Álit

I. Kvörtun.

Hinn 13. október 2004 leitaði A til mín og kvartaði yfir því að við ráðningu í störf landvarða á vegum Umhverfisstofnunar fyrir sumarið 2004 hafi verið gengið fram hjá sér af ástæðum sem henni hafi ekki tekist að fá skýringar á. Í kvörtuninni er enn fremur talið að í einhverjum tilvikum hafi verið ráðnir einstaklingar í störf landvarða sem ekki hafi réttindi til þess að gegna slíku starfi. Þá hafi umsækjendur með minni starfsreynslu en hún verið ráðnir í landvarðastörf. Er í kvörtuninni vísað til bókunar við kjarasamning um starfskjör landvarða þar sem segir að samninganefnd ríkisins líti svo á að eðlilegt sé og sanngjarnt að þeir landverðir sem hafi unnið störf sín með fullnægjandi hætti, hafi að öðru jöfnu forgang í sama eða annað landvarðastarf án tillits til búsetu.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 22. mars 2005.

II. Málavextir.

Störf landvarða fyrir sumarið 2004 voru auglýst laus til umsóknar með svohljóðandi auglýsingu:

„Umhverfisstofnun auglýsir eftir starfsfólki til landvörslu og verkamannastarfa á eftirtöldum stöðum sumarið 2004:

[...]

Umsækjendur um landvörslu þurfa að vera eldri en 20 ára og þeir sem lokið hafa landvarðanámskeiði ganga fyrir um störf í landvörslu. Mikilvægt er að umsækjendur hafi áhuga á umhverfismálum og gaman af umgengni við fólk. Landverðir starfa við móttöku og þjónustu gesta á náttúruverndarsvæðum og viðhaldi merkinga, stíga og eigna.

Starfið er fullt starf en tímabundið. Öll ofantalin náttúruverndarsvæði lúta stjórn Umhverfisstofnunar en ýmist er starfsfólk eitt við landvörslu eða undir stjórn yfirlandvarðar eða þjóðgarðsvarðar viðkomandi svæðis. Starfstími er breytilegur eftir því hvar er unnið, þeir fyrstu hefja störf um miðjan maí og sumstaðar lýkur landvörslu ekki fyrr en í endaðan september. Starfstímabil og lengd vakta eru ákveðin þegar starf hefst. Laun eru greidd samkvæmt kjarasamningum ríkisins og Verkamannasambandsins.

[...]“

Fram kemur í skýringum til mín að rúmlega 100 umsóknir hafi borist Umhverfisstofnun um störfin. Meðal þeirra var umsókn frá A. Á stöðluðu umsóknareyðublaði voru svohljóðandi leiðbeiningar veittar:

„Umhverfisstofnun er með landvörslu á nokkrum friðlýstum svæðum víðsvegar um landið á hverju sumri. Þeir sem sækja um starf sem landverðir hjá stofnuninni geta merkt við tímabil og svæði sem standa til boða (sjá fylgiblað með umsókninni). Merkja má við fleiri en eitt svæði. Ekki er um önnur tímabil að ræða en fram koma á fylgiblaðinu. Reynt verður að fara eftir óskum umsækjenda um svæði en Umhverfisstofnun áskilur sér allan rétt til að miða ráðningar við þau tímabil sem merkt er við. Athugið að þeir sem sækja sérstaklega um verkamannastörf merkja einnig við tímabil og staði sem standa til boða á fylgiblaði.“

Í samræmi við þessar leiðbeiningar var á fylgiblaði sem fylgdi umsókn A annars vegar merkt við X frá 20. júní til 31. ágúst og hins vegar við Y frá 23. júní til 17. ágúst. Þar var einnig merkt við að hún hafi lokið landvarðanámskeiði og að hún hafi áður stundað landvörslu á Z og við X. Að öðru leyti vísaði hún í eldri umsóknir frá henni um landvarðastörf.

Með bréfi, dags. 26. apríl 2004, var A tilkynnt um ákvörðun Umhverfisstofnunar. Var bréfið svohljóðandi:

„Landvarsla 2004

Ágæta [A]

Því miður getur Umhverfisstofnun ekki orðið við umsókn þinni um starf í sumar. Við viljum hins vegar hvetja þig til þess að hafa samband við okkur næsta vor vegna starfs fyrir árið 2005.“

Í kvörtuninni er því lýst að A og formaður Landvarðafélags Íslands hafi í kjölfarið átt fund með fagstjóra náttúruverndarsviðs Umhverfisstofnunar til að fá skýringar á ákvörðuninni og upplýsingar um hvort óánægja ríkti með störf hennar fyrir stofnunina. Er þar rakið að fagstjórinn hafi tjáð henni á fundinum að ekkert væri við störf hennar að athuga og engar kvartanir hafi borist vegna framgöngu hennar í starfi. Þá segir í kvörtuninni að hann hafi ekki getað gefið neina skýringu á því hvers vegna hún hafi ekki verið ráðin og af hverju fólk hefði verið ráðið á sum svæði sem hvorki hefði reynslu né réttindi sem landverðir.

