Álit

I. Kvörtun.

Hinn 25. ágúst 2004 A til mín og kvartaði yfir því hvernig staðið var starfslokum hennar hjá embætti tollstjórans í Reykjavík. Í kvörtuninni greinir hún svo frá að hún hafi verið þvinguð til að segja sjálf upp starfi sínu vegna tiltekinna ávirðinga sem á hana voru bornar á fundi með tveimur yfirmönnum hennar hjá embættinu. Þá hafi hún ekki fengið að hafa samband við stéttarfélag sitt áður en hún undirritaði uppsagnarbréfið og trúnaðarmenn þess hafi ekki verið viðstaddir fundinn þar sem ásakanirnar komu fram og henni var gert að segja upp.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 15. apríl 2005.

II. Málavextir.

Samkvæmt gögnum málsins starfaði A áður hjá Gjaldheimtunni í Reykjavík en var ráðin til embættis tollstjórans í Reykjavík með ótímabundnum ráðningarsamningi, dags. 30. september 1997, og hóf þar störf 1. janúar 1998. Í ráðningarsamningnum kom fram að starfsheiti hennar væri fulltrúi og skyldi hún gegna starfi gjaldkera hjá embættinu.

Í kvörtuninni er því lýst að 16. febrúar 2004 hafi A verið kölluð til fundar við B, forstöðumann innheimtusviðs, og C, forstöðumann starfsmannasviðs. Kemur fram að á fundinum hafi henni verið gerð grein fyrir því að embættinu hefði borist bréf frá starfsmanni sýslumannsins í X sem var svohljóðandi:

„Sæl, [B], við hérna í innheimtudeildinni hjá Sýslumanninum í [X], viljum koma á framfæri við þig óánægju með störf einnar starfsstúlku þinnar [A]. Fyrir um það bil ári síðan sendi ég lokunar bréf til [D], vegna vangreiddra vörsluskatta, [D] var tengdasonur [A] á þessum tíma. Sambýliskona hans hringdi í mig og tjáði mér að móðir hennar væri að vinna hjá Tollstjóra og hún hafi sagt sér að við gætum ekki lokað hjá þeim þar sem þau væru með reksturinn í heimahúsi. Gott og vel að móðir gefi dóttur upplýsingar en hún gekk aðeins lengra en það því hún færði inn kennitölumerkingu á [D] „ekki hægt að loka er í heimahúsi“.

Í janúar s.l. þegar barnabæturnar voru komnar inn, þá hringdi dóttir [A] og vildi fá upplýsingar um barnabætur og sagði mér jafnframt að hún vissi að þær væru komnar inn og að þeim hefði verið skuldajafnað á fyrrverandi mann sinn. Móðir sín væri að vinna hjá Tollstjóra og hafi sagt sér þetta. Ég sagði henni að hún yrði að hringja um mánaðamótin skv. vinnureglum okkar og fá upplýsingar sem hún og gerði, og þá vísuðum við henni á að tala við lögfræðing. [A] móðir hennar hringdi einnig með fyrirspurn um þetta og talaði um að það væri hægt að leiðrétta samsköttun afturvirkt, en það er eitthvað sem við þekkjum ekki, en burt séð frá því þá erum við ekki sáttar við þessi vinnubrögð [A] og finnst að gripið hafi verið fram fyrir hendur okkar.“

Ekki ber lýsingum að öllu leyti saman um hvað hafi farið fram á fundinum eftir að A var kynnt efni bréfsins. Í kvörtuninni segir að B hafi spurt A hvort hún hafi framkvæmt þá kennitölumerkingu sem lýst er í bréfinu auk annarrar sem var gerð 28. nóvember 2001. Mun A hafa játað því. Hafi C þá sagt að hún og B ætluðust til þess að hún segði upp vegna þessa. Ætti hún að hætta strax en fengi greidd laun í þrjá mánuði. Segir í kvörtuninni að henni hafi síðan verið sagt að skrifa uppsagnarbréf á staðnum. Þegar hún ætlaði að láta þess getið í bréfinu að uppsögnin væri gerð að beiðni B og C vegna ætlaðrar vanrækslu hennar í starfi hafi hún verið spurð hvort hún vildi hafa þetta með þeim hætti í „fælnum“ sínum. Henni hafi þá verið leiðbeint um orðalagið. Var uppsagnarbréfið, dags. 16. febrúar 2004, svohljóðandi:

„Ég undirrituð [A] segi upp starfi mínu hjá Tollstjóra í Reykjavík og tekur uppsögn mín gildi 1. mars 2004.“

Fundinum er lýst með nokkuð öðrum hætti í skýringum tollstjórans í Reykjavík til mín. Þar segir eftirfarandi um þetta atriði:

„[B] og [C] hittu [A] að morgni mánudagsins 16. febrúar 2004 og var [A] gerð grein fyrir alvöru málsins og henni boðið að tjá sig um það. Á þessum fundi var umrædd kvörtun og gögn lögð fram. Viðurkenndi [A] réttmæti þessara ásakana, sagðist hafa gert þessar breytingar og átt þessar viðræður við starfsmenn Sýslumannsins í [X]. Gerðu umræddir forstöðumenn [A] grein fyrir hversu alvarlegum augum embættið liti þessa hegðun, að talið væri að þarna hefði hún misnotað aðstöðu sína með því að gefa misvísandi upplýsingar til starfsmanna annars embættis og grípa inn í verkferla hjá því og það í tvígang. Væri nú málum svo háttað að trúnaðarbrestur hefði orðið á milli hennar og yfirmanna hennar. Var hún spurð að því hvað henni fyndist, hvort þetta gæti talist forsvaranleg hegðun. Svaraði hún því til að hún bæðist afsökunar og að hún myndi ekki gera slíkt aftur. Var hún þá spurð að því hvað hún vildi gera í stöðunni, að embættið væri að íhuga uppsögn án áminningar og jafnvel lögsókn, hvort hún vildi íhuga að hætta sjálf. Spurði [A] þá hvort það væri vilji yfirmanna sinna og svöruðu þeir því til, af hlífisemi við hana, að það væri e.t.v. æskilegt í stöðunni. Hún byrjaði á að skrifa uppsagnarbréf sem var orðað þannig að [B] og [C] hefðu óskað eftir því að hún segði upp þar sem hún hefði orðið uppvís að vanrækslu í starfi. [A] var þá tjáð að ef hún segði upp að eigin frumkvæði væri það á grundvelli sáttar í málinu og að hún fengi þá greiddan þriggja mánaða uppsagnarfrest og gæti hætt samdægurs. Hún samþykkti það og skrifaði nýtt uppsagnarbréf með almennum orðum um að hún segði upp störfum sínum frá og með 1. mars 2004 og undirritaði hún síðan skjalið [...].“

Í kvörtuninni kemur fram að A hafi farið strax eftir að hún undirritaði uppsagnarbréfið á skrifstofu SFR – stéttarfélags í almannaþjónustu til að útskýra mál sitt. Tjáði hún formanni og framkvæmdastjóra félagsins að á sínum tíma hafi hún fært inn kennitölumerkingu á D sem hefði verið „prufa“ og hafi E, yfirmaður hennar, vitað af henni. Í kvörtuninni segir að forsvarsmenn SFR hafi farið á fund tollstjóra og spurt út í uppsögnina og fengið það staðfest að E hafi verið kunnugt um að A hefði framkvæmt umrædda „prufu“ 28. nóvember 2001. Liggur fyrir í málinu óundirritað og handskrifað minnisblað, sem A segir að hafi verið ritað á umræddum fundi, þar sem segir: „[E] var með og man eftir þessari tilraun 28.11.2001.“

III. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Með bréfi, dags. 1. september 2004, óskaði ég eftir því með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að tollstjórinn í Reykjavík léti mér í té upplýsingar um fundinn þar sem A undirritaði uppsagnarbréfið ásamt fleiri gögnum er tengdust starfi hennar hjá embættinu. Svarbréf tollstjórans barst mér 15. september 2004. Þar segir eftirfarandi:

„[A] hóf störf hjá embættinu 1. janúar 1998. Var hún ein af starfsmönnum Gjaldheimtunnar sem þá fluttust yfir til embættis tollstjórans í Reykjavík (sjá fylgiskjal #1 ráðningarsamningur og starfsumsókn). Frá upphafi sinnti [A] starfi fulltrúa í innheimtudeild og frá vorinu 2001 fólust störf hennar meðal annars í útsendingu vanskilabréfa og eftirfylgni vegna stöðvunar atvinnureksturs. Starfa sinna vegna hafði [A] aðgang að tekjubókhaldskerfi ríkissjóðs sem er sett upp á landsvísu. Í þetta kerfi eru m.a. skráðar upplýsingar sem áhrif hafa á væntanlegar aðgerðir innheimtumanna ríkissjóðs vegna vangreiddra gjalda, t.d. tilkynningar um vangoldin gjöld, um innheimtuaðgerðir, við gjaldþrot, er starfsemi hefur verið hætt, gjaldandi finnst ekki, o.s.frv. Slíkar tilkynningar sýna stöðu mála hverju sinni og hafa áhrif á framgang þeirra. Allar skráningar í kerfið eru merktar kennitölu þess starfsmanns er þær hefur framkvæmt.

