Álit

I. Kvörtun.

Hinn 20. ágúst 2004 leitaði B, hæstaréttarlögmaður, til mín og kvartaði, f.h. A ehf., yfir þeirri ákvörðun fjármálaráðherra, dags. 12. maí 2004, að synja umsókn félagsins um rekstur frísvæðis í vöruskemmu félagsins að Z í Reykjavík.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 10. maí 2005.

II. Málavextir.

Samkvæmt gögnum málsins leitaði lögmaður X. hf. til fjármálaráðuneytisins með bréfi, dags. 9. september 2003, þar sem hann óskaði eftir því að félaginu yrði veitt leyfi til rekstrar almennrar tollvörugeymslu. Var í bréfinu vísað til bréfs fjármálaráðuneytisins frá 12. desember 2000 þar sem sambærilegu erindi var hafnað en í því bréfi ráðuneytisins sagði meðal annars svo:

„Í erindinu kemur fram að [X] hf. sé innflutnings-, dreifingar-, markaðs- og þjónustufyrirtæki með um 40 starfsmenn og umfangsmikla starfsemi. Því sé fyrirtækinu mikið hagræði í því að fá heimild til að reka eigin tollvörugeymslu. Í erindinu kemur fram að fyrirtækið hyggist starfrækja tollvörugeymsluna að [Z], þar sem [Y] hf. reki nú tollvörugeymslu. Í erindinu er svo nánar rakið með hvaða hætti fyrirtækið hyggst uppfylla ákvæði laga um stofnsetningu og rekstur slíkra svæða.

Ráðuneytið óskaði eftir umsögn embættis ríkistollstjóra um framangreint erindi með bréfi, dags. 5. september 2000. Umsögn ríkistollstjóra barst ráðuneytinu með bréfi, dags. 31. október 2000.

Í umsögn ríkistollstjóra er efni framangreinds erindis rakið. Þar kemur einnig fram að rætt hafi verið við framkvæmdastjóra fyrirtækisins þar sem fram hafi komið að fyrirtækið hygðist í raun yfirtaka þann rekstur sem [Y] hefur nú með höndum í umræddu húsnæði og nota það eingöngu undir ótollafgreitt áfengi sem það flytur inn. Í umsögninni er svo gerð almenn grein fyrir þeim sjónarmiðum sem liggja að baki reglum um frísvæði og tollvörugeymslur samkvæmt gildandi lögum. Lögð er áhersla á að forsenda fyrir leyfi til reksturs tollvörugeymslu sé m.a. að sú þjónusta sem þar sé rekin standi fyrirtækjum almennt jafnt til boða.

Ríkistollstjóri telur að rekstur tollvörugeymslu eins og henni er lýst í framangreindu erindi fullnægi ekki þeim skilyrðum sem sett eru í lögum um rekstur almennrar tollvörugeymslu. Einkum er lögð áhersla á þann þátt er lýtur að almennum aðgangi fyrirtækja í innflutnings- eða útflutningsstarfsemi og iðnaðarframleiðslu að þjónustu þess sem rekur tollvörugeymslu. Með vísan til þess mælir ríkistollstjóri með því að framangreindu erindi verði hafnað. Ríkistollstjóri færir einnig rök fyrir því að almennt tolleftirlit verði örðugra, ómarkvissara og dýrara en nú er. Þá er lögð sérstök áhersla á að slíkt fyrirkomulag geti komið niður á virku eftirliti með ólöglegum innflutningi fíkniefna.

[…]

Í umsögn ríkistollstjóra kemur fram að hann telur fyrirhugaðan rekstur tollvörugeymslu samkvæmt framangreindu erindi ekki uppfylla skilyrði um almennan aðgang fyrirtækja. Jafnframt leggur hann áherslu á að heimild til reksturs tollvörugeymslu á þeim forsendum sem gert er ráð fyrir í erindinu leiði til þess að tolleftirlit verði örðugra, ómarkvissara og dýrara en nú er auk þess sem það geti komið niður á virku eftirliti með ólöglegum innflutningi fíkniefna. Í ljósi umsagnar ríkistollstjóra og þess að hann fer samkvæmt tollalögum með yfirstjórn tollheimtu og tolleftirlits í umboði ráðherra telur ráðuneytið ekki unnt að verða við umsókn um heimild til handa [X] hf. til rekstrar tollvörugeymslu.“

Með bréfum, dags. 9. september og 21. nóvember 2003, ítrekaði lögmaðurinn umsóknir sínar, fyrir hönd X hf., um heimild til rekstrar tollvörugeymslu. Í bréfunum er rakið að félagið hafi yfir að ráða vöruskemmu þar sem fyrirtækið Y ehf. reki tollvörugeymslu og greiði X hf. Y [...] kr. á ári fyrir geymslu á vörum þar. Kemur fram í bréfunum að X hf. sé algerlega í stakk búið til að reka tollvörugeymsluna sjálft, en auk þess að geyma vörur sem félagið flytji inn sjálft í geymslunni, myndi um 50% tollvörugeymslunnar standa öðrum fyrirtækjum til boða. Segir í bréfinu, dags. 21. nóvember 2003, að X hf. sé því „fyllilega kleift að uppfylla það skilyrði 73. gr. tollalaga nr. 55/1987 að leigja afnot af geymslunni með kjörum sem ráðherra samþykkir“. Þá segir í bréfinu:

„Til viðbótar við þau lagasjónarmið sem umbj. minn hefur í fyrri erindum sínum komið á framfæri skal eftirfarandi tekið fram. Synjun á erindi umbjóðanda míns myndi ótvírætt fela í sér tæknilega viðskiptahindrun í skilningi 11. gr. EES samningsins, þar sem með slíkri synjun væri verið að leggja meiri byrðar á þær vörur sem hann flytur inn frá aðildarríkjum EES en innlenda framleiðslu, en nánast allar þær vörur sem umbjóðandi minn flytur inn eru frá þeim ríkjum.“

Með bréfi, dags. 5. janúar 2004, sendi ráðuneytið umsókn X hf. til umsagnar tollstjórans í Reykjavík. Umsögn tollstjóra barst ráðuneytinu með bréfi, dags. 2. febrúar 2004. Þar er því lýst að starfsmenn tollstjóra hafi skoðað geymsluhús Y að Z 13. janúar 2004 og hafi starfsmenn X. hf. verið viðstaddir skoðunina. Þá segir meðal annars svo í umsögninni:

„Geymslan er sögð um 2000 m2 og lofthæð 12 metrar. Einfaldir brettarekkar eru meðfram veggjum og fjórir tvöfaldir eftir endilöngu gólfi. Húsnæðið rúmar um 1500 bretti (eur pallettur) og um 450 brettapláss eru laus.

[...] Fram kom hjá [H] að það hlyti að vera misskilningur að geymslan að [Z] hefði verið samþykkt sem tollvörugeymsla en ekki frísvæði, enda hafi tollgæslan engar athugasemdir gert við rekstur geymslunnar.

Í desember 1997 var síðasta innlögn samkvæmt lögum og reglugerð um almennar tollvörugeymslur, síðan þá hafa allar vörur sem [Y] geymir verið skráðar á frísvæði en ekki tollvörugeymslu.

Að sögn þeirra [H] og [L] er tölvukerfi [Y] ekki lengur hannað fyrir tollvörugeymslu innlagnir og úttektir. Það kom fram hjá [L] að það væri nánast óvinnandi að afgreiða áfengi samkvæmt reglum um tollvörugeymslur, vegna áfengisgjalds og skilagjalds.

Þessar geymslur eru nær eingöngu notaðar af innflytjendum áfengis og notaðar sem birgðalager.

Á frísvæði er heimilt að skipta vörum úr heildsölupakkningum þannig að innflytjandi getur tollafgreitt eina og eina flösku úr sendingunni, þessi aðgerð að tína saman vörur úr ýmsum sendingum gerir tolleftirlit miklu tímafrekara.

Það má benda á að á frílager flutningsaðila er heimilt að leysa sundur heildsölupakkningar og setja saman samkvæmt ósk kaupanda en í þeim geymslum er tollvörður ávallt viðstaddur úttektir.

Meðfylgjandi er afrit af bréfi ríkistollstjóra til fjármálaráðuneytisins, dags. 31. október 2000, þar sem fram koma ástæður fyrir takmörkun heimilda til reksturs almennra tollvörugeymsla. Engar lagabreytingar varðandi tollvörugeymslur hafa orðið síðan og forsendur þess vegna óbreyttar hvað það varðar.“

Með bréfi, dags. 6. febrúar 2004, var lögmanni X hf. send umsögn tollstjórans í Reykjavík og jafnframt gefinn kostur á að gera athugasemdir við hana. Ritaði lögmaður félagsins af því tilefni bréf til fjármálaráðuneytisins, dags. 5. mars 2004, en þar sagði meðal annars:

„Af [bréfi tollstjóra] virðist ljóst að í húsakynnum þeim sem umbj. minn hefur starfsstöð, þ.e. að [Z], Reykjavík, sé ekki rekin tollvörugeymsla heldur tollfrjálst svæði eða svokallað frísvæði. Ekki er fullkomlega ljóst hver eru rökin fyrir því að hafa tvenns konar fyrirkomulag á rekstri af þessu tagi, þ.e. annars vegar tollvörugeymslu sbr. 73. gr. tollalaga nr. 55/1987 og hins vegar tollfrjáls svæði eins og það er kallað í IX. kafla tollalaganna. Væri út af fyrir sig fróðlegt að fá skýringar ráðuneytisins á rökunum fyrir þessum mun, en af tollalögunum eða stjórnvaldsfyrirmælum sem á þeim eru byggð verður ekki séð hver rökin eru.

