmisgildi fyrir þáttagerð af því tagi sem lýst sé í fylgigögnum beiðninnar.

Dóms- og kirkjumálaráðuneytið sendi gjafsóknarnefnd erindið til umsagnar. Með bréfi til lögmanns A, B og C, dags. 5. febrúar 2004, tilkynnti ráðuneytið svo að með vísan til skilyrðis 4. mgr. 125. gr. laga nr. 91/1991 um meðmæli gjafsóknarnefndar hafi því ekki verið heimilt að verða við beiðninni. Í bréfi ráðuneytisins er umsögn gjafsóknarnefndar, dags. 27. janúar 2004, tekin upp í heild sinni. Í umsögninni eru málavextir raktir í stuttu máli auk þeirra sjónarmiða sem umsækjendur byggðu beiðni sína á. Svo segir:

„Sótt er um gjafsókn skv. a. og b. lið 126. gr. laga nr. 91/1991.

Umsögn:

Af hálfu gjafsóknarnefndar verður ekki fullyrt að umsækjendur hafi ekki tilefni til málssóknar. Ljóst er hins vegar af framlögðum skattframtölum að gjafsókn verður ekki veitt á grundvelli bágs efnahags.

Gjafsóknarnefnd telur ekki að mál þetta hafi þá sérstöðu að gjafsókn verði veitt á grundvelli b. lið[ar] sömu greinar sbr. orðalag ákvæðisins, forsögu þess og lögskýringargögn.

Ekki er því mælt með gjafsókn.“

III.

Ég ritaði dóms- og kirkjumálaráðherra bréf, dags. 29. júlí 2004, þar sem ég óskaði eftir að ráðuneytið afhenti mér gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Í bréfi mínu vísaði ég sérstaklega til þess sem kæmi fram í umsögn gjafsóknarnefndar um að nefndin teldi að mál þeirra A, B og C hefði ekki þá sérstöðu að gjafsókn yrði veitt á grundvelli b-liðar 126. gr. laga nr. 91/1991.

Óskaði ég eftir því að ráðuneytið hlutaðist til um að gjafsóknarnefnd veitti mér upplýsingar um þau sjónarmið sem nefndin byggi almennt á þegar hún meti hvort úrlausn máls hafi „verulega almenna þýðingu eða varði verulega miklu fyrir atvinnu, félagslega stöðu eða aðra einkahagi umsækjanda“ í skilningi b-liðar 126. gr. laga nr. 91/1991. Þá óskaði ég eftir að nefndin gerði sérstaklega grein fyrir þeim sjónarmiðum sem lögð hefðu verið til grundvallar við skýringu ákvæðisins með tilliti til atvika í máli A, B og C. Loks óskaði ég eftir því að ráðuneytið lýsti viðhorfi sínu til þess hvort það teldi að rökstuðningur í málinu, um hvort umrætt skilyrði b-liðar 126. gr. laga nr. 91/1991 væri uppfyllt, hefði fullnægt kröfum 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Svarbréf dóms- og kirkjumálaráðuneytisins er dagsett 2. október 2004. Með bréfinu fylgdi umsögn gjafsóknarnefndar, dags. 23. september 2004, vegna þeirra atriða er fyrirspurn mín laut að. Í umsögninni segir meðal annars:

„Verður hér á eftir svarað þeim spurningum sem beint er til nefndarinnar.

a) Sjónarmið sem gjafsóknarnefnd byggir almennt

á við mat á hvort úrlausn máls hafi verulega almenna þýðingu.

Almennt byggir gjafsóknarnefnd sjónarmið sín um ofangreint á því hvort úrlausn máls hafi fordæmisgildi og þannig áhrif á rétt og skyldu margra aðila. Er þar oft um að ræða mál gegn ríkisvaldinu og tryggingafélögum eða til varnar kröfum þessara aðila þar sem tekist er á um grundvallaratriði í lagatúlkun.

b) Sjónarmið sem nefndin byggir á varðandi mat á

hvort mál varði verulega miklu fyrir atvinnu, félagslega stöðu eða aðra einkahagi umsækjanda.