Þann 13. febrúar 2004 barst embættinu kvörtun frá Sýslumanninum í [...] þar sem fram kemur að [A] hafði haft afskipti af skráningu og afgreiðslu dóttur hennar og þáverandi tengdasonar (sjá fylgiskjal #2 tölvupóst frá Sýslumanni). Kom fram að [A] bæði hafði gefið rangar leiðbeiningar til starfsmanna Sýslumanns og farið inn í tekjubókhaldskerfið og breytt þar skráningu hjá þáverandi tengdasyni hennar búsettum í umdæmi Sýslumannsins í [...].

Hér hjá embættinu var erindi þetta litið mjög alvarlegum augum þar sem hlutverk tollstjórans í Reykjavík er m.a. að vera leiðbeiningar- og samræmingaraðili gagnvart innheimtumönnum ríkissjóðs (sjá auglýsingu frá Fjármálaráðherra fylgiskjal #3). Við nánari athugun á umræddum aðgerðum [A] í tekjubókhaldskerfinu kom í ljós að kennitala hennar var skráð sem færsluaðili á tvær breytingarfærslur sem geta komið í veg fyrir að viðeigandi innheimtuaðgerðum sé beitt (í þessu tilfelli stöðvun atvinnurekstrar) gagnvart viðkomandi gjaldanda (þ.e. þáverandi tengdasyni hennar) – sjá nánar útprentun úr tekjubókhaldskerfi ríkissjóðs (fylgiskjal #4). Var það samdómaálit yfirmanna [A] og tollstjóra að hún hefði þarna bæði gefið rangar upplýsingar til starfsmanna annars innheimtuembættis og gripið inn í verkferli þess með skráningum í kerfinu og það í þágu hagsmuna fjölskyldumeðlima.

Töldu yfirmenn [A] og tollstjóri að umrætt brot gæti fallið undir ákvæði 249. gr. a. almennra hegningarlaga nr. 19/1940 en samkvæmt því er refsivert að gera breytingar með ólögmætum hætti á gögnum sem geymd eru á tölvutæku formi. Slíkt hátterni myndi því einnig falla undir 2. mgr. 45. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, þar sem fram kemur að starfsmanni skuli vikið úr starfi fyrirvaralaust hafi hann játað að hafa gerst sekur um refsiverða háttsemi sem ætla má að hefði í för með sér sviptingu réttinda skv. 68. gr. almennra hegningarlaga. Yfirmenn [A] og tollstjóri hugleiddu á þessu stigi hvort kæra ætti framangreint brot til lögreglu á grundvelli nefndra ákvæða. Ákveðið var að kalla [A] á fund til að fá hennar hlið málsins og stóð til að taka ákvörðun um framhald málsins eftir þann fund.“

Í bréfinu er þessu næst lýst því sem fram fór á fundinum en sá kafli bréfsins er tekinn upp í kafla II hér að framan. Þá segir svo í bréfi tollstjóra:

„Hér að framan hefur eftir bestu getu verið reynt að lýsa því sem fram fór á nefndum fundi með [A]. Í því sambandi verður að undirstrika að á engan hátt var [A] þvinguð til þess að segja upp störfum. Fyrir lá að málið taldist upplýst og enginn ágreiningur var um málavexti. Samskipti aðila á fundinum báru ekki með sér að sérstök þörf væri á að fresta málinu.

Rétt er að nefna að haft var samband við tollstjóra af formanni og framkvæmdastjóra SFR vegna þessa máls og áttu þeir fund með umræddum forstöðumönnum og tollstjóra miðvikudaginn 18. febrúar 2004 þar sem þeim var gerð grein fyrir aðdraganda fundarins 16. febrúar 2004 og framvindu hans. Í kjölfarið gerðu forráðamenn SFR munnlega athugasemd við það að [A] hefði ekki fengið umhugsunarfrest til að íhuga það sem fram fór á fundinum. Greindi tollstjóri forráðamönnum SFR, símleiðis þann 20. febrúar 2004, frá því að embættið væri tilbúið að samþykkja að [A] drægi umsókn sína til baka en myndi jafnframt skoða þann möguleika að víkja henni úr starfi að undangenginni formlegri málsmeðferð. Engin slík ósk hefur komið frá [A] eða SFR fyrir hennar hönd.

Með vísan til þeirra lýsinga á málsatvikum, er sett hafa verið fram hér að ofan, er það skoðun embættisins að [A] hafi brotið svo alvarlega starfsskyldur sínar að það hefði krafist athugunar á hvort grundvöllur væri fyrir því að hafa hana við störf hjá embættinu. Málið taldist að fullu upplýst og enginn ágreiningur var um málavexti. Á umræddum fundi réðst það að ákveðið var að fallast á starfslok [A] í stað þess að setja málið í formlegan búning. Var það fyrst og fremst gert af hlífiskildi við [A]. Enda hefði slíkt haft takmarkaða þýðingu eins og áður segir. Þegar SFR gerði fyrir hönd [A] athugasemdir við aðdraganda að starfslokum hennar lýsti tollstjóri því yfir að hann væri tilbúinn að fallast á að [A] drægi uppsögn sína til baka. Ósk um slíkt hefur á hinn bóginn ekki borist. Það er afstaða embættisins að rétt hafi verið staðið að meðferð þessa máls, og að starfslok [A] hafi farið fram með eðlilegum hætti og samkvæmt hennar eigin vilja. [...]“

Með bréfi, dags. 17. september 2004, gaf ég A kost á því að koma að athugasemdum sínum við bréf tollstjóra áður en ég tæki afstöðu til þess hvort tilefni væri til nánari athugunar á málinu. Svarbréf hennar barst mér 23. september 2004. Í því kemur fram að fyrri kennitölumerkingin sem um ræðir hafi verið gerð í tilraunaskyni og með vitund yfirmanns A en hún hafi ekki kunnað að taka hana aftur. Það hafi hins vegar verið gert skömmu síðar af starfsmanni embættisins sem það kunni. Þá hafnar A því að rætt hafi verið um það á fundinum að embættið íhugaði lögsókn á hendur henni og áréttar fyrri lýsingu á því sem þar fór fram. Enn fremur segir í bréfinu að hún hafi átt samtal við tollstjóra 20. febrúar 2004 þar sem hann hafi sagt að uppsögnin skyldi standa óbreytt en ekki nefnt að hún gæti tekið hana til baka. Hún hafi því ekki vitað að henni stæði til boða að taka uppsögnina til baka.

