Álit

I. Kvörtun.

Hinn 3. september 2004 leitaði til mín B, héraðsdómslögmaður, f.h. A ehf., og kvartaði annars vegar yfir ákvörðun umhverfisráðuneytisins frá 15. apríl 2004 um að ógilda CITES-útflutningsleyfi A ehf. á hrefnukjöti til Kína sem veitt hafði verið 26. febrúar 2004 og hins vegar yfir ákvörðun ráðuneytisins um að synja félaginu um CITES-útflutningsleyfi á hrefnukjöti til Macau í Kína sem sótt var um 15. mars 2004. Er kvörtunin á því byggð að ógilding leyfisins frá 26. febrúar 2004 hafi verið ólögmæt og að málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993, einkum um rannsókn máls og andmælarétt, hafi ekki verið fylgt við afgreiðslu þessara mála. Þá hafi skort á að A ehf. væru veittar nægilegar leiðbeiningar þegar sótt var um fyrra leyfið 5. desember 2003 og að það mál væri afgreitt með eðlilegum málshraða.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 25. apríl 2005.

II. Málavextir.

Í gögnum málsins kemur fram að félagið A ehf. var stofnað árið 2001 og felst starfsemi þess að meginstofni til í heildverslun með fisk og fiskafurðir. Á árunum 2002 og 2003 aflaði félagið sér leyfa til að flytja út selkjöt frá Íslandi til Kína. Fór fyrsta sendingin af selkjötinu til Kína í desember 2003 og í framhaldi af því náðust samningar um sölu á íslensku selkjöti til Kína. Samhliða þessu hófu forráðamenn A ehf. að kanna hvort mögulegt væri að selja hvalaafurðir til Kína og 5. desember 2003 sótti félagið um leyfi til útflutnings á afurðum hrefnu, langreyðar og sandreyðar. Var umsóknin send umhverfisráðuneytinu en áður hafði fyrirsvarsmaður A ehf. rætt við deildarstjóra í náttúru- og auðlindadeild ráðuneytisins.

Í kvörtuninni er frá því greint að eftir að A ehf. hafði í nokkur skipti óskað eftir svari frá ráðuneytinu, bæði með tölvupósti og símbréfum, kom fram í símtali við fulltrúa ráðuneytisins 23. desember 2003 að félagið þyrfti áður en málið fengi frekari afgreiðslu að fá yfirlýsingu frá sjávarútvegsráðuneytinu um stöðu hrefnu gagnvart samningi um alþjóðaverslun með tegundir villtra dýra og plantna sem eru í útrýmingarhættu, svonefndum CITES-samningi, sbr. lög nr. 85/2000 um framkvæmd samningsins. Í framhaldi af þessu sendi A ehf. starfsmanni sjávarútvegsráðuneytisins tölvubréf, dags. 5 janúar 2004, þar sem óskað var m.a. eftir yfirlýsingu íslenskra stjórnvalda um stöðu framangreindra tegunda gagnvart CITES-samningnum. Í bréfinu kom fram að félagið hefði áður „fengið innflutningsleyfi fyrir íslenskum sel (útsel og landsel) inn í Kína og [að] fyrsta sending [hefði] þegar borist til kaupanda þar“. Jafnframt kom fram í bréfinu að sömu kaupendur teldu að hægt væri að fá innflutningsleyfi fyrir hvalkjöt til Kína „með réttri pappírsmeðhöndlun“. Í tölvubréfi starfsmanns sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 6. janúar 2004, til A ehf. í tilefni af framangreindu bréfi spurðist hann fyrir um hvort félagið gæti upplýst hann um hvaða aðilar teldu mögulegt að flytja hvalaafurðir inn til Kína og síðar í bréfinu sagði m.a. svo:

„[...] varðandi allar þessar hvalategundir [...] hefur Kína alþjóðlegar skuldbindingar, sem eru lagalega bindandi, um að heimila ekki innflutning. Ég verð því að viðurkenna að ég sé ekki í fljótu bragði hvernig menn fá það út að Kína geti heimilað slíkan innflutning.“

Með bréfi, dags. 12. janúar 2004, lýsti sjávarútvegsráðuneytið því yfir að Ísland væri ekki þjóðréttarlega skuldbundið til að banna útflutning á hrefnu, langreyði og sandreyði. Sagði m.a. svo í bréfinu sem ritað var á ensku að ósk A ehf.:

„The general rule is that a State Party to the Convention has a legal obligation not to allow trade for primarily commercial purposes in specimens of species that are included in Appendix I. However, upon becoming a Party to the Convention Iceland entered specific reservations, in accordance with Article XXIII of the Convention, with regard to the inclusion of all the three species you mention in your letter (minke whale, fin whale and sei whale). Paragraph 3 of Article XXIII reads as follows: „Until a Party withdraws its reservation entered under the provisions of this Article, it shall be treated as a State not a Party to the present Convention with respect to trade in the particular species or parts or derivatives specified in such reservation“. Iceland has not withdrawn its reservation with regard to the three species.

In conclusion, it is hereby confirmed that Iceland is not bound by Appendix I listing of minke whale (balaenoptera acutorostrata), fin whale (balaenoptera physalsus) and sei whale (balaenoptera borealis).“

Með tölvubréfi, dags. 14. janúar 2004, til umhverfisráðherra óskaði forsvarsmaður A ehf. eftir leiðbeiningum um það hvaða skilyrði þyrfti að uppfylla „til að leyfi íslenskra stjórnvalda til að flytja hvalaafurðir út til Kína [yrði] veitt“. Var á það bent í bréfinu að ekki væru líkur á að íslenski markaðurinn næði að nýta til fulls allt það kjöt sem félli til við vísindaáætlun stjórnvalda um veiðar á hval.

Hinn 16. janúar 2004 fékk A ehf. útgefið frá embætti yfirdýralæknis heilbrigðis- og upprunavottorð vegna hrefnu, langreyðar og sandreyðar og hinn 17. janúar 2004 gaf Sóttvarnaeftirlit Kínverska Alþýðulýðveldisins leyfi til innflutnings hrefnu sem matvæla. Gilti leyfið til 17. maí 2004.

Af hálfu umhverfisráðherra var brugðist við bréfi A ehf. með því að 27. janúar 2004 sendi starfsmaður ráðuneytisins A ehf. tölvupóst og vísaði til áðurgreinds bréfs og bað fyrirsvarsmann félagsins að hafa samband við sig ef eitthvað væri óklárt ennþá. Af hálfu A ehf. var svarað með tölvupósti sama dag og minnt á að afgreiðsla málsins hefði nú tekið nær tvo mánuði án þess að nokkur treysti sér til að svara. Lýst var þeim vottorðum og leyfum sem þegar lægju fyrir og tekið fram að félagið þyrfti nauðsynlega að fá að vita hvað þyrfti að gera til að leyfi íslenskra stjórnvalda fengist til að flytja út hvalaafurðir til Kína. Starfsmaður ráðuneytisins svaraði um hæl að hann ætlaði að afla sér upplýsinga um málið í ráðuneytinu og hafa samband.

Hinn 2. febrúar 2004 ítrekaði A ehf. nauðsyn þess að fá svar hjá umhverfisráðuneytinu og daginn eftir barst félaginu svohljóðandi tölvupóstur frá starfsmanni ráðuneytisins:

„Vísa til tölvupósts sem þú sendir ráðherra fyrir skömmu. Ég hef farið yfir málið í samræmi við upplýsingar þínar og gildandi lög á þessu sviði sem eru lög nr. 85/2000, um framkvæmd samnings um alþjóðaverslun með tegundir villtra dýra og plantna sem eru í útrýmingarhættu. Skv. 2. gr. laganna fer umhverfisráðherra með yfirstjórn mála samkv. lögunum, nema hvað sjávarútvegsráðherra fer með hana varðandi nytjastofna sjávar. Sækja skal um vottorð til hlutaðeigandi stjórnvalds vegna verslunar með dýr og plöntur sem heyra undir lögin og gildir það um innflutning, útflutning, endurútflutning o.fl. sbr. nánar 3. gr. Afskipti umhverfisráðuneytisins af þessum málum byggjast á lögum nr. 64/1994, um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum. Samkvæmt þeim eru villt dýr allir fuglar og spendýr, önnur en selir, hvalir, gæludýr og bústofn. Samkvæmt þessu fellur útgáfa CITESvottorða vegna útflutnings á hvölum undir sjávarútvegsráðuneytið falli þeir á annað borð undir lögin nr. 85/2000 og samninginn um alþjóðaverslun á þessu sviði, þ.e. vegna dýra og plantna sem eru í útrýmingarhættu. Ég verð því að benda þér á að snúa þér til þess ráðuneytis. Ráðuneytið hefði hins vegar átt að framsenda umsóknina til sjávarútvegsráðuneytisins skv. stjórnsýslulögum og í samræmi við góðar stjórnsýsluvenjur og ég skal kanna hvort það hefur verið gert og ef ekki læt ég gera það hið snarasta.“