Með hliðsjón af ofangreindu telur [X] hf. rétt að afturkalla umsóknina um rekstur tollvörugeymslu. Fasteignirnar að [Z] eru í eigu einkahlutafélagsins [A], kt. [...]. F.h. þess félags er nú með vísan til 90. sbr. 73. gr. tollalaga sótt um leyfi til rekstrar tollfrjáls svæðis í því húsnæði umbj. míns sem [Y] rekur nú frísvæði, þ.e. að [Z].

Rök umbj. míns fyrir umsókninni eru þau sömu og fram komu í ofangreindum erindum mínum v/umsóknar [X] hf. um rekstur tollvörugeymslu, en skv. 90. gr. tollalaganna skulu ákvæði 73. gr. laganna gilda um slíka leyfisveitingu. Ekki fæst því séð að önnur sjónarmið eigi við um umsókn og afgreiðslu beiðni um leyfi til reksturs tollfrjáls svæðis en tollvörugeymslu.“

Í bréfi ráðuneytisins til lögmanns A ehf. frá 12. maí 2004 segir m.a. svo:

„Í 90. gr. tollalaga nr. 55/1987, með síðari breytingum, er kveðið á um að 73. gr. tollalaga gildi um veitingu leyfis til reksturs tollfrjáls svæðis (frísvæðis). Í 1. mgr. 73. gr. er mælt fyrir um að ráðherra geti heimilað sveitarfélögum, félögum eða einstaklingum að koma á fót almennum tollvörugeymslum. Jafnframt er kveðið á um að leyfi skuli binda því skilyrði að innflytjendur eigi þess kost að fá afnot af geymslunni. Nánar er kveðið á um leyfi til reksturs frísvæðis í reglugerð um frísvæði nr. 527/1991, en þar kemur fram að leyfi til reksturs frísvæðis megi veita aðilum sem starfa í þeim tilgangi að veita öðrum þá þjónustu sem felst í rekstri frísvæðis, en leyfishöfum sjálfum skal óheimilt að stunda iðnaðarframleiðslu, verslun, umboðssölu, heildsölu eða smásölu, sbr. 2. mgr. 1. gr. reglugerðarinnar. Í 3. mgr. sömu greinar er kveðið á um að hver sá einstaklingur eða lögaðili sem annast viðskipti með vörur í atvinnuskyni eða stundar iðnaðarframleiðslu og hefur til þess tilskilin leyfi opinberra aðila skuli eiga þess kost að njóta þjónustu frísvæðis.

Ráðuneytið hefur farið yfir umsókn [A] ehf. Samkvæmt upplýsingum frá tollstjóranum í Reykjavík er 2/3 hlutum af geymslurými húsnæðisins að [Z] ráðstafað til eins fyrirtækis eins og málum er háttað í dag. Að teknu tilliti til þeirra upplýsinga og tengsla umsækjanda við fyrirtækið, sem hefur stærstan hluta geymslunnar á leigu í dag, er það mat ráðuneytisins að fyrirtækið [A] ehf. geti ekki veitt hverjum þeim einstaklingi eða lögaðila sem annast viðskipti með vörur í atvinnuskyni eða stundar iðnaðarframleiðslu þjónustu frísvæðis, sbr. 73. gr. tollalaga og 3. mgr. 1. gr. reglugerðar um frísvæði. Þess vegna synjar ráðuneytið erindinu.“

III. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Í tilefni af kvörtun A ehf. ritaði ég fjármálaráðuneytinu bréf, dags. 30. desember 2004. Rakti ég þar ákvæði laga tollalaga nr. 55/1987 um tollvörugeymslur og frísvæði og lögskýringargögn að baki þeim ákvæðum, svo og ákvæði reglugerðar nr. 527/1991, um frísvæði. Tók ég fram í bréfi mínu að ekki væri annað að sjá en að ákvæði tollalaga nr. 55/1987 gerðu almennt ráð fyrir því að lögaðilar og einstaklingar gætu sem og sveitarfélög stofnað til rekstrar frísvæðis að fengnu leyfi fjármálaráðherra, sbr. 90. og 73. gr. laganna. Af lögskýringargögnum yrði enn fremur ráðið að tilgangurinn með rekstri frísvæða hefði verið að veita innflytjendum og framleiðendum ákveðið fjárhagslegt hagræði sem lyti meðal annars að því að bíða með tollafgreiðslu vara þangað til spurn væri eftir þeim. Auk þess væri ekki gert ráð fyrir því að ríkið stofnaði eða ræki frísvæði. Þá sagði í bréfi mínu:

„Í ljósi þess sem að framan er rakið tel ég að leggja verði til grundvallar að rekstur einkaaðila á frísvæðum feli í sér atvinnustarfsemi. Fyrirmæli laga og stjórnvalda um takmarkanir á slíkri starfsemi fela því í sér skerðingu á atvinnufrelsi sem varið er af 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. 13. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995 og áðurgildandi 69. gr. stjórnarskrárinnar. Samkvæmt þessu ákvæði verða bönd einungis sett á atvinnufrelsi manna með lögum enda krefjist almannahagsmunir þess. Í athugasemdum við frumvarp það er varð að stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995 og marka nú mannréttindaákvæði VII. kafla stjórnarskrárinnar, er sá skilningur lagður til grundvallar að löggjafinn einn sé bær til að taka ákvarðanir um skerðingu þeirra réttinda sem þar eru talin (Alþt. 1994-1995, A-deild, bls. 2107 og Alþt. 1994-95, B-deild, dk. 5301).

Í bréfi ráðuneytisins frá 12. maí 2004 kemur fram að [A] ehf. hafi verið synjað um leyfi til rekstrar frísvæðis með vísan til þess að félagið uppfyllti ekki skilyrði tollalaga um að geta veitt „hverjum þeim einstaklingi eða lögaðila sem annast viðskipti með vörur í atvinnuskyni eða stundar iðnaðarframleiðslu þjónustu frísvæðis“. Er í því sambandi vísað til 73. gr. laga nr. 55/1987, sbr. 64. gr. sömu laga, og skilyrðis 3. mgr. l. gr. reglugerðar nr. 527/1991. Verður jafnframt ráðið að ákvörðun ráðuneytisins um að [A] ehf. hafi ekki uppfyllt framangreind skilyrði 73. gr. og 64. gr. tollalaga og 3. mgr 1. gr. reglugerðarinnar hafi meðal annars byggst á upplýsingum frá tollstjóranum í Reykjavík um að „2/3 hlutum af geymslurými húsnæðisins að [Z] sé ráðstafað til eins fyrirtækis“ og tengslum [A] ehf. við það fyrirtæki sem hafi „stærstan hluta geymslunnar á leigu“.

Eins og áður segir gera ákvæði tollalaga nr. 55/1987 almennt ráð fyrir því að einkaaðilar geti stofnað til rekstrar frísvæðis að fengnu leyfi fjármálaráðherra. Af 73. gr. laganna, sbr. einnig 64. gr., er ljóst að heimilt er að binda veitingu slíks leyfis skilyrði um að innflytjendur „eigi þess kost að fá leigð afnot af geymslum með kjörum sem ráðherra samþykkir“ og að þau hús eða afgirtu svæði sem nota á til rekstrar frísvæðis skuli viðurkennd af viðkomandi tollstjóra og „liggja vel við affermingu og eftirliti og fullnægja að öðru leyti þeim skilyrðum sem sett verða um slíkar geymslur“.

Í tilefni af ofangreindu óska ég eftir að ráðuneytið afhendi mér gögn málsins og geri nánar grein fyrir hvaða sjónarmið réðu mati þess á því að [A] ehf. gæti ekki veitt hverjum þeim einstaklingi eða lögaðila sem annast viðskipti með vörur í atvinnuskyni þjónustu frísvæðis, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Ég óska sérstaklega eftir því að ráðuneytið skýri hvernig þetta skilyrði getur að lögum leitt til fyrirfram synjunar á leyfi til rekstrar frísvæðis. Hef ég þá í huga að lagaákvæðið sem synjunin byggist á mælir samkvæmt orðalagi sínu fyrir um að leyfi til slíks rekstrar skuli bundið því skilyrði að innflytjendur eigi þess kost að fá „leigð afnot af geymslum með kjörum sem ráðherra samþykkir“. Fæ ég ekki annað séð en að það í hvaða mæli reynir á slík skilyrði ráðist að einhverju leyti af þeirri eftirspurn sem fyrir hendi er hverju sinni til að fá slíkar geymslur leigðar.