Með orðalaginu „...varði verulega miklu fyrir atvinnu, félagslega stöðu eða aðra einkahagi umsækjanda“ er ljóst að gerðar eru strangar kröfur til gjafsóknar þegar byggt er á umræddu heimildarákvæði laga um meðferð einkamála. Fremur fátítt er að mælt sé með gjafsókn á þessum grundvelli og er það einkum gert í skaðabótamálum þegar um mikla varanlega örorku er að ræða sem skerða mun aflahæfi umsækjanda verulega og þannig hafa áhrif á framtíðarafkomu hans og eftir atvikum fjölskyldu hans. Einnig hefur verið mælt með gjafsókn í málum vegna missis framfæranda og í ýmsum öðrum málum sem varða verulega skerðingu á lífeyrisréttindum, atvinnuréttindum og eignaréttindum, réttindum varðandi friðhelgi einkalífs og öðrum hefðbundnum mannréttindum. Hins vegar hefur umsögn nefndarinnar oftast verið neikvæð þegar sótt er um gjafsókn á þessum grundvelli í forsjármálum. Er þá við mat á gjafsókn einkum horft til þess hvað barninu sé fyrir bestu. Hefur gjafsóknarnefnd haft að leiðarljósi að hagsmunum barns sé jafnan best borgið með því að sátt náist milli foreldra um forsjá þess í stað þess í gang fari harðvítugar deilur um hana fyrir dómstólum sem kunna að hafa varanleg áhrif á barnið. Hefur nefndin því metið það svo að forsjármál falli almennt ekki undir b-liðinn nema sérstakar ástæður styðji þá niðurstöðu.

c) Sjónarmið sem lögð voru til grundvallar við skýringu ákvæðisins með tilliti til atvika í því máli sem er tilefni kvörtunarinnar.

Málið snýst um sjónvarpsþátt sem sýndur var í Ríkissjónvarpinu 10. mars 2002 í þáttaröðinni „Sönn íslensk sakamál“. Í þessari þáttaröð hafa verið til umfjöllunar ýmis alvarleg sakamál, einkum manndrápsmál, sem dæmt hefur verið í hérlendis á sl. áratugum. Þáttur sá, sem gjafsóknarumsókn er sprottin af, fjallar um dráp á [X], eiginmanni og föður umsækjenda, að morgni 25. apríl 1990, en fyrir það voru tveir menn sakfelldir og dæmdir í 16 og 17 ára fangelsi með dómi Hæstaréttar Íslands 19. júní 1991. Tekið skal þó fram að mennirnir voru í málinu einnig dæmdir fyrir minni brot. Dóm Hæstaréttar, sem og sakadóms Reykjavíkur, er að finna í dómabindi Hæstaréttar árið 1991 á bls. 1199-1233. Í dómi sakadóms Reykjavíkur er að finna nákvæma lýsingu á áverkum hins látna á bls. 1204-1207. Af þeirri lýsingu verður ráðið að um var að ræða fjölmarga áverka og nokkra mjög alvarlega. Var manndrápið afar hrottafengið. Getur hver, sem áhuga hefur, kynnt sér málið með lestri dómsins sem samkvæmt framansögðu hefur verið birtur opinberlega.

Gjafsóknarnefnd hefur að sjálfsögðu fulla samúð með umsækjendum vegna þessa hörmulega atburðar. Það var hins vegar álit nefndarinnar að þegar mat dómstóla er lagt á mál af þeim toga, sem hér um ræðir, fari um niðurstöðu þeirra eftir aðstæðum hverju sinni, þ.e. hvernig efnistökum er háttað við gerð þáttar sem þessa sem byggður er á sannsögulegum heimildum. Hefði úrlausn málsins því eingöngu þýðingu fyrir umsækjendur en ekki áhrif á rétt margra aðila svo sem telja verður samkvæmt framansögðu að m.a. sé áskilið í nefndu lagaákvæði.