Með bréfi, dags. 30. september 2004, óskaði ég eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að tollstjórinn í Reykjavík lýsti viðhorfi sínu til kvörtunarinnar og þeirra atriða sem fram kæmu í athugasemdum A við bréf tollstjórans. Ef hann teldi tilefni til gaf ég honum enn fremur kost á að leggja fram gögn og upplýsingar til viðbótar við það sem þegar lægi fyrir. Þá óskaði ég sérstaklega eftir því að hann veitti mér upplýsingar um á hvaða lagagrundvelli talið hafi verið mögulegt að grípa til uppsagnar án undanfarandi áminningar og vísaði í því sambandi til 44. og 45. gr. laga nr. 70/1996. Enn fremur óskaði ég eftir afstöðu embættisins til þess hvort skylt hafi verið að fylgja ákvæðum stjórnsýslulaga við undirbúning og afgreiðslu á máli A og ef svo væri hvort meðferð málsins hafi samrýmst ákvæðum þeirra laga. Vísaði ég til samanburðar til dóms Hæstaréttar í máli nr. 318/1998 frá 29. mars 1999 þar sem deilt var um gildi uppsagnar rekstraraðila á samningi um rekstur meðferðarheimilis. Að lokum fór ég fram á að upplýst yrði hvort A hefði fengið einhverjar leiðbeiningar á fundinum um hvaða réttarreglur giltu um ákvörðun um uppsögn ráðningarsamninga af hálfu embættisins og hver réttarstaða hennar væri ef tollstjóri segði henni upp meðal annars með tilliti til möguleika hennar til að koma að athugasemdum og skýringum við ástæður fyrirhugaðrar uppsagnar.

Svarbréf tollstjórans barst mér 10. nóvember 2004. Þar segir eftirfarandi:

„Eins og fram kemur í svarbréfi tollstjóra við fyrirspurn umboðsmanns dags. 13. september sl. var athæfi [A] litið mjög alvarlegum augum. Samkvæmt auglýsingu frá Fjármálaráðuneytinu nr. 38/1998 fer tollstjórinn í Reykjavík með samræmingar- og leiðbeiningarhlutverk gagnvart innheimtumönnum ríkissjóðs. Telur tollstjóri að vönduð og fagmannleg samskipti starfsmanna hans við aðra innheimtumenn ríkisins séu grundvöllur góðra stjórnsýsluhátta og þess trúnaðar og trausts er ríkja skal í samskiptum þessara aðila. Þar af leiðandi álítur tollstjóri afleitt að starfsmenn hans misbeiti heimildum og valdi sínu í samskiptum við önnur embætti og til þess fallið að grafa undan trausti annarra innheimtuembætta til hans.

Hvað varðar athugasemdir þær og útskýringar er fram koma í kvörtun [A] til umboðsmanns og í athugasemdum hennar við bréf tollstjóra dags. 13. september sl. ber að nefna að fundurinn þann 16. febrúar sl. var haldinn til að upplýsa málið áður en til endanlegrar ákvörðunar kæmi af hálfu tollstjóra. Þær útskýringar er [A] gefur á athæfi sínu í athugasemdum við bréfið frá 13. september sl. komu ekki fram á fundinum 16. febrúar sl. heldur viðurkenndi [A] réttmæti þeirra ásakana er yfirmenn hennar lögðu þá fram. Má benda á að slíkt hið sama kemur fram í kvörtun hennar til umboðsmanns þar sem segir m.a. að [B] hafi spurt hvort hún hefði gert þessar kennitölumerkingar og að hún hafi játað því. Það var ekki fyrr en á fundi tollstjóra og viðkomandi forstöðumanna með forráðamönnum SFR þann 18. febrúar sl. að forráðamenn SFR lögðu þessar útskýringar fram fyrir hönd [A].

Er því til að svara að þessar útskýringar töldust ekki og teljast enn ekki af hálfu tollstjóra fullnægjandi til að réttlæta gjörðir [A]:

· [A] segir það ekki rétt að hún hafi breytt skráningu í tekjubókhaldskerfi ríkissjóðs eins og haldið er fram í bréfi tollstjóra frá 13. september sl., segist hún hafa sett inn kennitölumerkingar. Hjá tollstjóranum í Reykjavík eru slíkar merkingar skilgreindar sem breyting á skráningu. Eins og fram kemur í bréfinu frá 13. september sl. var það hluti af starfssviði [A] að skrá upplýsingar varðandi framvindu innheimtuaðgerða í umdæmi tollstjórans í Reykjavík inn í þetta kerfi. Skráningar um aðgerðir í umdæmum annarra innheimtumanna voru ekki hluti af starfssviði [A].

· Fram kemur í máli [A] að umræddar aðgerðir hafi verið tilraun og hafi tilgangurinn verið að æfa sig á kerfinu og þær gerðar með samþykki og vitund þáverandi yfirmanns hennar [E]. Rætt var við [E] og [F] (starfsmann á innheimtusviði er [A] nefnir einnig í athugasemdum sínum) í kjölfar fundarins með SFR og kom þá fram að þær mundu hvorugar eftir þessu nákvæma atviki. Verður að teljast að hér eigi [A] við fyrra atvikið þ.e. færslur framkvæmdar í lok árs 2001. Engar skýringar eru gefnar á seinni færslunum í byrjun árs 2003 sem tengjast beint kvörtunarbréfi sýslumannsins í [X]. Getur tollstjóri ekki fallist á að um æfingu hafi verið að ræða í seinna skiptið þar sem sú færsla var leiðrétt af starfsmanni annars umdæmis og barst tollstjóra ábending þar um. Einnig telur tollstjóri það ekki eðlileg vinnubrögð að starfsmaður æfi sig á ættingja sem er í vanskilum, með færslu(m) sem áhrif hafa á innheimtuaðgerðir og það í öðru umdæmi.

· [A] telur sig ekki hafa gefið rangar leiðbeiningar til starfsmanns sýslumannsins í [X] og telur að sú staðreynd að starfsmaður sýslumannsins í [X] hafi greitt dóttur hennar út barnabætur í nóvember 2003 réttlæti að það sama sé gert í febrúar 2004. Skv. 116. gr. laga um tekju- og eignaskatt nr. 90/2003 kemur það skýrt fram að hjón/sambúðarfólk beri ábyrgð á opinberum gjöldum hvors annars hafi þau skilað sameiginlegu skattframtali. Leiðbeiningar [A] um að hægt sé að leiðrétta samsköttun hjóna afturvirkt eru þar af leiðandi rangar og átti [A] að vera fullkunnugt um ákvæði laganna. Við athugun á tiltekinni endurgreiðslu til dóttur [A] í nóvember 2003, framkvæmdri af sýslumanninum í [X], kom í ljós að þar hafa greinilega átt sér stað mistök og er ekki talið nauðsynlegt að fjalla nánar um þau hér enda réttlæta þau ekki gerðir [A].

Fram kemur í máli [A] að hún hafi verið þvinguð til að segja upp starfi sínu hjá tollstjóranum í Reykjavík. Eins og fram kemur í bréfi tollstjóra frá 13. september sl. er það skoðun embættisins að [A] hafi á engan hátt verið beitt þvingunum til að segja upp störfum sínum. Var henni boðið að tjá sig um málið á fundinum sem hún átti með yfirmönnum sínum að morgni 16. febrúar sl. og viðurkenndi hún þar réttmæti þeirra ásakana sem þar voru lagðar fram. Þróuðust mál á fundinum á þann veg að þar sem upp var kominn trúnaðarbrestur væri farsælast fyrir hana í stöðunni að hún segði starfi sínu lausu og var grundvöllur þeirrar ákvörðunar að slíkt væri gert í sátt og féllst embættið á að hún fengi greidd laun út uppsagnarfrestinn. Af hálfu umræddra yfirmanna taldist málið upplýst og enginn ágreiningur um málavexti. [A] tekur fram í kvörtun sinni og athugasemdum að hún hafi ekki fengið tækifæri til að ráðfæra sig við trúnaðarmann, SFR eða [E] yfirmann sinn. Er rétt að taka fram að samkvæmt þeim [B] og [C] fór [A]ekki fram á slíkt á fundinum enda var fundurinn ekki hugsaður sem formleg áminning eða undanfari uppsagnar, hún var kölluð til viðtals til að heyra hvaða útskýringar hún hefði fram að færa og stóð til að taka ákvörðun um afstöðu tollstjóra í kjölfarið.