Þá óska ég jafnframt eftir því að ráðuneytið lýsi viðhorfi sínu til þess hvort ákvæði 73. gr. tollalaga um heimild til að binda veitingu leyfis til rekstrar almennrar tollvörugeymslu frísvæðis því skilyrði að innflytjendur „eigi þess kost að fá leigð afnot af geymslum með kjörum sem ráðherra samþykkir“ og að þau hús eða afgirtu svæði sem nota á til rekstrar frísvæðis skuli viðurkennd af viðkomandi tollstjóra og „liggja vel við affermingu og eftirliti og fullnægja að öðru leyti þeim skilyrðum sem sett verða um slíkar geymslur“, sbr. 2. málsl. 90. gr. laganna, feli í sér nægilega skýra afstöðu löggjafans til skerðingar á atvinnufrelsi með hliðsjón af 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar þannig að þeir einstaklingar og lögaðilar sem jafnframt stunda iðnaðarframleiðslu eða innflutning vara til endursölu séu útilokaðir frá því að fá leyfi til rekstrar frísvæðis. Hef ég þá meðal annars í huga dóma Hæstaréttar um skýringu ákvæðisins, sbr. einkum dóm Hæstaréttar uppkveðinn 15. desember 1988 í máli nr. 239/1987 (Hrd. 1988:1532) og dóm Hæstaréttar frá 13. apríl 2000 í máli nr. 15/2000.

Í bréfi ráðuneytisins til lögmanns [A] ehf. frá 12. maí 2004 er enn fremur vísað til tengsla [A] ehf. við það fyrirtæki sem nú hafi stærstan hluta tollvörugeymslunnar í [Z] á leigu. Virðist þar vera vísað ti1 tengsla [A] ehf. við [X] hf. en samkvæmt gögnum málsins er rýminu í umræddri geymslu að miklu leyti ráðstafað til félagsins, sem sé að mestu leyti í eigu sömu aðila og [A] ehf. Ég óska eftir að ráðuneytið skýri nánar þau sjónarmið sem lýst er í bréfi ráðuneytisins. Óska ég sérstaklega eftir því að ráðuneytið upplýsi mig um hvort ummæli þess um tengsl [A] ehf. og [X] hf. vísi til þess skilyrðis fyrir rekstri frísvæðis sem fram kemur í ákvæði 2. mgr 1. gr. reglugerðar nr. 527/1991, um að leyfi til rekstrar frísvæðis megi veita aðilum sem starfa í þeim tilgangi að veita öðrum þá þjónustu sem felst í rekstri frísvæðis, en leyfishöfum sjálfum skuli óheimilt að stunda iðnaðarframleiðslu, verslun, umboðssölu, heildsölu eða smásölu. Ekki verður annað séð af orðalagi framangreinds ákvæðis reglugerðarinnar en að með því hafi þannig í reynd verið mælt fyrir um það viðbótarskilyrði fyrir rekstri frísvæðis að sá sem fái leyfi til rekstrarins megi ekki stunda sjálfur iðnaðarframleiðslu, verslun, umboðssölu, heildsölu eða smásölu. Er af þeim sökum sérstaklega óskað eftir að ráðuneytið lýsi viðhorfi sínu til þess lagagrundvallar sem umrætt reglugerðarákvæði byggist á og á hvaða lagagrundvelli ráðuneytið telur sér heimilt að útiloka [A] ehf. frá því að fá leyfi til rekstrar frísvæðis vegna eignatengsla.

Í svarbréfi fjármálaráðuneytisins, dags. 10. febrúar 2005, segir meðal annars svo:

„Í 1. mgr. 73. gr. tollalaga er kveðið á um að ráðherra geti heimilað sveitarfélögum, félögum eða einstaklingum að koma á fót og reka almenna tollvörugeymslu. Leyfi skal binda því skilyrði að innflytjendur eigi þess kost að fá leigð afnot af geymslunni með kjörum sem ráðherra samþykkir. Sama skilyrði er sett fyrir veitingu leyfis til reksturs frísvæðis, sbr. tilvísun til ákvæða 73. gr. í 90. gr. tollalaga þar sem mælt er fyrir um að ráðherra geti heimilað að komið verði upp tollfrjálsum svæðum (frísvæðum). Eins og fram kemur í erindi umboðsmanns var samsvarandi ákvæði og nú er í 1. mgr. 73. gr. upphaflega leitt í lög með 1. gr. laga nr. 47/1960, um tollvörugeymslur. Í athugasemdum við ákvæði 1. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 47/1960 kom fram að gert væri ráð fyrir að „almennar tollvörugeymslur séu reknar í stórum vörugeymsluhúsum, þar sem félögum og einstaklingum er veittur aðgangur að því að fá leigð afnot af geymsluplássum, sem henta þörfum hvers um sig.“ Ráðuneytið hefur skýrt áskilnað 73. gr. tollalaga um að leyfi til reksturs tollvörugeymslu skuli bundið því skilyrði að innflytjendur eigi þess kost að fá leigð afnot af geymslunni, að teknu tilliti til tilvitnaðra ummæla. Það hefur þess vegna verið niðurstaða ráðuneytisins að ótollafgreiddar vörur skuli geymdar í færri og stærri vöruhúsum. Sú niðurstaða er jafnframt mun ákjósanlegri frá sjónarhóli tollheimtu og tolleftirlits og í því sambandi vísar ráðuneytið sérstaklega til röksemda í síðarnefndri umsögn ríkistollstjóra til ráðuneytisins, dags. 31. október 2000. Í þessu sambandi er rétt að geta þess að ákvæði tollalaga og reglugerðar um frísvæði um meðferð vara á frísvæðum eru sveigjanlegri en samsvarandi ákvæði sem gilda um almennar tollvörugeymslur, einkum með tilliti til uppskiptingar sendinga til afgreiðslu í smærri einingum og heimilda til aðvinnslu á vörum á frísvæðum.

Ráðuneytinu barst umsókn [X] hf. um leyfi til reksturs almennrar tollvörugeymslu að [Z] í Reykjavík með bréfi, dags. 14. ágúst 2000. Umsóknin var send til umfjöllunar hjá ríkistollstjóra. Umsögn ríkistollstjóra barst ráðuneytinu með bréfi, dags. 31. október 2000. Ríkistollstjóri taldi fyrirhugaðan rekstur tollvörugeymslu í nafni [X] hf. að [Z] ekki uppfylla skilyrði um almennan aðgang fyrirtækja að geymslunni. Jafnframt lagði hann áherslu á að heimild til rekstrar tollvörugeymslu að [Z] með því sniði sem ráð var fyrir gert í erindi umsækjanda til ráðuneytisins myndi leiða til þess að tolleftirlit yrði örðugra, ómarkvissara og dýrara. Auk þess yrði virkt eftirlit með innflutningi fíkniefna erfiðara. Ráðuneytið synjaði umsókn fyrirtækisins með bréfi, dags. 12. desember 2000, með vísan til þessara raka ríkistollstjóra. Synjunin var ítrekuð með bréfum ráðuneytisins, dags. 19. febrúar 2001 og 14. október 2003, með vísan til sömu raka. [X] hf. lagði inn umsókn um leyfi til rekstrar almennrar tollvörugeymslu að [Z] á ný með bréfi, dags. 21. nóvember 2003. Ráðuneytið sendi umsóknina til umsagnar tollstjórans í Reykjavík með bréfi, dags. 5. janúar 2004. Í umsögn tollstjórans kom fram að allar geymslur [Y] hf. ([U] ehf. í dag) hafi verið reknar sem frísvæði frá því í desember 1997. Í umsögninni kom jafnframt fram að húsnæðið að [Z] rúmi um 1500 bretti og þegar tollstjórinn skoðaði húsnæðið hafi verið laust rými í húsinu fyrir 450 bretti. Þær upplýsingar stönguðust á við upplýsingar sem komu fram í erindi [X] hf. þess efnis að um eða yfir 50 % geymslunnar myndi vera til afnota fyrir aðra en fyrirtækið. Ráðuneytið gaf umsækjanda tækifæri til þess að taka afstöðu til umsagnar tollstjórans með bréfi, dags. 6. febrúar 2004. Ráðuneytið vakti jafnframt athygli umsækjanda á því að geymslan að [Z] væri rekin sem frísvæði af hálfu [Y] hf. Þá vísaði ráðuneytið til ákvæðis 2. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 527/1991, um frísvæði, þar sem fram kemur að leyfi til reksturs frísvæðis megi veita aðilum sem starfa í þeim tilgangi að veita öðrum þá þjónustu sem felst í rekstri frísvæðis. Að fengnum upplýsingum um að geymslan að [Z] væri rekin sem frísvæði var umsókn [X] hf. afturkölluð, sbr. bréf lögmanns fyrirtækisins, dags. 5. mars 2004. Umsókn um leyfi til reksturs frísvæðis á sama stað í nafni [A] hf. barst ráðuneytinu í sama erindi, dags. 5. mars 2004.