Í niðurlagi kvörtunarinnar kemur enn fremur fram að 27. maí 2004 hafi verið haft samband við A og henni boðið starf landvarðar við Þ vegna þess að þegar til kom hafi sá sem þar hafði verið ráðinn ekki getað tekið við starfinu. A hafnaði þessu tilboði enda kemur fram í kvörtuninni að hún hafi þá þegar verið búin að ráða sig í annað starf fyrir sumarið.

III. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Með bréfi, dags. 19. október 2004, óskaði ég eftir því með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að Umhverfisstofnun léti mér í té þau gögn sem fylgdu umsókn A og þeirra einstaklinga sem ráðnir voru í störf landvarða fyrir sumarið 2004. Þá óskaði ég enn fremur eftir því að mér yrðu afhent önnur gögn sem lægju fyrir hjá stofnuninni og höfðu þýðingu við mat á því hverjir skyldu ráðnir í umrædd störf.

Svarbréf Umhverfisstofnunar barst mér 4. nóvember ásamt afriti af auglýsingu, umsóknum þeirra sem óskað var upplýsinga um svo og afrit af svarbréfum stofnunarinnar til þeirra. Í bréfi stofnunarinnar til mín er vikið að afgreiðslu nokkurra umsókna. Þar segir meðal annars um umsókn A:

„[A] var boðið starf á [Þ] munnlega, þegar sá sem boðið var starfið upphaflega hafnaði því. Hún þáði það ekki, einnig munnlega og var [B] því boðið starfið sem hann þáði svo sem að ofan greinir. Því liggja hvorki fyrir gögn um boð Umhverfisstofnunar né svar [A].“

Með bréfi, dags. 15. nóvember 2004, óskaði ég eftir því með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að Umhverfisstofnun lýsti viðhorfi sínu til kvörtunar A. Óskaði ég sérstaklega eftir því að stofnunin gerði grein fyrir þeim sjónarmiðum sem réðu mati hennar á hæfni umsækjenda um starf landvarðar í X.

Svarbréf Umhverfisstofnunar barst mér 9. desember 2004. Þar segir meðal annars eftirfarandi:

„Forsagan og samstarf við Ferðafélag [Æ].

Umhverfisstofnun og forverar hennar, Náttúruvernd ríkisins og Náttúruverndarráð, hafa haft samstarf um rekstur í [X] við Ferðafélag [Æ] í næstum tvo áratugi. Starfsmenn hafa verið ráðnir til Umhverfisstofnunar en Ferðafélagið hefur lagt til húsnæði og einn bíl ásamt því að greiða tæpan helming kostnaðar. Starfsmenn hafa verið 5 og hafa farið á milli svæðanna, verið tveir á hvorum stað og einn í fríi. Um samrekstur þennan er gerður samningur sem endurnýjaður er árlega og staðfestur af umhverfisráðherra (sjá hjálagt).

Samstarf stofnunarinnar og F[Æ] hefur gengið með ágætum, en stöku sinnum hefur komið fyrir að starfandi landverðir hafa ekki verið að fullu sáttir með samskipti við félagsmenn F[Æ]. Samskipti og hnökrar þessir hafa þó ekki verið meiri en gengur og gerist í samstarfi þar sem sætta þarf sjónarmið náttúruverndar og ferðaþjónustu. Álag á landverði er mikið á svæðinu því þar er stöðugt áreiti frá ferðamönnum sem banka á öllum tímum sólahrings og óska eftir upplýsingum og þjónustu vegna gistingar í skálum Ferðafélagsins. Það var ánægjulegt þegar ljóst var að allir landverðir sem höfðu starfað sumarið 2002 hefðu áhuga á að starfa þar aftur sumarið 2003 og voru þeir ráðnir í góðri sátt við Ferðafélag [Æ]. Þegar skammt var liðið á sumarið 2003 fór að bera á núningi milli landvarða og starfsmanna og stjórnarmanna F[Æ]. Tilmælum forstöðumanns náttúruverndarsviðs til landvarða um að rífast ekki við Ferðafélagsmenn heldur fara með ágreining í gegnum starfsmenn skrifstofunnar í Reykjavík var því miður ekki sinnt nema að takmörkuðu leyti. Spennan í samskiptum jókst og viðskilnaður yfirlandvarðar var í ósátt við stjórnarmenn F[Æ]. Skýrsla yfirlandvarðar fyrir sumarið 2003 (hjálagt) olli verulegum vonbrigðum og reiði Ferðafélagsmanna og þar er m.a. að finna athugasemdir frá öllum landvörðum sumarið 2003.