Síðar sama dag barst A ehf. annað tölvubréf frá sama starfsmanni umhverfisráðuneytisins og var það svohljóðandi:

„Samkv. samkomul. við sjávarútvegsráðun. gefur umhverfisrn. vottorðið út þegar það síðara hefur fjallað um málið. Þá er næst að senda inn formlega umsókn og leggja yfirlýsingu sjávarútvrn. með.“

Með bréfi, dags. 17. febrúar 2004, sótti forsvarsmaður A ehf. formlega um útflutningsleyfi á 10 tonnum af hrefnukjöti til Kína til umhverfisráðuneytisins og var CITES—útflutningsleyfi gefið út af hálfu umhverfisráðuneytisins í samræmi við umsóknina 26. febrúar 2000. Í leyfinu var meðal annars eftirfarandi tekið fram:

„Iceland has a reservation regarding the listing of this species in Appendix I and in accordance with resolution 4.25 therefore issues permits according to listing of the species in Appendix II.”

Í framhaldi af þessu sótti A ehf. með bréfi, dags 15. mars 2004, til umhverfisráðuneytisins um annað útflutningsleyfi fyrir einu tonni af afurðum hrefnu til Macau. Í kvörtuninni til mín er því lýst að í framhaldi af þessu hafi verið spurst fyrir um afgreiðslu málsins hjá ráðuneytinu og þá hafi komið fram að erindið væri til umsagnar hjá Hafrannsóknarstofnun sem væri vísindalegur umsagnaraðili. Þegar forsvarsmaður A ehf. leitaði frétta af málinu hjá umhverfisráðuneytinu 1. apríl 2004 var honum tjáð að sjávarútvegsráðuneytið hefði neitað útgáfu útflutningsleyfisins til Macau. Í framhaldi af þessu átti fulltrúi A ehf. samtöl við starfsmenn sjávarútvegsráðuneytisins og umhverfisráðuneytisins og hinn 6. apríl 2004 var honum tjáð að fyrirhugaður væri fundur fulltrúa ráðuneytanna og var hann beðinn um að aðhafast ekkert með leyfið sem var útgefið 26. febrúar 2004 fyrr en sá fundur hefði farið fram. Af hálfu A ehf. var beiðni um afgreiðslu á leyfi fyrir kjötið til Macau ítrekuð 7. og 14. apríl 2004 og því svarað til af hálfu ráðuneytisins að svar bærist fljótlega.

Með bréfi umhverfisráðuneytisins, dags. 15. apríl 2004, var framangreint útflutningsleyfi sem útgefið var 26. febrúar 2004 ógilt, eins og það er orðað í bréfinu. Var bréfið svohljóðandi:

„Hinn 26. febrúar sl. gaf ráðuneytið út CITES-leyfi vegna útflutnings á hrefnukjöti til Kína. Byggði ráðuneytið útgáfu leyfisins m.a. á bréfi sjávarútvegsráðuneytisins frá 12. janúar sl. til yðar og lagt var fram með umsókn yðar. Við nánari athugun hefur komið fram að hér er um að ræða útflutning til ríkis sem hefur þjóðréttarlegar skuldbindingar um að heimila ekki slíkan innflutning í samræmi við milliríkjasamning sem Ísland er einnig aðili að. Þótt Ísland, sbr. það sem kemur fram í áðurnefndu bréfi sjávarútvegsráðuneytisins, hafi gert fyrirvara um að samningurinn skapi ekki þjóðréttarlega skuldbindingu fyrir Ísland að banna útflutninginn, er ljóst að það rýrir gildi samningsins að veita heimild til útflutnings til ríkja sem hafa skuldbundið sig til þess að heimila ekki slíkan innflutning.

Með vísun til ofanritaðs á ráðuneytið ekki annars úrkosti en að ógilda leyfið frá 26. febrúar sl. og er það hér með gert og þess farið á leit að leyfinu verði skilað til ráðuneytisins eins fljótt og við verður komið. Ráðuneytið biðst velvirðingar á málsmeðferðinni en væntir skilnings yðar á nauðsyn þess að samningurinn um alþjóðaverslun með tegundir sem eru í útrýmingarhættu sé framkvæmdur eins og til er ætlast.“

Umsókn A ehf., um útflutningsleyfi til Macau var svo synjað með bréfi umhverfisráðuneytisins, dags. 27. apríl 2004, á grundvelli sömu sjónarmiða og afturköllun fyrra leyfisins var byggð á. Í bréfinu sagði m.a. svo:

„Hrefna er á lista I hjá CITES samningnum um alþjóðlega verslun með tegundir dýra og plantna í útrýmingarhættu og því er alþjóðleg verslun með tegundina og afurðir hennar háð ströngum skilyrðum. Ísland gerði fyrirvara við listun tegundarinnar á lista I en þrátt fyrir það gilda takmarkanir um alþjóðlega verslun með tegundina. Við athugun ráðuneytisins hefur komið í ljós að hér er um að ræða útflutning til ríkis sem hefur þjóðréttarlegar skuldbindingu um að heimila ekki slíkan innflutning í samræmi við CITES samninginn. Þótt Ísland hafi gert fyrirvara um að samningurinn skapi ekki þjóðréttarlega skuldbindingu fyrir Ísland að banna útflutninginn, er ljóst að það rýrir gildi samningsins að veita heimild til útflutnings til ríkja sem hafa skuldbundið sig til þess að heimila ekki slíkan innflutning.

Með vísun til ofanritaðs á ráðuneytið ekki annars úrkosti en að hafna beiðni yðar um útflutningsvottorð.“

III. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Ég ritaði umhverfisráðherra bréf, dags. 17. september 2004, þar sem ég óskaði eftir því að ráðuneytið sendi mér afrit af gögnum málsins og lýsti viðhorfi sínu til kvörtunar A ehf., sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Óskaði ég þess sérstaklega að ráðuneytið gerði mér grein fyrir því á hvaða lagagrundvelli ákvarðanir þess frá 15. og 27. apríl 2004 hefðu verið byggðar og jafnframt hvort A ehf. hefði verið gerð grein fyrir því að til athugunar væri í ráðuneytinu að afturkalla útflutningsleyfi félagsins frá 26. febrúar 2004. Hefði svo ekki verið óskaði ég þess að ráðuneytið gerði mér grein fyrir því hvernig það teldi að sú málsmeðferð hefði samræmst 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Að lokum óskaði ég eftir því að ráðuneytið veitti mér upplýsingar um það hvað liði setningu reglugerðar í samræmi við 4. gr. laga nr. 85/2000, um framkvæmd samnings um alþjóðaverslun með tegundir villtra dýra og plantna sem eru í útrýmingarhættu, en í ákvæði til bráðabirgða í lögunum segir að reglugerðir skv. 4. gr. skuli setja innan sex mánaða frá gildistöku þeirra.