Í ákvæði 73. gr. tollalaga felur löggjafinn ráðherra mat á því hvort umsækjandi um leyfi til rekstrar almennrar tollvörugeymslu og eftir atvikum frísvæðis sé í stakk búinn til þess að veita sérhverjum innflytjanda þjónustu tollvörugeymslu eða frísvæðis. Það var niðurstaða ráðuneytisins að ekki væri séð að fyrirtækið [A] hf. gæti veitt hverjum þeim einstaklingi eða lögaðila sem stundar innflutning á vörum til landsins þjónustu frísvæðis. Ráðuneytið taldi að það húsrými sem væri til ráðstöfunar að [Z] fyrir aðra en [X] hf. væri ekki nægilegt til þess að unnt væri að veita öðrum innflytjendum almennan aðgang að geymslunni. Að auki var til þess litið að færri og stærri geymslustaðir fyrir ótollafgreiddar vörur eru ákjósanlegri séð frá sjónarhóli tollheimtu og tolleftirlits. Ráðherra sem æðsti yfirmaður tollmála ber að gæta þeirra opinberu hagsmuna sem felast í tollheimtu og tolleftirliti og við mat á því hvernig þeim hagsmunum er best borgið er litið til ýmissa atriða, einkum þess að það auðveldar störf tollgæslu til muna ef unnt er að beina eftirliti að fremur færri en fleiri vörugeymsluhúsum eins og áður sagði. Með því móti er tollyfirvöldum tryggð betri yfirsýn yfir vörsluaðila ótollafgreiddra vara. Jafnframt er mikilvægt við tolleftirlit að tryggja áreiðanlegar upplýsingar um ótollafgreiddar vörur sem lagðar eru inn á frísvæði eða inn í tollvörugeymslu. Í ljósi þess er það mat ráðuneytisins að tolleftirlit verði betur tryggt ef að leyfi til rekstrar frísvæðis og eignarhald á þeim vörum sem eru geymdar á svæðinu hverju sinni sé ekki alfarið á sömu hendi. Þess vegna er það mat ráðuneytisins að málefnaleg sjónarmið hafi verið lögð til grundvallar við það mat sem löggjafinn hefur falið fjármálaráðherra í 73. gr. tollalaga.

II.

Það voru ekki eignatengsl fyrirtækjanna [X] hf. og [A] hf. sem réðu úrslitum varðandi niðurstöðu ráðuneytisins. Það var mat ráðuneytisins að [A] hf. hefði ekki sýnt fram á að fyrirtækið gæti boðið innflytjendum að fá leigð afnot af geymslunni. Af atvikum málsins mátti ráða að [A] hf. hafði fyrst og fremst í hyggju að veita einum innflytjanda þjónustu frísvæðis. Aðgangur annarra innflytjenda að geymslunni væri þess vegna víkjandi, m.ö.o. undir því kominn að [X] hf. hefði ekki þörf á að nýta rýmið á einhverjum tíma. Það er niðurstaða ráðuneytisins að frísvæði sem rekið er með þeim hætti standi innflytjendum ekki almennt til boða og þess vegna teljist skilyrði 73. gr. tollalaga ekki vera uppfyllt.

III.

Að því er varðar lagagrundvöll þess skilyrðis sem fram kemur í 3. mgr. 1. gr. reglugerðar um frísvæði verði ekki talinn nægilega traustur í tollalögum vill ráðuneytið minna á að niðurstaða þess er fyrst og fremst byggð á því skilyrði tollalaga að tollvörugeymslur og frísvæði skuli standa innflytjendum til boða hafi ekki verið uppfyllt í þessu máli. Ráðuneytið vill af þessu tilefni jafnframt geta þess að í frumvarpi til nýrra tollalaga sem er til umfjöllunar á Alþingi eru lagðar til umtalsverðar breytingar á ákvæðum tollalaga um meðferð og vörslur ótollafgreiddra vara. Það er m.a. lagt til að skilyrði fyrir veitingu leyfis til reksturs geymslusvæða fyrir ótollafgreiddar vörur verði tiltekin í tollalögum með nákvæmari hætti en nú er gert. Í frumvarpinu er sérstaklega tekið fram að leyfi til rekstrar tollvörugeymslu og frísvæðis skuli veitt þeim einum sem starfa í þeim tilgangi að veita öðrum þá þjónustu sem felst í rekstri frísvæðis. Eintak frumvarpsins er meðfylgjandi og ráðuneytið vísar sérstaklega til XIII. kafla þess um meðferð ótollafgreiddra vara og ákvæðis til bráðabirgða þar sem lagt er til að aðilar sem hafa fengið viðurkenningu tollstjóra til rekstrar geymslu- og afgreiðslustaðar fyrir ótollafgreiddar vörur eða leyfi ráðherra til rekstrar almennrar tollvörugeymslu, tollfrjálsrar forðageymslu, tollfrjálsrar verslunar eða frísvæðis í tíð gildandi tollalaga skuli innan árs frá gildistöku nýrra tollalaga, verði frumvarpið að lögum, senda ráðherra eða tollstjóra eftir atvikum umsókn um starfsleyfi.

Með bréfi, dags. 11. febrúar 2005, gaf ég lögmanni A ehf. kost á að gera athugasemdir við svarbréf fjármálaráðuneytisins. Svar lögmannsins barst mér af þessu tilefni 28. s.m.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1.

Kvörtun máls þessa beinist að synjun fjármálaráðuneytisins á umsókn A ehf. um leyfi til að reka svokallað frísvæði í vöru-skemmu félagsins. Eins og ráða má af bréfaskiptum ráðuneytisins við X hf. upphaflega, síðar A ehf., var í fyrstu sótt um leyfi til rekstrar tollvörugeymslu en í samræmi við afstöðu fjármálaráðuneytisins var málið fellt í farveg umsóknar um frísvæði, sbr. 90. gr. tollalaga nr. 55/1987. Í því ákvæði segir:

„Ríkisstjórnin getur heimilað að komið verði upp tollfrjálsum svæðum, frísvæðum. Ákvæði 73. gr. skulu gilda um slíka leyfisveitingu.“

Athugun mín á máli þessu hefur beinst að því hvort þau sjónarmið, sem synjun fjármálaráðuneytisins var byggð á, hafi verið lögmæt, og þá eftir atvikum hvort þau fyrirmæli reglugerðar nr. 527/1991, um frísvæði, sem vísað er til af hálfu fjármálaráðuneytisins í bréfi til A ehf., dags. 12. maí 2004, og í skýringum þess til mín, dags. 10. febrúar 2005, hafi næga stoð í tollalögum nr. 55/1987.

Umsókn A ehf. til fjármálaráðuneytisins laut að því að félagið fengi að reka frísvæði í húsnæði að Z í Reykjavík. Í kvörtun félagsins til mín kemur fram að í umræddu húsnæði sé nú rekið frísvæði af Y ehf., en geymslurýminu sé einungis ráðstafað til tveggja fyrirtækja. Annars vegar til X hf. sem sé að mestu leyti í eigu sömu aðila og A ehf. og hins vegar til V ehf. sem að hluta til sé í eigu sömu aðila og X hf. og A ehf. Þá kemur fram að A ehf. sé eigandi vöruskemmunnar að Z þar sem tollvörugeymslan er rekin.

Í skýringum fjármálaráðuneytisins til mín kemur fram að það hafi verið mat ráðuneytisins að „[A] ehf. hefði ekki sýnt fram á að fyrirtækið gæti boðið innflytjendum að fá leigð afnot af geymslunni. Af atvikum málsins [hafi mátt] ráða að A [ehf. hefði] fyrst og fremst í hyggju að veita einum innflytjanda þjónustu frísvæðis. Aðgangur annarra innflytjenda að geymslunni væri þess vegna víkjandi, m.ö.o. undir því kominn að [X hf.] hefði ekki þörf á að nýta rýmið á einhverjum tíma.“ Það er niðurstaða ráðuneytisins að frísvæði sem rekið er með þeim hætti standi innflytjendum ekki almennt til boða og þess vegna teljist skilyrði 73. gr. tollalaga ekki vera uppfyllt. Í skýringunum er tekið sérstaklega fram að það hafi ekki verið eignatengsl fyrirtækjanna A ehf. og X hf. sem hafi ráðið úrslitum varðandi niðurstöðu ráðuneytisins. Þá er síðar í skýringunum ítrekað að niðurstaða ráðuneytisins hafi „fyrst og fremst [verið] byggð á því [að það] skilyrði tollalaga að tollvörugeymslur og frísvæði skuli standa innflytjendum til boða hafi ekki verið uppfyllt í þessu máli“. Fyrr í skýringum ráðuneytisins til mín er nánar tiltekið tekið fram að ráðuneytið hafi talið að það húsrými sem væri til ráðstöfunar að Z fyrir aðra en X hf. væri ekki nægilegt til þess að unnt væri að veita öðrum innflytjendum almennan aðgang að geymslunni. Af ákvörðun ráðuneytisins í máli A ehf., dags. 12. maí 2004, verður í þessu sambandi ráðið að við mat á þessu atriði hafi ráðuneytið m.a. byggt á upplýsingum frá tollstjóranum í Reykjavík um að „2/3 hlutum af geymslurými húsnæðisins að Z [sé] ráðstafað til eins fyrirtækis“.