Breytt fyrirkomulag 2004.

Umhverfisstofnun tók þá ákvörðun í byrjun árs 2004 að tengja landvörslusvæðin betur við þjóðgarðana þrjá. Þannig var landvarsla að Búðum á Snæfellsnesi hluti af starfinu í þjóðgarðinum Snæfellsjökli, landvarsla í Lakagígum og Lónsöræfum undir stjórn þjóðgarðsvarðar í Skaftafelli og landvarsla á Mývatni, Herðubreiðarlindum, Öskju og Hvannalindum undir stjórn þjóðgarðsvarðar í Jökulsárgljúfrum. Önnur svæði þ.e. Vatnsfjörður, Friðland að fjallabaki og Gullfoss og Geysir heyrðu áfram undir fagstjóra á skrifstofu í Reykjavík. Markmiðið var að færa tengsl við næsta yfirmann nær vettvangi. Til að tryggja þetta skipulag frekar í sessi var ákveðið að þjóðgarðsverðirnir kæmu einnig beint að ráðningu sumarstarfsmanna á svæðunum.

Þegar störf landvarða eru auglýst eru umsækjendur beðnir að merkja við svæði og tímabil sem þeir óska eftir og einnig að taka fram hvort þeir vilji starfa með ákveðnum einstaklingum sem einnig sækja, en tekið fram að Umhverfisstofnun geti ef til vill ekki orðið við öllum óskum. Aðstaða á starfssvæðunum er mjög mismunandi og í flestum tilvikum búa menn mjög þröngt. Álag á starfsmenn er mikið og því er reynt að velja saman fólk sem talið er að geti unnið og búið saman, samsetning hópa er því mjög mikilvæg. Menntun, reynsla, þekking á svæði og réttindi eru að sjálfsögðu einnig lögð til grundvallar. Vegna erfiðleika í samskiptum landvarða og F[Æ] sumarið 2003 í [X] var tekin sú ákvörðun að ráða nýtt fólk á svæðið, fólk sem allt hafði menntun og reynslu sem landverðir. Hluti þeirra starfa sem unnin eru í þjóðgörðunum eru skilgreind sem verkamannastörf og kröfur til þeirra starfsmanna eru minni hvað varðar menntun og reynslu, enda felast störfin fyrst og fremst í þrifum og annarri líkamlegri vinnu. Í þessi störf reynir stofnunin að fá ungt fólk sem býr í nágrenni svæðanna. Markmiðið er annarsvegar byggðasjónarmið þ.e. að tengjast betur íbúum sveitanna og ekki síst að fækka þeim aðilum sem stofnunin þarf að hýsa, enda gistirými sem stofnunin ræður takmarkað.

Þrír landverðir sem starfað höfðu í [X] sumarið 2003, sóttu um störf 2004. Tvö fengu tilboð um störf í þjóðgörðunum [Z] og [Ö], á svæðum sem þau höfðu sett á óskalista sinn. [A] hafði óskað eftir ráðningu á hálendinu þ.e. í [X] eða [Y]. Landvörður í [Y] sem starfaði þar nokkur undanfarin ár fékk tilboð um starf þar sumarið 2004. Þjóðgarðsverðir og fagstjóri á skrifstofu í Reykjavík gerðu tillögur til forstöðumanns um hverja skyldi ráða af þeim rúmlega 100 umsækjendum sem óskuðu eftir sumarstarfi hjá Umhverfisstofnun. Eftir skoðun á tillögunum þeirra og eftir viðræður við þjóðgarðsverði og fagstjóra var það mat forstöðumanns að ekki væri rétt að taka fram fyrir hendur á þeim og breyta tillögum að ráðningu enda voru þær byggðar á mati þeirra á menntun, reynslu og á mati á heppilegri samsetningu hópa. Forstöðumaður lagði því til við forstjóra að tillögurnar færu óbreyttar sem tilboð um störf.

Þegar umsækjandi um starf við [Þ] tilkynnti að hún gæti ekki tekið starfið bauð forstöðumaður [A] starfið þar, en hún hafnaði því þar sem hún hafði ráðið sig til starfa hjá öðrum.