[A] heldur því fram í kvörtun sinni og athugasemdum að henni hafi ekki verið boðið að draga umsókn sína til baka og nefnir þar símtal er hún átti við [G], starfsmann tollstjóra í hlutastarfi, þann 18. febrúar er tollstjóri átti að hafa verið erlendis og einnig viðtal við tollstjóra föstudaginn 20. febrúar. Eins og fram kemur í bréfi tollstjóra frá 13. september sl. átti tollstjóri og viðkomandi forstöðumenn fund með forsvarsmönnum SFR um mál [A] miðvikudaginn 18. febrúar sl. Þann 20. febrúar sl. gerði tollstjóri forsvarsmönnum SFR grein fyrir því símleiðis að hann væri tilbúinn að samþykkja að [A] drægi umsókn sína til baka en myndi jafnframt skoða þann möguleika að víkja henni úr starfi að undangenginni formlegri málsmeðferð. Tollstjóri var erlendis frá mánudeginum 23. febrúar 2004 til fimmtudagsins 26. febrúar 2004. Mánudaginn 23. febrúar hringdi [B] í forsvarsmenn SFR til að fá úr því skorið hvort [A] hefði ákveðið að draga umsókn sína til baka. Var henni þá tjáð að [A] væri væntanleg til fundar við þá um málið, var um það rætt að annað hvort [A] eða forsvarsmenn SFR hefðu samband við [B] ef hún vildi draga umsóknina til baka. Ekkert heyrðist frá SFR eða [A] fyrr en tollstjóri ræddi við hana í síma föstudaginn 27. febrúar sl. Undirritaður treystir sér ekki til að fullyrða hver orðaskipti hans og [A] voru nákvæmlega en fyrir lá að hann hafði tjáð SFR hver afstaða hans væri í málinu. Telur embætti tollstjóra sig ekki vera í aðstöðu til að krefja forsvarsmenn SFR skýringa á samskiptum þeirra við [A]. Einnig er vert að geta þess að [G] (er [A] nefnir í athugasemdum sínum) er starfsmaður í hlutastarfi hjá embætti tollstjóra og hefur ekkert með starfsmannamál að gera, honum var því ekki kunnugt um né hafði hann umboð til að fjalla um mál [A]. Líklegt er að hann hafi svarað símanum þar sem starfsstöð hans er í næsta herbergi við ritara tollstjóra og tjáð [A], eins og kemur fram í athugasemdum hennar, að tollstjóri væri erlendis. Í athugasemdum sínum fer [A] ekki rétt með dagsetningar á þessum tímapunkti og hafa réttar dagsetningar verið raktar hér að ofan og voru hafðar til hliðsjónar dagbækur umræddra forstöðumanna og tollstjóra. Ekki er talið nauðsynlegt að fjalla sérstaklega um athugasemdir [A] varðandi launakjör hennar á meðan á starfi hennar stóð hjá tollstjóra þar sem þær tengjast ekki starfslokum hennar.

Þér farið einnig fram á að embættið geri grein fyrir ákveðnum atriðum er tilgreind eru í bréfi yðar undir töluliðum 1—3:

1. Á hvaða lagagrundvelli var talið mögulegt að embættið gripi til uppsagnar án undanfarandi áminningar með tilvísan umboðsmanns til 44. og 45. gr. laga nr. 70/1996?

Eins og fram hefur komið var [A] ráðin til starfa í janúar 1998. Um starfslok hennar giltu því ákvæði IX. kafla laga 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, stml., svo og almennar grundvallarreglur stjórnsýsluréttar og opinbers starfsmannaréttar.

Að mati embættisins gera ákvæði starfsmannalaga skýrlega ráð fyrir því að grundvöllur ráðningar sé skriflegur ráðningarsamningur, þar sem m.a. er kveðið á um gagnkvæman uppsagnarfrest. Heimild forstöðumanns til þess að segja starfsmanni upp störfum byggist hér á almennri heimild 43. gr. starfsmannalaga og heimild í ráðningarsamningi. Að auki hefur verið litið svo á að heimild til uppsagnar geti byggst á almennum grundvallarreglum vinnuréttar og opinbers starfsmannaréttar um stjórnunarrétt yfirboðara, enda séu þær í samræmi við lög og málefnaleg sjónarmið. Heimildir þessar sækja einnig stoð sína í grunnreglu 3. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar.

Heimild forstöðumanns til þess að segja upp ráðningarsamningi ríkisstarfsmanns, er ekki án takmarkana eins og kunnugt er. Þannig gerir 1. mgr. 44. gr. starfsmannalaga ráð fyrir því að ólík málsmeðferð eigi við eftir því hvort grundvöllur uppsagnar fellur undir 1. eða 2. málslið ákvæðisins. Falli háttsemi eða framkoma starfsmanns undir lýsingu 21. gr. laganna er undanfari uppsagnar áminning. Ákvæði 21. gr. starfsmannalaga byggja á sjónarmiðum um meðalhóf og hafa þann tilgang að veita starfsmanni aðvörun og tækifæri til þess að bæta ráð sitt. Hafi starfsmaður aftur á móti brotið svo gróflega starfsskyldur sínar að ekki er lengur til staðar nauðsynlegt hollustu- og trúnaðarsamband er það mat embættisins að háttsemin falli ekki undir lýsingu 21. gr. starfsmannalaga. Að því er varðar ákvæði 45. gr. laganna er það skilyrði að fyrir liggi dómur eða játning um refsiverða háttsemi. Ljóst er að gróft brot starfsmanns án þess að fyrir liggi dómur eða játning fellur ekki undir ákvæðið (sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 2127/1997). Embættinu er ljóst að gera verður ákveðnar kröfur til þess hvernig slík játning er fengin. Tilgangur fundarins 16. febrúar 2004 var, eins og komið hefur fram, að gera [A] grein fyrir alvarleika brotsins, en [A] gekkst við þeim ásökunum sem á hana voru bornar. Þegar horft er til baka má segja að á þessum tímapunkti hafi [A] staðið frammi fyrir því að vera vikið úr starfi á grundvelli 2. mgr. 45. gr. starfsmannalaga eða segja sjálf upp starfi sínu. Í ljósi þessa og ennfremur að um alvarlegan trúnaðarbrest var að ræða var talið rétt að fallast á uppsögn hennar.

Að mati embættisins er ekki hægt að skoða ákvæði 44. og 45. gr. starfsmannalaga tæmandi um það hvernig heimildum forstöðumanns til þess að segja upp ráðningarsamningi starfsmanns verði beitt, enda þótt slík heimild sæti meiri takmörkunum en hjá vinnuveitendum almennt, (sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 2970/2000). Það er skoðun embættisins að annars vegar hefði verið mögulegt á grundvelli heimildar í ráðningarsamningi [A] og 43. gr. starfsmannalaga að segja upp ráðningarsamningi hennar vegna grófs og alvarlegs trúnaðarbrots, en með því voru forsendur ráðningar hennar brostnar. Brot [A] hafi verið það gróf að þau féllu ekki undir lýsingu 21. gr. stml. Hins vegar er það einnig mat embættisins að þegar [A] játaði á sig umrædda háttsemi, hefðu verið skilyrði til þess að víkja henni frá starfi á grundvelli 2. mgr. 45. gr. starfsmannalaga. Til þess kom þó ekki að embættið þyrfti að taka endanlega afstöðu til þess á hvaða lagagrundvelli [A] yrði sagt upp störfum þar sem hún ákvað sjálf að segja upp starfi. Þegar litið er til þess hvernig mál þróuðust í framhaldi af afskiptum SFR af málinu og að ekki lá fyrir formleg játning [A], hefði að mati embættisins verið mögulegt að grípa til uppsagnar vegna grófs og alvarlegs trúnaðarbrots eins og áður segir.

2. Að því er varðar tilvísun yðar til dóms Hæstaréttar í máli nr. 318/1998 frá 29. mars 1999 og hvort skylt hefði verið að fylgja ákvæðum stjórnsýslulaga við undirbúning og afgreiðslu málsins og ef svo hefði verið hvort meðferð málsins hefði þá samrýmst ákvæðum þeirra laga.