Vegna framangreindra sjónarmiða í bréfum fjármálaráðuneytisins er rétt að minna á að í bréfum X hf. sem voru undanfari umsóknar A ehf. hafði komið fram að auk þess að geyma vörur sem X hf. flytti inn í geymslunni, myndi um 50% tollvörugeymslunnar standa öðrum fyrirtækjum til boða. Þá sagði í bréfi lögmanns X hf., dags. 21. nóvember 2003, að X hf. væri því „fyllilega kleift að uppfylla það skilyrði 73. gr. tollalaga nr. 55/1987 að leigja afnot af geymslunni með kjörum sem ráðherra samþykkir“.

2.

Í 1. gr. tollalaga er frísvæði skilgreint sem „lokað svæði, sem tollyfirvöld annast tolleftirlit með, þar sem geyma má ótollafgreiddar vörur og reka iðnað, umpökkun, aðvinnslu og verslun með þær“. Í almennum athugasemdum í frumvarpi því er varð að tollalögum nr. 55/1987 kemur fram að frísvæði sé tollfrjálst svæði og að hlutverk þess sé meðal annars í því fólgið að gefa fyrirtækjum, jafnt innlendum sem erlendum, kost á að framleiða eða ljúka framleiðslu ýmiss konar varnings, eins og tækja, véla, varahluta og ýmissa annarra fullbúinna vara hér á landi, sem síðar yrði fluttur á markað, m.a. til landa innan EFTA og EBE. Í öðru lagi sé hlutverk slíkra svæða að veita innlendum og erlendum fyrirtækjum aðstöðu til þess að geyma vörur í vörugeymslum, með það í huga að dreifa þeim síðan til annarra landa. Segir í frumvarpinu að ávinningur af slíku svæði sé fyrst og fremst sá að ekki sé nauðsynlegt að tollafgreiða viðkomandi vörur inn í innflutningslandið fyrr en innflytjandinn telji að markaðurinn geti tekið við þeim. Þá fylgi geymslu vara á slíkum svæðum það fjárhagslega hagræði að hún komi í veg fyrir mikla fjármagnsbindingu og vaxtakostnað, t.d. vegna greiðslu á tollum. (Alþt. 1986-1987, A-deild, bls. 1287.)

Samkvæmt 90. gr. tollalaga getur ríkisstjórnin heimilað að komið verði upp tollfrjálsum svæðum, frísvæðum, og skulu ákvæði 73. gr. laganna gilda um slíka leyfisveitingu. Í athugasemdum við ákvæði 90. gr. í frumvarpi því er varð að tollalögum nr. 55/1987 kemur sérstaklega fram að ekki sé gert ráð fyrir að ríkið stofni eða reki frísvæði heldur verði slíkt heimilað þeim aðilum sem um ræðir í 73. gr. laganna með þeim skilyrðum sem þar greinir. (Alþt. 1986-1987, A-deild, bls. 1308.)

Í 1. mgr. 73. gr. tollalaga segir að ráðherra geti heimilað „sveitarfélögum, félögum eða einstaklingum“ að koma á fót og reka almenna tollvörugeymslu. Samkvæmt ákvæðinu skal leyfi bundið því skilyrði að þeir aðilar, sem í 74. gr. getur, eigi þess kost að fá leigð afnot af geymslum með kjörum sem ráðherra samþykkir. Í fyrsta málsl. 1. mgr. 74. gr. er fjallað um heimild „innflytjenda“ til að koma vörum í almennar tollvörugeymslur án undanfarandi greiðslu aðflutningsgjalda. Þá segir í 1. mgr. 73. gr. að „ákvæði 64. gr. [gildi] um geymslur þessar eftir því sem við getur átt“. Í 1. mgr. 64. gr. er mælt fyrir um að eigendur eða umráðamenn farartækja, sem flytja vörur frá útlöndum eða ótollafgreiddar vörur milli tollhafna innanlands, skuli „hafa til umráða eða eiga aðgang að nægum geymslu- og afgreiðslustöðum fyrir slíkar vörur og [skuli] þeim haldið þar aðgreindum frá öðrum varningi“. Þá segir í 2. mgr. 64. gr. að geymslu- og afgreiðslustaðir þessir skuli viðurkenndir af viðkomandi tollstjóra og skuli „hús eða afgirt svæði eftir eðli vörunnar, liggja vel við affermingu og eftirliti og fullnægja að öðru leyti þeim skilyrðum sem sett verða um slíkar geymslur“. Þá segir í ákvæðinu að hús þessi og svæði megi, ef þurfa þykir, setja undir lás tollgæslunnar og skuli þannig frá þeim gengið að því verði auðveldlega við komið.

Í tollalögum nr. 55/1987 er ekki að finna önnur skilyrði sem umsækjendur um rekstur frísvæðis þurfa að uppfylla en þau sem mælt er fyrir um í 1. mgr. 73. gr. og 64. gr. laganna. Eins og að framan er rakið lúta þau skilyrði samkvæmt orðalagi ákvæðanna annars vegar að því að innflytjendur „eigi þess kost að fá leigð afnot af geymslum með kjörum sem ráðherra samþykkir“ og hins vegar að hús eða afgirt svæði sem nota á til rekstrar frísvæðis skuli viðurkennd af viðkomandi tollstjóra. Þá skulu þau „liggja vel við affermingu og eftirliti og fullnægja að öðru leyti þeim skilyrðum sem sett verða um slíkar geymslur“.

Í reglugerð nr. 527/1991, um frísvæði, hefur fjármálaráðherra í 1. gr. mælt nánar fyrir um almenn skilyrði leyfis til rekstrar frísvæðis. Ákvæðið er svohljóðandi:

„Með frísvæði er í reglugerð þessari átt við afmarkað svæði þar sem heimilt er að geyma ótollafgreiddar vörur og vinna að þeim eins og segir í reglugerð þessari.

Leyfi til reksturs frísvæðis má veita aðilum sem starfa í þeim tilgangi að veita öðrum þá þjónustu sem felst í rekstri frísvæðis, en leyfishöfum sjálfum skal óheimilt að stunda iðnaðarframleiðslu, verslun, umboðssölu, heildsölu eða smásölu.

Hver sá einstaklingur eða lögaðili sem annast viðskipti með vörur í atvinnuskyni eða stundar iðnaðarframleiðslu og hefur til þess tilskilin leyfi opinberra aðila skal eiga þess kost að njóta þjónustu frísvæðis, sbr. 5. til 7. gr.

Þeir almennu skilmálar sem viðskiptaaðilum frísvæðis eru búnir skulu staðfestir af fjármálaráðherra.“

Í bréfi fjármálaráðuneytisins til lögmanns A ehf., dags. 12. maí 2004, er vísað til tilvitnaðrar 3. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 527/1991 til stuðnings þeirri afstöðu ráðuneytisins að félagið „geti ekki veitt hverjum þeim einstaklingi eða lögaðila sem annast viðskipti með vörur í atvinnuskyni eða stundar iðnaðarframleiðslu þjónustu frísvæðis“. Sé því ekki fullnægt skilyrðum 73. gr. tollalaga og 3. mgr. 1. gr. reglugerðarinnar.

3.

Eins og synjun fjármálaráðuneytisins á beiðni A ehf. var rökstudd reynir í máli þessu fyrst og fremst á það hvort fullnægjandi lagaheimild hafi staðið til þess að ráðuneytið synjaði um leyfi til rekstrar frísvæðis á grundvelli þess sjónarmiðs að A ehf. gæti ekki veitt „hverjum þeim einstaklingi eða lögaðila sem annast viðskipti með vörur í atvinnuskyni eða stundar iðnaðarframleiðslu þjónustu frísvæðis“.

Eins og áður segir gera ákvæði tollalaga nr. 55/1987 almennt ráð fyrir því að einkaaðilar geti stofnað til rekstrar frísvæðis að fengnu leyfi fjármálaráðherra. Af 1. mgr. 73. gr. laganna er ljóst að heimilt er að binda veitingu slíks leyfis því skilyrði að innflytjendur „eigi þess kost að fá leigð afnot af geymslum með kjörum sem ráðherra samþykkir“ og að þau hús eða afgirtu svæði sem nota á til rekstrar frísvæðis skuli viðurkennd af viðkomandi tollstjóra og „liggja vel við affermingu og eftirliti og fullnægja að öðru leyti þeim skilyrðum sem sett verða um slíkar geymslur“ sbr. 2. mgr. 64. gr. laganna.

