Álit

I. Kvörtun.

Hinn 20. september 2004 leitaði A til mín og kvartaði yfir vinnubrögðum landbúnaðarráðherra þegar hann skipaði B í embætti rektors Landbúnaðarháskóla Íslands í ágúst 2004 en A var meðal umsækjenda um starfið. Eru í kvörtuninni gerðar ýmsar athugasemdir við þær skýringar sem hún fékk á ákvörðuninni og talið að ráðherra hafi ekki gætt að rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga áður en ákveðið var hver skyldi skipaður í embættið. Jafnframt hefur A vísað til atriða sem lúta að samanburði á menntun, reynslu og vísindastörfum hennar og B. Þá er því haldið fram af hálfu A að landbúnaðarráðherra tengist þeim sem skipaður var í embættið „persónulegum vináttuböndum“ í gegnum sameiginlegan áhuga á íslenska hestinum. Að lokum er í kvörtuninni gerð athugasemd við að í fréttatilkynningu, sem send var til fjölmiðla vegna málsins, og í rökstuðningi ráðherra, dags. 14. september 2004, hafi A verið kynnt sem grunnskólakennari án þess að þess væri getið að hún væri doktor í landbúnaðarfræðum, bóndi og fyrrverandi fagdeildarstjóri í Garðyrkjuskóla ríkisins. Þá hafi ekki verið tekið tillit til athugasemda hennar um þetta atriði.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 30. maí 2005.

II. Málavextir.

Málavextir eru þeir að embætti rektors Landbúnaðarháskóla Íslands var auglýst laust til umsóknar með auglýsingu, dags. 11. júlí 2004. Var auglýsingin svohljóðandi:

„Staða rektors við Landbúnaðarháskóla Íslands er laus til umsóknar.

Landbúnaðarháskóli Íslands er ný vísindaleg fræðslu- og rannsóknastofnun á háskólastigi á sviði landbúnaðar og garðyrkju, sem veitir nemendum sínum fræðslu og vísindalega þjálfun er miðast við að þeir geti tekið að sér sérfræði- og rannsóknastörf í þágu íslensks landbúnaðar og garðyrkju. Við Landbúnaðarháskólann skal einnig starfrækja sérstakar búnaðarnámsbrautir og sérstakar starfsmenntanámsbrautir á sviði garðyrkju.

Landbúnaðarháskóli Íslands er myndaður með samruna Landbúnaðarháskólans á Hvanneyri, Rannsóknastofnunar landbúnaðarins og Garðyrkjuskóla ríkisins á Reykjum og tekur til starfa 1. janúar 2005 samkvæmt breytingum á lögum nr. 57/1999 um búnaðarfræðslu og lögum nr. 64/1965 um rannsóknir í þágu atvinnuveganna, sem samþykktar hafa verið á Alþingi.

Rektor er yfirmaður stjórnsýslu Landbúnaðarháskólans og ber ábyrgð á rekstri hans. Hann ber ábyrgð á gerð starfs- og rekstraráætlana og að þær séu samþykktar af háskólaráði. Rektor er jafnframt æðsti fulltrúi Landbúnaðarháskólans gagnvart mönnum og stofnunum innan skólans og utan hans. Hann stýrir starfsemi háskólans og hefur frumkvæði að því að háskólaráð marki sér heildarstefnu í málefnum skólans. Rektor hefur einnig ráðningarvald yfir öllum starfsmönnum skólans.

Á tímabilinu 1. ágúst 2004 til 1. janúar 2005 skal rektor undirbúa starfsemi Landbúnaðarháskólans ásamt háskólaráði.

Aðalskrifstofa Landbúnaðarháskólans verður að Hvanneyri í Borgarfirði.

Umsækjendur um stöðu rektors skulu hafa lokið æðri prófgráðu við háskóla og öðlast stjórnunarreynslu. Rektor er skipaður frá 1. ágúst 2004 og er skipunartíminn 5 ár. Um laun og önnur starfskjör fer samkvæmt ákvörðun kjaranefndar.

Umsóknir, ásamt upplýsingum um menntun og fyrri störf, skulu sendar landbúnaðarráðuneytinu, Sölvhólsgötu 7, 150 Reykjavík, fyrir 1. júlí 2004. Öllum umsóknum verður svarað þegar ákvörðun um skipun hefur verið tekin.“

A sótti um embættið með umsókn, dags. 29. júní 2004. Þar voru veittar ítarlegar upplýsingar um menntun hennar og fyrri störf eins og óskað var eftir í auglýsingunni. Samkvæmt gögnum málsins voru þrettán aðrir umsækjendur um embættið.

Með bréfi, dags. 7. júlí 2004, óskaði landbúnaðarráðuneytið eftir því að háskólaráð Landbúnaðarháskóla Íslands veitti umsögn um það hverjir af umsækjendunum uppfylltu skilyrði laga til að gegna stöðu rektors, sbr. 25. gr. laga nr. 57/1999, um búnaðarfræðslu. Í umsögn háskólaráðs, dags. 5. ágúst 2004, sagði eftirfarandi:

„Samkvæmt 2. mgr. 25. gr. laga um búnaðarfræðslu, nr. 57/1999, má skipa þann í stöðu rektors, sem lokið hefur æðri prófgráðu við háskóla og öðlast hefur stjórnunarreynslu. Hér er um að ræða lágmarksskilyrði laga um menntun og reynslu umsækjenda. Háskólaráð hefur í mati sínu á umsækjendum skilgreint æðri prófgráðu sem mastersgráðu eða ígildi hennar.

Lög nr. 57/1999 eða önnur lögskýringargögn gefa hins vegar ekki leiðbeiningu um hvað felist í hugtakinu stjórnunarreynsla. Hugtakið stjórnunarreynsla getur samkvæmt orðan sinni falið í sér ýmiss konar stjórnun. Jafnframt er ekki skýrt nánar hversu mikil eða víðtæk slík reynsla eigi að vera. Það er mat ráðsins að hér komi til skoðunar m.a. stjórnun starfsfólks, stjórnun rekstrareininga ýmiss konar eða stjórnun akademískra verkefna. Í samræmi við þetta hefur ráðið talið að túlka beri hugtakið stjórnunarreynsla með rúmum hætti samkvæmt lögum.

Í samræmi við óskir landbúnaðarráðuneytisins hefur háskólaráð Landbúnaðarháskóla Íslands farið yfir og metið umsækjendur með tilliti til lágmarksskilyrða laga nr. 57/1999. Það er mat ráðsins að allir 14 umsækjendur um stöðu rektors uppfylli lágmarksskilyrði laganna eins og þau eru skilgreind hér að ofan. Mat á lágmarksskilyrðum felur ekki í sér mat á hæfni umsækjenda til að gegna þessari stöðu, því er ekki um hæfnisdóm að ræða.

Þar sem lög nr. 57/1999 kveða einungis á um lágmarksskilyrði um menntun og reynslu umsækjenda og þessi skilyrði laga eru túlkuð með rúmum hætti telur háskólaráð Landbúnaðarháskóla Íslands mikilvægt, og í samræmi við lögbundið hlutverk þess, að ráðherra fái álit ráðsins á nauðsynlegum bakgrunni, reynslu og menntun tilvonandi rektors. Þetta álit er almennt en miðast við að Landbúnaðarháskóli Íslands sé vísindaleg fræðslu- og rannsóknastofnun á háskólastigi á sviði landbúnaðar, sem mun eiga samstarf við innlendar og erlendar mennta- og rannsóknastofnanir. Umsögnin miðast einnig við að Landbúnaðarháskóli Íslands sé stór vinnustaður með mikla vaxtarmöguleika á ýmsum sviðum.

Stofnuninni er ætlað að vera leiðandi á sviði landbúnaðarrannsókna og ber skylda til að þjónusta landbúnað sem atvinnugrein og veita nemendum fræðslu sem viðurkennd er við erlenda háskóla. Háskólaráð telur því æskilegt að nýr rektor hafi doktorsgráðu eða sambærilegt fræðastarf að baki, hafi starfað sem fræðimaður og náð árangri á því sviði. Jafnframt er æskilegt að nýr rektor hafi innsýn í starf háskóla almennt og landbúnað. Reynsla af alþjóðlegum samskiptum á sviði vísinda er mikilvæg.