Af þessu tilefni skal upplýst að á því var byggt að ákvæðum stjórnsýslulaga yrði, eftir því sem við gat átt, beitt um starfslok [A]. Í því sambandi er rétt að leggja ríka áherslu á að áður en farið var af stað var leitast við að rannsaka og upplýsa málið eftir bestu getu, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Liður í því og til þess að meta atvik málsins í heild sinni var að heyra afstöðu [A] til framkominna upplýsinga og gagna. Það var mat embættisins að á fundinum 16. febrúar 2004 hafi komið fram afstaða hennar til þeirra ásakana sem á hana voru bornar og því hafi í raun ekki verið þörf fyrir sérstakan andmælarétt hennar, sbr. niðurlag 13. gr. stjórnsýslulaga. Fallast má á að heppilegra hefði verið að á fundinum með [A] eða í beinu framhaldi af honum hefði henni verið afhent stutt greinargerð um ávirðingar hennar ásamt því að skýra lagagrundvöll málsins og að til skoðunar væri að segja henni upp störfum vegna grófra og alvarlegra brota á trúnaðarskyldum hennar. Jafnframt því sem henni hefði verið veittur frestur til að koma að athugasemdum sínum. Slík málsmeðferð hefði verið meira í samræmi við ákvæði 13., 14., og 18. gr. stjórnsýslulaga. Hér verður aftur á móti að líta til þess að sú niðurstaða að fallast á uppsögn [A] var gerð af tillitssemi við hana og því í samræmi við meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga, sbr. tilvitnaðan dóm Hæstaréttar. Þegar [A] og forsvarsmenn SFR gerðu aftur á móti athugasemdir við meðferð málsins í febrúar 2004 átti það að vera ljóst að [A] gat snúið aftur til starfa og að um meðferð málsins færi þá að öðru leyti eftir ákvæðum stjórnsýslulaga eins og að framan er rakið. Af hálfu embættisins var ekki hægt að merkja að [A] hefði sýnt vilja til þess að draga umsókn sína til baka.

Eins og hér er rakið var við það miðað að um starfslok [A] giltu ákvæði stjórnsýslulaga. Telur embættið að þeim lögum hafi verið fylgt eins og frekast var unnt. Verður þá að líta til þess, í fyrsta lagi, að miðað við alvarleika brotsins hafi verið réttmætt að benda [A] á að uppsögn af hennar hálfu væri kostur í stöðunni og í öðru lagi hafi því verið komið á framfæri með nægilega skýrum hætti að hún gæti dregið uppsögn sína til baka óskaði hún eftir því að mál hennar fengi formlega meðferð.

3. Hvort [A] hafi verið veittar leiðbeiningar á fundinum 16. febrúar sl. um hvaða réttarreglur giltu um slíka ákvörðun og hver réttarstaða hennar væri kæmi til þess að tollstjóri segði henni upp þá með tilliti til möguleika hennar til að koma að athugasemdum og skýringum við ástæður fyrirhugaðrar uppsagnar.

Eins og áður hefur fram komið lá ekki fyrir ákvörðun í máli [A], af hálfu tollstjóra og yfirmanna hennar, fyrir fundinn sem haldinn var með henni 16. febrúar sl. og var markmið þess fundar að upplýsa málið með því að heyra hennar hlið atvika. Á fundinum var rætt um hversu alvarlegum augum embættið liti aðgerðir [A] og var henni gerð grein fyrir að kannað yrði hver réttarstaða embættisins væri með tilliti til slita á starfssamningi hennar. Var henni gerð grein fyrir því að uppsögn af hennar hálfu væri væntanlega farsælasti kostur hennar í stöðunni. Ekki var farið nánar út í útlistanir á réttarreglum slíkrar ákvörðunar eða réttarstöðu hennar að öðru leyti. Er forráðamenn SFR gerðu þá athugasemd að [A] hefði ekki fengið nægan umhugsunarfrest bauðst embættið til þess að veita hann með því að samþykkja að hún drægi umsóknina til baka.

Hefur verið leitast við að upplýsa málið á sem skilmerkilegastan hátt og er það von undirritaðs að ofangreindar útskýringar megi varpa skýru ljósi á framvindu mála og afstöðu embættisins. Vill undirritaður ítreka það sem fram kom í svarbréfi dags. 13. september sl. að á umræddum fundi réðst að fallist var á starfslok [A] í stað þess að setja málið í formlegan búning og var það fyrst og fremst gert af tillitssemi við hana. Var embættið tilbúið að veita umhugsunarfrest með því að fallast á að hún drægi umsókn sína til baka en eins og fram hefur komið barst sú ósk aldrei embættinu. Það er því álit embættisins að rétt hafi verið staðið að meðferð málsins og að starfslok [A] hafi farið fram með eðlilegum hætti og samkvæmt hennar eigin vilja. [...]“

Með bréfi, dags. 12. nóvember 2004, gaf ég A kost á því að gera þær athugasemdir við bréf tollstjóra sem hún teldi tilefni til. Athugasemdir hennar bárust mér með bréfi, dags. 22. nóvember 2004. Þar er lýsing hennar á fundinum áréttuð og tekið fram að hún hafi rætt við tollstjóra 20. febrúar 2004 þar sem hann hafi sagt að uppsögn hennar stæði. Á fundi með forráðamönnum SFR hafi þeir tjáð henni að ef hún fengi að draga uppsögn sína til baka væri ljóst að ekki yrði lengur vært um hana á þessum vinnustað. Þar hafi hins vegar ekkert komið fram um að henni stæði til boða að draga uppsögn sína til baka.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1.

Athugun mín á máli A beinist að því hvort starfslok hennar hjá embætti tollstjórans í Reykjavík hafi samrýmst lögum og eftir atvikum vönduðum stjórnsýsluháttum. Eins og fram hefur komið undirritaði hún sjálf uppsagnarbréf sem hún ritaði eigin hendi á fundi með starfsmönnum embættisins hinn 16. febrúar 2004. Af fyrirliggjandi upplýsingum má þó ráða að uppsögn hennar megi rekja til þess að á fundinum hafi henni verið gefinn kostur á því að segja sjálf upp störfum í ljósi ávirðinga sem þar voru kynntar fyrir henni.

Í skýringum tollstjórans í Reykjavík kemur fram að 20. febrúar 2004 hafi hann látið forsvarsmenn SFR, sem A á aðild að, vita að hann væri tilbúinn að samþykkja að hún drægi uppsögn sína til baka. Í kjölfarið yrði skoðað hvort henni skyldi vikið úr starfi að undangenginni formlegri málsmeðferð.

Engin gögn liggja fyrir um þessi samskipti frá þeim tíma sem þau áttu sér stað. Síðari lýsingum á þessum samskiptum ber ekki saman og þannig hefur A lýst því að henni hafi ekki verið gerð grein fyrir því að hún gæti dregið uppsögnina til baka, hvorki á fundum hennar með forsvarsmönnum SFR eða í samskiptum hennar við starfsmenn embættisins eftir fundinn 16. febrúar 2004. Hvað sem þessu líður er ljóst að ekki urðu breytingar á því að uppsögn A kom til framkvæmda á grundvelli þess sem fram fór á nefndum fundi 16. febrúar 2004. Athugun mín á málinu hefur því beinst að þeim atvikum sem þar urðu.

2.

Eins og fyrr greinir var A ráðin til embættis tollstjórans í Reykjavík með ótímabundnum ráðningarsamningi sem er dagsettur 30. september 1997 og var starfshlutfall hennar 100%. Er því ótvírætt að starf hennar hafi fallið undir lög nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, sbr. 1. gr. laganna.