Varðandi það hvort úrlausn málsins varðaði verulega miklu fyrir atvinnu, félagslega stöðu eða aðra einkahagi umsækjenda horfði nefndin til þess að fyrir lá opinber útgáfa á dómi í málinu þar sem málsatvikum er lýst ítarlega. Var það því álit nefndarinnar að enda þótt sárt sé fyrir umsækjendur að slíkur atburður sé rifjaður upp varði úrlausn málsins ekki svo verulega miklu fyrir atvinnu, félagslega stöðu eða aðra einkahagi umsækjenda að uppfyllt séu þau ströngu skilyrði sem um ræðir í áðurnefndri lagagrein.

d) Fullnægir rökstuðningur í málinu, um hvort umrætt skilyrði b-liðar 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991 væri uppfyllt, kröfum 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993?

Gjafsóknarnefnd telur, eftir á að hyggja, að rökstuðningur hennar hefði mátt vera ítarlegri.“

Í svarbréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 2. október 2004, þar sem vísað er til ofangreindrar umsagnar gjafsóknarnefndar segir meðal annars:

„Með bréfi þessu fylgir umsögn gjafsóknarnefndar, dags. 23. september sl., vegna þeirra atriða er þér óskuðuð sérstaklega eftir að ráðuneytið hlutaðist til um að gjafsóknarnefnd veitti yður upplýsingar um. Með bréfi þessu fylgja aukinheldur öll gögn málsins. Ráðuneytið hefur farið yfir öll gögn málsins og metur það svo að synjun gjafsóknarnefndar hafi byggst á málefnalegum og lögmætum grundvelli, þ.e. að skilyrði a- og b-liðar 1. mgr. 126. gr. áðurnefndra einkamálalaga hafi ekki verið fyrir hendi við mat á umsókn kvartenda um gjafsókn. Hvað sérstaklega varðar b-lið ákvæðisins er að mati ráðuneytisins í ljósi forsögu og framkvæmdar ákvæðisins um að ræða undantekningarheimild út frá þeirri meginreglu og meginsjónarmiðum gjafsóknar sem er fólgið í því að veiting gjafsóknar byggist fyrst og fremst á því að einstaklingur hafi ekki nægilega fjármuni til að gæta réttar síns fyrir dómstólum, sem og mati á tilefni málsóknar, sbr. a-lið sama ákvæðis. Í upphaflegum rökstuðningi nefndarinnar til kvartanda er vísað til ákvæðis b-liðar 126. gr. laganna og orðalags ákvæðisins, forsögu og lögskýringargagna. Ljóst er að nefndin hefur metið málavaxtalýsingu, málsástæður og lagagrundvöll kvartanda út frá orðalagi og framsetningu ákvæðisins og komist að þeirri niðurstöðu í umsögn sinni, að úrlausn málsins hafi ekki það verulega almenna þýðingu eða varði verulega miklu fyrir atvinnu, félagslega stöðu eða einkahagi umsækjenda, að réttlætt geti veitingu gjafsóknar á grundvelli b-liðar 126. gr. Þó má taka undir sjónarmið nefndarinnar í niðurlagi umsagnar hennar frá 23. september sl., að eftir á að hyggja hafi rökstuðningur vegna mats á skilyrðum b-liðar áðurnefndrar lagagreinar mátt vera ítarlegri, en í umsögn nefndarinnar nú, vegna athugunar yðar herra umboðsmaður, eru færð frekari rök fyrir synjun á grundvelli b-liðar 126. gr. Að öðru leyti að því er viðkemur viðhorfi ráðuneytisins þykir rétt að upplýsa um það mat ráðuneytisins, að orðalag ákvæðis b-liðar 126. gr. sé mjög víðtækt og óljóst og kunni oftar en ekki að valda túlkunarvafa og ruglingi í framkvæmd. Ganga tillögur ráðuneytisins sem settar eru fram í nýlegu frumvarpi til breytinga á einkamálalögum, nr. 91/1991, og þjóðlendulögum, nr. 58/1998, að þessu leyti út á það að ekki þyki forsvaranlegt að verið sé að kosta málshöfðun eða málsvörn einstaklinga af almannafé á grundvelli svo almenns ákvæðis. Er því lagt til í 2. gr. frumvarpsins að umrætt ákvæði b-liðar 1. mgr. 126. gr. verði fellt brott þannig að almenna reglan verði sú að veiting gjafsóknar byggist fyrst og fremst á því að einstaklingur hafi ekki nægilega fjármuni til að gæta réttar síns fyrir dómstólum.“

IV.