[A] hefur eins og flest það fólk sem sinnt hefur landvörslu fyrir Umhverfisstofnun, verið áhugasöm og unnið gott starf að náttúruvernd og þjónustu við ferðamenn.“

Með bréfi, dags. 16. desember 2004, gaf ég A kost á að gera þær athugasemdir við svarbréf Umhverfisstofnunar sem hún teldi tilefni til. Athugasemdir hennar bárust mér 14. janúar sl.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1.

Mælt er fyrir um störf landvarða í lögum nr. 44/1999, um náttúruvernd. Þar segir í 1. mgr. 29. gr. að landverðir og aðrir starfsmenn starfi á náttúruverndarsvæðum. Sé hlutverk landvarða meðal annars að sjá um eftirlit og fræðslu á þeim svæðum. Í 2. mgr. ákvæðisins er síðan kveðið á um að umhverfisráðherra setji í reglugerð, að fengnum tillögum Umhverfisstofnunar, nánari ákvæði um menntun og starfsskyldur þeirra sem starfa á náttúruverndarsvæðum.

Rétt er að taka fram að slík reglugerð hefur ekki verið sett eftir að sérstöku umhverfisráðuneyti var komið á fót árið 1990 og málefni þess, þ. á m. viðfangsefni er lúta að náttúruvernd, lögð til eins ráðherra. Það breytir því ekki að ganga verður út frá því að reglugerð nr. 61/1990, um landverði, sem sett var af menntamálaráðherra, sé í gildi um þau atriði sem kveðið er á um í 2. mgr. 29. gr. laga nr. 44/1999, sbr. 2. mgr. 78. gr. laganna. Ákvæði 1. og 2. gr. þeirrar reglugerðar er svohljóðandi:

„1. gr.

Landverðir kallast þeir sem starfa í þjóðgörðum og á öðrum friðlýstum svæðum í umsjá Náttúruverndarráðs.

Rétt til starfa sem landvörður hefur sá sem lokið hefur námskeiði í náttúruvernd á vegum Náttúruverndarráðs eða hefur fengið aðra þá menntun sem Náttúruverndarráð metur gilda.

2. gr.

Hlutverk landvarða er að gæta þess að ákvæði friðlýsingar og náttúruverndarlaga séu virt, að koma á framfæri upplýsingum og fræða ferðafólk um náttúru og sögu svæðanna og sjá um daglegan rekstur og viðhald.“

Í reglugerðinni er síðan mælt fyrir um þau námskeið sem getið er í 1. gr. Þá segir í 6. gr. að mæla skuli nánar fyrir um störf og starfsskyldur landvarða í erindisbréfi. Hvorki í lögunum né í ofangreindri reglugerð eru hins vegar fyrirmæli sem gefa nánari vísbendingar um hvernig haga skuli úrlausn umsókna um störf landvarða.

Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 kemur fram að í lögfræðinni hafi ákvarðanir um skipun, setningu og ráðningu „opinberra starfsmanna, svo og lausn þeirra frá störfum og brottvikningu þeirra, verið flokkaðar sem stjórnvaldsákvarðanir“. Þá segir í athugasemdunum að lögin gangi út frá þessari hefðbundnu skilgreiningu og því falli ákvarðanir þessar undir gildissvið þeirra. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3283.)

Eins og að framan er getið hafa landverðir lögmæltum starfsskyldum að gegna á náttúruverndarsvæðum. Er þeim meðal annars ætlað að hafa eftirlit með því að ákvæðum friðlýsingar og náttúruverndarlaga sé fylgt á viðkomandi svæðum. Störf þeirra falla enn fremur undir lög nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna, enda séu þeir ráðnir til lengri tíma en eins mánaðar og að því gefnu að starfið sé þeirra aðalstarf á umræddu tímabili. Samkvæmt lögunum hvíla á landvörðum ýmsar skyldur s.s. sérstakar starfsskyldur og vammleysiskröfur samkvæmt 1. mgr. 14. gr. og leiðbeiningarskylda skv. 2. mgr. sama ákvæðis, svo og þagnarskylda skv. 18. gr. laganna. Því verður að álíta að landverðir séu opinberir starfsmenn í þeim skilningi sem fram kemur í athugasemdum við frumvarp til stjórnsýslulaga.

Ráðning landvarða er samkvæmt framansögðu ákvörðun skv. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Því ber að fylgja fyrirmælum þeirra laga um meðferð og úrlausn umsókna um störf landvarða auk þess sem almennar meginreglur stjórnsýsluréttar, sem ekki eiga sérstaka stoð í stjórnsýslulögum, gilda um töku slíkra ákvarðana eftir því sem við á.

2.