Ofangreind löggjöf byggir á þeirri grundvallarreglu að almennir ríkisstarfsmenn skuli ráðnir til starfa í þjónustu ríkisins með skriflegum ráðningarsamningi sem báðir samningsaðilar hafa heimild til að segja upp eftir því sem fyrir er mælt í samningnum, sbr. 1. mgr. 43. gr. og 1. mgr. 46. gr. laganna. Ólíkar reglur gilda þó um uppsögn slíks samnings eftir því hvor samningsaðilanna segir honum upp enda er talin ríkari þörf á að tryggja starfsmanni ákveðið réttaröryggi þegar vinnuveitandinn segir honum upp störfum en þegar hann segir sjálfur upp ráðningarsamningnum. Samkvæmt 1. mgr. 44. gr. laganna er meðal annars gerð krafa um að starfsmaður hafi hlotið áminningu og að honum hafi verið gefinn kostur á að bæta ráð sitt áður en honum er sagt upp ef ákvörðunin á rætur að rekja til ástæðna sem greint er frá í 21. gr. laganna. Eins og fram kemur í skýringum tollstjóra byggir þessi tilhögun á sjónarmiðum um meðalhóf í stjórnsýslu og miðar að því að veita starfsmanni aðvörun og tækifæri til þess að bæta ráð sitt.

Ákvæði 1. málsl. 21. gr. laganna, sem afmarkar þau tilvik þar sem veita ber áminningu áður en til uppsagnar kemur, er svohljóðandi:

„Ef starfsmaður hefur sýnt í starfi sínu óstundvísi eða aðra vanrækslu, óhlýðni við löglegt boð eða bann yfirmanns síns, vankunnáttu eða óvandvirkni í starfi, hefur ekki náð fullnægjandi árangri í starfi, hefur verið ölvaður að starfi eða framkoma hans eða athafnir í því eða utan þess þykja að öðru leyti ósæmilegar, óhæfilegar eða ósamrýmanlegar starfinu skal forstöðumaður stofnunar veita honum skriflega áminningu.“

Með hliðsjón af rúmu orðalagi ákvæðisins er ljóst að undir það falla þau atvik sem varða athafnir eða athafnaleysi starfsmannsins sjálfs en ekki breytingar á starfsemi viðkomandi stofnunar eða önnur atriði sem lúta að starfseminni sem slíkri. Almennt á því ákvæðið aðeins við um atvik sem eru þess eðlis að starfsmanninum eigi að vera unnt að bæta þar úr eða láta af þeim athöfnum eða athafnaleysi. Frá kröfum 44. gr. laganna er þó vikið í 45. gr. þeirra eins og nánar verður vikið að síðar.

Rétt er að geta þess að ákvörðun um að leysa starfsmann frá störfum telst ákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eins og ráða má af athugasemdum sem fylgdu frumvarpi því er varð að þeim lögum. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3283.) Því ber að fylgja fyrirmælum laganna við meðferð og úrlausn mála þar sem taka þarf ákvörðun hvort segja eigi starfsmanni upp störfum ef ákvæði sérlaga víkja ekki frá þeim.

Umboðsmaður Alþingis hefur tvívegis vikið að því hvenær stjórnvöldum er heimilt að gefa opinberum starfsmanni kost á að segja upp starfi sínu í tilefni af því að honum hefur verið gefið að sök að hafa brotið gegn skyldum sínum er snerta starfið líkt og í því tilviki sem hér um ræðir. Atvik í málum þessum áttu sér þó stað í gildistíð laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, en lagareglum á þessu sviði var breytt með lögum nr. 70/1996. Í áliti frá 19. desember 1989 í máli nr. 53/1988 sagði eftirfarandi um þessa aðstöðu:

„Samkvæmt III. kafla laga nr. 38/1954 gilda sérstakar reglur um lausn úr stöðu sem lögin taka til. Með því að gefa starfsmanni kost á að segja sjálfur upp starfi er vikið frá nefndum lagareglum. Þær reglur útiloka ekki fortakslaust, að starfsmanni sé gefinn kostur á að segja sjálfur upp starfi í tilefni af ákveðunum ávirðingum. Slíkir starfshættir eru hins vegar almennt til þess fallnir að rýra þau réttindi, sem ríkisstarfsmönnum eru fengin með lögum. Ég tel því, að það sé sérstök undantekning, ef stjórnvaldi sé að eigin frumkvæði rétt, að halda að starfsmanni þeim kosti að segja sjálfur upp störfum. Slíkt getur að mínum dómi aðeins komið til greina, þegar næsta ótvíræð lagaskilyrði eru til að veita starfsmanni lausn að fullu.“

Þessi sjónarmið voru áréttuð í áliti umboðsmanns Alþingis frá 2. maí 1994 í máli nr. 927/1993. Þó að lagareglum um þessi atriði hafi verið breytt að nokkru leyti þegar lög nr. 70/1996 voru sett tel ég að sömu sjónarmið eigi áfram við. Það er því afstaða mín að stjórnvöld eigi ekki að halda því að starfsmanni að hann geti sjálfur sagt upp starfi sínu í ofangreindum tilvikum nema að það þyki næsta ljóst að lagaskilyrði séu uppfyllt til að stjórnvaldið veiti honum lausn að fullu.

Má um þessi atriði enn fremur vísa til dóms Hæstaréttar í máli nr. 318/1998 frá 29. mars 1999. Eins og fram hefur komið var þar deilt um gildi uppsagnar rekstraraðila á samningi um rekstur meðferðarheimilis. Í dómi Hæstaréttar segir meðal annars eftirfarandi:

„Óumdeilt er, að áfrýjendur afhentu 31. janúar 1996 bréflega uppsögn sína á samningnum eftir ítrekaðar viðræður við starfsmenn barnaverndarstofu, sem höfðu meðal annars látið í ljós að hún myndi þá samdægurs nýta sér heimild til uppsagnar samningsins, ef áfrýjendur létu ekki verða af því. Vegna þessa aðdraganda að uppsögn áfrýjenda verður að meta lögmæti hennar og áhrif með tilliti til þess hvort barnaverndarstofa hefði fyrir sitt leyti mátt segja upp samningnum, þar á meðal hvort fullnægt væri til þess ákvæðum III. kafla stjórnsýslulaga.“

Með hliðsjón af framangreindu tel ég að meta verði yfirlýsingar starfsmanna tollstjórans á fundinum með A 16. febrúar 2004 á þann veg að áður en þær voru gefnar hafi þurft að tryggja að skilyrði væru uppfyllt til að tollstjórinn gæti sagt A upp störfum. Þurfti meðal annars að gæta að því að skilyrði 44. gr. laga nr. 70/1996 væru fyrir hendi áður en því var haldið að A að segja upp starfi sínu nema að tryggt væri að heimild stæði til þess að víkja frá kröfum ákvæðisins. Þá tel ég að málsmeðferðin hafi að þessu leyti þurft að uppfylla þær kröfur sem stjórnsýslulög gera til þess þegar stjórnvöld ákveða að leysa starfsmann frá störfum á þeim grundvelli að hann hafi brotið gegn starfsskyldum sínum.

3.

Í skýringum tollstjórans í Reykjavík er því haldið fram að í máli A hafi skilyrði verið uppfyllt til að víkja frá kröfu 44. gr. laga nr. 70/1996 um að starfsmaður skuli áminntur og gefinn kostur á að bæta ráð sitt áður en honum er sagt upp ef rekja má ástæður ákvörðunarinnar til atriða sem koma fram í 21. gr. laganna. Er þar meðal annars vísað til þess að hún hafi játað á fundinum 16. febrúar 2004 að hafa framkvæmt hinar umdeildu færslur í tekjubókhaldskerfi ríkisins og að það hafi verið mat yfirmanna hennar að þessi háttsemi gæti fallið undir ákvæði 249. gr. a. almennra hegningarlaga nr. 19/1940. Því hafi verið heimilt að víkja henni fyrirvaralaust úr starfi, sbr. 2. mgr. 45. gr. laga nr. 70/1996.

Samkvæmt 45. gr. laga nr. 70/1996 er við ákveðnar aðstæður unnt að víkja frá þeim lagakröfum sem 43. gr. og 44. gr. laganna gera til þess hvernig forstöðumanni stofnunar ber að standa að því að binda endi á ráðningarsambandið við starfsmann. Ákvæðið hljóðar svo:

„Starfsmanni skal víkja úr starfi fyrirvaralaust ef hann hefur verið sviptur með fullnaðardómi rétti til að gegna því starfi. Nú hefur starfsmaður verið sviptur þeim rétti með dómi í héraði, og skal þá í þeim dómi kveða á um hvort það ákvæði hans skuli þegar koma til framkvæmdar eða fresta því þar til ráðið verður hvort honum skuli skjóta til æðra dóms eða þar til úrlausn æðra dóms er fengin.