1.

Um gjafsókn er fjallað í XX. kafla laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála. Samkvæmt 1. mgr. 126. gr. laganna verður gjafsókn:

„[…] aðeins veitt ef málstaður umsækjanda gefur nægilegt tilefni til málshöfðunar eða málsvarnar og öðru hvoru eftirfarandi skilyrða er að auki fullnægt:

a. að efnahag umsækjanda sé þannig háttað að kostnaður af gæslu hagsmuna hans í máli yrði honum fyrirsjáanlega ofviða, en við mat á efnahag hans má eftir því sem á við einnig taka tillit til eigna og tekna maka hans eða sambýlismanns […]

b. að úrlausn máls hafi verulega almenna þýðingu eða varði verulega miklu fyrir atvinnu, félagslega stöðu eða aðra einkahagi umsækjanda.“

Samkvæmt 2. mgr. 125. gr. laga nr. 91/1991 skal gjafsóknarnefnd veita umsögn um beiðni um gjafsókn. Í 3. mgr. sömu greinar er mælt fyrir um það hvernig umsókn um gjafsókn skuli úr garði gerð. Henni skulu fylgja gögn eftir þörfum og rökstyðja skal að skilyrðum fyrir gjafsókn sé fullnægt. Samkvæmt 4. mgr. greinarinnar veitir dómsmálaráðherra gjafsókn eftir umsókn aðila en tekið er fram að hún verði „því aðeins veitt að gjafsóknarnefnd mæli með því“. Samkvæmt framansögðu metur gjafsóknarnefnd hvort skilyrðum 126. gr. fyrir veitingu gjafsóknar er fullnægt og er neikvæð niðurstaða nefndarinnar bindandi fyrir dóms- og kirkjumálaráðherra.

Í lögum er ekki að finna nákvæma útlistun á því hvaða skilyrði þurfi að vera fyrir hendi til þess að úrlausn máls teljist hafa „verulega almenna þýðingu eða varði verulega miklu fyrir atvinnu, félagslega stöðu eða aðra einkahagi umsækjanda“. Ákvæði b-liðar 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991 felur því stjórnvöldum að meta hvort skilyrði þess séu uppfyllt. Stjórnvöld hafa hins vegar ekki frjálsar hendur í mati sínu, heldur verða þau að byggja ákvörðun sína á málefnalegum sjónarmiðum og gæta að skráðum sem óskráðum reglum stjórnsýsluréttar, svo sem rannsóknarreglu 10. gr. og jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá er, í 6. gr. reglugerðar nr. 69/2000, um starfshætti gjafsóknarnefndar, vikið að nokkrum atriðum sem hafa skal hliðsjón af þegar metið er hvort gjafsókn verði veitt vegna þess að úrlausn máls hafi verulega almenna þýðingu. Við slíkt mat skal líta til þess hvort mál varði miklu fyrir fjölda einstaklinga, hvort ágreiningsefni sé mikilvægt og hvort dómstólar hafi áður leyst úr sambærilegu eða svipuðu málefni. Við mat á því hvort gjafsókn verði veitt vegna þess að úrlausn máls varði verulega miklu fyrir atvinnu, félagslega stöðu eða aðra einkahagi umsækjanda skal meðal annars höfð hliðsjón af því hve rík áhrif úrlausn getur haft á hagi umsækjanda, sbr. 2. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar.