Í kvörtun sinni telur A að fram hjá sér hafi verið gengið við ráðningu landvarða fyrir sumarið 2004 af ástæðum sem henni hafi ekki tekist að fá skýringar á. Beinist athugun mín því meðal annars að því hvort hún hafi átt rétt á ítarlegri leiðbeiningum og skýringum um ástæður ákvörðunarinnar en gögn málsins bera með sér að henni hafi verið veittar.

Hér að framan var komist að þeirri niðurstöðu að ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 gildi um ráðningu landvarða. Verður að líta svo á að umsækjendur um slík störf öðlist aðild að máli sem eftir atvikum lýkur með því að tekin er ákvörðun um hver skuli ráðinn í þau. Samkvæmt 21. gr. stjórnsýslulaga getur aðili máls krafist þess að stjórnvald rökstyðji ákvörðun sína skriflega hafi slíkur rökstuðningur ekki fylgt ákvörðuninni þegar hún var tilkynnt. Þá eru fyrirmæli í 22. gr. laganna um það sem þarf að koma fram í rökstuðningi. Þegar ákvörðunin er tilkynnt málsaðila skriflega ber að leiðbeina honum um heimild hans til að krefjast rökstuðnings, sbr. 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga.

Í bréfi Umhverfisstofnunar, dags. 26. apríl 2004, sem tekið er orðrétt upp í kafla II hér að framan, er ekki vikið að ástæðum ákvörðunar Umhverfisstofnunar í málinu. Þar er A heldur ekki veittar neinar leiðbeiningar um heimild hennar til að krefjast skriflegs rökstuðnings fyrir ákvörðuninni. Stangast það á við skýr fyrirmæli 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga.

Í kvörtuninni lýsir A því að hún hafi farið á fund fagstjóra náttúruverndarsviðs eftir að ákvörðunin var tilkynnt henni ásamt formanni landvarðafélagsins til þess að fá skýringar á niðurstöðu Umhverfisstofnunar. Fagstjórinn hafi hins vegar ekki getað veitt henni neinar upplýsingar um ástæður ákvörðunarinnar. Í skýringum Umhverfisstofnunar til mín eru ekki gerðar athugasemdir við þessa lýsingu A.

Ekki er í stjórnsýslulögum gerðar sérstakar kröfur til þess að beiðni um skriflegan rökstuðning fyrir ákvörðun þurfi að setja fram í ákveðnu formi. Verður að álíta að almennt nægi að bera hana fram munnlega eins og ráða má af athugasemdum sem fylgdu frumvarpinu sem varð að stjórnsýslulögum. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3302.) Hafi sá starfsmaður sem tekur við beiðninni ekki tekið umrædda ákvörðun hvílir sú skylda á honum að leiðbeina hvert málsaðili skuli leita í þessu sambandi eða koma beiðninni á framfæri við réttan aðila.

Miðað við þær upplýsingar sem liggja fyrir verður að ætla að A hafi beðið starfsmann Umhverfisstofnunar munnlega um skýringar á ákvörðuninni eftir að henni var tilkynnt um hana. Þegar aðili máls leitar á þennan hátt til stjórnvaldsins með ósk um skýringar á ákvörðun, sem tekin hefur verið í máli hans, kann hann að telja að munnlegar útskýringar sem hann fær séu fullnægjandi. Sá sem þær veitir af hálfu stjórnvaldsins kann enn fremur að hafa ástæðu til að ætla að málsaðili álíti að svo sé. Miðað við þær lagaskyldur sem hvíla á stjórnvaldinu um leiðbeiningar um rétt til skriflegs rökstuðnings, sbr. 20. gr. stjórnsýslulaga, og leiðbeiningar almennt, sbr. 7. gr. sömu laga, tel ég hins vegar rétt að sá sem veitir slík munnleg svör kynni aðila máls rétt hans til að fá skriflegan rökstuðning fyrir ákvörðuninni. Á það sérstaklega við ef stjórnvaldið hefur ekki veitt leiðbeiningar um þetta atriði þegar ákvörðunin var tilkynnt honum eins og í því tilviki sem hér um ræðir. Ekki liggur fyrir að A hafi verið leiðbeint um þennan rétt hennar. Það er því niðurstaða mín að beiðni A um útskýringar á ákvörðuninni hafi að þessu leyti ekki fengið úrlausn í samræmi við kröfur stjórnsýslulaga.

Í þessu sambandi er rétt að benda á þær ástæður sem liggja að baki kröfunni um að veita skuli skriflegan rökstuðning fyrir ákvörðun þegar þess er krafist. Um það atriði sagði í athugasemdum sem fylgdi stjórnsýslulögum:

„Út frá sjónarmiðum um réttaröryggi og traust almennings á stjórnsýslunni verður að telja mikilvægt að stjórnvaldsákvörðunum fylgi rökstuðningur. Það sem helst mælir með almennri reglu um rökstuðning er að slík regla er almennt talin auka líkur á því að ákvarðanir verði réttar þar sem hún knýr á um það að stjórnvald vandi til undirbúnings að ákvörðun og leysi úr máli á málefnalegan hátt.