Starfsmanni skal og víkja úr starfi fyrirvaralaust ef hann hefur játað að hafa gerst sekur um refsiverða háttsemi sem ætla má að hefði í för með sér sviptingu réttinda skv. 68. gr. almennra hegningarlaga.“

Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögunum er vísað til hliðstæðrar reglu í 29. gr. frumvarpsins þar sem fjallað er um frávikningu embættismanna. Í athugasemdum við það ákvæði í frumvarpinu segir orðrétt:

„3. mgr. er nýmæli sem skyldar veitingarvaldshafa til að víkja embættismanni frá embætti að fullu ef hann hefur játað þá háttsemi sem í ákvæðinu greinir. Nægilegt telst að embættismaður hafi játað háttsemina, en opinbert mál þarf ekki að hafa verið höfðað á hendur honum eða dómur gengið til að ákvæði þetta eigi við. (Alþt. 1995—1996, A—deild, bls. 3153.)

Frekari leiðbeiningar er ekki að finna í lögskýringargögnum um þær lágmarkskröfur sem gera verður til játningar starfsmanns samkvæmt 2. mgr. 45. gr. laganna. Í því máli sem hér er til umfjöllunar verður þó ekki hjá því komist að taka afstöðu til þess hvort yfirlýsing A á fundinum 16. febrúar 2004 hafi falið í sér slíka játningu þannig að heimilt hafi verið að víkja henni fyrirvaralaust úr starfi eins og haldið er fram af tollstjóra.

Í 2. mgr. 45. gr. laga nr. 70/1996 eru réttaráhrif þess að hafa „játað að hafa gerst sekur um refsiverða háttsemi sem ætla má að hefði í för með sér sviptingu réttinda skv. 68. gr. almennra hegningarlaga“ lögð að jöfnu við að starfsmaður hafi með fullnaðardómi verið sviptur rétti til að gegna ákveðnu starfi, sbr. 1. mgr. greinarinnar. Ég vek í þessu sambandi athygli á þeirri niðurstöðu í áliti umboðsmanns Alþingis frá 13. október 1998 í máli nr. 2127/1997 að ekki væri heimilt að beita „undantekningarákvæði“ 3. mgr. 29. gr. laga nr. 70/1996, en það ákvæði er um orðalag samhljóða 2. mgr. 45. gr. laganna, með lögjöfnun þegar sönnur töldust hafa verið færðar á það í dómsmáli, án þess að játning lægi fyrir, að embættismaður hefði gerst sekur um refsivert brot sem ætla mætti að hefði í för með sér sviptingu starfsréttinda samkvæmt 68. gr. almennra hegningarlaga.

Orðalag 2. mgr. 45. gr. laganna gefur að mínu áliti til kynna að til að starfsmaður verði talinn hafa „játað að hafa gerst sekur um refsiverða háttsemi“ þurfi yfirlýsing hans um háttsemi sína að fela í sér viðurkenningu hans á því að hann hafi gert það sem hann er sakaður um og að sú háttsemi sé refsiverð. Þegar þetta er haft í huga og þegar enn fremur er gætt að réttaráhrifum þeirrar játningar, sem þarf að liggja fyrir til að ákvæði 2. mgr. 45. gr. laga nr. 70/1996 verði beitt, tel ég að slík játning verði a.m.k. að hafa verið gefin við aðstæður þar sem starfsmaðurinn má gera sér grein fyrir að hann sé grunaður um háttsemi sem sé refsiverð.

Almennt er að lögum gert ráð fyrir að yfirlýsingar, sem lagðar verða til grundvallar því að viðkomandi hafi játað að hafa gerst sekur um refsiverða háttsemi, séu gefnar fyrir lögreglu eða dómi þar sem fylgt er ákveðnum réttarfars- og málsmeðferðarreglum, þ.m.t. um upplýsingagjöf til viðkomandi um sakarefnið, rétt hans til að neita að tjá sig og leita sér aðstoðar talsmanns eða réttargæslumanns. Að því marki sem hugsanlega kann að koma til greina að fallast megi á að yfirlýsing starfsmanns, sem gefin er fyrir öðrum starfsmönnum stjórnvalds, feli í sér að hann teljist hafa játað á sig refsiverða háttsemi í merkingu 2. mgr. 45. gr. laga nr. 76/1996, tel ég að það geti aðeins komið til álita ef skýrt liggur fyrir að hann megi gera sér grein fyrir eðli og þýðingu yfirlýsingarinnar og að fullt tillit sé tekið til réttaröryggis hans í málinu. Í samræmi við niðurlag 2. mgr. 45. gr. verður enn fremur að gera kröfu um það að viðkomandi stjórnvald taki afstöðu til þess, áður en starfsmanninum er vikið úr starfi á þessum grundvelli, hvort ætla megi að sú háttsemi, sem telst refsinæm, hafi í för með sér sviptingu réttinda samkvæmt 68. gr. almennra hegningarlaga.

Ljóst er að A naut ekki réttarstöðu sakbornings á fundinum 16. febrúar 2004. Í skýringum tollstjóra til mín er því enn fremur lýst að tilgangur umrædds fundar hafi verið að fá skýringar hennar á þeim atvikum sem hér um ræðir en ekki að taka endanlega afstöðu til þess hvaða áhrif þau áttu að hafa á réttarstöðu hennar. Miðað við lýsingu tollstjóra og A á því sem fram fór á fundinum fæ ég heldur ekki séð að henni hafi verið bent á að hún væri grunuð um að hafa brotið gegn 249. gr. a almennra hegningarlaga, sem vísað er til í skýringum tollstjóra til mín, og hvaða skilyrði þyrftu að vera fyrir hendi til að brot á ákvæðinu teldust refsiverð, þ. á m. að það þyrfti að vera framið í auðgunarskyni, sbr. 243. gr. sömu laga. Þá verður ekki ráðið af fyrirliggjandi upplýsingum að henni hafi verið leiðbeint um það hvaða þýðingu talið var að yfirlýsing hennar hefði að lögum. Með hliðsjón af framangreindum atriðum tel ég ekki liggja fyrir að viðurkenning A um að hafa framkvæmt umræddar kennitölumerkingar í tekjubókhaldi ríkisins hafi falið í sér játningu um að hún hafi gerst sek um refsiverða háttsemi. Því fæ ég ekki séð að skilyrði 2. mgr. 45. gr. laga nr. 70/1996 fyrir því að unnt sé að víkja starfsmanni fyrirvaralaust frá störfum hafi verið uppfyllt í þessu tilviki.

4.

Í skýringum tollstjórans er einnig vísað til þess að brot A hafi verið svo alvarleg að forsendur ráðningar hennar hafi brostið. Vegna þessa hafi þau ekki fallið undir lýsingu 21. gr. laga nr. 70/1996 og heimild staðið til þess að segja ráðningarsamningi hennar upp á grundvelli 43. gr. laganna og ákvæðis í ráðningarsamningi hennar sem mælti fyrir um að samningurinn væri uppsegjanlegur af beggja hálfu.

Ekki er í lögum nr. 70/1996 vikið að því að unnt sé að víkja frá lagakröfum 1. málsl. 1. mgr. 44. gr. laganna ef starfsmaður brýtur alvarlega af sér í starfi nema í þeim tilvikum þegar skilyrði 45. gr. laganna teljast vera fyrir hendi. Þá gefa lögin ekki til kynna að stjórnendur stofnana eigi um það mat hvort forsendur ráðningar hafi brostið vegna brota starfsmanns á starfsskyldum sínum og geti með vísan til þess bundið enda á ráðningarsambandið án þess að fylgja fyrirmælum 1. málsl. 1. mgr. 44. gr. laganna.