Ég legg á það áherslu að löggjafinn hefur með 90. gr. tollalaga valið að gera veitingu leyfis til rekstrar frísvæða háða þeim skilyrðum sem við eiga um leyfi til að reka almennar tollvörugeymslur. Ekki verður séð af orðalagi þessara ákvæða eða annarra ákvæða laganna að gert sé ráð fyrir öðrum skilyrðum í þessu sambandi fyrir leyfisveitingunni sem slíkri en þeim sem greinir í 73. gr., sbr. 64. gr. tollalaga. Hér hef ég einnig í huga að ekki er annað að sjá en að tollalög geri almennt ráð fyrir því að lögaðilar, einstaklingar og sveitarfélög geti stofnað til rekstrar frísvæðis að fengnu leyfi fjármálaráðherra, sbr. 90. og 73. gr. Af lögskýringargögnum verður enn fremur ráðið að tilgangurinn með rekstri frísvæða hafi verið að veita innflytjendum og þeim sem stunda iðnframleiðslu ákveðið fjárhagslegt hagræði sem lýtur meðal annars að því að geta beðið með tollafgreiðslu vara þangað til spurn væri eftir þeim og að ekki sé gert ráð fyrir því að ríkið stofni eða reki frísvæði. Að þessu virtu verður að leggja til grundvallar að rekstur einkaaðila á frísvæðum feli í sér atvinnustarfsemi. Fyrirmæli laga og stjórnvalda um takmarkanir á slíkri starfsemi fela því í sér skerðingu á atvinnufrelsi sem varið er af 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrár, sbr. áðurgildandi 69. gr. stjórnarskrárinnar. Samkvæmt þessu ákvæði verða bönd einungis sett á atvinnufrelsi manna með lögum enda krefjist almannahagsmunir þess. Í athugasemdum við frumvarp það er varð að stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995 er sá skilningur lagður til grundvallar að löggjafinn einn sé bær til að taka ákvarðanir um skerðingu þeirra réttinda sem talin eru í lögunum. (Alþt. 1994-1995, A-deild, bls. 2108-2109.)

Í ljósi þessa verður við skýringu efnisreglna tollalaga nr. 55/1987 um opinbera leyfisveitingu til rekstrar frísvæða að horfa til þeirrar réttindaverndar sem leiðir af 75. gr. stjórnarskrárinnar. Með þetta í huga tek ég fram að í 93. gr. tollalaga er ráðherra fengin heimild til að setja „nánari reglur um flutning á vörum inn á frísvæði og [ákveða] að sérstakt fyrirkomulag skuli gilda um geymslu þeirra og flutning þar“. Orðalag þessarar reglugerðarheimildar felur ekki í sér þann skilning að fjármálaráðherra geti með stjórnvaldsfyrirmælum sett viðbótarskilyrði sem ganga lengra en leiðir af hinum almennu ákvæðum 1. mgr. 73. gr., sbr. og 64. gr. tollalaga. Ég tek fram að samkvæmt 34. gr. reglugerðar nr. 527/1991 er hún sett á grundvelli IX. kafla, sbr. 148. gr. tollalaga, sbr. 34. gr. reglugerðarinnar. Ég tel að þessi tilvísun reglugerðarinnar til hinnar almennu reglugerðarheimildar tollalaga breyti engu í þessu sambandi. Ég tel samkvæmt framangreindu að ekki verði önnur ályktun dregin af ofangreindum ákvæðum tollalaga en leyfi til að reka frísvæði hafi, eins og lögum var háttað þegar fjármálaráðuneytið tók þá ákvörðun sem um er fjallað í þessu máli, aðeins getað verið bundið þeim efnisskilyrðum sem leiddi af 1. mgr. 73. gr., sbr. einnig 64. gr.

Hvorki er í texta umræddrar 1. mgr. 73. gr. tollalaga, sbr. einnig síðari málsl. 90. gr., né lögskýringargögnum að finna neina efnislega afmörkun á umfangi þess aðgengis sem innflytjendum skal standa til boða hjá þeim sem reka frísvæði eða um fjölda þeirra innflytjenda sem skulu eiga aðgang að tilteknu frísvæði. Eins og ráða má af athugasemdum lögskýringargagna beinist markmið þessa skilyrðis einkum að því að tryggja að þeir, sem flytja inn vörur, eigi kost á slíku aðgengi „með kjörum sem ráðherra samþykkir“. Þá verður að horfa til þess að mat á því í hvaða mæli reynir á slíkt skilyrði um aðgengi innflytjenda á kjörum sem ráðherra samþykkir hlýtur eðli máls samkvæmt að ráðast að verulegu leyti af þeirri eftirspurn sem fyrir hendi er hverju sinni til að fá slíkar geymslur leigðar. Það skilyrði að ætla þeim sem fær leyfi til rekstrar frísvæðis að hafa þegar við upphaf starfseminnar möguleika til að veita hverjum þeim einstaklingi og lögaðila sem annast viðskipti með vörur í atvinnuskyni eða stundar iðnaðarframleiðslu og hefur til þess tilskilin leyfi opinberra aðila þjónustu frísvæðis getur verið verulega íþyngjandi fyrir atvinnustarfsemi leyfishafans, þ.m.t. um fjárfestingar og umfang vegna rekstrarins. Ég minni í þessu sambandi á að við lögskýringu er almennt á því byggt að því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er þeim mun strangari kröfur verði að gera til skýrleika þeirrar lagaheimildar sem ákvörðunin er byggð á, sbr. Páll Hreinsson: Lagaáskilnaðarregla atvinnufrelsisákvæðis stjórnarskrárinnar, Líndæla, Reykjavík 2001, bls. 402.

Við frekari athugun á því hvort skilyrði síðari málsl. 1. mgr. 73. gr., sbr. 90. gr. tollalaga, um aðgang innflytjenda að frísvæði með kjörum sem ráðherra samþykkir, leiði til þess að fjármálaráðuneytinu hafi verið heimilt að byggja synjun á umsókn um leyfi til rekstrar frísvæðis á þeirri reglu sem mælt er fyrir um í 3. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 527/1991 með þeim hætti sem gert var í máli A ehf., er rétt að horfa til forsögu ofangreindra ákvæða tollalaga.

Efnislega samsvarandi ákvæði og núgildandi 1. mgr. 73. gr. var upphaflega leitt í lög með 1. gr. laga nr. 47/1960, um tollvörugeymslur, en þar sagði að ef sérstaklega stæði á gæti ráðherra heimilað sveitarfélögum, félögum eða einstaklingum að koma á fót og reka almenna tollvörugeymslu. Í 9. gr. laga nr. 47/1960 var enn fremur að finna sambærilegt skilyrði og nú er í 2. mgr. 64. gr. tollalaga nr. 55/1987. Í athugasemdum við ákvæði 1. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 47/1960 sagði að gert væri ráð fyrir að almennar tollvörugeymslur væru reknar í „stórum vörugeymsluhúsum“ þar sem félögum og einstaklingum væri veittur aðgangur að því að fá leigð afnot af geymsluplássum sem hentaði þörfum hvers um sig. Í athugasemdunum kemur enn fremur fram að „sjálfsagt [sé] að áskilja samþykki ráðherra á slíkum leigumálum, þótt geymslur séu ekki reknar af ríkinu“. (Alþt. 1959, A-deild, bls. 1140.)

Í 3. mgr. 23. gr. laga nr. 47/1960 sagði að ef óeðlileg rýrnun eða vöntun á vörum, sem settar hefðu verið í tollvörugeymslu, kæmi fram væri geymsluhafi skyldur til að greiða tolla og önnur aðflutningsgjöld af því sem á vantaði. Í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 47/1960 segir svo um þetta ákvæði:

„Tollvörugeymslur þær, sem frumvarpið fjallar um, eru þannig hugsaðar, að geymsluhafi hafi jafnan vörzlur þess varnings, sem eru í geymslu hans, þótt umsjón með þeim fari fram undir tolleftirliti. Það er því eðlilegt að geymsluhafinn sé gerður ábyrgur fyrir greiðslu aðflutningsgjalda af vörum, sem hverfa eða rýrna óeðlilega í geymslum hans, en ekki eigandi varanna, ef hann er annar maður. [...]“ (Alþt. 1960, A-deild, bls. 1142-1143.)

Almenn ákvæði um tollvörugeymslur var þegar leyst var úr þessu máli að finna í 80.-89. gr. tollalaga nr. 55/1987 og taka þau ákvæði þannig jafnt til þeirra tegunda tollvörugeymslna sem fjallað er um í VIII. kafla laganna, þ.e. almennra tollvörugeymslna, tollfrjálsra forðageymslna og tollfrjálsra verslana. Í 2. mgr. 85. gr. tollalaga segir að komi fram vöntun á vörum sem leyfi hefur verið veitt til að settar verði í tollvörugeymslu, hvort sem vöntun kemur fram við flutning í eða eftir að þær hafa verið settar í tollvörugeymslu, sé „geymsluhafi eða leyfishafi skyldur að greiða af þeim aðflutningsgjöld“. Af athugasemdum að baki þessu ákvæði í frumvarpi er varð að tollalögum nr. 55/1987 verður ráðið að þetta ákvæði sé að þessu leyti samhljóða ofangreindri 3. mgr. 23. gr. eldri laga nr. 47/1960 um tollvörugeymslur, sjá Alþt. 1986-1987, A-deild, bls. 1308. Af niðurlagi tilvitnaðra forsendna úr athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 47/1960 verður ekki annað ráðið en að við rekstur tollvörugeymslna samkvæmt VIII. kafla núgildandi tollalaga, þ.á m. almennra tollvörugeymslna, sé ekki girt fyrir það að sá sem fengið hefur leyfi samkvæmt 73. gr. laganna til að reka slíka geymslu geti eftir atvikum sjálfur geymt þar vörur sínar ef hann er jafnframt innflytjandi í merkingu 74. gr. sömu laga. Er þessi skilningur enn fremur staðfestur í 15. gr. reglugerðar nr. 56/1961, um tollvörugeymslur, en ekki verður annað séð en að sú reglugerð sé enn í gildi, sbr. 2. mgr. 151. gr. tollalaga.