Þegar rökstuðningur fylgir ákvörðun stuðlar hann einnig að því að aðili máls fái í raun skilið niðurstöðu þess þar sem hann getur staðreynt að ákvörðun eigi sér stoð í lögum og sé í samræmi við þau. Rökstuðningur fyrir ákvörðun getur því orðið til þess að aðili máls uni ákvörðun þótt hún sé honum óhagstæð. Af rökstuðningi getur aðila líka orðið ljóst að starfsmaður, sem tekið hefur ákvörðun, hafi verið í villu um staðreyndir máls eða að ákvörðun sé haldin öðrum annmarka. Þegar rökstuðningur fylgir ákvörðun á aðili máls auðveldara með að taka ákvörðun um það hvort leita eigi eftir endurupptöku málsins, hvort kæra eigi ákvörðunina til æðra stjórnvalds eða bera málið undir dómstóla eða umboðsmann Alþingis ef skilyrði eru til þess.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, 3299.)

Samkvæmt þessu tengist skyldan til að rökstyðja ákvörðun kröfunni um að stjórnvöld vandi til undirbúnings að töku stjórnvaldsákvarðana. Réttur málsaðila að þessu leyti stuðlar einnig að því að aðili máls geti skilið niðurstöðuna, metið réttarstöðu sína og ef til vill fellt sig við ákvörðunina þótt hún kunni að vera honum í óhag. Síðargreindu atriðin eru þeim mun mikilvægari þegar ákvörðunin byggist á jafn matskenndum grundvelli og þegar verið er að ráða í störf hjá hinu opinbera. Þá er ljóst að umsækjendur um störf þekkja jafnan ekki til málsatvika er kunna að hafa ráðið afstöðu stjórnvalds til þess sem hlýtur starfið. Í þessu ljósi tel ég brýnna en ella að stjórnvöld fari að fyrirmælum stjórnsýslulaga sem kveða á um að skylt sé að leiðbeina málsaðila um rétt hans til rökstuðnings og rökstyðji síðan ákvörðunina með viðhlítandi hætti komi fram beiðni um það. Sé vikið frá þessu kann það að vekja tortryggni um að ákvörðunin hafi fremur byggst á geðþótta en málefnalegu mati.

3.

Eins og að framan greinir beinist kvörtun A að því að fram hjá sér hafi verið gengið við ráðningu landvarða af ástæðum sem hún hafði ekki fengið skýringar á. Til að upplýsa um þau sjónarmið sem umræddar ákvarðanir byggðust á leitaði ég sérstaklega eftir upplýsingum um það atriði hjá Umhverfisstofnun. Af svarbréfi stofnunarinnar má ráða að við ráðningu í störf landvarða í X hafi verið lagt til grundvallar að þeir landverðir sem þar höfðu starfað sumarið 2003 yrðu ekki ráðnir þar til starfa á ný. Er þar vísað til erfiðleika í samskiptum milli landvarða annars vegar og starfsmanna Ferðafélags Æ hins vegar sem komu upp sumarið 2003. A hafi einnig sótt um landvarðastarf í Y en þar hafi verið talið rétt að ráða umsækjanda sem hafði starfað á svæðinu undanfarin ár.

Af ofangreindu tilefni vil ég taka fram að hér á landi hafa ekki verið lögfestar almennar reglur um hvaða sjónarmið eigi að leggja til grundvallar við skipun, setningu eða ráðningu í opinber störf. Hefur því almennt verið gengið út frá því að það stjórnvald sem veitir starfið skuli ákveða hverju sinni á hvaða sjónarmiðum ákvörðunin eigi að byggjast ef ekki er mælt sérstaklega fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Leiði þau sjónarmið sem lögð eru til grundvallar ekki til sömu niðurstöðu verður enn fremur að líta svo á að það sé almennt komið undir mati viðkomandi stjórnvalds á hvaða sjónarmið sérstök áhersla skuli lögð. Í þessu felst þó ekki að stjórnvöld hafi að öllu leyti frjálsar hendur um það hver skuli skipaður, settur eða ráðinn í opinbert starf hverju sinni. Í samræmi við óskráða meginreglu stjórnsýsluréttar verður niðurstaðan að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum eins og um menntun, starfsreynslu, hæfni og eftir atvikum þeim persónulegu eiginleikum sem talið er að skipti máli við rækslu starfans. Þá hefur verið litið svo á að við skipun, setningu eða ráðningu í opinbert starf beri að velja þann umsækjanda sem talinn er hæfastur til að gegna viðkomandi starfi með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem byggt er á.