Landbúnaðarháskóli Íslands er byggður á grunni þriggja stofnana. Við hina nýju stofnun munu starfa um 140 starfsmenn og nú eru þar 350 nemendur. Rektor skólans mun, ásamt háskólaráði, móta skólanum stefnu til framtíðar. Miklu mun ráða um árangur hvernig tekst til með samruna og samstarf þessara þriggja heilda. Þar skiptir skýr framtíðarsýn höfuðmáli. Þá er einnig mikilvægt að sá einstaklingur sem skipaður verður hafi haldgóða reynslu af stjórnun starfsfólks og/eða rannsókna- og þróunarverkefna og samþættingu ólíkra sjónarmiða.“

A var tilkynnt um ákvörðun ráðherra með bréfi, dags. 26. ágúst 2004. Var það svohljóðandi:

„Vísað er til umsóknar yðar þar sem þér sækið um starf rektors Landbúnaðarháskóla Íslands sem auglýst var í Morgunblaðinu 11. júní s.l.

Alls bárust 14 umsóknir um starfið fyrir umsóknarfrest, sem rann út 1. júlí s.l. Að mati háskólaráðs Landbúnaðarháskóla Íslands uppfylltu allir umsækjendur lágmarksskilyrði laga um hæfni.

Í dag ákvað landbúnaðarráðherra að skipa dr. [B] í starfið. [B] lauk doktorsprófi í búfjárerfðafræði við sænska landbúnaðarháskólann árið 1996 og hefur frá þeim tíma starfað sem ráðunautur í erfða- og kynbótafræði hjá Bændasamtökum Íslands og sem landsráðunautur í hrossarækt frá árinu 1999.

Ráðuneytið vill þakka yður þann áhuga sem þér hafið sýnt starfi þessu með umsókn yðar. Jafnframt bendir ráðuneytið yður á að þér getið óskað eftir skriflegum rökstuðningi ráðuneytisins á ákvörðun þessari sbr. 21. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Beiðni um rökstuðning ráðuneytisins berist innan 14 daga frá dagsetningu bréfs þessa.“

Með bréfi, dags. 3. september 2004, fór A fram á skriflegan rökstuðning fyrir ákvörðun ráðherra. Þá fór hún einnig fram á að fá aðgang að öllum gögnum sem vörðuðu mat ráðherra eða ráðgjafa hans á umsókn sinni og vísaði í því sambandi til 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í niðurlagi bréfsins benti A á að bæði hún og B hefðu stundað nám við sama háskóla og að þau hefðu sömu prófgráðu (Agr.Dr.). Þá hefðu bæði hlotið viðurkenningu frá Kungliga Skogs- och Lantbruksakademien auk þess sem hún hefði víðtæka rannsóknar- og kennslureynslu. Með vísan til þessara atriða óskaði hún sérstaklega eftir skýringum á því hvers vegna ráðherra hafi tekið B fram yfir hana.

Rökstuðningur ráðherra barst A með bréfi, dags. 14. september 2004. Þar eru þau sjónarmið sem fram komu í umsögn háskólaráðs rakin. Síðan segir eftirfarandi í rökstuðningnum:

„Í niðurlagi umsagnar háskólaráðs er bent á að Landbúnaðarháskóli Íslands sé byggður á grunni þriggja stofnana. Miklu muni ráða um árangur hvernig tekst til með samruna og samstarf þessara þriggja heilda. Síðan segir:

„Þar skiptir skýr framtíðarsýn höfuðmáli. Þá er einnig mikilvægt að sá einstaklingur sem skipaður verður hafi haldgóða reynslu af stjórnun starfsfólks og/eða rannsóknarverkefna og samþættingu ólíkra sjónarmiða.“

Farið var vandlega yfir umsóknir allra umsækjenda um stöðu rektors, sem voru svo allir boðaðir í starfsviðtal í landbúnaðarráðuneytinu. Þar svöruðu þeir spurningum starfsmanna ráðuneytisins og gafst jafnframt tækifæri til þess að kynna sig og viðhorf sín til starfsins. Í viðtölunum var lögð sérstök áhersla á að draga upp skýra mynd af framtíðarsýn umsækjenda fyrir íslenskan landbúnað, hvernig þeir teldu að Landbúnaðarháskóli Íslands gæti best þjónað íslenskum landbúnaði og hvernig þeir hygðust standa að samþættingu og samruna þeirra þriggja stofnana sem mynda Landbúnaðarháskóla Íslands. Ekki var leitað eftir upplýsingum frá meðmælendum.

Mikilvægt þykir að rektor Landbúnaðarháskóla Íslands hafi yfirgripsmikla þekkingu á íslenskum landbúnaði og fjölþættu hlutverki stofnunarinnar innan hans. Skýr framtíðarsýn, farsæl stjórnun og næmur skilningur á mannlegum samskiptum eru höfuðatriði í þessu samhengi, en það sameiningarverkefni sem framundan er mun reyna á þessa þætti umfram aðra í fari yfirstjórnanda stofnunarinnar er hann leiðir saman mannauð þriggja stofnana sem til þessa hafa verið sjálfstæðar einingar.

Með vísan til framangreinds hvað varðar eðli og hlutverk Landbúnaðarháskóla Íslands og á grundvelli þeirra upplýsinga sem fram komu í umsóknum einstakra umsækjenda, svo og þeim viðhorfum sem fram komu í viðtölum við þá, ákvað ég að skipa dr. [B] til að gegna embætti rektors Landbúnaðarháskóla Íslands til næstu fimm ára. Var það mat mitt að hjá [B] hefði komið fram sterk sýn um framtíð íslensks landbúnaðar og stöðu Landbúnaðarháskóla Íslands innan hans. Það var og mat mitt, með hliðsjón af frammistöðu [B] í starfsviðtölum og með tilliti til fjölþættrar reynslu hans innan landbúnaðarins, að hann væri best til þess fallinn að stýra því vandasama verkefni að leiða sameiningu hinna þriggja stofnana til farsælla lykta. Var í því sambandi m.a. horft til farsællar reynslu [B] í að leiða saman ólík sjónarmið bæði í hrossarækt og erfða- og kynbótaverkefnum, sem hann hefur stýrt. Auk þess að sýna einlægan áhuga og koma fram með metnaðarfullar hugmyndir um starfsemi hinnar nýju stofnunar taldi ég [B] í starfsviðtölum gera grein fyrir stjórnunaraðferðum sem líklegar væru til árangurs við þær erfiðu aðstæður sem sameining hinna þriggja stofnana óneitanlega skapa yfirstjórnanda Landbúnaðarháskóla Íslands.

Dr. [B] hefur víðtæka þekkingu á sviði landbúnaðar. Hann lauk doktorsprófi í búfjárerfðafræði frá Sænska landbúnaðarháskólanum árið 1996 og hlaut viðurkenningu fyrir framúrskarandi árangur í doktorsnámi frá Konunglegu sænsku Akademíunni. Frá árinu 1996 hefur hann starfað sem ráðunautur í erfða- og kynbótafræði hjá Bændasamtökum Íslands og sem landsráðunautur í hrossarækt frá ársbyrjun 1999. Sem slíkur hefur hann verið leiðandi á sviði hrossaræktar og hestamennsku hér á landi og starfað sem kynbótadómari og fyrirlesari í aðildarlöndum Alþjóðasamtaka eigenda íslenskra hesta. Í störfum sínum hefur hann sýnt einstaka hæfni í að laða fólk til samstarfs og sætta ólík sjónarmið.