Vegna frísvæða er ástæða til að minna á að samkvæmt skilgreiningu 1. gr. tollalaga er þar átt við lokað svæði, sem tollyfirvöld annast tolleftirlit með, þar sem geyma má ótollafgreiddar vörur og reka iðnað, umpökkun, aðvinnslu og verslun með þær. Af lagaheimildinni um stofnun sérstakra frísvæða verður þannig ráðið að henni er meðal annars ætlað að vera grundvöllur að því að koma upp tollfrjálsum svæðum til iðnrekstrar. Af texta núgildandi tollalaga og lögskýringargögnum verður ekki séð að ætlunin hafi verið að útiloka með öllu að slíku frísvæði yrði komið upp í þágu iðnrekstrar eins tiltekins aðila eða fárra.

Að framangreindu virtu tel ég að eins og 90. gr., sbr. 73. og 64. gr., tollalaga nr. 55/1987 um skilyrði fyrir rekstri frísvæða er háttað verði ekki talið að þessi ákvæði veiti því fullnægjandi lagagrundvöll að fjármálaráðuneytið geti synjað beiðni um rekstur frísvæðis á þeim grundvelli einum að fyrir liggi að við upphaf starfseminnar eigi að ráðstafa stærstum hluta núverandi húsnæðis umsækjanda undir vörur frá einum aðila og þar með geti umsækjandi ekki veitt „hverjum þeim einstaklingi eða lögaðila sem annast viðskipti með vörur í atvinnuskyni eða stundar iðnaðarframleiðslu þjónustu frísvæðis“ eins og orðað er í bréfi ráðuneytisins til A ehf., dags. 12. maí 2004. Ég minni einnig á að ef ætlunin er að setja takmarkanir við atvinnustarfsemi leiðir það af 75. gr. stjórnarskrárinnar og dómaframkvæmd um túlkun þess ákvæðis að mæla verður fyrir um meginskilyrði fyrir veitingu opinbers leyfis til að stunda tiltekna atvinnu í lögum. Lögbundin skilyrði fyrir veitingu opinberra leyfa til að rækja atvinnustarfsemi verða enn fremur að jafnaði ekki skýrð rýmra en leiðir af orðanna hljóðan enda standi forsendur lögskýringargagna ekki með skýrum hætti til að rýmkandi lögskýringu sé beitt.

Af hálfu fjármálaráðuneytisins er í skýringum til mín meðal annars rakið að með ákvæði 73. gr. tollalaga hafi löggjafinn falið ráðherra mat á því hvort umsækjandi um leyfi til rekstrar frísvæðis sé í stakk búinn til þess að veita „sérhverjum innflytjanda“ þjónustu frísvæðis. Eins og orðalagi 1. mgr. 73. gr. tollalaga og lögskýringargögnum er háttað er rétt að ráðherra verður að kanna við meðferð umsóknar um rekstur frísvæðis hvort innflytjendur muni eiga þess kost að fá leigð afnot af geymslu með kjörum sem ráðherra samþykkir. Ég ítreka hins vegar að ef sýnt þykir af umsókn að gert sé ráð fyrir að frísvæði verði rekið með það fyrir augum að hýsa vörur innflytjenda með kjörum sem ráðherra samþykkir, hefur ráðherra ekki fyrirfram heimild, eins og tollalögum er nú háttað og í ljósi 75. gr. stjórnarskrárinnar, til að synja umsókninni þá þegar á þeim forsendum að ákveðið hlutfall geymslurýmisins verði á grundvelli samningssambands leyfishafa við tiltekinn innflytjanda eða innflytjendur notað til að geyma vörur þeirra.

Ég tek það fram að ég tel ekki þörf á að taka í þessu máli afstöðu til þess hvort fjármálaráðherra geti að öðru leyti beitt ákvæði 73. gr. tollalaga til að binda leyfi „því skilyrði að þeir aðilar, sem í 74. gr. getur, eigi þess kost að fá leigð afnot af geymslum með þeim kjörum sem ráðherra samþykkir“. Hér gildir eins og endranær um meðferð stjórnvalda á valdheimildum sínum að stjórnvöld verða að gæta hófs í meðferð valds síns og ekki fara strangar í sakirnar en nauðsyn ber til, sbr. meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga.

Í skýringum fjármálaráðuneytisins er jafnframt tekið fram að af hálfu ráðuneytisins sé litið svo á að færri og stærri geymslustaðir fyrir ótollafgreiddar vörur séu ákjósanlegri frá sjónarhóli tollheimtu og tolleftirlits. Ráðherra beri að gæta þeirra opinberu hagsmuna sem felast í tollheimtu og tolleftirliti. Við mat á því hvernig þeim hagsmunum sé best borgið sé litið til ýmissa atriða, einkum þess að það auðveldar störf tollgæslu til muna ef unnt er að beina eftirliti að fremur færri en fleiri vörugeymsluhúsum. Með því móti sé tollyfirvöldum tryggð betri yfirsýn yfir vörsluaðila ótollafgreiddra vara. Jafnframt sé mikilvægt við tolleftirlit að tryggja áreiðanlegar upplýsingar um ótollafgreiddar vörur sem lagðar eru inn á frísvæði eða inn í tollvörugeymslu.

Af þessu tilefni tek ég í fyrsta lagi fram að ég fæ ekki séð að skilyrði 3. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 527/1991, sem ráðuneytið studdi synjun sína við í þessu máli, sé í málefnalegum og eðlilegum tengslum við þau sjónarmið um tollheimtu og tolleftirlit sem að framan greinir. Það kann að vera rétt að ákjósanlegt væri út frá þessum sjónarmiðum að frísvæði væru almennt til staðar í stórum og fáum vörugeymsluhúsum. Eins og lögum er nú háttað hefur löggjafinn hins vegar hvorki gert það að skilyrði fyrir útgáfu leyfis til að reka frísvæði að þau séu af tiltekinni stærðargráðu eða að fjöldi þeirra á hverjum tíma sé takmarkaður. Vegna sjónarmiða fjármálaráðuneytisins tek ég jafnframt fram að þótt fallist yrði á að skilyrði 3. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 527/1991 fyrir útgáfu leyfis væri í málefnalegum og eðlilegum tengslum við sjónarmið um styrkari tollheimtu og tolleftirlit verður að hafa í huga að löggjafinn hefur með 90. gr. tollalaga gert ráð fyrir því að skilyrði leyfis til að reka frísvæði fari eftir 73. gr. sömu laga. Vegna tilvísunar þess ákvæðis til 64. gr. sömu laga, og einnig að virtri 91. gr. tollalaga, er ljóst að áður en slíkt leyfi er gefið út er heimilt að gera ákveðnar kröfur til þess húsnæðis eða svæðis þar sem frísvæðið mun vera staðsett. Þannig skulu frísvæði vera hús eða afgirt svæði eftir eðli vörunnar, sem liggja vel við affermingu og eftirliti og fullnægja að öðru leyti þeim skilyrðum sem sett verða um slíkar geymslur. Þá má, ef þurfa þykir, setja hús þessi og svæði undir lás tollgæslunnar og skal þannig frá þeim gengið að því verði auðveldlega við komið, sbr. 2. mgr. 64. gr. Einnig leiðir af 91. gr. tollalaga að geyma skal vörur í húsnæði eða á athafnasvæði sem samþykkt er af tollyfirvöldum eða á annan þann hátt er tollyfirvöld ákveða og sjá til þess að ótollafgreiddar vörur fari hvorki út af frísvæðinu án leyfis tollyfirvalda né verði notaðar á annan veg en leyfilegt er. Í ákvæðinu er enn fremur mælt fyrir um þá skyldu rekstraraðila frísvæðis að færa þær skrár og gefa þær upplýsingar um rekstur frísvæðisins sem tollyfirvöld ákveða og láta í té þá aðstoð sem til þarf við eftirlit með starfsemi frísvæðisins og til skoðunar á vörum sem þar eru geymdar. Þá er eins og fyrr greinir gert ráð fyrir því að ráðherra geti sett nánari reglur um flutning á vörum inn á frísvæði og ákveðið að sérstakt fyrirkomulag skuli gilda um geymslu þeirra og flutning þar, sbr. 93. gr. tollalaga, sbr. nú t.d. 4.-11. gr. reglugerðar nr. 527/1991.