Í svarbréfi umhverfisráðuneytisins, dags. 19. október 2004, segir m.a. svo:

„Þær ákvarðanir sem hér eru til skoðunar byggja á samningi um alþjóðaverslun með tegundir í útrýmingarhættu, svokallaður CITES samningur, frá 3. mars 1973 sem öðlaðist gildi hér á landi 2. apríl 2000, sbr. Stjt. C 1/2000 og á lögum nr. 85/2000 um framkvæmd samnings um alþjóðaverslun með tegundir villtra dýra og plantna sem eru í útrýmingarhættu, en lögin voru sett á grundvelli samningsins. Þá byggðist ákvörðun ráðuneytisins frá 15. apríl 2004 um afturköllun fyrri ákvörðunar ráðuneytisins um veitingu CITES leyfis, á 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Samkvæmt fylgiskjali III með CITES samningnum gerði Ísland þegar það gerðist aðili að CITES samningnum, fyrirvara við ákveðnar tegundir dýra sem falla undir hann og þar á meðal við hrefnu. Gagnvart þeim tegundum sem ríki hefur gert fyrirvara um, telst ríkið ekki aðili að samningnum að því er varðar verslun með þá tegund, sbr. 3. tölul. 23. gr. samningsins. Þetta hefur í för með sér að Ísland er ekki bundið af samningnum gagnvart viðkomandi tegund í þessu tilviki, hrefnu. Þannig er Ísland ekki skuldbundið til að banna viðskipti á hrefnukjöti eins og gerður er áskilnaður um í samningnum. Þær tegundir dýra og plantna sem samningurinn fjallar um eru tilgreindar í I.-III. viðauka samningsins og er óheimilt að stunda viðskipti með þær tegundir en hrefna er nú í I. viðauka. Á fjórða aðildarfundi samningsins voru samþykktar ályktanir um framkvæmd samningsins, Conf. 4.25, Effects of reservations. Þar kemur fram að þau ríki sem gert hafa fyrirvara við tegundir sem tilgreindar eru í viðauka I skuli fara með þær tegundir eins og þær væru í viðauka II í öllum tilgangi, þ.á m. skráningu og eftirlit. Þetta hefur í för með sér að með leyfisveitingu vegna hrefnu gildir 4. gr. samningsins sem fjallar um reglur um verslun með eintök af tegundum sem tilgreindar eru í II. viðauka.

Í leyfisveitingu ráðuneytisins frá 26. febrúar 2004 er vísað til þess að um leyfisveitingu fari skv. II viðauka samningsins. Í 4. gr. samningsins koma fram þær kröfur sem gerðar eru til slíks útflutningsleyfis. Ráðuneytið byggði ákvörðun sína um veitingu útflutningsleyfis þann 26. febrúar sl. á 4. gr. CITES samningsins, sbr. II. viðauki hans og einnig á 5. gr. laga nr. 85/2000 þar sem fram kemur að umsækjandi leyfis skuli veita hlutaðeigandi stjórnvaldi upplýsingar sem það óskar eftir í því skyni að framfylgja ákvæðum laganna.

Rök ráðuneytisins fyrir afturköllun ákvörðunar sinnar á veitingu útflutningsleyfis til [A] ehf. þann 15. apríl sl. og síðan höfnun á umsókn félagsins á leyfi fyrir viðbótarmagni á hrefnukjöti, sbr. ákvörðun ráðuneytisins þann 27. apríl eru þau sömu. Í bréfi ráðuneytisins frá 15. apríl segir m.a.: „...Þótt Ísland, sbr. það sem kemur fram í áðurnefndu bréfi sjávarútvegsráðuneytisins, hafi gert fyrirvara um að samningurinn skapi ekki þjóðréttarlega skuldbindingu fyrir Ísland að banna útflutninginn, er ljóst að það rýrir gildi samningsins að veita heimild til útflutnings til ríkja sem hafa skuldbundið sig til þess að heimila ekki slíkan innflutning.“ Í bréfi ráðuneytisins frá 27. apríl segir: ...„Við athugun ráðuneytisins hefur komið í ljós að hér er um að ræða útflutning til ríkis sem hefur þjóðréttarlegar skuldbindingar til að heimila ekki slíkan innflutning í samræmi við CITES samninginn. Þótt Ísland hafi gert fyrirvara um að samningurinn skapi ekki þjóðréttarlega skuldbindingu fyrir Ísland að banna útflutninginn er ljóst að það rýrir gildi samningsins að veita heimild til útflutnings til ríkja sem hafa skuldbundið sig til þess að heimila ekki slíkan innflutning.“ Að mati ráðuneytisins verður það að teljast skuldbindandi fyrir aðildarríkin að grafa ekki undan virkni CITES samningsins en veiting útflutningsleyfis á hrefnukjöti til Kína væri einmitt til þess fallið, samningi sem Ísland er aðili að.

Ákvörðun um afturköllun útflutningsleyfisins var tekin að höfðu samráði við sjávarútvegsráðuneytið enda fer sjávarútvegsráðherra með yfirstjórn mála samkvæmt lögum nr. 85/2000 er varða nytjastofna sjávar, sbr. 2. gr. þeirra laga. Afstaða sjávarútvegsráðuneytisins var sú að hafna bæri beiðni um útflutning á hrefnukjöti til ríkis sem hafði þjóðréttarlega skuldbindingu um að heimila ekki slíkan innflutning í samræmi við CITES samninginn, sbr. minnisblað sjávarútvegsráðuneytisins frá 27. ágúst 2004, sbr. fylgiskjal nr. 12.

Stjórnvöldum ber ætíð að byggja sérhverja ákvörðun á málefnalegum sjónarmiðum en þau sjónarmið eru almennt talin málefnaleg sem til þess eru fallin að ná fram markmiði þeirra laga sem ákvörðun byggist á. Í athugasemdum með frumvarpi til laga um framkvæmd samnings um alþjóðaverslun með tegundir villtra dýra og plantna í útrýmingarhættu, kemur skýrt fram að með frumvarpinu sé lagt til að sett verði nauðsynleg lagaákvæði til að unnt verði [að] fullnægja skuldbindingum samkvæmt samningi um alþjóðaverslun með tegundir villtra dýra og plantna sem eru í útrýmingarhættu sem gerður var í Washington 3. mars 1973 ásamt breytingu á honum. Markmið samningsins væri að vernda villt dýr og plöntur sem væru í útrýmingarhættu með því að stjórna alþjóðlegum viðskiptum um þau.

Ráðuneytið telur það hafi verið málefnaleg rök að byggja afturköllun útflutningsleyfis á hrefnukjöti og síðar höfnun á umsókn um útflutningsleyfi á sömu afurð á þeim rökum sem hér að framan hafa verið rakin enda samrýmast þau markmiði laga nr. 85/2000. Að mati ráðuneytisins hafa íslensk stjórnvöld með framangreindum ákvörðunum sínum stuðlað að því að koma í veg fyrir hugsanlegan óleyfilegan innflutning á hrefnukjöti til Kína og þar með að CITES samningurinn sé virtur.

Samkvæmt 25. gr. stjórnsýslulaga getur stjórnvald afturkallað ákvörðun sína að eigin frumkvæði, sem tilkynnt hefur verið aðila máls, þegar það er ekki til tjóns fyrir aðila, eða að ákvörðun er ógildanleg. Með vísan til þeirra sjónarmiða sem að framan eru rakin telur ráðuneytið að ákvörðun þess frá 26. febrúar 2004 hafi verið ógildanleg og því hafi ráðuneytinu verið heimilt að afturkalla þá ákvörðun, með ákvörðun sinni frá 15. apríl 2004.

[...]

Þá er þess jafnframt óskað að ráðuneytið veiti upplýsingar um hvort [A] ehf. hafi verið kynnt að til athugunar hafi verið í ráðuneytinu að afturkalla útflutningsleyfi félagsins frá 26. febrúar 2004. Ef svo var ekki, er þess óskað að ráðuneytið lýsi viðhorfi sínu til þess hvernig sú málsmeðferð hafi samræmst ákvæði 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Eins og fram kemur í minnisblaði sjávarútvegsráðuneytisins, fylgiskjali nr. 12, hafði fulltrúi sjávarútvegsráðuneytisins verið í samskiptum við forsvarsmann [A] og tilkynnt honum um að ákveðið hefði verið að hafna beiðni hans um útflutningsleyfi en það samtal átti sér stað fyrir 15. apríl sl. Það er því ljóst að [A] var tilkynnt munnlega fyrir 15. apríl að til stæði að hafna umsókn hans um útflutningsleyfi frá 15. mars sl. [A] ehf. var hins vegar ekki kynnt formlega að til athugunar hafi verið í ráðuneytinu að afturkalla útflutningsleyfi félagsins frá 26. febrúar sl.

Þá er að lokum óskað upplýsinga um hvað líði setningu reglugerðar sem sett skal á grundvelli 4. gr. laga nr. 85/2000 um framkvæmd samnings um alþjóðaverslun með tegundir villtra dýra og plantna sem eru í útrýmingarhættu.

