Álit

I. Kvörtun.

Hinn 3. nóvember 2004 leitaði A til mín og kvartaði yfir ákvörðun ríkislögreglustjóra, sem tekin var í desember 2003, um hverjir skyldu settir í lögreglustörf við embætti lögreglustjórans í Reykjavík en A var meðal umsækjenda. Er í kvörtuninni vísað til þess að hann hafi staðið framar öðrum umsækjendum hvað varðar menntun og starfsreynslu en rökstuðningur fyrir ákvörðuninni beri með sér að hún hafi meðal annars byggst á þessum sjónarmiðum. Þá hafi röng einkunn A frá Lögregluskóla ríkisins verið lögð til grundvallar þó að rétt einkunn hafi skýrlega komið fram í umsókn hans. Enn fremur hafi andmælaregla verið brotin við meðferð málsins þar sem synjun á umsókn A hafi nær eingöngu byggst á umsögnum fyrrverandi yfirmanna hans og minnisblaði yfirlögregluþjóns, sem fólu í sér alvarlegar ávirðingar í hans garð, án þess að honum hafi verið gefinn kostur á að tjá sig um þær.

Í kvörtuninni er enn fremur gerð athugasemd við að í starfsviðtali hafi ekki verið rætt við A um viðhorf hans og væntingar til starfsins og hvernig hann væri undirbúinn til að gegna því en gögn málsins beri með sér að aðrir umsækjendur hafi verið spurðir sérstaklega út í þessi atriði. Þá hafi sérstakur spurningalisti verið lagður fyrir þá sem ekki hafi verið lagður fyrir hann. Er í kvörtuninni talið að með þessu hafi verið brotið gegn jafnræðisreglu við málsmeðferðina þar sem ekki var gætt að því að rannsaka umsókn hvers og eins umsækjanda með fullnægjandi hætti. Í kvörtuninni er einnig talið að rannsókn málsins hafi verið ófullnægjandi þar sem ekki hafi verið leitað umsagnar hjá núverandi yfirmönnum A eða hjá fyrrum yfirmönnum hans hjá [...] og [...]. Að lokum beinist kvörtunin að því að ákvörðunin hafi verið tekin og birt af röngum aðila en af gögnum málsins megi sjá að starfsmannastjóri lögreglunnar í Reykjavík hafi tilkynnt honum um ákvörðunina áður en umsagnir embættisins voru sendar til ríkislögreglustjóra sem fari með veitingarvaldið.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 6. júní 2005.

II. Málavextir.

Málavextir eru þeir að ríkislögreglustjóri auglýsti í Lögbirtingablaði 3. desember 2003 lausar sjö stöður lögreglumanna hjá embætti lögreglustjórans í Reykjavík, þar af eina með starfsstigið varðstjóri/rannsóknarlögreglumaður. Kom fram í auglýsingunni, sem er dagsett 25. nóvember 2003, að stöðurnar yrðu lausar frá 1. janúar 2004 og að umsóknarfrestur rynni út 12. desember 2003. Bæri að skila umsóknum til lögreglustjórans í Reykjavík og gæfi starfsmannastjóri embættisins nánari upplýsingar um störfin.

A sótti um starf lögreglumanns í almennri deild hjá embætti lögreglustjórans í Reykjavík með umsókn, dags. 12. desember 2003. Í kvörtun A er því lýst að skömmu síðar hafi hann verið boðaður í viðtal hjá yfirlögregluþjóni, aðstoðaryfirlögregluþjóni og starfsmannastjóra lögreglunnar í Reykjavík. Með bréfi, dags. 21. desember 2003, sem er undirritað af starfsmannastjóra lögreglustjórans í Reykjavík, var A tilkynnt um afgreiðslu umsóknarinnar. Var bréfið svohljóðandi:

„Umsókn þín um stöðu lögreglumanns við embætti lögreglustjórans í Reykjavík, hefur verið tekin til athugunar.