Með hliðsjón af ofangreindu var það niðurstaða mín að velja dr. [B] í starf rektors Landbúnaðarháskóla Íslands.“

Með rökstuðningnum fylgdi umsögn háskólaráðs ásamt fundargerðum ráðsins þar sem fjallað var um málið. Engin önnur gögn, sem tengdust mati á framkomnum umsóknum, fylgdu með rökstuðningnum.

III. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Með bréfi, dags. 27. september 2004, óskaði ég eftir því, með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að landbúnaðarráðuneytið léti mér í té gögn málsins, þar á meðal umsóknir allra umsækjenda auk annarra gagna sem þýðingu höfðu við mat á framkomnum umsóknum. Óskaði ég meðal annars eftir því að fá gögn og aðrar upplýsingar sem aflað var með viðtölum við umsækjendur áður en ákvörðunin var tekin.

Samhliða þessu ritaði ég A bréf, dags. 27. september 2004, þar sem óskað var eftir því að hún skýrði nánar hvort skilja bæri tilvísun kvörtunarinnar til tengsla B og landbúnaðarráðherra svo að átt væri við „persónuleg vinabönd“ sem ættu að leiða til vanhæfis samkvæmt reglum stjórnsýslulaga. Ef svo væri óskaði ég eftir því að hún skýrði nánar hvaða vitneskju hún hefði um tengsl þeirra.

Hinn 29. september 2004 barst mér bréf frá A þar sem athygli mín var vakin á umfjöllun í DV frá 24. september um mál hennar en þar var haft eftir landbúnaðarráðherra að B væri „ágætur vinur“ hans.

Umbeðin gögn frá ráðuneytinu bárust mér með bréfi, dags. 11. október 2004. Kom fram í bréfi ráðuneytisins að engin skrifleg gögn væru til „er innihalda upplýsingar sem aflað var með viðtölum við umsækjendur áður en ákvörðun um skipun rektors var tekin“.

Svarbréf A við fyrirspurn minni barst mér 18. október 2004. Þar kemur fram að mjög erfitt sé að finna beinar sannanir fyrir náinni vináttu milli tveggja einstaklinga. Hins vegar væri „mjög sterkur orðrómur“ um „sterk vináttutengsl milli landbúnaðarráðherra [...] og [B]“. Vitnaði A enn fremur til þeirra ummæla sem höfð voru eftir landbúnaðarráðherra í áðurnefndri blaðagrein. Telur hún mjög líklegt að um vanhæfi hafi verið að ræða ef það tækist að sanna þau tengsl sem hún telur að séu á milli þeirra.

Ég ritaði landbúnaðarráðherra á ný bréf, dags. 16. nóvember 2004. Óskaði ég þar eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, að hann lýsti viðhorfi sínu til kvörtunar A og þá sérstaklega til ákveðinna atriða sem nánar voru tilgreind í bréfinu og léti mér í té gögn þar að lútandi. Lutu þessi atriði einkum að rannsókn á þeim atriðum sem fram kom í rökstuðningi að áhersla hefði verið lögð á þegar starfshæfni umsækjenda var metin, þar á meðal hvort alfarið hafi verið stuðst við upplýsingar sem komu fram í umsóknum og viðtölum við umsækjendur um þessi atriði og hvernig staðið hafi verið að framkvæmd viðtalanna. Sérstaklega óskaði ég eftir afstöðu ráðherra til þess hvort sú tilhögun sem lýst er í bréfi ráðuneytisins, dags. 11. október 2004, þar sem fram kemur að engin skrifleg gögn væru til um þær upplýsingar sem aflað var með viðtölunum, samrýmdist 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Enn fremur óskaði ég eftir því að upplýst yrði hvernig ráðherra var greint frá þeim upplýsingum sem aflað var með viðtölunum. Þá fór ég fram á að gerð væri nánari grein fyrir því en gert er í rökstuðningnum hvað í frammistöðu B í starfsviðtölum leiddi til þess að hann var talinn hæfastur úr hópi umsækjenda og í hverju hugmyndir hans um starfsemi skólans og stjórnunaraðferðir hafi falist. Að lokum óskaði ég eftir því að ráðherra léti mér í té upplýsingar um tengsl hans við B og eftir atvikum við aðra umsækjendur um embættið. Með tilliti til þess sem haft var eftir honum í ofangreindri frétt í DV óskaði ég sérstaklega eftir því að hann gerði grein fyrir af hvaða tilefni hann hefði umgengist B og aðra þá sem ummælin ættu við umfram það sem leitt hefði af daglegum störfum hans og viðkomandi umsækjenda.

Hinn 17. desember 2004 barst mér bréf frá landbúnaðarráðuneytinu þar sem upplýst var að vegna anna hefði ekki unnist tími til þess að taka saman umbeðnar upplýsingar en stefnt væri að því að ljúka því fyrir miðjan janúar. Með bréfi, dags. 3. febrúar 2005, ítrekaði ég tilmæli mín í bréfinu frá 16. nóvember 2004. Svarbréf ráðherra barst mér 25. febrúar 2005. Það er svohljóðandi:

„Mér hefur borist erindi yðar dags. þann 16. nóvember 2004, þar sem óskað er eftir svörum við tilteknum spurningum varðandi kvörtun [A], […], vegna skipunar [B] í embætti rektors Landbúnaðarháskóla Íslands.

Hvað varðar almennt viðhorf mitt til kvörtunar [A] vil ég taka fram að ég tel mig hafa rökstutt með fullnægjandi hætti þá ákvörðun mína að skipa [B] í embætti rektors, sbr. bréf mitt til hennar dags. þann 14. september 2004. Virðist [A] nánast alfarið byggja síðari málflutning sinn um eigin hæfi og hæfni til að gegna stöðu rektors á menntun sinni og rannsóknarvinnu. Telur hún á þeim grundvelli og með vísan til þess að hún hafi um margt sambærilega menntun og [B] unnt að vefengja ákvörðun mína um að skipa hann í umrætt starf rektors.

Vil ég af þessu tilefni árétta að skilyrði til skipunar rektors skv. lögum um búnaðarfræðslu nr. 57/1999 með síðari breytingum eru að þann einan megi skipa í embætti rektors er hafi lokið æðri prófgráðu við háskóla og öðlast stjórnunarreynslu. Að mati háskólaráðs Landbúnaðarháskóla Íslands uppfylltu allir umsækjendur um stöðu rektors þessi skilyrði laganna, sem ég tel ekki unnt að skilja á þann veg að sá sem lokið hafi mestu menntuninni umfram grunnskilyrði um æðri prófgráðu og/eða sá sem öðlast hafi mestu stjórnunarreynsluna eftir æðri menntun sé með einhverjum hætti sjálfskipaður til starfans. Hljóta ávallt að koma til önnur sjónarmið eins og ég hef greint frá í rökstuðningi mínum, s.s. mat á hæfileikum umsækjenda til stjórnunar og þeirra mannlegu samskipta sem stjórnunarstarfi fylgja, farsællar úrlausnar á því tiltekna verkefni sem um er að ræða hverju sinni og sýn þeirra á viðkomandi starfsumhverfi og þróun þess til framtíðar.

Mat þeirra starfsmanna minna er ég fól umsjón með ráðningarferli rektors Landbúnaðarháskóla Íslands og framkvæmd viðtala við umsækjendur á þessum hæfisþáttum var með þeim hætti í tilfelli [A] að ég taldi ekkert unnið með frekari eftirgrennslan um menntun hennar, rannsóknarvinnu og starfsreynslu. Tel ég allar forsendur hafa legið fyrir í því mati og því vil ég hafna ásökunum hennar um að rannsóknarreglu stjórnsýslulaga hafi ekki verið gætt.

Umrædd staða rektors er fyrst og síðast stjórnunarstaða við stofnun er býr yfir miklum og mikilvægum mannauði er dreifist við núverandi aðstæður á þrjár megin starfsstöðvar. Svör [A] við spurningum þeirra starfsmanna minna er áttu við hana starfsviðtal gáfu þeim ekki tilefni til að ætla að hæfni hennar lægi á sviði stjórnunar við slíkar aðstæður. Var mér að viðtalinu loknu kynnt það mat starfsmanna minna að þrátt fyrir sína kosti á sviði vísinda- og fræðastarfa væri [A] ekki einstaklingur sem hefði yfir þeim styrk og stjórnunarhæfni að ráða, sem telja yrði nauðsynlegt að væri til staðar hjá rektor Landbúnaðarháskóla Íslands.