Vinna við setningu reglugerðarinnar er nú á lokastigi í ráðuneytinu og er áætlað að reglugerð um framkvæmd samnings um alþjóðaverslun með tegundir villtra dýra og plantna sem eru í útrýmingarhættu taki gildi í nóvember nk.“

Í minnisblaði sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 27. ágúst 2004, sem vísað er til í framangreindu bréfi umhverfisráðuneytisins er að finna „yfirlit yfir samskipti sjávarútvegsráðuneytisins og umhverfisráðuneytisins í tengslum við veitingu og afturköllun á CITES útflutningsleyfi á hrefnukjöti“. Minnisblað þetta fylgdi bréfi ráðuneytisins og var svohljóðandi:

„Í ársbyrjun 2004 hafði forsvarsmaður [A] ehf. samband við [X] í sjávarútvegsráðuneytinu til að ræða um hugsanlegan útflutning hvalaafurða til Kína. [X] benti honum á að Kínverjar væru bundnir af innflutningsbanni skv. CITES samningnum, um alþjóðaverslun með tegundir villtra dýra og plantna sem eru í útrýmingarhættu. Af þessum sökum tjáði [X] forsvarsmanni [A] ehf. að slík viðskipti væru ekki möguleg þar sem slíkt gengi gegn þjóðréttarlegum skuldbindingum Kína. Forsvarsmaður [A] ehf. sagðist áður hafa fengið sambærileg svör varðandi innflutning á selkjöti til Kína sem hafi reynst röng þegar á reyndi og í ljósi þeirrar reynslu sagðist hann vilja kanna sjálfur hvort Kína hefði þessar hömlur á innflutningi hvalaafurða til landsins og myndi því halda málinu áfram þrátt fyrir þessi svör [X]. Til frekari vinnslu málsins í Kína óskaði [A] ehf. eftir staðfestingu sjávarútvegsráðuneytisins á lagalegri stöðu Íslands skv. CITES samningum á eftirtöldum dýrategundum þ.e. hrefnu, langreyð og sandreyð. Þann 7. janúar sl. sendi [A] ehf. ráðuneytinu formlega beiðni um slíka staðfestingu í tölvupósti. Í bréfi þann 12. janúar sl. gaf ráðuneytið út staðfestingu á ensku. Þar benti ráðuneytið á að Ísland væri ekki bundið af samningnum að því er varðaði umræddar dýrategundir þar sem það hefði gert fyrirvara við listun þeirra í I. viðauka samningsins. Bréfið var því eingöngu staðfesting á stöðu Íslands skv. CITES samningnum en ekki umsögn þess til veitingar á CITES útflutningsleyfi á hrefnu enda fékk sjávarútvegsráðuneytið ekki formlega beiðni um CITES útflutningsleyfi frá [A] ehf.

Í mars sl. hafði [Y] hjá Hafrannsóknastofnuninni samband við [X] og greindi honum frá því að sér hefði borist erindi frá umhverfisráðuneytinu varðandi umsókn [A] ehf. dags. 15. mars sl. um CITES útflutningsleyfi fyrir 1.000 kg. af hrefnukjöti til Macau í Kína. Umhverfisráðuneytið hafði ekki viðrað þetta mál við sjávarútvegsráðuneytið en [A] hafði samband við fulltrúa þess strax í kjölfar samtals við [Y] og þar með hófst aðkoma sjávarútvegsráðuneytisins að málum varðandi CITES útflutningsleyfi til [A] ehf. Í framhaldinu hófu ráðuneytin sameiginlega vinnu um það hvernig bregðast skyldi við umsókninni og á hvaða sjónarmiðum svarið skyldi byggjast. Niðurstaðan var sú að hafna ofangreindri beiðni [A] ehf. þar sem um væri að ræða útflutning á hrefnukjöti til ríkis sem hefði þjóðréttarlega skuldbindingu um að heimila ekki slíkan innflutning í samræmi við CITES samninginn. Þá var einnig ljóst að þótt Ísland hefði gert fyrirvara um að samningurinn skapaði ekki þjóðréttarlega skuldbindingu fyrir Ísland að banna útflutninginn var ljóst að það myndi rýra gildi samningsins að veita heimild til útflutnings til ríkis sem hefði skuldbundið sig til þess að heimila ekki slíkan innflutning.

Fljótlega eftir að ákveðið hafði verið að hafna beiðni [A] ehf. um CITES útflutningsleyfið hafði forsvarsmaður fyrirtækisins samband við [X] þar sem hann óskaði eftir frekari skýringum á höfnun umhverfisráðuneytisins á umsókn þess um CITES útflutningsleyfi á 1.000 kg. af hrefnukjöti til Macau í Kína, frá 15. mars sl. Jafnframt spurði forsvarsmaður [A] ehf. hvort höfnun umhverfisráðuneytisins hefði áhrif á CITES útflutningsleyfi hans á hrefnu sem umhverfisráðuneytið hefði veitt honum 26. febrúar sl. Með þessum hætti fékk sjávarútvegsráðuneytið fyrst fregnir af veitingu umrædds leyfis og hafði umhverfisráðuneytið ekki haft neitt samráð við sjávarútvegsráðuneytið fyrir veitingu þess né tilkynnt því um tilvist þess í þeirri samvinnu sem átti sér stað í tengslum við afgreiðslu beiðni [A] frá 15. mars sl. um útflutningsleyfi fyrir 1.000 kg. af hrefnukjöti til Macau í Kína. Í tengslum við ofangreint er nauðsynlegt að benda á að þótt bréf umhverfisráðuneytisins þar sem beiðni [A] ehf. er hafnað sé dagsett þann 27. apríl sl. þá var forsvarsmanni [A] ehf. tilkynnt munnlega um niðurstöðu ráðuneytisins fyrir þann tíma þar sem ofangreint samtal [X] og forsvarsmanns [A] ehf. átti sér stað fyrir 15. apríl sl.

Í kjölfar þessa samtals hafði [X] samband við fulltrúa umhverfisráðuneytisins og ítrekaði sjónarmið sjávarútvegsráðuneytisins í málinu þ.e. að hér ættu við sömu sjónarmið og áttu við í síðari umsókn [A] ehf. Umhverfisráðuneytið reyndist sammála því.

Að höfðu samráði við sjávarútvegsráðuneytið afturkallaði umhverfisráðuneytið CITES útflutningsleyfi [A] ehf. frá 26. febrúar sl. í bréfi dagsettu þann 15. apríl sl.“

Með bréfi, dags. 21. október 2004, gaf ég lögmanni A ehf. kost á að gera athugasemdir við ofangreint bréf ráðuneytisins. Athugasemdir hans bárust mér með bréfi, dags. 9. nóvember 2004.

Ég ritaði umhverfisráðherra á ný bréf, dags. 30. desember 2004, þar sem ég óskaði eftir því að ráðuneytið gerði mér grein fyrir því á hvaða lagagrundvelli ákvörðun ráðuneytisins frá 26. febrúar 2004 um að veita A ehf. útflutningsleyfi á 10.000 kg. af hrefnukjöti til Kína hefði verið tekin þ.m.t. um valdbærni ráðuneytisins til töku þeirrar ákvörðunar. Í svarbréfi ráðuneytisins, dags. 18. febrúar 2005, segir m.a.:

„Ákvörðun ráðuneytisins frá 26. febrúar 2004 byggist á 2. mgr. 2. gr. laga nr. 85/2000, um framkvæmd samnings um alþjóðaverslun með tegundir villtra dýra og plantna sem eru í útrýmingarhættu, þar sem segir að sækja skuli um leyfi eða vottorð til hlutaðeigandi stjórnvalds vegna verslunar með dýr eða plöntur. Í 1. mgr. 2. gr. laganna segir: „Umhverfisráðherra fer með yfirstjórn mála samkvæmt lögum þessum, nema hvað að sjávarútvegsráðherra fer með yfirstjórn mála er varða nytjastofna sjávar“. Sjávarútvegsráðuneytið fer því með leyfisveitingar vegna nytjastofna sjávar. Um leyfisveitingar vegna tegunda á II viðauka Cites samningsins, eins og hér um ræðir gildir 4. gr. samningsins. Ákvörðun ráðuneytisins er einnig byggð á 5. gr. laganna þar sem fram kemur að umsækjandi leyfis skuli veita hlutaðeigandi stjórnvaldi upplýsingar sem það óskar eftir í því skyni að framfylgja ákvæðum laganna.