Ekki reyndist unnt að verða við henni að þessu sinni. Um leið og þakkaður er áhugi þinn er umsóknin endursend.“

Samkvæmt gögnum málsins ritaði lögreglustjórinn í Reykjavík ríkislögreglustjóra svohljóðandi bréf, dags. 22. desember 2003:

„Hjálagt sendist yður hr. ríkislögreglustjóri ljósrit af umsóknum um stöður lögreglumanna sem auglýstar voru lausar til umsóknar þann 25. nóvember sl.

Einnig fylgir greinargerð þeirra [...] yfirlögregluþjóns, [...] starfsmannastjóra og [...] aðstoðaryfirlögregluþjóns.

Fellst ég á tillögur þeirra um að [B], [C], [D], [E], [F], [G], [H], [I], [J], [K], [L], [M], [N], verði settir lögreglumenn í eitt ár frá 1. janúar nk. að telja.“

Í greinargerðinni sem vísað er til í bréfinu segir eftirfarandi um A:

„[A] er starfandi lögreglumaður í [...]. Hann hefur starfað við lögreglustörf í sjö til átta ár aðallega við embættið í Reykjavík. Hann hefur verið við [...]. [A] hefur M.S próf í [...]. Þegar hann lét af starfi við embættið voru yfirmenn hans ósáttir við að hann sýndi ekki þá ábyrgðartilfinningu að ljúka þeim málum sem hann var að vinna við sem voru t.d. fíkniefnamál. Töldu þeir [A] vera áhugalausan, latan og hann skorti frumkvæði. Miðað við þá reynslu er ekki mælt með honum.“

Í greinargerðinni segir síðan:

„Allir umsækjendurnir voru kallaðir í viðtal hjá undirrituðum. Ljóst var að erfitt var að velja úr hópi umsækjenda þar sem þeir voru langflestir þess verðir að hljóta starfið. Í viðtalinu var rætt um viðhorf þeirra varðandi starfið, væntingar þeirra og hvernig þeir væru undirbúnir til starfans. Þá var einnig lagt fyrir þá í spurningaformi verkefni sem þeim var falið að leysa. Við valið á umsækjendum var tekið tillit til þess sem fram kom í viðtalinu, einnig var horft til einkunna þeirra úr Lögregluskólanum og umsagnir yfirmanna og umsjónarmanna þeirra umsækjenda sem verið höfðu í starfsnámi hjá embættinu og einnig við störf hjá öðrum embættum.

[...]

Þegar viðtölin voru afstaðin var ákveðið að í stað þess að ráða í 6 auglýstar stöður yrði ráðið í 13 stöður hjá embættinu. Þetta kom til af því að eftir að auglýsingin var birt var tveimur lögreglumönnum vikið úr starfi, einn lögreglumaður sagði stöðu sinni lausri og einn lögreglumaður var færður úr almennu deildinni í sektar- og fyrirkallsdeild. Einnig er vitað um breytingar á tveimur til þremur lögreglumönnum úr almennu deild í byrjun næsta árs.“

Ríkislögreglustjóri féllst á tillögur lögreglustjóra 22. desember 2003 með undirritun sinni á setningarbréf viðkomandi umsækjenda. Voru þau síðan send lögreglustjóranum með svohljóðandi bréfi, dags. 22. desember 2003:

„Með vísan til bréfs yðar, dags. 22. desember 2003, tilkynnist yður að ríkislögreglustjórinn hefur sett tilgreinda 13 aðila til að vera lögreglumenn í lögreglu ríkisins við embætti yðar frá og með 1. janúar 2004 til og með 31. desember 2004. Meðfylgjandi er fylgiblað um skipunarkjör embættismanna á kjarasamningskjörum sem óskað er eftir að fyllt verði út og sent Fjársýslu ríkisins, launaafgreiðslu, og afrit til viðkomandi starfsmanns. [...] Meðfylgjandi setningarbréf óskast jafnframt afhent.