Eins og ráða má af því sem fram kemur í kafla IV.1 hér að framan er ekki mælt fyrir um það í lögum nr. 44/1999, um náttúruvernd, á hvaða sjónarmiðum skuli byggt þegar velja þarf milli umsækjenda sem uppfylla almenn hæfisskilyrði til að gegna starfi landvarðar. Miðað við þau gögn sem liggja fyrir höfðu þeir sem ráðnir voru í landvarðastörf við X lokið námskeiði skv. 2. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 61/1990. Á hið sama við um þann sem hlaut starfið í Y.

Samkvæmt þeim upplýsingum sem fyrir mig hafa verið lagðar hefur Umhverfisstofnun og forverar hennar starfað með Ferðafélagi Æ að rekstri í X síðastliðna tvo áratugi. Vegna þessa samstarfs hefur verið gerður samningur árlega við ferðafélagið sem gerir m.a. ráð fyrir að kostnaður vegna launa landvarða o.fl. skuli skiptast jafnt milli félagsins og Umhverfisstofnunar. Hins vegar skuli landverðirnir starfa í samræmi við erindisbréf Umhverfisstofnunar. Virðist þó gert ráð fyrir að þeir skuli vinna tiltekin verk í þágu ferðafélagsins.

Í ljósi ofangreindra aðstæðna tel ég að það geti talist málefnalegt að ljá því sérstakt vægi við ráðningu í störf landvarða á umrætt náttúrverndarsvæði ef erfiðleikar af því tagi sem lýst er í skýringum Umhverfisstofnunar til mín hafa komið upp í samskiptum milli þess sem sækir um landvarðastarf á svæðinu og aðila á vegum ferðafélagsins sem ekki hefur tekist að leysa. Þá tel ég að nægar upplýsingar hafi legið fyrir um þessa stöðu mála áður en ákvörðun um ráðningu landvarða á svæðið fyrir sumarið 2004 var tekin. Með vísan til ofangreindra atriða tel ég ekki ástæðu til athugasemda við að ákveðið hafi verið að þeir sem höfðu starfað sem landverðir í X sumarið 2003, þ. á m. A, yrðu ekki ráðnir þangað til landvarðastarfa fyrir sumarið 2004.

4.

Eins og vikið var að í kafla IV.1 hér að framan segir í 2. mgr. 29. gr. náttúruverndarlaga að mæla skuli fyrir um menntun landvarða og annarra þeirra sem starfa á náttúruverndarsvæðum í reglugerð og er 1. gr. reglugerðar nr. 61/1990 tekin orðrétt upp í kaflanum. Í 2. mgr. þess ákvæðis segir að rétt til starfa sem landvörður hafi sá sem lokið hefur námskeiði í náttúruvernd á vegum Náttúruverndarráðs, nú Umhverfisstofnun, eða hefur fengið aðra þá menntun sem Náttúruverndarráð, nú Umhverfisstofnun, metur gilda. Verður að líta svo á að þær kröfur sem gerðar eru í þessu ákvæði feli í sér lágmarksskilyrði til hæfis þeirra sem gegna störfum landvarða. Viðkomandi verður því að hafa lokið námskeiði í náttúruvernd eða vera með aðra þá menntun sem metin er gild til að geta fengið starf sem landvörður og haldið því. Ber Umhverfisstofnun að leggja þetta atriði til grundvallar þegar afstaða er tekin til umsókna um störf landvarða.

Í kvörtun A er enn fremur vísað til bókunar í kjarasamningi Landvarðafélags Íslands við fjármálaráðherra fyrir hönd ríkissjóðs frá 1995, þar sem segir að eðlilegt sé og sanngjarnt að landverðir, sem hafi unnið störf sín með fullnægjandi hætti, hafi „að öðru jöfnu forgang í sama eða annað landvarðastarf án tillits til búsetu“. Rétt er að taka fram að í núgildandi stofnanasamningi milli Starfsgreinasambands Íslands og Umhverfisstofnunar um forsendur röðunar landvarða við stofnunina, sem var undirritaður 30. júní 2004, var gerð hliðstæð bókun. Orðalag hennar er þó afdráttarlausara að því leyti að nú skulu landverðir, sem hafa unnið störf sín með fullnægjandi hætti, hafa forgang til sama eða annars landvarðarstarfs án tillits til búsetu. Þessi bókun hafði ekki tekið gildi þegar ákvörðun Umhverfisstofnunar, sem hér er deilt um, var tekin.