Samkvæmt samþykkt aðildarríkjafundar samningsins nr. 12.3 sem breytt var lítilsháttar á síðasta aðildarríkjafundi og gildir um framkvæmd samningsins og útgáfu Cites leyfa skulu aðildarríki tilkynna til skrifstofu samningsins nöfn þeirra sem heimildir hafa til þess að undirrita og gefa út Cites leyfi samkvæmt Cites samningnum og skulu skrifstofunni send þrjú rithandarsýnishorn. Þessa samþykkt er að finna á vef samningsins http://www.cites.org/eng/resols/12/12_03R13.shtml. Umhverfisráðuneytið tilkynnti í þessu skyni tvo starfsmenn ráðuneytisins sem hefðu slíka heimild. Ekki mega aðrir, en slíkir tilkynntir aðilar, undirrita og gefa út Cites leyfi. Á árinu 2003 óskaði sjávarútvegsráðuneytið eftir því óformlega við umhverfisráðuneytið að það afgreiddi leyfisveitingar vegna nytjastofna sjávar þar sem það hafði ekki tilkynnt fyrir sitt leyti slíka aðila til skrifstofu samningsins og er það ástæða þess að ráðuneytið hefur hingað til einnig veitt leyfi vegna nytjastofna sjávar en ekki sjávarútvegsráðuneytið.

Ráðuneytið vill að lokum taka fram að það hefur gefið út reglugerð um framkvæmd samnings um alþjóðaverslun með tegundir villtra dýra og plantna sem eru í útrýmingarhættu, nr. 993/2004, sbr. 4. gr. laga nr. 85/2000. Samkvæmt 2. gr. reglugerðarinnar veitir Umhverfisstofnun leyfi samkvæmt reglugerðinni, nema hvað varðar nytjastofna sjávar. Í sjávarútvegsráðuneytinu er nú unnið að útgáfu reglugerðar um sama efni vegna tegunda sem teljast til nytjastofna sjávar.“

Með bréfi, dags. 21. febrúar 2005, gaf ég lögmanni A ehf. kost á að senda mér athugasemdir í tilefni af þessu bréfi ráðuneytisins. Í bréfi hans, dags. 9. mars 2005, kom fram að ekki væri talin þörf á slíku.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1.

Þær athafnir stjórnvalda sem um er fjallað í þessu máli eru til komnar vegna fyrirætlana A ehf. um að flytja út frá Íslandi hrefnukjöt til Kína. Af gögnum málsins og því hvernig afstaða íslenskra stjórnvalda birtist í leiðbeiningum til A ehf. og afgreiðslum umhverfisráðuneytisins verður ráðið að af hálfu stjórnvalda hafi verið litið svo á að útflutningur á hvalaafurðum frá Íslandi væri háður umfjöllun og leyfisveitingu samkvæmt lögum nr. 85/2000, um framkvæmd samnings um alþjóðaverslun með tegundir villtra dýra og plantna sem eru í útrýmingarhættu, en skv. 1. tölul. 3. gr. er átt við hinn svonefnda CITES-samning þegar vísað er til „samningsins“ í lögunum. Þetta er tekið fram hér þar sem af hálfu Íslands var gerður fyrirvari um tilgreiningu á hrefnu í lista I með CITES-samningnum en samkvæmt 23. gr. samningsins skal samningsaðili sem gert hefur slíkan fyrirvara „skoðast sem ríki sem ekki er aðili að samningi þessum að því er varðar verslun með þær tegundir eða hluta eða afleiðslu þeirra sem tilgreindar eru í þeim fyrirvara“. Eins og ég vík nánar að í lok kafla IV.1 er það sjálfstætt úrlausnarefni á hvaða lagagrundvelli íslensk stjórnvöld geta haft afskipti af útflutningi afurða hvala.

Um yfirstjórn mála samkvæmt lögunum er fjallað í 2. gr. þeirra en þar segir:

„Umhverfisráðherra fer með yfirstjórn mála samkvæmt lögum þessum, nema hvað sjávarútvegsráðherra fer með yfirstjórn mála er varða nytjastofna sjávar.

Sækja skal um leyfi eða vottorð til hlutaðeigandi stjórnvalds vegna verslunar með dýr eða plöntur sem heyra undir lög þessi.“

Af ákvæðum íslenskra laga er ljóst að hvalir teljast í þessu sambandi til nytjastofna sjávar og því fer sjávarútvegsráðuneytið með yfirstjórn og töku ákvarðana að því marki sem hvalir og afurðir þeirra kunna að falla undir lög nr. 85/2000. Ákvæði 2. mgr. 2. gr. laganna verður að túlka svo að það sé verkefni sjávarútvegsráðherra að fjalla um leyfi og vottorð vegna verslunar með hvalaafurðir sem kunna að falla undir CITES-samninginn nema ráðherra hafi falið stofnun á vegum sjávarútvegsráðuneytisins, sem hann kynni að lögum að geta falið slíka ákvarðanatöku, að fjalla um málið. Samkvæmt b-lið 3. tölul. 3. gr. laganna merkir hugtakið verslun m.a. útflutningur. Að frátöldum málum sem varða nytjastofna sjávar er yfirstjórn mála samkvæmt lögunum í höndum umhverfisráðherra.

Í bréfi umhverfisráðuneytisins til mín, dags. 18. febrúar 2005, er ákvæði 1. mgr. 2. gr. laganna skýrt svo að sjávarútvegsráðuneytið fari með leyfisveitingar vegna nytjastofna sjávar. En eins og rakið hefur verið var fyrirsvarsmanni A ehf. tilkynnt um það af hálfu umhverfisráðuneytisins, sbr. tölvubréf dags. 3. febrúar 2004, að samkomulag væri við sjávarútvegsráðuneytið um að umhverfisráðuneytið gæfi „vottorðið út þegar það síðara hefur fjallað um málið“. Jafnframt fékk A ehf. þær leiðbeiningar frá umhverfisráðuneytinu að félagið þyrfti því næst að senda inn formlega umsókn og leggja yfirlýsingu sjávarútvegsráðuneytisins með henni. Samkvæmt gögnum málsins sótti fyrirsvarsmaður A ehf. um útflutningsleyfi til umhverfisráðuneytisins í samræmi við þessar leiðbeiningar og verður að ætla að framangreind yfirlýsing sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 12. janúar 2004, hafi fylgt með. Ekki verður séð af gögnum málsins að sjávarútvegsráðuneytið hafi haft frekari aðkomu að meðferð málsins hjá umhverfisráðuneytinu og töku ákvörðunar um útgáfu útflutningsleyfis til A ehf., dags. 26. febrúar 2004, en fólst í útgáfu framangreindrar yfirlýsingar. Ég bendi í þessu sambandi á að í minnisblaði sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 27. ágúst 2004, sem rakið er hér að framan, kemur fram að umhverfisráðuneytið hafi ekki haft neitt samráð við sjávarútvegsráðuneytið fyrir veitingu útflutningsleyfisins né hafi umhverfisráðuneytið tilkynnt því um tilvist þess eftir að það var útgefið. Kemur fram að sjávarútvegsráðuneytið hafi ekki frétt af tilvist leyfisins fyrr en við umfjöllun um síðari umsókn A ehf. Verður ráðið af minnisblaðinu að sjávarútvegsráðuneytið líti svo á að yfirlýsing þess frá 12. janúar 2004 hafi eingöngu falið í sér almenna staðfestingu á því að Ísland væri ekki þjóðréttarlega skuldbundið af samningnum að því er varðaði afurðir hvala þar sem það hefði gert fyrirvara við tilgreiningu þeirra í I. viðauka CITES-samningsins. Ráðuneytið hafi því ekki tekið neina afstöðu til þess hvort veita ætti A ehf. það útflutningsleyfi sem félagið hafði sótt um og umhverfisráðuneytið veitti 26. febrúar 2004.

Í bréfi umhverfisráðuneytisins til mín, dags. 18. febrúar 2005, er af hálfu ráðuneytisins svarað fyrirspurn minni um þann lagagrundvöll sem valdbærni þess til að gefa út leyfið frá 26. febrúar 2004 hefði verið byggð á. Vísast um efni þessara svara til bréfsins sem tekið er upp í kafla III hér að framan. Þar er meðal annars lýst tilkynningum umhverfisráðuneytisins um þá starfsmenn sem hefðu heimild til að undirrita og gefa út svonefnd CITES leyfi. Þá segir að á árinu 2003 hafi sjávarútvegsráðuneytið óskað eftir því við umhverfisráðuneytið að það afgreiddi leyfisveitingar vegna nytjastofna sjávar þar sem það hafði ekki tilkynnt skrifstofu samningsins fyrir sitt leyti hvaða aðili færi með heimildina til að undirrita CITES leyfi af hálfu ráðuneytisins. Fram kemur að þetta hafi verið ástæða þess að umhverfisráðuneytið hafi hingað til einnig veitt CITES leyfi vegna nytjastofna sjávar en ekki sjávarútvegsráðuneytið.