Í bréfum sínum til Umboðsmanns gerir [A] það að umtalsefni að hún skyldi hafa verið kynnt sem kennari við [X-skóla] á [Y] í fréttatilkynningu landbúnaðarráðuneytisins þar sem upplýst var um umsækjendur um stöðu rektors. Af þessu tilefni skal tekið fram að í öllum tilvikum var stuðst við þáverandi starfstitla umsækjenda samkvæmt umsóknum þeirra. Í engu tilfelli var talin ástæða til að tilgreina menntun umsækjenda eða titla sem þeir kunna að hafa aflað sér á sviði fræðastarfa. Er [A] sótti um stöðu rektors Landbúnaðarháskóla Íslands starfaði hún sem kennari við [X-skóla] á [Y] og var eðlilega tekið mið af því. Er það rétt sem fram kemur í skrifum [A] að hún gerði athugasemd við þetta atriði í tölvupósti til ráðuneytisins. Í starfsviðtali [A] sagði ráðuneytisstjóri landbúnaðarráðuneytisins henni að sér þætti leitt að viðbrögð hennar væru með þessum hætti, en hann útskýrði jafnframt að samræmi hefði verið gætt í þessari framsetningu af hálfu ráðuneytisins. Það er því ekki rétt sem fram kemur í erindum [A] að hún hafi verið beðin afsökunar á þessari framkvæmd og lofað bót.

Að öðru leyti vil ég svara erindi yðar með beinum hætti á grundvelli þeirra liða sem fram koma í bréfi yðar.

I.

a) Við mat á hæfi og hæfni umsækjenda voru lagðar til grundvallar þær upplýsingar sem fram komu í umsóknum og fylgigögnum þeirra og viðtölum við umsækjendur. Varðandi þá þætti sem sérstök áhersla var lögð á í viðtölunum var ekki vikið að þeim sérstaklega í umsóknum og því alfarið horft til þess sem umsækjendur höfðu fram að færa í starfsviðtölunum sjálfum.

b) Þeir sem tóku viðtölin við umsækjendur voru [...], ráðuneytisstjóri, [...], aðstoðarmaður ráðherra, [...], skrifstofustjóri búnaðar-, rannsókna- og menntamála í landbúnaðarráðuneytinu og [...], lögfræðingur, formaður búfræðsluráðs. Tveir fulltrúar af hálfu ráðuneytisins tóku þátt í hverju viðtali, breytilegt eftir aðstæðum, m.a. vegna anna og sumarleyfa viðkomandi starfsmanna. Náið samráð var milli þeirra sem viðtölin tóku og hæfni umsækjenda metin sameiginlega.

c) Viðtölin fóru fram á tímabilinu 10. júlí til 11. ágúst.

d) Í viðtölunum voru umsækjendur beðnir að varpa ljósi á menntun sína og fyrri störf svo og viðhorf sín almennt til landbúnaðar. Þá voru umsækjendur beðnir að svara því hver væri framtíðarsýn þeirra fyrir íslenskan landbúnað, hvernig þeir teldu að Landbúnaðarháskóli Íslands gæti best þjónað íslenskum landbúnaði og hvernig þeir hyggðust standa að samþættingu og samruna þeirra þriggja stofnana sem mynda Landbúnaðarháskóla Íslands. Öll viðtölin voru svipuð að lengd, u.þ.b. ein klukkustund. Engin skrifleg gögn voru tekin saman til undirbúnings viðtölunum, sem þó voru stöðluð, sbr. framansagt.

e) Með vísan til 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er ráðuneytinu ljóst að því beri að skrá upplýsingar um málsatvik sem því eru veittar munnlega ef þær hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins og þær er ekki að finna í öðrum gögnum þess. Viðurkennt skal að þær upplýsingar sem umsækjendur höfðu fram að færa í viðtölunum höfðu verulega þýðingu fyrir ákvörðun mína um skipun rektors.

f) Starfsmenn mínir gerðu mér munnlega grein fyrir mati sínu á hæfi og hæfni einstakra umsækjenda svo og rökstuðningi sínum fyrir því mati.

g) Tel ég það ekki í verkahring Umboðsmanns Alþingis að yfirfara eða endurskoða efnisleg atriði eins og spurt er um undir þessum lið, sem ég fyrir mitt leyti tel fullsvarað í rökstuðningi mínum frá 14. september 2004. Mat á hæfi og hæfni þeirra umsækjenda sem hér um ræðir, þ.m.t. frammistöðu þeirra í starfsviðtölum, liggur hjá landbúnaðarráðherra og er efnislegt endurmat með umbeðnum samanburði á einstökum umsækjendum ekki á valdi Umboðsmanns Alþingis.

II.

Í bréfum [A] til yðar, dags. 25. september og 15. október 2004, koma fram dylgjur um vináttubönd milli mín og [B] og hugsanlegt vanhæfi mitt í málinu af þeim sökum. Vil ég taka fram að ég tel þennan málflutning [A] með ólíkindum og vart svaraverðan.

[B] hefur verið áberandi liðsmaður landbúnaðarins um langt árabil og er ógjörningur fyrir landbúnaðarráðherra að komast hjá að umgangast og kynnast slíkum liðsmönnum, oft á tíðum vel. Væri ráðherra að öðrum kosti vart starfi sínu vaxinn. Málefni íslenska hestsins heyra undir landbúnaðarráðherra og væri annað óeðlilegt en að leiðir okkar [B] skyldu liggja saman í að vilja gera veg íslenska hestsins sem mestan.

Í hópi umsækjenda voru jafnframt þrír forstöðumenn undirstofnana landbúnaðarráðuneytisins, sem ég hef þekkt um árabil og starfað náið með síðan ég tók við starfi landbúnaðarráðherra árið 1999. Einnig var um að ræða nokkra núverandi og fyrrverandi starfsmenn undirstofnana landbúnaðarráðuneytisins, sem ég hef kynnst á undanförnum árum. Hef ég umgengist [B] og aðra þá umsækjendur um stöðu rektors sem ég hef kynnst í gegnum árin eftir því sem dagleg störf okkar í þágu landbúnaðarins hafa leitt okkur saman og sýnt þeim í samskiptum sama vinarhug og ég reyni að sýna öllu fólki sem á vegi mínum verður.“

Með bréfi, dags. 25. febrúar 2005, gaf ég A kost á því að gera athugasemdir við skýringar landbúnaðarráðherra. Þær athugasemdir bárust mér 14. mars 2005. Þar lýsir hún meðal annars þeirri afstöðu sinni að skipunarferlið hafi verið ógegnsætt enda hafi hún enn ekki fengið vitneskju um hvaða ástæður lágu til grundvallar skipun B. Þannig liggi ekki fyrir í gögnum málsins hvað hafi komið fram í viðtölum starfsmanna ráðuneytisins við hana og B eða hvað starfsmenn ráðuneytisins hafi tjáð ráðherra um þessi atriði áður en ákvörðunin var tekin. Telur hún að menntun og reynsla B sem skólamanns og kennara standi langt að baki menntun og reynslu hennar á því sviði eins og upplýsingar í umsóknum þeirra beri með sér.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1.