Óskað er eftir því við yður, herra lögreglustjóri, að þér látið aðra umsækjendur vita af niðurstöðu málsins og þeim leiðbeint um rétt þeirra til að fá ákvörðun ríkislögreglustjórans rökstudda samkvæmt 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, enda berist slík beiðni innan 14 daga frá því að umsækjanda var tilkynnt niðurstaðan.“

Með bréfi, dags. 29. desember 2003, óskaði A eftir því við ríkislögreglustjóra að hann færði skriflega rök fyrir ákvörðuninni. Rökstuðningur ríkislögreglustjóra, dags. 13. janúar 2004, er svohljóðandi:

„Vísað er til bréfs yðar sem barst embætti ríkislögreglustjóra þann 5. janúar s.l. þar sem þér farið fram á rökstuðning fyrir því hvers vegna yður var hafnað um stöðu lögreglumanns sem þér sóttuð um í framhaldi af því að nokkrar stöður voru auglýstar lausar til umsóknar hjá embætti lögreglustjórans í Reykjavík. Sett var í 13 stöður lögreglumanna til eins árs frá og með 1. janúar 2004 til og með 31. desember 2004. Þar sem ákvörðun um setningar í umræddar stöður við embætti lögreglustjórans í Reykjavík fól í sér synjun á umsókn yðar um stöðu eigið þér rétt á rökstuðningi samkvæmt 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Ríkislögreglustjóri setti í stöðurnar á grundvelli 3. mgr. 28. gr. lögreglulaga nr. 90/1996. Þér uppfyllið þau skilyrði sem þar eru sett fyrir skipan eða setningu í stöðu innan lögreglunnar og það var mat ríkislögreglustjóra að þér væruð hæfir til að gegna stöðu lögreglumanns. Þér hafið starfað í lögreglu í rúm 7 ár. Starfsaldur þeirra sem hlutu stöðurnar eru frá 3 mánuðum upp í 3 ár. Lokaeinkunn yðar frá Lögregluskóla ríkisins var 7,91. Þrír af þeim sem hlutu stöður eru með lægri einkunn en þér, 7,18, 7,80 og 7,85, en lokaeinkunnir hinna tíu voru á bilinu 8,06 til 9,15. Þér hafið stúdentspróf og hafið lokið M.S. prófi í [...]. Sjö af þeim sem hlutu stöður hafa stúdentspróf, einn hefur BA próf í Mannfræði frá Háskóla Íslands, einn hefur BS próf í líffræði frá Háskóla Íslands, einn vantar eina einingu til að ljúka BA prófi í afbrotafræði í Kanada (hyggst ljúka þeirri einingu í fjarnámi á þessu ári), einn hefur sveinspróf í húsasmíði, einn hefur fimm annir í Verkmenntaskóla Akureyrar og annar einn áfanga í öldungadeild Menntaskólans við Hamrahlíð.

Í erindi lögreglustjórans í Reykjavík til ríkislögreglustjóra kemur fram að alls bárust 31 umsókn um stöðurnar. Allir umsækjendur voru kallaðir í viðtal hjá þeim [X], yfirlögregluþjóni, [Y], starfsmannastjóra og [Z], aðstoðaryfirlögregluþjóni. Fram kemur að í viðtalinu hafi verið rætt um viðhorf umsækjenda til starfsins, væntingar þeirra og hvernig þeir væru undirbúnir til starfans og einnig var verkefni lagt fyrir umsækjendur í spurningaformi sem þeim var falið að leysa. Samkvæmt upplýsingum frá þeim [X], [Y] og [Z] tóku þeir tillit til þess sem fram kom í viðtölunum við val á umsækjendum. Einnig var horft til einkunna þeirra í Lögregluskóla ríkisins, umsagna yfirmanna og umsjónarmanna þeirra umsækjenda sem verið höfðu í starfsnámi hjá embætti lögreglustjórans í Reykjavík og einnig við störf hjá öðrum embættum. Niðurstaða þeirra varð sú að mæla með því við lögreglustjóra að eftirtaldir umsækjendur myndu hljóta stöðurnar og eru umsagnir þeirra um þá orðréttar með eftirfarandi hætti:

[...]

Í umsögn þeirra [X], [Y] og [Z] segir eftirfarandi um yður:

[...]