Af fyrirliggjandi gögnum og skýringum umhverfisráðuneytisins verður ekki ráðið að sjávarútvegsráðuneytið hafi með formlegum hætti falið umhverfisráðuneytinu að fara almennt með útgáfu umræddra CITES leyfa fyrir sína hönd. Þá er og óljóst hvort og þá að hvaða marki sjávarútvegsráðuneytið hafi framselt umhverfisráðuneytinu vald til meðferðar leyfisumsóknar og töku ákvörðunar um útgáfu útflutningsleyfis til A ehf. Hvað sem því líður liggur hins vegar fyrir að það var umhverfisráðuneytið sem tók hinar endanlegu ákvarðanir um útgáfu útflutningsleyfisins og síðar afturköllun þess og sömuleiðis var það umhverfisráðuneytið sem tók endanlega ákvörðun um að synja síðari umsókn A ehf. um útflutningsleyfi.

Við setningu laga nr. 85/2000, um framkvæmd samnings um alþjóðaverslun með tegundir villtra dýra og plantna sem eru í útrýmingarhættu, var tekið fram að sú skipan að viðfangsefni laganna féllu undir tvö ráðuneyti væri í samræmi við reglugerð um Stjórnarráð Íslands. (Alþt. 1999—2000, A-deild, bls. 4515.) Þá var gengið út frá því í umsögn fjármálaráðuneytisins sem birt var sem fylgiskjal með frumvarpi til laganna að sjávarútvegsráðuneytið með Hafrannsóknastofnun sem umsagnaraðila veiti leyfi og votti fyrir verslun með nytjastofna sjávar en umhverfisráðuneytið með Náttúrufræðistofnun sem umsagnaraðila veiti leyfi og votti fyrir aðrar tegundir en þær sem koma úr sjó. (Alþt. 1999—2000, A-deild, bls. 4517.) Í þessu sambandi er rétt að geta þess að við afgreiðslu frumvarps til laganna á Alþingi kom fram breytingartillaga við frumvarpið um að allar leyfisveitingar og vottorðagjöf samkvæmt lögunum yrði í höndum umhverfisráðuneytisins þó með þeim hætti að þegar um nytjastofna sjávar væri að ræða yrði umhverfisráðuneytið að afla samþykkis sjávarútvegsráðherra áður en ákvörðun væri tekin en tillagan var felld. (Alþt. 1999—2000, A-deild, bls. 5482.)

Samkvæmt lögmætisreglu íslensks stjórnsýsluréttar eru stjórnvöld bundin af lögum á þann hátt að ákvarðanir þeirra verða annars vegar að eiga sér stoð í lögum og hins vegar mega ákvarðanir þeirra ekki brjóta í bága við lög. Af þessu leiðir að stjórnvald getur ekki vikið lögum frá nema slík frávik eigi sér stoð í lögum. Hafi stjórnvaldi með lögum verið falið vald til að hafa tiltekin verkefni með höndum getur það almennt ekki framselt öðru stjórnvaldi það vald sitt. Af þessu leiðir jafnframt að stjórnvald er aðeins bært til að fjalla um þau stjórnsýslumál sem falla lögum samkvæmt undir verksvið þess. Gangi stjórnvald inn á verksvið annars stjórnvalds brestur það vald til að taka ákvarðanir um málefni á því verksviði. Hefur slík aðstaða að lögum verið nefnd valdþurrð í íslenskum rétti en valdþurrð getur leitt til ógildingar stjórnvaldsákvarðana.

Þótt heimilt sé að framselja stjórnsýsluvald í undantekningartilvikum án beinnar lagaheimildar og þá einkum ef um er að ræða framsal valds innan sömu stofnunar eða embættis eða frá æðra stjórnvaldi til lægra setts stjórnvalds, á sú undantekning ekki við þegar um er að ræða framsal stjórnsýsluvalds milli tveggja hliðsettra stjórnvalda. Framsal stjórnsýsluvalds til töku lögbundinna stjórnvaldsákvarðana frá einum ráðherra til annars án beinnar lagaheimildar er því ekki heimilt. Í samræmi við framangreint er það niðurstaða mín að ákvarðanir umhverfisráðuneytisins, annars vegar um að veita A ehf. leyfi til útflutnings á 10.000 kg af hvalaafurðum til Kína, sbr. leyfi útgefið 26. febrúar 2004, og hins vegar um að synja félaginu um leyfi til útflutnings á 1.000 kg af hrefnuafurðum, sbr. bréf ráðuneytisins dagsett 27. apríl 2004, sem teknar voru með vísan til samkomulags við sjávarútvegsráðuneytið hafi ekki verið teknar af þar til bæru stjórnvaldi. Umhverfisráðuneytið brast vald til töku þessara ákvarðana. Það leyfi sem A ehf. fékk útgefið 26. febrúar 2004 var því ekki gefið út af stjórnvaldi sem hafði vald til þess að íslenskum lögum og afturköllun útflutningsleyfisins með bréfi þess sama ráðuneytis, dags. 15. apríl 2004, verður að meta með hliðsjón af því.

Ég vek athygli á því að í máli þessu reynir á inngrip stjórnvalda í atvinnustarfsemi A ehf. og þar með það atvinnufrelsi sem nýtur verndar samkvæmt 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. 13. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995. Því er lýst í kvörtun A ehf. til mín að félagið hafi í aðdraganda og í kjölfar leyfisins frá 26. febrúar 2004 gert ýmsar ráðstafanir í þágu þeirra viðskipta sem leyfisveitingin laut að, auk þess að koma á frekari viðskiptum með afurðir hvala og sela. Þar sem nánari upplýsingar um aðdraganda leyfisveitingarinnar og samskipti forsvarsmanna A ehf. við starfsmenn þeirra tveggja ráðuneyta sem þarna áttu í hlut kunna að skipta máli við mat á gildi leyfisins frá 26. febrúar 2004 og þar til það var afturkallað, tel ég ekki rétt að ég taki í áliti þessu frekari afstöðu til þess hvort leyfið var ógilt frá upphafi eða hvort skilyrði voru til afturköllunar þess á þeim grundvelli að það væri ógildanlegt, sbr. skilyrði 25. gr. stjórnsýslulaga. Þá er það og sjálfstætt úrlausnarefni hvort og þá í hvaða mæli íslensk stjórnvöld höfðu að lögum heimild til afskipta af hinum fyrirhugaða útflutningi A ehf. á afurðum hrefnu. Þessi atriði geta einnig haft þýðingu við mat á hugsanlegri skaðabótaskyldu ríkisins. Ég tel að það verði að vera verkefni dómstóla að skera úr um þessi atriði kjósi A ehf. að leita frekari úrlausnar um þau og þá meðal annars á grundvelli skýrslna af þeim sem hlut áttu að máli.

Með hliðsjón af þessari niðurstöðu er ekki tilefni til þess að ég taki það til nánari athugunar hvort skilyrði til afturköllunar hafi verið til staðar á grundvelli þeirra sjónarmiða sem umhverfisráðuneytið byggði ákvörðun sína á. Sama gildir um synjun umhverfisráðuneytisins um leyfi til útflutnings til Macau. Og þar sem mál þessi voru ekki til lykta leidd af því stjórnvaldi sem að lögum á að fara með ákvarðanir er varða nytjastofna sjávar á grundvelli laga nr. 85/2000, um framkvæmd samnings um alþjóðaverslun með tegundir villtra dýra og plantna sem eru í útrýmingarhættu, tel ég ekki rétt að fjalla hér almennt um lagagrundvöll heimilda íslenskra stjórnvalda til afskipta af útflutningi dýra sem Ísland hefur gert fyrirvara um að séu tilgreindar á lista I með CITES-samningnum og afurða þeirra.

2.

Kvörtun sú sem hér er til umfjöllunar beinist einnig að því að við meðferð þess máls sem umhverfisráðuneytið tók til umfjöllunar í kjölfar umsóknar A ehf. 5. desember 2003, og sérstaklega við undirbúning ákvörðunar um afturköllun leyfisins frá 26. febrúar 2004, hafi ráðuneytið ekki gætt reglna stjórnsýslulaga. Þrátt fyrir niðurstöðu mína um valdbærni umhverfisráðuneytisins sem lýst er hér að framan tel ég engu að síður ástæðu til þess að fjalla um ákveðin atriði sem varða málsmeðferð þess á umræddu máli. Eru það sérstaklega atriði sem ég tel að séu til marks um að ráðuneytið þurfi almennt að huga að starfsháttum sínum og bæta þar úr.