Samkvæmt 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er það hlutverk umboðsmanns Alþingis að hafa í umboði Alþingis eftirlit með því að stjórnsýslan fari fram í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti. Kvörtun A beinist að hæfi og vinnubrögðum landbúnaðarráðherra og ráðuneytis hans í tengslum við skipun B í embætti rektors Landbúnaðarháskóla Íslands. Því beinist athugun mín í tilefni af kvörtuninni að því hvort undirbúningur að ofangreindri ákvörðun landbúnaðarráðherra og málsmeðferð að öðru leyti hafi farið fram í samræmi við lög og eftir atvikum vandaða stjórnsýsluhætti svo og hvort ráðherra hafi verið vanhæfur til að taka umrædda ákvörðun. Að teknu tilliti til skýringa ráðherra tel ég hins vegar ekki tilefni til nánari athugunar á því hvernig gerð var grein fyrir starfsheiti A í fréttatilkynningu ráðuneytisins um umsækjendur og í rökstuðningi fyrir ákvörðuninni.

Í lögum nr. 57/1999, um búnaðarfræðslu, sbr. lög nr. 71/2004, um breytingu á þeim lögum, er kveðið á um það í 25. gr. að landbúnaðarráðherra skipi rektor til fimm ára að fenginni umsögn háskólaráðs og að auglýsa skuli starfið laust til umsóknar. Í 2. mgr. sömu greinar segir að þann einan megi skipa í stöðu rektors sem lokið hefur æðri prófgráðu við háskóla og öðlast hefur stjórnunarreynslu. Að öðru leyti er ekki vikið að því í lögunum með hvaða hætti standa skuli að því að skipa í embættið.

Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 kemur fram að í lögfræðinni hafi ákvarðanir um skipun, setningu og ráðningu opinberra starfsmanna, svo og lausn þeirra frá störfum og brottvikningu þeirra, verið flokkaðar sem stjórnvaldsákvarðanir. Þá segir í athugasemdunum að lögin gangi út frá þessari hefðbundnu skilgreiningu og því falli ákvarðanir þessar undir gildissvið þeirra. (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3283.) Verður því að líta svo á að umsækjendur um opinber störf öðlist aðild að máli sem eftir atvikum lýkur með töku stjórnvaldsákvörðunar um skipun, setningu eða ráðningu í starfið. Var því skylt að fylgja fyrirmælum stjórnsýslulaga við meðferð og úrlausn umsókna um embætti rektors Landbúnaðarháskóla Íslands. Enn fremur bar að fylgja öðrum fyrirmælum laga sem gilda um töku ákvarðana af þessu tagi, svo sem 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, auk þess sem meginreglur stjórnsýsluréttar, sem ekki eiga sérstaka stoð í almennum lögum, giltu um ákvörðunartökuna, eins og nánar verður vikið að síðar.

2.

Í kvörtun sinni telur A líklegt að ráðherra hafi verið vanhæfur til að skipa B í embættið vegna persónulegra vinatengsla þeirra í gegnum sameiginlegan áhuga á íslenska hestinum.

Eins og fram hefur komið ber að fylgja stjórnsýslulögum við skipun í opinber embætti. Því giltu ákvæði II. kafla stjórnsýslulaga, sem fjalla um sérstakt hæfi starfsmanna stjórnsýslunnar, um hæfi ráðherra til að ákveða hver yrði skipaður í umrætt embætti.

Samkvæmt 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga er starfsmaður vanhæfur til meðferðar máls ef í málinu eru fyrir hendi þær aðstæður sem eru fallnar til þess að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu. Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum segir meðal annars um þetta ákvæði:

„Mjög náin vinátta eða fjandskapur við aðila máls getur valdið vanhæfi skv. 6. tölul. Svo að vinátta valdi vanhæfi nægir ekki að aðeins sé um að ræða kunningsskap eða fyrir hendi séu þær aðstæður, t.d. á fámennum stöðum, að „allir þekki alla“, heldur verður vináttan að vera náin.“ (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3288.)

Eins og athugasemdin ber með sér leiðir vinátta við málsaðila ekki sjálfkrafa til þess að starfsmaður teljist vanhæfur á grundvelli 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga heldur þarf að meta nánar hvort vinatengslin séu svo náin að unnt sé að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu. Þarf þá einkum að líta til upplýsinga um eðli og umfang samskipta milli starfsmannsins og málsaðila og meta út frá þeim upplýsingum hvort um vináttu sé að ræða sem geti talist svo náin að það leiði til vanhæfis. (Sjá til hliðsjónar Páll Hreinsson: Hæfisreglur stjórnsýslulaga. Reykjavík 2005, bls. 624—627.)

Í blaðagrein, sem fjallaði um gagnrýni sem fram hafði komið á skipun B í embættið, var haft eftir landbúnaðarráðherra að B væri ágætur vinur hans og að hann ætti marga aðra vini og kunningja í hópi umsækjenda. Samkvæmt framansögðu gefur yfirlýsing af þessu tagi ekki ein og sér tilefni til að draga óhlutdrægni ráðherrans í efa. Þá leiðir það eitt ekki til vanhæfis þó að starfsmaður hafi sömu áhugamál og málsaðili og að þeir kunni af þeim sökum að hafa umgengist hvor annan. Lýsingin sem ráðherra gefur sjálfur af samskiptum sínum við B og aðra umsækjendur, sbr. bréf hans, dags. 25. febrúar 2005, tel ég heldur ekki skjóta stoðum undir þá ályktun að hann hafi verið vanhæfur til að skipa í embættið. Ég tel því ekki tilefni til nánari athugunar á þessu atriði í kvörtuninni.

3.

Í kafla IV.1 hér að framan var vikið að ákvæðum laga nr. 57/1999, um búnaðarfræðslu, sem fjalla um skipun í embætti rektors. Þar er ekki kveðið á um það á hvaða sjónarmiðum eigi að byggja þegar landbúnaðarráðherra þarf að velja milli hæfra umsækjenda um starfið. Hér á landi hafa heldur ekki verið lögfestar almennar reglur um hvaða sjónarmið eigi að leggja til grundvallar við skipun, setningu eða ráðningu í opinber störf. Verður því að ganga út frá því að það hafi verið á valdi landbúnaðarráðherra að ákveða á hvaða sjónarmiðum skyldi byggt þegar afstaða var tekin til þess hver skyldi skipaður í rektorsembættið. Ef þau sjónarmið leiddu ekki öll til sömu niðurstöðu verður enn fremur að líta svo á að það hafi í meginatriðum verið á valdi ráðherra að ákveða á hvaða sjónarmið skyldi lögð sérstök áhersla.

Í þessu felst þó ekki að ráðherra hafi að öllu leyti haft frjálsar hendur um það hver skyldi skipaður í embættið. Í samræmi við óskráða meginreglu stjórnsýsluréttar varð ákvörðun hans að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum eins og um menntun, starfsreynslu, hæfni og eftir atvikum þá persónulegu eiginleika sem talið var að skiptu máli við rækslu starfans. Þá hefur verið litið svo á að við skipun, setningu eða ráðningu í opinbert starf beri að velja þann umsækjanda sem talinn er hæfastur til að gegna viðkomandi starfi með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem byggt er á.

Þær rúmu heimildir sem handhafi veitingarvalds hefur að öðru leyti til að ákveða á hvaða sjónarmiðum niðurstaðan skuli byggjast og hvert vægi einstakra atriða eigi að vera í því sambandi leiða til þess að það kann að vera vandkvæðum bundið að leggja á það heildstætt mat hvort ályktun hans af gögnum málsins um hver skuli teljast hæfastur umsækjenda sé réttmæt. Af ofangreindu leiðir þó að gera verður þá kröfu að heildstæður samanburður á framkomnum umsóknum fari almennt fram áður en ákvörðunin er tekin þar sem megináhersla er lögð á atriði sem geta varpað ljósi á væntanlega frammistöðu í því starfi sem um ræðir. Athugun umboðsmanns á þeim forsendum sem liggja til grundvallar slíkri ákvörðun og undirbúningi hennar að öðru leyti kann að benda til að þetta viðmið hafi ekki verið haft að leiðarljósi.