Að þessu sögðu tek ég fram að synjun fjármálaráðuneytisins á umsókn A ehf. var ekki byggð á því að þau skilyrði sem greinir í 64. gr., 91. gr. eða 4.-11. gr. reglugerðar nr. 527/1991 hafi ekki verið uppfyllt í tilviki félagsins. Þá hefur ráðuneytið ekki að öðru leyti sýnt fram á að skilyrði áðurnefndrar 3. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 527/1991 um almennan aðgang „sérhvers“ innflytjanda að frísvæði sé í málefnalegum og eðlilegum tengslum við þær reglur tollalaga sem lúta að skilyrðum þeim sem rekstraraðili frísvæðis þarf að fullnægja hvað varðar gerð húsnæðis og upplýsingaskyldu hans gagnvart tollyfirvöldum.

Með vísan til framangreinds, og eins og atvikum var háttað hjá A ehf. við meðferð umsóknar þess um rekstur frísvæðisins, er það niðurstaða mín að synjun fjármálaráðuneytisins á þeim grundvelli að A ehf. hafi ekki með fyrirhuguðu frísvæði getað við upphaf starfsemi „veitt hverjum þeim einstaklingi eða lögaðila sem annast viðskipti með vörur í atvinnustarfsemi eða stundar iðnaðarframleiðslu þjónustu frísvæðis“ hafi ekki haft næga stoð í ákvæðum tollalaga nr. 55/1987. Þá er það jafnframt niðurstaða mín að ákvæði 3. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 527/1991, um frísvæði, með svo fortakslausu orðalagi og þar kemur fram, eigi sér ekki næga stoð í 90., sbr. 73. og 64. gr. tollalaga nr. 55/1987. Með vísan til þessarar niðurstöðu minnar tel ég ekki ástæðu til að fjalla um þær athugasemdir A ehf. að synjun fjármálaráðuneytisins hafi falið í sér viðskiptahindrun í skilningi 10. gr. eða eftir atvikum 11. gr. samningsins um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. lög nr. 2/1993.

4.

Í svari fjármálaráðuneytisins til lögmanns A ehf., dags. 12. maí 2004, var meðal annars vísað til „tengsla“ A ehf. við X hf., fyrirtækið sem þá hafði stærstan hluta umræddrar geymslu á leigu. Í skýringum fjármálaráðuneytisins til mín er hins vegar lögð á það áhersla að eignatengsl fyrirtækjanna A ehf. og X. hf. hafi ekki ráðið úrslitum varðandi niðurstöðu ráðuneytisins. Ég skil þessar skýringar á þá leið að ekki hafi verið byggt á því af hálfu ráðuneytisins að skilyrði 2. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 527/1991 stæðu í vegi fyrir leyfisveitingunni en þetta atriði hafi hins vegar verið þáttur í mati ráðuneytisins á því að ekki hafi verið fullnægt skilyrðum 3. mgr. 1. gr. reglugerðarinnar sem ég hef fjallað um hér að framan.

Ég tel þrátt fyrir þetta ástæðu til að vekja athygli á því að í núgildandi tollalögum nr. 55/1987 er ekki að finna bein efnisákvæði sem gera rekstraraðila frísvæðis jafnframt óheimilt að stunda verslun, umboðssölu, heildsölu eða smásölu með þeim hætti sem kveðið er á um í 2. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 527/1991. Ég hef líka vakið athygli á forsögu 73. gr. tollalaga að þessu leyti og því orðalagi sem þar kemur fram um leyfishafa og eiganda þeirrar vöru sem geymd er í tollvörugeymslu, sbr. einnig 15. gr. reglugerðar nr. 56/1961. Með tilliti til þeirra breytinga sem boðaðar eru á tollalögum í skýringum fjármálaráðuneytisins og umfjöllun um þær á Alþingi læt ég nægja að vekja athygli fjármálaráðherra á því sem að framan er sagt um lagastoð núgildandi ákvæðis 2. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 527/1991.

V.

Niðurstaða.

Samkvæmt því sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að ákvörðun fjármálaráðuneytisins, dags. 12. maí 2004, um að synja umsókn A ehf. um rekstur frísvæðis hafi ekki verið byggð á réttum lagagrundvelli. Tel ég að það sjónarmið sem byggt var á í ákvörðun ráðuneytisins um að félagið yrði við upphaf starfsemi að geta veitt hverjum þeim einstaklingi eða lögaðila sem stundaði viðskipti með vörur í atvinnuskyni eða iðnaðarframleiðslu þjónustu frísvæðis hafi ekki átt sér fullnægjandi stoð í tollalögum nr. 55/1987.

Ég beini þeim tilmælum til fjármálaráðuneytisins að það taki mál A ehf. til endurskoðunar, komi fram beiðni þess efnis frá félaginu, og taki þá mið af þeim sjónarmiðum sem að framan eru rakin. Með tilliti til breytinga í nýjum tollalögum læt ég nægja að vekja athygli fjármálaráðherra á ákveðnum atriðum varðandi lagastoð núgildandi reglugerða.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Með bréfi til fjármálaráðherra, dags. 27. janúar 2006, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A ehf. hefði leitað til ráðuneytisins á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni eða hvort málið væri enn til meðferðar. Mér barst svarbréf fjármálaráðuneytisins 27. mars 2006. Þar kemur fram að A ehf. hefði leitað til ráðuneytisins í maí 2005 og gert kröfu um að ráðuneytið tæki umsókn fyrirtækisins um rekstur frísvæðis til afgreiðslu. Hefði A ehf. gert kröfu um að ráðuneytið tæki fullt tillit til álits umboðsmanns Alþingis og þeirra lagasjónarmiða sem A ehf. hefði komið á framfæri við ráðuneytið. Þá segir í bréfi ráðuneytisins að það hafi ekki getað orðið við umsókn A ehf. Um sjónarmið að baki þeirri afstöðu ráðuneytisins er vísað til bréfs þess til A ehf., dags. 14. júlí 2005, sem fylgdi með bréfi ráðuneytisins til mín. Í bréfi sínu upplýsir ráðuneytið einnig að A ehf. hafi stefnt íslenska ríkinu vegna málsins og að málið hafi verið þingfest í desember 2005.

Í fyrrnefndu bréfi fjármálaráðuneytisins til A ehf., dags. 14. júlí 2005, segir m.a. eftirfarandi:

„Það er mat ráðuneytisins að synjun þess á umsókn [A] ehf. um rekstur frísvæðis að [...] hafi byggt á lögmætum sjónarmiðum. Löggjafinn hafi falið ráðherra að meta hvort umsækjandi um leyfi til reksturs almennrar tollvörugeymslu eða frísvæðis eigi þess kost að veita innflytjendum aðgang að viðkomandi geymslu með þeim kjörum sem ráðherra samþykkir. Umrætt skilyrði hefur verið skýrt á grundvelli lögskýringargagna og annarra lögskýringarsjónarmiða. Skilyrði 1. mgr. 73. gr. var fyrst leitt í lög nr. 47/1960 um tollvörugeymslur en í greinargerð með frumvarpinu kom fram að gert væri ráð fyrir að almennar tollvörugeymslur væru reknar í stórum vörugeymsluhúsum þar sem félögum og einstaklingum væri veittur aðgangur að því að fá leigð afnot af geymsluplássum sem henta þörfum hvers og eins. Jafnframt þótti rétt að áskilja samþykki ráðherra að slíkum leigumálum, þótt geymslur væru ekki reknar af ríkinu. Umrætt skilyrði 1. mgr. 73. gr. tollalaga verði skýrt í ljósi þessara ummæla á þann veg að löggjafinn hafi falið ráðherra að tryggja almennan aðgang innflytanda að færri og stærri vörugeymsluhúsum. Meginástæða þessarar reglu er sú að færri og stærri geymslustaðir fyrir ótollafgreiddar vörur eru undirstaða virkrar tollheimtu og tolleftirlits.

Ráðuneytið getur fallist á það með umboðsmanni að við skýringu efnisreglna tollalaga um opinbera leyfisveitingu til rekstrar frísvæða verði að horfa til þeirrar réttindaverndar sem leiðir af 75. gr. stjórnarskrárinnar. Ráðherra sem æðsti yfirmaður tollmála ber hins vegar einnig að gæta þeirra opinberu hagsmuna sem felast í virkri tollheimtu og tolleftirliti. Við mat á því hvernig þeim hagsmunum er best borgið er litið til margra atriða, m.a. þess að það torveldar störf tollgæslu til muna ef beina þarf eftirliti að mörgum smáum vörugeymsluhúsum. Með færri og stærri vörugeymslum er kleift að koma á nauðsynlegu eftirliti með vörsluaðila ótollafgreiddra vara. Þá er það mat ráðuneytisins að tolleftirlit verði einungis tryggt ef að leyfi til rekstrar frísvæðis og eignarhald á þeim vörum sem eru geymdar á svæðinu hverju sinni sé á fleiri en einni hendi. Þess vegna er það mat ráðuneytisins að málefnaleg sjónarmið hafi verið lögð til grundvallar í máli þessu við það mat sem löggjafinn hefur falið fjármálaráðherra í 73. gr. tollalaga.

Með vísan til framangreindra sjónarmiða telur ráðuneytið ekki unnt að veita [A] ehf. leyfi til reksturs frísvæðis.“