Áður en dóms- og kirkjumálaráðuneytið tekur afstöðu til umsóknar um gjafsókn ber ráðuneytinu að afla umsagnar gjafsóknarnefndar. Til þess að slík álitsumleitan þjóni þeim tilgangi að upplýsa mál eða draga fram málefnaleg sjónarmið sem hafa ber í huga við úrlausn máls verða umsagnir álitsgjafa yfirleitt að vera rökstuddar. Þá ber auk þess að hafa í huga að umsögn gjafsóknarnefndar er bindandi fyrir dóms- og kirkjumálaráðherra að því leyti að gjafsókn verður því aðeins veitt að nefndin mæli með því, sbr. 4. mgr. 125. gr. laga nr. 91/1991. Af þeim sökum hefur verið lagt til grundvallar að gjafsóknarnefnd beri að rökstyðja niðurstöðu sína mæli hún ekki með því að gjafsókn verði veitt, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 25. nóvember 1993 í máli nr. 753/1993. Ég tek fram að í samræmi við þetta er gert ráð fyrir því í upphafsmálslið 8. gr. reglugerðar nr. 69/2000, um starfshætti gjafsóknarnefndar, að nefndin skuli gefa dómsmálaráðuneytinu skriflega og „rökstudda“ umsögn og samkvæmt d-lið 1. mgr. sömu greinar skal í umsögninni koma fram „rökstuðningur“ nefndarinnar og niðurstaða. Þá minni ég á að dóms- og kirkjumálaráðuneytið hefur almennt haft þann hátt á við birtingu ákvörðunar um synjun á gjafsóknarbeiðni að taka forsendur og rökstuðning gjafsóknarnefndar beint upp í bréf sitt til gjafsóknarbeiðanda.

2.

Í gjafsóknarbeiðni A, B og C og stefnu þeirri, er lá henni til grundvallar, er því haldið fram að birting sjónvarpsþáttar þess er málið er sprottið af hafi brotið gegn ákvæði 71. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944, um friðhelgi einkalífs. Telja þau málavexti sýna að brotið hafi verið gegn friðhelgi einkalífs þeirra og þeim sé nauðsynlegt að leita réttar síns vegna þess fyrir dómstólum. Þá er því einnig haldið fram að úrlausn málsins muni hafa fordæmisgildi fyrir þáttagerð af því tagi sem um ræðir í málinu.

Eins og fram hefur komið er heimilt að veita gjafsókn á grundvelli b-liðar 126. gr. laga nr. 91/1991 í tvenns konar tilvikum. Í fyrsta lagi á grundvelli þess að úrlausn máls hafi verulega almenna þýðingu og í öðru lagi ef mál varðar verulega miklu fyrir atvinnu, félagslega stöðu eða aðra einkahagi umsækjanda. Ég minni á að A, B og C héldu því fram í gjafsóknarumsókn sinni að hvort tveggja ætti við í máli þeirra.

Það var mat gjafsóknarnefndar að málið hefði ekki þá sérstöðu að gjafsókn yrði veitt á grundvelli b-liðar 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991 og vísaði nefndin í því sambandi til orðalags ákvæðisins, forsögu þess og lögskýringargagna. Ekkert kemur hins vegar fram um það í niðurstöðu nefndarinnar hvað það er í orðalagi ákvæðisins, forsögu þess eða lögskýringargögnum sem niðurstaða um synjun á beiðni A, B og C studdist við.

Áður er rakin umsögn sú er gjafsóknarnefnd veitti í tilefni af athugun minni á málinu og dagsett er 23. september 2004. Þar kemur fram að fremur fátítt sé að mælt sé með gjafsókn á þeim grundvelli að mál varði verulega miklu fyrir atvinnu, félagslega stöðu eða aðra einkahagi umsækjanda. Hins vegar kemur fram að meðal þeirra mála sem nefndin hefur talið geta skapað grundvöll fyrir veitingu slíkrar gjafsóknar séu „mál sem varða verulega skerðingu á [...] réttindum varðandi friðhelgi einkalífs“. Ekki er hins vegar nánar fjallað um skilyrði þess að gjafsókn verði veitt til reksturs slíkra mála og ekki fjallað um þær ástæður eða atriði sem lágu að baki því að gjafsóknarbeiðni A, B og C, sem beinlínis var rökstudd með vísan til sjónarmiða um skerðingu á friðhelgi einkalífs, var ekki talin falla undir umrætt skilyrði b-liðar 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991 að virtri túlkun og framkvæmd gjafsóknarnefndar á þessu ákvæði. Aðeins er vísað til þess að dómur í máli því er umræddur sjónvarpsþáttur fjallar um hafi verið birtur í dómasafni Hæstaréttar. Nefndin víkur hins vegar sérstaklega að ástæðum þess að umsögn gjafsóknarnefndar sé oftast neikvæð þegar sótt er á þessum grundvelli um gjafsókn í forsjármálum. Í umsögninni kemur ennfremur fram að gjafsóknarnefnd telur að úrlausn máls A, B og C hefði eingöngu þýðingu fyrir þau en ekki áhrif á rétt margra aðila.