Rökstuðningur ráðherra fyrir þeirri ákvörðun að skipa B í rektorsembættið og skýringar hans til mín gefa til kynna að ákvörðunin hafi byggst á mati á ýmsum þáttum. Sérstök áhersla virðist hafa verið lögð á framtíðarsýn viðkomandi fyrir íslenskan landbúnað og hvaða hugmyndir umsækjendur hafi haft um það hvernig landbúnaðarháskólinn gæti best þjónað atvinnugreininni. Þá virðist hafa verið lögð áhersla á hvernig umsækjendur lýstu því í starfsviðtali með hvaða hætti þeir vildu standa að samþættingu og samruna þeirra þriggja stofnana sem mynda landbúnaðarháskólann. Enn fremur má ráða af rökstuðningnum að litið hafi verið til hæfni umsækjenda við að sætta ólík sjónarmið og fá fólk til samstarfs. Fyrirliggjandi gögn um umsækjendur benda til þess að ríkari áhersla hafi verið lögð á þessi atriði en til dæmis á reynslu í rekstri og af starfsemi æðri menntastofnana eða opinberra stofnana almennt enda verður að telja að ýmsir aðrir umsækjendur hafi staðið B framar að því leyti.

Það er ótvírætt að það telst málefnalegt að byggja ákvörðun um hvern eigi að skipa eða ráða í starf sem felur í sér stjórnun meðal annars á hæfni viðkomandi til að sætta ólík sjónarmið og laða fólk til samstarfs. Þá hef ég áður lýst þeirri skoðun minni að almennt verði að ganga út frá því að heimilt sé að byggja val á milli hæfra umsækjenda um opinbert starf meðal annars á því hvaða hugmyndir þeir hafi um viðkomandi starfsemi og hvort þær falli að viðhorfum þess sem veitir starfið. Ef lögð er áhersla á þessi sjónarmið má afstaða handhafa veitingarvaldsins þó ekki einungis byggjast á persónulegum óskum þess sem veitir starfið um hver skuli ráðinn og hver ekki heldur verður hún að skírskota til þarfa hins opinbera og þeirra hagsmuna sem viðkomandi starfsemi á að vinna að. Til að viðhlítandi samanburður fari fram á starfshæfni umsækjenda þarf enn fremur að vega atriði af þessu tagi á móti öðrum forsendum sem augljóslega miða að því að upplýsa hvers má vænta um frammistöðu viðkomandi í starfinu. Má um þetta atriði meðal annars vísa til álits míns frá 6. júlí 2004 í máli nr. 3769/2003.

Samkvæmt framansögðu bar landbúnaðarráðherra að vega atriði á borð við þau sem sérstaklega er getið í rökstuðningnum á móti atriðum er lutu meðal annars að menntun og viðeigandi starfsreynslu umsækjenda. Af því verður þó ekki dregin sú ályktun að honum hafi verið óheimilt að ljá fyrrgreindum sjónarmiðum aukið vægi við matið. Varð að játa ráðherra svigrúm til þess að haga mati á hæfni umsækjenda um umrætt embætti með ofangreindum hætti og því tel ég ekki tilefni til að gera athugasemd við efnislegar forsendur hæfnismatsins.

Í þessu sambandi ber hins vegar að geta þess að ekki liggur fyrir í hverju hugmyndir B um starfsemina, sem virðast hafa haft mikla þýðingu við hæfnismatið, hafi falist. Engin gögn hafa verið lögð fyrir mig sem varpa á það ljósi með hvaða hætti B hafi lýst afstöðu sinni til þeirra atriða sem hann var spurður að í starfsviðtalinu. Í bréfi mínu til landbúnaðarráðherra, dags. 16. nóvember 2004, benti ég á að í rökstuðningi hans til A hefði meðal annars verið vísað til frammistöðu B í starfsviðtali og tekið fram að B hefði komið fram með „metnaðarfullar hugmyndir um starfsemi hinnar nýju stofnunar“ og að hann hefði gert grein „fyrir stjórnunaraðferðum sem líklegar væru til árangurs við þær erfiðu aðstæður sem sameining hinna þriggja stofnana óneitanlega skapa yfirstjórnanda Landbúnaðarháskóla Íslands“. Ég óskaði því eftir að mér yrði gerð nánari grein fyrir því hvað í frammistöðu B í starfsviðtölum hefði leitt til þess að hann var talinn hæfastur úr hópi umsækjenda og í hverju þær hugmyndir um starfsemi Landbúnaðarháskóla Íslands og stjórnunaraðferðir hafi falist og að hvaða leyti þær voru frábrugðnar því sem fram kom í viðtölum við aðra umsækjendur eða umsóknum þeirra. Sem svar við þessu segir í bréfi ráðherra til mín, dags. 25. febrúar 2005, að ráðherra telji það ekki í verkahring umboðsmanns Alþingis „að yfirfara eða endurskoða efnisleg atriði eins og spurt sé um undir þessum lið“ og tekur fram að hann telji sig fyrir sitt leyti hafa fullsvarað þeim í rökstuðningi sínum frá 14. september 2004. Um svarið að öðru leyti vísast til kafla III hér að framan.

Landbúnaðarráðherra hefur þannig ekki upplýst mig um þau atriði sem eiga að hafa komið fram af hálfu B að þessu leyti þó að gera verði ráð fyrir að skylt hafi verið að skrá þær upplýsingar sem B veitti í viðtalinu eins og síðar verður vikið að. Af fyrirliggjandi gögnum get ég því ekki dregið ótvíræða ályktun um að samanburður á hæfni umsækjenda hafi í raun byggst á upplýsingum um þau atriði sem getið er um í rökstuðningnum þannig að ástæða hafi verið til að gera greinarmun á umsækjendum á þeim grundvelli. Verður nánar vikið að þessu í tengslum við umfjöllun um undirbúning ákvörðunarinnar með tilliti til rannsóknarskyldu stjórnvalda og skyldu þeirra til að skrá munnlegar upplýsingar um málsatvik.

4.

Í 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segir að stjórnvald skuli sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Bar landbúnaðarráðherra og ráðuneyti hans því að sjá til þess að nægar upplýsingar lægju fyrir til að unnt væri að leggja mat á hvort umsækjendur um starfið uppfylltu lögbundnar lágmarkskröfur sem gerðar eru til rektors landbúnaðarháskólans. Þá leiðir af þeim almennu meginreglum, sem vikið er að í kafla IV.3 hér að framan að stjórnvöld verða ekki aðeins að sjá til þess að nægar upplýsingar liggi fyrir um það hvort umsækjendur uppfylli lögbundnar lágmarkskröfur. Verða þau einnig að sjá til þess að nægar upplýsingar liggi fyrir um þau atriði sem eiga að hafa þýðingu við endanlegt val á milli hæfra umsækjenda.

Í því máli sem hér um ræðir þurfti því að tryggja að nægar upplýsingar lægju meðal annars fyrir um menntun og starfsreynslu umsækjenda áður en ákvörðunin var tekin svo og um þau sjónarmið sem ráðherra ákvað að veita sérstakt vægi við val milli umsækjenda. Þannig þurftu að liggja fyrir upplýsingar sem vörpuðu ljósi á hugmyndir umsækjenda um þróun landbúnaðar hér á landi og hvernig þeir teldu að landbúnaðarháskólinn gæti þjónað atvinnugreininni sem best. Enn fremur varð að sjá til þess að upplýsingar um afstöðu umsækjenda til þess hvernig staðið skyldi að samþættingu og samruna þeirra þriggja stofnana sem mynda hinn nýja háskóla lægju fyrir. Þá varð enn fremur að afla upplýsinga sem gátu varpað ljósi á færni þeirra til að sætta ólík sjónarmið og fá fólk til samstarfs.