Samkvæmt framansögðu var það að lögum í verkahring sjávarútvegsráðherra að taka efnislega afstöðu til þeirra erinda sem A ehf. beindi til stjórnvalda en ekki umhverfisráðherra. Í þessu máli leitaði leyfisumsækjandi til umhverfisráðuneytisins og bar ráðuneytinu því skv. 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að framsenda erindið til sjávarútvegsráðuneytisins, sbr. 2. mgr. 2. gr. laga nr. 85/2000, eins og réttilega var bent á í tölvupósti þess starfsmanns umhverfisráðuneytisins, dags. 3. febrúar 2004, sem kom að málinu í kjölfar bréfs A ehf. til umhverfisráðherra. Þetta var hins vegar ekki gert, heldur var fyrirsvarsmanni A ehf. í fyrstu tjáð símleiðis að hann þyrfti að afla yfirlýsingar sjávarútvegsráðuneytisins um stöðu hrefnu skv. CITES-samningnum sem hann og gerði. Í framhaldi af því óskaði fyrirsvarsmaður A ehf. eftir að umhverfisráðuneytið leiðbeindi honum um það hvaða skilyrði þyrfti að uppfylla „til að leyfi íslenskra stjórnvalda til að flytja hvalaafurðir út til Kína [yrði] veitt“. Svör umhverfisráðuneytisins voru, eins og áður segir, á þá leið að málið væri á valdsviði sjávarútvegsráðuneytisins en hins vegar hefðu ráðuneytin tvö komist að samkomulagi um að umhverfisráðuneytið gæfi út leyfið. Var honum því næst leiðbeint að senda inn formlega umsókn til umhverfisráðuneytisins og leggja yfirlýsingu sjávarútvegs-ráðuneytisins með henni. Þetta gerði fyrirsvarsmaður A ehf. og fékk hann á grundvelli umsóknar sinnar útgefið útflutningsleyfi af hálfu umhverfisráðuneytisins.

Í ljósi framangreindrar niðurstöðu minnar um að umhverfisráðuneytið hafi ekki verið bært til að fjalla um málið er ljóst að fyrirsvarsmaður A ehf. fékk rangar leiðbeiningar um það hvert hann ætti að snúa sér í viðleitni sinni til að fá úrlausn um hvort hann þyrfti leyfi íslenskra stjórnvalda til útflutnings á hrefnukjöti. Má ætla að A ehf. hafi eftir sem áður verið í góðri trú um að fullgilds leyfis íslenskra stjórnvalda hefði verið aflað og jafnframt að slíkt leyfi væri skilyrði þess að félagið mætti flytja út hrefnukjöt frá Íslandi. Félaginu væri þannig heimill útflutningur á grundvelli leyfisins. Er það sérstakt úrlausnarefni hvort umhverfisráðuneytið hafi með leiðbeiningum sínum bakað ríkinu skaðabótaábyrgð á því tjóni sem A ehf. kann að hafa orðið fyrir vegna þessa. Er það verkefni dómstóla að leysa úr ágreiningi sem upp kann að koma um slíkar bótakröfur.

Í kvörtun A ehf. er bent á að félagið hafi ekki notið andmælaréttar eða verið tilkynnt sérstaklega um að til umfjöllunar væri að afturkalla það leyfi sem félagið hafði fengið útgefið af hálfu umhverfisráðuneytisins 26. febrúar 2004. Hér er ástæða til að minna á að ákvörðun um afturköllun samkvæmt 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er stjórnvaldsákvörðun, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna. Málsmeðferð við afturköllun ber því að haga eftir almennum reglum stjórnsýsluréttarins. Þannig ber t.d. almennt að gera aðila viðvart um að mál hans sé til meðferðar og veita honum færi á að tjá sig, liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni, eða slíkt sé augljóslega óþarft. (Páll Hreinsson: Stjórnsýslulögin – skýringarrit. Reykjavík 1994, bls. 247.) Í svari umhverfisráðuneytisins til mín, dags. 19. október 2004, er svarað fyrirspurn minni um hvort A hafi verið kynnt að til athugunar væri í ráðuneytinu að afturkalla útflutningsleyfi félagsins. Ég tel að þau samskipti A ehf. við starfsmann sjávarútvegsráðuneytisins sem þar er lýst hafi ekki leyst umhverfisráðuneytið undan þeirri skyldu að tilkynna félaginu um að hugsanleg afturköllun leyfisins væri til athugunar, sbr. 14. gr. stjórnsýslulaga. Ég læt við það sitja að minna á að þar sem afturköllun er stjórnvaldsákvörðun gilda reglur stjórnsýslulaga um andmælarétt aðila máls við undirbúning slíkra ákvarðana. Kvörtun A ehf. beinist einnig að töfum á afgreiðslu þess erindis sem félagið sendi upphaflega til umhverfisráðuneytisins 5. desember 2003. Rétt er í þessu sambandi að minna á að í þessu máli leitaði fyrirtæki sem áformaði útflutning á íslenskri vöru eftir staðfestingu stjórnvalda á því að slíkur útflutningur frá landinu væri heimill og var leiðbeint um að slíks atbeina stjórnvalda væri þörf. Beiðni fyrirtækisins var eins og áður sagði lögð fram 5. desember 2003 og þrátt fyrir eftirrekstur af hálfu forráðamanna þess var beiðnin fyrst afgreidd 26. febrúar 2004. Þessi tími er í sjálfu sér ekki langur miðað við afgreiðslu ýmissa annarra mála sem til afgreiðslu koma í íslenskri stjórnsýslu. Ég tel mig hins vegar sjá það af athugun minni á þessu máli að það að reglugerðir höfðu ekki verið settar eins og lög nr. 85/2000 gerðu ráð fyrir, sbr. kafla IV.3 hér á eftir, og skipulagi því ekki komið á það hvernig bregðast ætti við erindum af því tagi sem A ehf. bar fram, hafi leitt til þess að afgreiðsla málsins dróst og átt sinn þátt í því að rangt stjórnvald tók málið til afgreiðslu. Ég tel líka ástæðu til að minna á að hér var atvinnufyrirtæki að leita eftir afstöðu stjórnvalda til þess hvort það þyrfti sérstakt leyfi til útflutnings ákveðinnar vöru frá Íslandi. Það er auðvitað háð stefnumörkun stjórnvalda á hverjum tíma hversu ríka áherslu þau leggja á að hraða afgreiðslu slíkra beiðna og þá umfram þá skyldu sem beinlínis verður leidd af málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga um að ákvarðanir í málum skuli teknar svo fljótt sem unnt er. En málshraði í málum af þessum toga og öðrum sem lúta að afskiptum stjórnvalda af atvinnustarfsemi, stofnun nýrra fyrirtækja og nýmælum í atvinnustarfsemi, er meðal þeirra atriða sem alþjóðastofnanir og eftirlitsaðilar líta til sem mælikvarða þegar gæði stjórnsýslu ríkja eru metin. Ég vek því athygli á þessu atriði og minni á að auk lagareglna um málshraða ber stjórnsýslunni einnig að fylgja vönduðum stjórnsýsluháttum í störfum sínum en hvað varðar málshraða er einmitt sérstakt tilefni til þess að stjórnvöld setji sjálf þau viðmið sem þau telja rétt að fylgja í starfsemi sinni að þessu leyti umfram þann áskilnað sem leiðir af lögum.

3.

Í fyrirspurnarbréfi mínu til umhverfisráðuneytisins, dags. 17. september 2004, óskaði ég eftir upplýsingum um það hvað liði setningu reglugerðar samkvæmt 4. gr. laga nr. 85/2000, um framkvæmd samnings um alþjóðaverslun með tegundir villtra dýra og plantna sem eru í útrýmingarhættu, en í ákvæði til bráðabirgða í lögunum er kveðið á um að slíka reglugerð skuli setja innan sex mánaða frá gildistöku laganna. Benti ég á að þrátt fyrir að nú væru rúmlega fjögur ár liðin frá gildistöku laganna yrði ekki séð að reglugerðin hefði verið sett. Í svarbréfi ráðuneytisins til mín, dags. 19. október 2004, kom fram að vinna við reglugerðina væri á lokastigi í ráðuneytinu. Í bréfi ráðuneytisins til mín, dags. 18. febrúar 2005, var mér svo tilkynnt að umhverfisráðuneytið hefði gefið út reglugerð um framkvæmd samnings um alþjóðaverslun með tegundir villtra dýra og plantna sem eru í útrýmingarhættu, nr. 993/2004. Þá kom fram í bréfinu að unnið væri að útgáfu sams konar reglugerðar í sjávarútvegsráðuneytinu að því er varðaði tegundir sem teljast til nytjastofna sjávar en þegar þetta er ritað verður ekki séð að sjávarútvegsráðherra hafi enn sem komið er gefið út reglugerð í samræmi við 4. gr. laga nr. 85/2000.