Eins og þegar hefur verið vikið að gera lögin þó ráð fyrir því að aðrir starfsmenn en embættismenn skuli ráðnir til starfa með sérstökum ráðningarsamningi eins og almennt er gert við stofnun réttartengsla milli tveggja aðila um vinnu. Ég hef áður vikið að því álitaefni hvort þessi grundvöllur réttarsambandsins geti heimilað ríkinu sem vinnuveitanda að rifta ráðningarsamningi við starfsmann vegna mjög alvarlegra brota hans, sbr. álit mitt frá 23. maí 2001 í máli nr. 2970/2000. Vegna tilvísunar tollstjóra í skýringarbréfi hans til mín til þessa álits tel ég nauðsynlegt að taka fram að þar var af minni hálfu ekki tekin afstaða til þess hvort heimild til riftunar á ráðningarsamningi starfsmanns, sem fellur undir lög nr. 70/1996, væri heimil á ólögfestum grundvelli, enda ekki þörf á því til að leysa úr kvörtunarefninu.

Eins og atvik urðu í þessu máli var ekki um það að ræða að farin væri sú leið af hálfu embættis tollstjóra að binda enda á ráðningarsambandið við A á framangreindum grundvelli heldur vísar tollstjóri til slíkrar heimildar til skýringar á því á hvaða lagagrundvelli mögulegt hefði verið fyrir embætti hans að grípa til uppsagnar án undanfarandi áminningar. Í áliti mínu í máli nr. 2970/2000 lýsti ég sjónarmiðum og viðhorfum um sérstöðu réttarsambands starfsmanna við ríkið sem vinnuveitanda þegar kemur að samanburði við þær reglur sem taldar eru gilda í almennum vinnurétti um riftun ráðningarsamnings og þá á ólögfestum grundvelli. Ég benti á að réttarstaða starfsmanna ríkisins réðist að miklu leyti af opinberum réttarreglum sem settar væru einhliða af hálfu ríkisins og af slíkum lagareglum kynni að leiða að ríkið sem vinnuveitandi hefði t.d. ekki sömu möguleika og vinnuveitendur almennt til að takmarka tjón sitt vegna slita á ráðningarsamningi. Ég tók líka fram að dómstólar hefðu ekki, svo mér væri kunnugt um, fjallað um hvort heimilt væri að rifta ráðningu starfsmanns ríkisins sem naut þeirrar réttarstöðu sem leiddi af lögum nr. 38/1954, og nú lögum nr. 70/1996.

Tollstjóri vísar meðal annars til þess að heimild af þessu tagi fyrir forstöðumann ríkisstofnunar sæki stoð í grunnreglu 3. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar sem mælir fyrir um að forseti geti vikið þeim frá embætti er hann hefur veitt það. Hér gildir það sem ég hef áður sagt að löggjafinn hefur eftir að þetta ákvæði stjórnarskrárinnar kom til mælt fyrir um ákveðnar reglur sem gilda skuli um heimildir til að slíta ráðningarsamningum við starfsmenn ríkisins og hvaða áhrif það skuli hafa að lögum ef slík ákvörðun reynist óréttmæt, sbr. áður 3. mgr. 11. gr. laga nr. 38/1954. Þá hafa dómstólar ekki, svo mér sé kunnugt um, tekið afstöðu til þess hvaða þýðingu 3. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar kann að hafa þegar í hlut eiga aðrir starfsmenn ríkisins en embættismenn sem skipaðir eru til starfa af forseta. Ég tel því að án skýrari fordæma um slíka um heimild til að binda enda á ráðningarsamband við starfsmann, sem lög nr. 70/1996 taka til, án áminningar, hafi tollstjóra ekki verið rétt að leggja til grundvallar að heimild af þessu tagi hafi verið til staðar í tilviki A svo sem á er byggt í skýringum hans til mín.

5.

Miðað við gögn málsins verður að ætla að það hafi verið forsenda fyrir því að haldið var að A á fundinum 16. febrúar 2004 að hún segði starfi sínu lausu að heimilt væri að segja henni upp án áminningar vegna þeirra atriða sem henni voru gefin að sök. Eins og ráða má af því sem að ofan greinir tel ég að lagaskilyrði hafi ekki verið uppfyllt í málinu til að unnt væri að víkja frá almennri reglu 1. málsl. 1. mgr. 44. gr. laga nr. 70/1996. Verður að telja ótvírætt að umræddar ávirðingar hafi fallið undir atriði sem koma fram í 21. gr. laganna þar sem mælt er fyrir um að áminna skuli starfsmann fyrir vanrækslu, vankunnáttu og óvandvirkni í starfi svo og þegar framkoma hans eða athafnir í því eða utan þess þykja að öðru leyti ósæmilegar, óhæfilegar eða ósamrýmanlegar starfinu. Að mínu áliti var því ekki grundvöllur til þess að geta þess á fundinum að A kynni að verða sagt upp án áminningar ef hún segði ekki sjálf starfi sínu lausu.

Með hliðsjón af framangreindu verður að ætla að A hafi ritað undir uppsagnarbréfið á röngum forsendum. Ég tel því rétt að beina þeim tilmælum til tollstjórans í Reykjavík að taka mál A til athugunar á ný og að taka þá afstöðu til þess hvernig rétta megi hlut hennar. Í ljósi þessarar niðurstöðu tel ég ekki þörf á að víkja að því hvort málsmeðferð embættisins hafi samrýmst lögum.

V. Niðurstaða.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að skilyrði hafi ekki verið uppfyllt í máli A til að víkja frá almennri reglu 1. málsl. 1. mgr. 44. gr. laga nr. 70/1996 þar sem mælt er fyrir um skyldu til að áminna ríkisstarfsmann og gefa honum kost á að bæta ráð sitt áður en honum er sagt upp ef ákvörðunin á rætur að rekja til ástæðna sem koma fram í 21. gr. laganna. Með hliðsjón af því tel ég að A hafi ritað á röngum forsendum undir uppsagnarbréf á fundi með starfsmönnum tollstjórans í Reykjavík 16. febrúar 2004. Beini ég þeim tilmælum til tollstjórans í Reykjavík að hann taki mál A til athugunar á ný með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í álitinu og að afstaða verði þá tekin til þess hvernig rétta megi hlut hennar.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Í bréfi til tollstjórans í Reykjavík, dags. 2. febrúar 2006, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til embættis hans á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni eða hvort málið væri enn til meðferðar. Mér barst svarbréf tollstjórans í Reykjavík 17. mars 2006. Er þar skýrt frá því að embættinu hafi borist erindi frá A 9. ágúst 2005 þar sem hún hafi farið fram á að mál hennar yrði skoðað hjá embættinu með það að markmiði að komast að samkomulagi. Erindinu hafi verið svarað með bréfi tollstjóra, dags. 3. október 2005, þar sem A hafi verið boðið að senda tillögu að lausn er henni þætti sanngjörn og myndi embættið þá taka hana til athugunar. Þá segir að embætti tollstjórans hafi borist skaðabótakrafa frá A 17. sama mánaðar en henni hafi verið hafnað með bréfi, dags. 1. nóvember 2005. Í bréfi tollstjóra til mín kemur fram að hann telji að A hafi brotið það alvarlega af sér í starfi að ekki séu forsendur fyrir því af hálfu embættisins að greiða henni þær bætur sem hún fari fram á.

Mér barst enn bréf frá tollstjóranum í Reykjavík 8. maí 2006. Þar kemur fram að tollstjóranum hafi borist afrit af samkomulagi sem ríkislögmaður gerði við A vegna skaðabótamáls er hún höfðaði á hendur íslenska ríkinu. Samkvæmt samkomulaginu skyldi íslenska ríkið greiða A tiltekna upphæð, ásamt dráttarvöxtum, og málskostnað en dómsmálið skyldi fellt niður. Bréfi tollstjórans til mín fylgdi afrit af bréfi ríkislögmanns til fjármálaráðuneytisins, dags. 18. apríl 2006, þar sem fram kemur m.a. að krafan hafi verið greidd af hálfu íslenska ríkisins.