Af fyrirliggjandi gögnum verður ekki annað ráðið en að umsækjendur, sem höfðu ekki lokið námskeiði skv. 2. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 61/1990 hafi verið ráðnir sem landverðir á ákveðin náttúruverndarsvæði fyrir sumarið 2004, þó ekki á þau svæði sem A óskaði eftir að fá að starfa á. Ekki verður ráðið af skýringum Umhverfisstofnunar hvernig menntun þeirra hafi verið metin. Hins vegar kemur þar fram að hluti þeirra starfa sem eru unnin í þjóðgörðunum felist fyrst og fremst í þrifum og annarri líkamlegri vinnu og að stofnunin reyni að fá ungt fólk sem býr í nágrenni svæðanna í þessu störf.

Í tengslum við þetta atriði bendi ég á að samkvæmt auglýsingu um laus störf landvarða fyrir sumarið 2004 var ekki aðeins auglýst eftir landvörðum heldur einnig starfsfólki í verkamannastörf. Ætla verður að um slík störf gildi ekki önnur hæfisskilyrði en þau sem koma fram í 6. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Ég fæ hins vegar ekki séð að þau atriði sem Umhverfisstofnun vísar til heimili henni að víkja frá hæfisskilyrði 2. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 61/1990, sbr. 1. mgr. 29. gr. laga nr. 44/1999, um náttúruvernd, þegar hún ræður í störf landvarða.

Eins og að framan greinir hefur Umhverfisstofnun ekki lýst því hvernig mati á menntun þeirra sem ráðnir voru í störf landvarða sumarið 2004, en höfðu ekki lokið námskeiði samkvæmt 2. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 61/1990, var hagað og þá hvernig menntun þeirra var talin gild að mati stofnunarinnar, sbr. lokamálslið málsgreinarinnar. Þá liggur ekki fyrir hvernig höfð var hliðsjón af ofangreindri bókun í viðkomandi kjarasamningi. Ég fæ því ekki ráðið af fyrirliggjandi upplýsingum hvort nægjanlega hafi verið tekið mið af þessum atriðum við ráðningu í störf landvarða fyrir sumarið 2004. Þá er óljóst hvaða þýðingu það hafði gagnvart A enda liggur fyrir að hún sótti aðeins um starf í Y og í X auk þess sem henni bauðst síðar að starfa við landvörslu sumarið 2004 á öðru náttúruverndarsvæði.

V. Niðurstaða.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að munnleg beiðni A til Umhverfisstofnunar um að ráðning landvarða fyrir sumarið 2004 yrði útskýrð hafi ekki fengið úrlausn í samræmi við kröfur stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Miðað við þær skýringar sem nú liggja fyrir á ákvörðun Umhverfisstofnunar tel ég ekki ástæðu til að beina tilmælum til stofnunarinnar um að hún verði rökstudd frekar. Ég beini hins vegar þeim tilmælum til Umhverfisstofnunar að framvegis verði tekið mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í álitinu við ráðningu landvarða.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Í bréfi sem ég ritaði Umhverfisstofnun og dagsett var 6. febrúar 2006 óskaði ég eftir upplýsingum um hvort álit mitt hefði orðið stofnuninni tilefni til að grípa til einhverra tiltekinna ráðstafana og þá í hverju þær hafi falist. Mér barst svarbréf Umhverfisstofnunar 1. mars 2006. Er þar tekið fram að stofnunin hafi það fyrir reglu að benda umsækjendum sem ekki fái störf hjá henni að þeir geti óskað skriflegs rökstuðnings fyrir ákvörðun um ráðningu með tilvísun til stjórnsýslulaga. Í bréfinu er lýst námskeiðum stofnunarinnar fyrir landverði og vikið að því að framboð á námsbrautum við háskóla hér á landi hafi breyst á undanförnum árum. Nú séu ferðamála- og umhverfisbrautir við Landbúnaðarháskólana og Háskóla Íslands sem veiti nemum grunnþekkingu sem taki landvarðanámskeiðum fram. Þá segir að áður en auglýst sé eftir landvörðum séu dagsetningar og lengd starfstímabila ákveðin fyrir hvern stað og byggi það á fjárhag stofnunarinnar hverju sinni, opnun vega á hálendinu, óskum samstarfsaðila og áætluðu álagi vegna heimsókna gesta. Fyrir komi að ekki takist að manna allar stöður með fólki sem hafi landvarðaréttindi. Þegar ráða þurfi fólk án réttinda sé menntun, tungumálakunnátta og reynsla í atvinnulífinu látin ráða.