Í þeim umsóknum sem lagðar hafa verið fyrir mig og í fylgigögnum með þeim voru almennt nægar upplýsingar um menntun og starfsreynslu umsækjenda. Á það meðal annars við um umsókn B og A. Þá hefur komið fram af hálfu landbúnaðarráðherra að leitast hafi verið við að upplýsa um hugmyndir umsækjenda um ofangreind atriði með viðtölum við þá sem fram fóru á tímabilinu 10. júlí til 11. ágúst 2004. Ekki liggja hins vegar fyrir nein skrifleg gögn um þau viðtöl, hvernig þau fóru fram eða hvaða ályktanir voru dregnar um hvern umsækjanda fyrir sig út frá þeim upplýsingum sem aflað var með þessum hætti. Þá liggur fyrir að ekki var leitað upplýsinga hjá þeim sem starfað höfðu með umsækjendum um frammistöðu þeirra við stjórnun. Að því leyti virðist einungis hafa verið stuðst við frammistöðu umsækjenda í viðtölunum og eftir atvikum við reynslu ráðherra og starfsmanna ráðuneytisins af samstarfi við viðkomandi.

Ég hef áður lýst þeirri skoðun minni að starfsviðtöl af því tagi sem að ofan greinir geti varpað ljósi á ýmis þau atriði sem þýðingu eiga að hafa þegar taka þarf afstöðu til þess hver skuli valinn í opinbert starf. Má um það atriði meðal annars vísa til álits míns frá 21. nóvember 2000 í máli nr. 2787/1999. Eftir sem áður þarf að taka mið af ýmsum lagakröfum við framkvæmd slíkra viðtala og vinnslu upplýsinga sem aflað er á þennan hátt. Þannig ber meðal annars að skrá þær upplýsingar sem fram koma í slíku viðtali í samræmi við 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 hafi þær verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins. Mikilvægt er að stjórnvöld fylgi þessu ákvæði við meðferð upplýsinga sem aflað er með starfsviðtölum enda er það forsenda þess að umsækjendur fái notið þess réttar sem felst í almennum aðgangi hans að þeim upplýsingum sem snerta málið, sbr. 15. gr. stjórnsýslulaga. Eins og fram kemur í skýringum ráðherra er viðurkennt að þær upplýsingar sem umsækjendur höfðu fram að færa í viðtölunum höfðu verulega þýðingu fyrir ákvörðun hans og er ljóst að fyrirmælum 23. gr. upplýsingalaga var ekki fylgt við framkvæmd viðtalanna.

Eins og fram hefur komið miðar athugun stjórnvalds við veitingu opinberra starfa almennt að því að upplýsa hver umsækjenda verði talinn hæfastur til að gegna viðkomandi starfi. Af því leiðir að við framkvæmd viðtala við umsækjendur, sem miða að því að afla upplýsinga sem geta haft afgerandi þýðingu fyrir úrlausn málsins, verður jafnan að gera nokkrar kröfur til þess að samræmis sé gætt við upplýsingaöflunina þannig að stjórnvaldinu sé unnt að leggja mat á umsækjendur út frá hliðstæðum forsendum. Þá tel ég að af rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga leiði að gera verði ákveðnar kröfur um að spurningar í starfsviðtölum og svör umsækjenda við þeim séu almennt með þeim hætti að af þeim megi draga viðhlítandi ályktun um þau atriði sem ætlunin er að varpa ljósi á.

Í skýringum landbúnaðarráðherra til mín kemur fram að umrædd viðtöl hafi farið fram á tímabilinu 10. júlí til 11. ágúst 2004. Fjórir aðilar hafi annast framkvæmd þeirra á vegum ráðuneytisins en í hverju viðtali hafi tveir af þessum fjórum aðilum tekið þátt. Kemur þar fram að í viðtölunum hafi ávallt verið spurt út í sömu atriðin, þ.e. hvernig umsækjendur sæju fyrir sér þróun íslensks landbúnaðar, með hvaða hætti þeir teldu að landbúnaðarháskólinn gæti best þjónað íslenskum landbúnaði og hvernig þeir vildu standa að samþættingu og samruna stofnananna. Allir fulltrúar ráðuneytisins sem önnuðust viðtölin lögðu síðan sameiginlega mat á svör umsækjenda og gerðu ráðherra munnlega grein fyrir afstöðu sinni til hæfi og hæfni einstakra umsækjenda.

Ef framkvæmd viðtalanna var hagað með ofangreindum hætti tel ég að þar hafi verið tekið nægjanlegt mið af þeim kröfum sem gera verður til þess að umsækjendur séu metnir á grundvelli hliðstæðra forsendna. Þess ber þó að geta að engin gögn hafa verið lögð fram af hálfu ráðuneytisins sem skjóta sérstökum stoðum undir ofangreinda lýsingu.

Það liggur fyrir, eins og fram hefur komið, að við framkvæmdina var þess ekki gætt að skrá þær þýðingarmiklu upplýsingar sem aflað var með viðtölunum. Þá hefur landbúnaðarráðherra ekki veitt mér upplýsingar um það í hverju svör B við þeim spurningum sem lagðar voru fyrir hann í starfsviðtalinu hafi falist, sbr. athugasemdir hans í bréfi því sem barst mér 25. febrúar 2005. Af þessu tilefni vil ég taka fram að beiðni mín um umræddar upplýsingar beindist einungis að atriðum sem ég tel að hefðu átt að liggja fyrir í samræmi við áðurgreinda 23. gr. upplýsingalaga. Samkvæmt 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, getur umboðsmaður krafið stjórnvöld um þær upplýsingar og skriflegar skýringar sem hann þarfnast vegna starfs síns. Getur hann meðal annars krafist afhendingar á skýrslum, skjölum, bókunum og öllum öðrum gögnum sem mál snerta. Það er grundvallarforsenda þess að umboðsmaður Alþingis geti gegnt því eftirlitshlutverki, sem honum er að lögum falið að annast í umboði Alþingis, að hann, en ekki stjórnvöld, eigi mat um það hvort þörf sé á því að láta honum í té tilteknar upplýsingar í tengslum við athugun hans í tilefni af kvörtun. Var það afstaða mín að umræddar upplýsingar væru meðal annars nauðsynlegar til að unnt væri að meta hvort ráða mætti af þeim svörum sem B veitti í viðtalinu eitthvað um þau atriði sem ætlunin var að upplýsa með þeim, sbr. rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga, og lýst er að byggt hafi verið á við val milli umsækjenda.

Ótvírætt er að ef landbúnaðarráðuneytið hefði fylgt fyrirmælum 23. gr. upplýsingalaga, og svör B hefðu legið skriflega fyrir í gögnum málsins, hefði umboðsmanni Alþingis verið unnt að krefjast þess að landbúnaðarráðuneytið afhenti honum þau gögn. Þar sem ráðuneytið fór ekki að lögum í þessu efni varð að óska eftir upplýsingum um þetta atriði þó að gildi slíkra skýringa, sem verða til eftir að athugun umboðsmanns á viðkomandi ákvörðun er hafin, verði að teljast minna en ef sjálf gögn málsins varpa ljósi á hið umdeilda atriði. Ég ítreka að þrátt fyrir ofangreindar lagaskyldur hefur landbúnaðarráðherra ekki orðið við beiðni minni um að láta umbeðnar upplýsingar í té. Svör ráðherra voru því ekki í samræmi við þær skyldur sem hvíldu á honum sem stjórnvaldi gagnvart umboðsmanni Alþingis.

Að teknu tilliti til ofangreindra atriða, og þá sérstaklega með hliðsjón af því að ekki var gætt að þeirri lagaskyldu við meðferð málsins að skrá svör umsækjenda við þeim spurningum sem lagðar voru fyrir þá í viðtölunum og viðurkennt er að höfðu verulega þýðingu, verður að telja að landbúnaðarráðherra og ráðuneyti hans hafi ekki fært fram nægar upplýsingar til staðfestingar á því að svör umsækjenda hafi upplýst nægilega þau atriði sem ætlunin var að byggja á við ákvörðunartöku í málinu. Ég get því ekki lagt mat á hvort rannsókn á starfshæfni umsækjenda hafi að þessu leyti uppfyllt þær kröfur sem leiða af rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga.

5.