Fyrrgreint ákvæði til bráðabirgða um að setja skyldi reglugerðir samkvæmt 4. gr. laganna innan sex mánaða frá gildistöku þeirra kom inn í lögin að tillögu meiri hluta umhverfisnefndar við afgreiðslu frumvarps þess er varð að lögum nr. 85/2000 á Alþingi. Var gerð svohljóðandi grein fyrir þessari tillögu í nefndaráliti:

„Í frumvarpinu er gert ráð fyrir því að meginefnisreglur samkvæmt samningnum um framkvæmd hans verði settar í reglugerð. Af þeirri ástæðu telur nefndin eðlilegt að ráðuneytunum verði ákveðinn frestur til að setja reglugerðirnar og leggur til þá breytingu við frumvarpið að í ákvæði til bráðabirgða verði kveðið á um að reglugerðirnar skuli setja innan sex mánaða frá gildistöku laganna.“ (Alþt. 1999—2000, A-deild, bls. 5438.)

Umboðsmanni Alþingis er samkvæmt lögum nr. 85/1997 ætlað að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslu ríkisins og gæta þess að hún sé í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti. Ég tel því rétt að benda á að hér hafa umhverfisráðuneytið og sjávarútvegsráðuneytið ekki fylgt ákvörðun Alþingis um umrædda tímafresti og hefur hið síðarnefnda enn ekki sett reglugerð samkvæmt 4. gr. laga nr. 85/2000. Ég hef því ákveðið að vekja athygli sjávarútvegsráðherra á þessari stöðu mála.

4.

Ég tel, að lokinni athugun minni á þessu máli, tilefni til þess að vekja sérstaka athygli umhverfisráðherra á því hversu illa hefur tekist til um stjórnsýslu í umhverfisráðuneytinu í þessu máli. Hér er ekki eingöngu um það að ræða að ráðuneytið, og það á einnig við um sjávarútvegsráðuneytið, hafi ekki farið að fyrirmælum Alþingis í lögum um tímamörk við útgáfu reglugerðar heldur tók ráðuneytið til afgreiðslu mál sem að lögum heyrir undir annað ráðuneyti, að því er sagt var á grundvelli óformlegs samkomulags milli ráðuneyta. Að mínu áliti verður að gera þá kröfu að innan ráðuneytis sé til staðar nægjanleg þekking á þeim almennu reglum sem gilda um skipan stjórnsýslu ríkisins svo ekki sé farið að eins og raunin varð í þessu máli. Þeir annmarkar sem auk þessa voru á málsmeðferð ráðuneytisins, svo sem varðandi leiðbeiningar, tilkynningu um meðferð máls og andmælarétt, gefa að mínu áliti tilefni til þess að betur sé hugað almennt að skipulagi slíkra mála innan umhverfisráðuneytisins, en ég ítreka að stefnumörkun viðvíkjandi afgreiðslutíma mála umfram það sem leiðir af 9. gr. stjórnsýslulaga er háð ákvörðun ráðuneytisins. Þá minni ég á að í áliti þessu hefur ekki verið tekin afstaða til valdbærni íslenskra stjórnvalda til afskipta af útflutningi afurða hvala.

V. Niðurstaða.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að umhverfisráðuneytið hafi brostið vald til að fjalla efnislega um þau erindi sem A ehf. bar fram í tilefni af fyrirhuguðum útflutningi á hrefnukjöti til Kína. Afturköllun umhverfisráðuneytisins á leyfi til útflutnings á hrefnukjöti sem það hafði veitt A ehf. 26. febrúar 2004 verður að meta með hliðsjón af því. Ég tel að vegna atvika í máli þessu verði það að vera verkefni dómstóla að skera úr um gildi leyfisins og afturköllun þess sem og um hugsanlega skaðabótaskyldu ríkisins kjósi A ehf. að leita frekari úrlausnar um þau atriði.

Þá er það niðurstaða mín að umhverfisráðuneytið hafi veitt fyrirsvarsmanni A ehf. rangar leiðbeiningar um það hvert hann ætti að snúa sér í viðleitni sinni til að fá úrlausn um hvort leyfi íslenskra stjórnvalda þyrfti til útflutnings á hrefnukjöti. Var meðferð umhverfisráðuneytisins að þessu leyti í ósamræmi við leiðbeiningarreglu 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Er það sérstakt úrlausnarefni sem dómstólar verða að skera úr um hvort umhverfisráðuneytið hafi með þessu bakað ríkinu skaðabótaábyrgð á því tjóni sem A ehf. kann að hafa orðið fyrir vegna þessa. Þá eru í álitinu sett fram sjónarmið um málshraða, skyldu stjórnvalds til að tilkynna aðila um meðferð máls og andmælarétt af því tilefni. Bent er á að þrátt fyrir áskilnað í lögum nr. 85/2000 um að reglugerð skyldi sett innan sex mánaða frá gildistöku laganna hafi umhverfisráðuneytið fyrst nýverið gefið út umrædda reglugerð og að sjávarútvegsráðuneytið hafi ekki enn gefið út slíka reglugerð af sinni hálfu. Ég tel, að lokinni athugun minni á þessu máli, tilefni til að vekja sérstaka athygli umhverfisráðherra á því hversu illa hefur tekist til um stjórnsýslu í umhverfisráðuneytinu í málinu.

Vegna þeirra annmarka sem voru á meðferð þeirra mála sem um er fjallað í áliti þessu af hálfu umhverfisráðuneytisins er ekki grundvöllur til þess að ég beini sérstökum tilmælum til ráðuneytisins um endurupptöku málanna. Ég hef lýst því að það verði að vera hlutverk dómstóla að fjalla um hugsanlegar afleiðingar þessara annmarka fyrir hagsmuni A ehf. kjósi félagið að leita frekari úrlausnar þar um. Ég tel hins vegar tilefni til þess að beina þeim almennu tilmælum til umhverfisráðherra að tekið verði tillit til þeirra sjónarmiða sem fram koma í áliti þessu við stjórnsýslu umhverfisráðuneytisins. Þá hef ég ákveðið að vekja athygli sjávarútvegsráðherra á áliti þessu.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Ég ritaði umhverfisráðuneytinu bréf, dags. 1. febrúar 2006, þar sem ég óskaði eftir upplýsingum um hvort ráðuneytið hefði gripið til einhverra tiltekinna ráðstafana í tilefni af áliti mínu og þá í hverju þær ráðstafanir hafi falist. Í svarbréfi umhverfisráðuneytisins, dags. 2. mars 2006, kemur fram að álitið hefði verið tekið til umfjöllunar í yfirstjórn ráðuneytisins og m.a. rætt um það með hvaða hætti bregðast ætti við athugasemdum sem þar kæmu fram og beindust að stjórnsýslu ráðuneytisins. Á þeim fundi hefði skrifstofustjóra laga og upplýsingamála og skrifstofustjóra skrifstofu náttúruverndar og lífsgæða verið falið að fara yfir álit umboðsmanns með það í huga að kanna hvar ábyrgð á tilteknum verkefnum ætti að vera. Jafnframt hafi þeim verið falið að fara yfir hvaða aðilar ættu að koma að afgreiðslu einstakra verkefna eða málaflokka sem kæmu til afgreiðslu ráðuneytisins. Í bréfi umhverfisráðuneytisins kemur fram að skrifstofustjórarnir hafi fundað um málið í júlí 2005 og skilað niðurstöðum sínum um skerpingu á vinnureglum um vistun og afgreiðslu erinda. Farið hafi verið yfir niðurstöðurnar með ráðuneytisstjóra ráðuneytisins sem hafi samþykkt þær. Þá segir að ráðuneytið hafi þannig brugðist við athugasemdum sem komið hafi fram í áliti mínu en tekið er fram að málsmeðferð í því máli sem álitið varðaði hafi í veigamiklum atriðum vikið frá þeirri málsmeðferð sem almennt sé viðhöfð um meðferð erinda af þessum toga sem ráðuneytinu berast.