Ég ítreka að gjafsóknarbeiðni A, B og C varð ekki skilin með öðrum hætti en að sjónarmið er varða skerðingu á friðhelgi einkalífs hafi einkum legið til grundvallar fyrirhugaðri málshöfðun. Í ljósi þess að mál er varða friðhelgi einkalífs eru meðal þeirra fáu mála sem gjafsóknarnefnd hefur talið geta orðið grundvöllur að veitingu gjafsóknar skv. b-lið 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991, tel ég að nefndin hafi hvorki í rökstuðningi til ráðherra, sbr. 8. gr. reglugerðar nr. 69/2000, né í skýringum sem fram hafa komið vegna athugunar minnar í þessu máli sýnt fram á hvað í atvikum þeim og lagagrundvelli sem framangreind gjafsóknarbeiðni var byggð á hafi réttlætt þá afstöðu að skilyrði b-liðar 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991 ættu ekki við. Ég legg einnig á það áherslu að með vísan til 8. gr. reglugerðar nr. 69/2000 hvíldi sú skylda á nefndinni að rekja með skilmerkilegum hætti í umsögn sinni þau atriði er réðu því að mál A, B og C teldist ekki uppfylla þau skilyrði er nefndin setur fyrir því að mál er varða skerðingu á friðhelgi einkalífs hljóti gjafsókn. Rétt er að geta þess í þessu sambandi að í skýringum gjafsóknarnefndar kemur fram að nefndin telji „eftir á að hyggja, að rökstuðningur hennar hefði mátt vera ítarlegri“. Tekið er undir þetta í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín, dags. 2. október 2004. Ég tek fram að svar dóms- og kirkjumálaráðuneytisins við gjafsóknarbeiðninni var byggt á umsögn gjafsóknarnefndar og efni hennar tekið upp í bréf ráðuneytisins. Ég fæ því ekki séð að þau sjónarmið sem gjafsóknarbeiðendur byggðu á vegna b-liðar 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991 um friðhelgi einkalífs hafi hlotið fullnægjandi afgreiðslu af hálfu gjafsóknarnefndar hvorki að því er varðar hvort málið hefði verulega almenna þýðingu né hvort þau atriði sem tilgreind eru í ákvæðinu og varða umsækjanda áttu við. Hér var um að ræða það veigamikil atriði í málatilbúnaði gjafsóknarbeiðenda að til þess að beiðnin fengi fullnægjandi afgreiðslu af hálfu gjafsóknarnefndar og umsögn nefndarinnar gæti lagt nauðsynlegan grunn að afgreiðslu ráðuneytisins þurfti nefndin að taka þar með rökstuddum hætti afstöðu til þessara sjónarmiða.

Í úrlausn sinni hefði gjafsóknarnefnd meðal annars verið rétt að fylgja ákvæðum 1. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 69/2000, sem áður eru rakin í þessu áliti. Þar gat meðal annars skipt máli að hvaða marki dómstólar hefðu leyst úr sambærilegu eða svipuðu málefni, sbr. c-lið 1. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar. Í þessu máli reyndi einmitt á heimild óviðkomandi aðila til að nýta sér, til framleiðslu og birtingar í sjónvarpi, efni og lýsingar sem fram höfðu komið í dómsmáli um manndráp og verið birtar í tengslum við það og þýðingu réttarreglna um friðhelgi einkalífs náinna ættingja þess sem myrtur var í því sambandi.