Í athugasemdum sínum við skýringar ráðherra telur A að henni hafi ekki enn þá verið gerð nægjanleg grein fyrir hvaða ástæður lágu til grundvallar því að B var skipaður í rektorsembættið. Vísar hún þá til þess að ekki liggi fyrir hvað komið hafi fram í þeim viðtölum sem tekin voru við umsækjendur sem talið hafi verið að leiða ætti til skipunar hans. Hefur kvörtun hennar því gefið mér tilefni til að athuga sérstaklega hvort skylt hafi verið að gera nokkra grein fyrir því í rökstuðningnum hvaða afstöðu B hafði til þeirra atriða sem talið var að skiptu meginmáli fyrir skipun hans í embættið. Af skýringum ráðherra verður ráðið að hann álíti að slík skylda hafi ekki hvílt á honum og að nægilegt hafi verið að geta þess hvert hafi verið mat ráðherra á afstöðu B til þessara atriða.

Í 21. gr. stjórnsýslulaga segir að aðili máls geti krafist þess að stjórnvald rökstyðji ákvörðun sína skriflega hafi slíkur rökstuðningur ekki fylgt ákvörðuninni þegar hún var tilkynnt. Ákvæði 22. gr. sömu laga mælir síðan fyrir um það hvað þarf að koma fram í slíkum rökstuðningi. Þar segir í 1. og 2. mgr.:

„Í rökstuðningi skal vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Að því marki, sem ákvörðun byggist á mati, skal í rökstuðningnum greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið.

Þar sem ástæða er til skal í rökstuðningi einnig rekja í stuttu máli upplýsingar um þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins.“

Ég tel að í rökstuðningi ráðherra, sem er að miklu leyti tekinn upp í kafla II hér að framan, hafi verið gerð viðhlítandi grein fyrir þeim meginsjónarmiðum sem ætla má að hafi verið ráðandi við matið, sbr. 1. mgr. ákvæðisins. Þarf þá að taka afstöðu til þess hvort á grundvelli 2. mgr. ákvæðisins hafi orðið að gera kröfu til þess að nokkur grein yrði gerð fyrir þeim hugmyndum B sem talið var að ættu að leiða til skipunar hans í embættið.

Í þessu sambandi þarf að hafa í huga að rökstuðningur stjórnvalds fyrir ákvörðun á að meginstefnu til að vera stuttur, en þó það greinargóður að búast megi við því að aðili geti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða máls hefur orðið sú sem raun varð á. (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3303.) Þá ber að taka tillit til þess að ekki er hægt að gera ráð fyrir að umsækjendur um störf hafi vitneskju um þær staðreyndir varðandi aðra umsækjendur sem talið er að skipti mestu máli við mat á starfshæfni þeirra. Almennt verður því að telja að ástæða sé til að gera í rökstuðningi sérstaka grein fyrir helstu upplýsingum um umsækjandann sem varð fyrir valinu og skiptu meginmáli við mat á starfshæfni hans. Á móti kemur að ákvörðun um að skipa umsækjanda í embætti telst ívilnandi ákvörðun sem raskar ekki stöðu annarra sem sótt hafa um það. Þá kann það enn fremur að ráðast að nokkru leyti af atvikum hversu langt verði að ganga við umfjöllun um þessi atriði.

Ég tel að rökstuðningur landbúnaðarráðherra endurspegli með skýrum hætti að þær hugmyndir sem ætla verður að B hafi viðrað í samtali sínu við fulltrúa ráðuneytisins hafi fallið þeim og ráðherranum vel í geð. Því mátti af lestri rökstuðningsins draga þá ályktun að þær hafi verið í takt við þær áherslur í starfseminni sem handhafi veitingarvaldsins vildi leggja til grundvallar. Í ljósi þess að ráðherra lagði jafn ríka áherslu á þessi atriði og raun ber vitni tel ég eftir sem áður að lýsingin í rökstuðningnum á ofangreindum atriðum hefði þurft að vera gleggri, sbr. 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga, til að málsaðilar fengju skilið þá niðurstöðu sem komist var að. Var að mínu áliti rétt, eins og atvikum var hagað, að gera þar í stuttu máli grein fyrir því hvað hafi falist í hugmyndum B sem skiptu mestu máli þegar komist var að þeirri niðurstöðu að hann væri hæfastur umsækjenda. Tel ég að sérstök þörf hafi verið á því að huga að þessu atriði við rökstuðninginn þar sem málsaðilar áttu ekki möguleika á að kynna sér skjal sem hafði að geyma upplýsingar sem komu fram í viðtalinu við B þar sem þær höfðu ekki verið skráðar eins og skylt var að gera.

V. Niðurstaða.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að fyrirliggjandi upplýsingar bendi ekki til þess að landbúnaðarráðherra hafi verið vanhæfur til að ákveða hver skyldi skipaður í embætti rektors Landbúnaðarháskóla Íslands. Það er jafnframt niðurstaða mín að málsmeðferð við undirbúning ákvörðunarinnar hafi ekki samrýmst 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 þar sem þess var ekki gætt að skrá meginatriðin í svörum umsækjenda við spurningum, sem lagðar voru fyrir þá í starfsviðtali, og lutu að hugmyndum þeirra um þróun landbúnaðarins og starfsemi skólans. Þá er það niðurstaða athugunar minnar að ráðherra og ráðuneyti hans hafi ekki fært fram nægar upplýsingar til staðfestingar á því að svör umsækjenda við þeim spurningum sem lagðar voru fyrir þá hafi upplýst nægilega um þau atriði sem ætlunin var að byggja á við ákvörðunartöku í málinu. Ég get því ekki lagt mat á hvort rannsókn á starfshæfni umsækjenda hafi að þessu leyti uppfyllt þær kröfur sem leiða af rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Að lokum er það niðurstaða mín að rökstuðningurinn fyrir ákvörðuninni hefði þurft að vera gleggri, sbr. 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga, til að málsaðilar fengju skilið þá niðurstöðu sem komist var að.

Að teknu tilliti til hagsmuna þess sem skipaður var í embættið og í ljósi ofangreindra athugasemda tel ég ólíklegt að þær leiði til þess að skipunin verði talin ógildanleg. Ég tel hins vegar rétt að beina þeim tilmælum til landbúnaðarráðherra að taka beiðni A, um að ákvörðunin verði rökstudd, til athugunar á ný ef hún óskar eftir því og að þá verði tekið mið af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í álitinu. Að öðru leyti verður að telja óljóst hvaða réttaráhrif annmarkarnir eigi að hafa gagnvart einstökum umsækjendum um embættið. Verður það að vera hlutverk dómstóla að skera úr um það atriði.

Í álitinu er gerð athugasemd við að svör landbúnaðarráðherra og upplýsingagjöf til umboðsmanns Alþingis hafi ekki verið í samræmi við þær skyldur sem hvíldu á ráðherra sem stjórnvaldi gagnvart umboðsmanni. Eru það tilmæli mín að framvegis verði tekið tillit til þessara athugasemda í svörum til umboðsmanns Alþingis.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Ég ritaði landbúnaðarráðuneytinu bréf, dags. 2. febrúar 2006, þar sem ég óskaði eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til ráðuneytisins á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni eða hvort mál hennar væri enn til meðferðar. Þá óskaði ég eftir að ráðuneytið upplýsti hvort álit mitt hefði að öðru leyti orðið því tilefni til að grípa til einhverra tiltekinna ráðstafana og þá í hverju þær hafi falist. Í svarbréfi landbúnaðarráðuneytisins, dags. 10. sama mánaðar, er greint frá því að 16. júní 2005 hafi ráðuneytinu borist bréf frá lögmanni A þar sem óskað var eftir frekari rökstuðningi fyrir ráðningu rektors Landbúnaðarháskóla Íslands með vísan til álits míns. Erindi lögmannsins hafi verið svarað 22. júlí 2005 og hafi ekki orðið frekari bréfaskriftir í framhaldi af því. Í bréfi ráðuneytisins er tekið fram að þær ábendingar sem fram komi í álitinu hafi verið hafðar til hliðsjónar við framkvæmd starfsviðtala frá þessum tíma og þá sérstaklega hvað varði skráningu málsatvika.