Ég tel rétt að ítreka að umsögn gjafsóknarnefndar á að leggja grundvöllinn að afgreiðslu annars stjórnvalds, dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, á umsókn um gjafsókn. Slík umsögn getur því ekki þjónað tilgangi sínum nema þar sé fjallað efnislega og með rökstuddum hætti um þau atriði sem beiðni um gjafsókn byggist á. Að lágmarki verður í umsögn að fjalla um þau atriði sem mælt er fyrir um í reglugerð um starfshætti gjafsóknarnefndar enda er nefndin bundin af þeim fyrirmælum ráðuneytisins.

Með vísan til þess sem að framan er rakið tel ég að málsmeðferð og synjun gjafsóknarnefndar og dóms- og kirkjumálaráðuneytisins í þessu máli hafi ekki verið í samræmi við lög.

3.

Í ofangreindu bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 2. október 2004, kemur fram að ráðuneytið telji orðalag ákvæðis b-liðar 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991 mjög víðtækt og óljóst og til þess fallið að valda túlkunarvafa og ruglingi í framkvæmd. Tekur ráðuneytið fram að það hafi gert tillögur í frumvarpi til breytinga á lögum um meðferð einkamála, nr. 91/1991, og þjóðlendulögum, nr. 58/1998, um að fella umrætt ákvæði niður. Ég vil í þessu sambandi leggja áherslu á að hvað sem hugsanlegum lagabreytingum í framtíðinni líður, er ljóst að gildandi réttur leggur þá skyldu á herðar stjórnvalda að þau taki gjafsóknarbeiðnir til umfjöllunar og leysi úr þeim á grundvelli ákvæða laga nr. 91/1991 og verður sú afgreiðsla að vera í samræmi við efni og gildissvið ákvæðanna og almennar reglur stjórnsýsluréttar.

4.

Ég tel að lokum rétt að minna á að eins og ákvæðum XX. kafla laga nr. 91/1991 er háttað hefur gjafsóknarnefnd mjög þýðingarmiklu hlutverki að gegna við afgreiðslu gjafsóknarbeiðna og er umsögn nefndarinnar m.a. bindandi mæli hún ekki með veitingu gjafsóknar, sbr. 4. mgr. 125. gr. laganna. Eins og fyrr greinir hefur sá háttur almennt verið hafður á við birtingu ákvarðana ráðuneytisins í þessum málum að taka forsendur umsagna gjafsóknarnefndar beint upp í þau bréf sem ráðuneytið sendir gjafsóknarbeiðendum. Í ljósi þessa hefur athugun mín á máli þessu orðið mér tilefni til að huga að því hvort það sé ekki í betra samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að ráðuneytið sjái til þess að fram komi, í bréfum til þeirra sem leitað hafa gjafsóknar, nöfn þeirra nefndarmanna sem veitt hafa umsögn á grundvelli 8. gr. reglugerðar nr. 69/2000. Hefði sú tilgreining meðal annars þann tilgang að gjafsóknarbeiðandi geti lagt mat á það hvort þeir sem sitja í gjafsóknarnefnd á hverjum tíma fullnægi kröfum II. kafla stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, um sérstakt hæfi.

V.

Niðurstaða.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að málsmeðferð og synjun dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 5. febrúar 2004, á gjafsóknarbeiðni A, B og C, dags. 29. september 2003, hafi ekki verið í samræmi við lög.

Ég beini þeim tilmælum til ráðuneytisins að það taki mál A, B og C til skoðunar að nýju, komi fram ósk þess efnis frá þeim, og að ráðuneytið takið þá mið af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í þessu áliti. Jafnframt tel ég nauðsynlegt að ráðuneytið hafi forgöngu um að tryggja að gjafsóknarnefnd taki almennt við gerð umsagna sinna mið af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í áliti þessu.

Þá hef ég í áliti þessu vakið máls á því að það væri í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að ráðuneytið sjái til þess að þeir sem leitað hafa eftir gjafsókn fái vitneskju um nöfn þeirra gjafsóknarnefndarmanna sem veitt hafa umsögn um beiðni þeirra, meðal annars með tilliti til reglna II. kafla stjórnsýslulaga um sérstakt hæfi nefndarmanna.