Það var niðurstaða [...] lögreglustjóra í Reykjavík, að mæla með því við ríkislögreglustjóra að framangreindir 13 einstaklingar yrðu settir í stöðurnar. Ljóst er að reynsla yfirmanna embættisins af störfum yðar hefur haft áhrif á það að lögreglustjóri mælti ekki með því við ríkislögreglustjóra að þér yrðuð fyrir valinu enda fjöldi hæfra umsækjenda. Það er mat ríkislögreglustjóra að lögreglustjórinn í Reykjavík hafi staðið faglega að undirbúningi ákvörðunar sinnar, m.a. með því að fela þremur reyndum yfirmönnum að ræða við umsækjendur og meta hæfi þeirra. Með vísan til alls þessa var það niðurstaða ríkislögreglustjóra að fallast á tillögu lögreglustjórans í Reykjavík og því voru framangreindir einstaklingar settir í stöðurnar.“

Í tilefni af þeirri ákvörðun sem hér er til umfjöllunar ritaði lögmaður A ríkislögreglustjóra svohljóðandi bréf, dags. 1. febrúar 2004:

„Til mín hefur leitað [A] [...] vegna ákvörðunar yðar um að hafna honum við stöðuveitingu í starf lögreglumanns í Reykjavík sem hann sótti um ásamt öðrum.

Í rökstuðningi yðar frá 13. janúar sl. koma fram nokkur atriði sem óskað er nánari skýringa á í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga.

Í fyrsta lagi er því haldið fram að lokaeinkunn skjólstæðings míns hafi verið 7.91. Hér með er óskað eftir afriti af þeim gögnum sem staðhæfing yðar byggir á.

Í öðru lagi er vísað til erindis lögreglustjórans í Reykjavík til ríkislögreglustjóra og þar komi fram að í umsóknarviðtali hafi verið rætt um viðhorf umsækjenda til starfsins, væntingar þeirra og hvernig þeir væru undirbúnir til starfans. Skjólstæðingur minn kannast ekki við að framangreind atriði hafi verið rædd og því spurning hvort jafnræðis hafi verið gætt við mat á umsækjendum. Vegna þessa er óskað eftir að fá afrit af erindi lögreglustjórans í heild sinni.

Í þriðja lagi er vísað til umsagnar lögreglustjórans í Reykjavík um skjólstæðing minn og þar segir að yfirmenn hans hafi verið „ósáttir við að hann sýndi ekki þá ábyrgðartilfinningu að ljúka þeim málum sem hann var að vinna við sem voru t.d. fíkniefnamál“ þegar hann fór til [...]. Krafist er nánari skýringa á hvað átt er við að hafa ekki lokið málum, og hvaða og hve mörg mál um er að ræða. Einnig er krafist upplýsinga um hvaða yfirmenn gáfu framangreinda umsögn og hvort skjólstæðingi mínum var gefið tiltal eða áminning vegna þeirra mála sem hér um ræðir.

Í fjórða lagi er vísað til umsagna yfirmanna um persónu skjólstæðings míns, en þar er vegið að heiðri og æru hans. Í ljósi þess er krafist að upplýst verði við hvaða yfirmenn hans var rætt og hverjir gáfu þá umsögn sem fram kemur. Þá er óskað eftir öllum minnisblöðum vegna þeirra samtala sem fram fóru við yfirmenn hans en þar má ætla að fram komi rök fyrir þeirri umsögn sem fram kom í bréfi yðar. Jafnframt er óskað eftir hvort haft var samband við núverandi yfirmenn hans hjá lögreglunni í [...].“

Ríkislögreglustjóri svaraði erindi lögmanns A með bréfi, dags. 10. febrúar 2004. Þar kemur fram að einkunn A frá lögregluskólanum hafi misritast í rökstuðningnum og að hún hafi verið 8,60 en ekki 7,91. Þá fylgdi afrit af erindi lögreglustjórans í Reykjavík, dags. 22. desember 2003, til ríkislögreglustjóra með bréfinu. Að öðru leyti fól ríkislögreglustjóri lögreglustjóranum í Reykjavík að svara erindinu. Svarbréf yfirlögregluþjóns, starfsmannastjóra og aðstoðaryfirlögregluþjóns hjá embætti lögreglustjórans í Reykjavík, dags. 19. febrúar 2004, hljóðar svo:

„Varðandi fyrirspurn yðar um ákvörðun þess að [A] var ekki ráðinn í starf lögreglumanns við embætti lögreglustjórans í Reykjavík, skal eftirfarandi spurningum svarað í þeirri röð sem þær eru fram bornar í bréfi yðar, dags. 1. febrúar 2004.

1. Með bréfi ríkislögreglustjóra dags. 10. febrúar sl. [...] er fyrirspurninni svarað af hálfu þess embættis.

2. Umsækjendur voru allir kallaðir í viðtal. Ekki voru allar sömu spurningar lagðar fyrir umsækjendur, réð þar nokkuð um, að við sem tókum viðtölin þekktum umsækjendurna misvel. Farið var ítarlega í spurningar þeirra sem við þekktum ekki, höfðu ekki unnið hjá embættinu áður, eða höfðu litla starfsreynslu, jafnvel ekki aðra, en að hafa verið í starfsnámi. Reyndum við að fá sem heildstæðasta mynd af umsækjendunum með tilliti til þess sem við höfðum sett okkur, sem var að finna út viðhorf, væntingar og undirbúning umsækjenda til starfsins. [A] var engin undantekning í því, þar sem rætt var við hann um þessi atriði eins og aðra umsækjendur. Varðandi ósk um að fá ljósrit af erindi lögreglustjórans í heild sinni sem fæli í sér mat og umsögn um aðra umsækjendur er henni hafnað.

3. [A] hafði verið starfandi hér við embættið frá 1988 með hléum og vissum við af eigin reynslu hvernig hann hafði staðið sig. Með tilliti til þeirrar reynslu var greinargerð um umsækjandann send ríkislögreglustjóra, þar sem þess var getið um [A] að yfirmenn hans hafi verið ósáttir við hann og fannst hann ekki hafi sýnt ábyrgðartilfinningu er hann lét af starfi með því að ljúka ekki þeim málum sem hann var að vinna við, þar á meðal voru fíkniefnamál. Höfum við til viðmiðunar aðra starfsmenn sem láta af starfi, en þeir leitast við að ganga þannig frá að þeir fari frá „hreinu borði“ en svo var ekki með [A]. Spurt er um hve mörg mál sé að tefla. [A] mætti á fund [Þ] yfirlögregluþjóns 19. apríl 2000. Í minnisblaði [Þ] sama dag kemur fram að um tvö fíkniefnamál er að ræða. Þegar [Þ] innti [A] eftir skýringum segir í minnisblaðinu að svar [A] hefði verið gleymska og trassaskapur. Ekki var um að ræða að [A] hefði misfarið með fíkniefnin en eins og segir í minnisblaðinu „en hinsvegar hafi gleymska hans í upphafi og trassaskapur eftir að hann áttaði sig á þessu mörgum mánuðum síðar valdið því að viðskilnaður hans hafi verið með þeim hætti“. Einnig hefur komið fram í málinu að ekki hafi verið farið eftir reglum um meðferð og vörslu fíkniefna. Á þeim tíma var ekki tekin ákvörðun að beita [A] viðurlögum m.a. vegna þess að hann var hættur störfum.

4. Rætt var við yfirmann [A] á D-vakt, [Æ], aðalvarðstjóra, en á þeirri vakt starfaði [A]. Umsögn [Æ] var að [A] hafi sýnt áhugaleysi í starfi, frumkvæði hefði ekki verið til staðar og viljugur hafi hann ekki verið. Ekki var um bréfaskriftir um málið heldur var um samtal að ræða.

Með vísan til þess að [A] hefur áralangan starfsaldur hjá embættinu í Reykjavík og umtalsverð þekking er til staðar um hann sem starfsmann, þótti ekki ástæða til að leita eftir formlegri umsögn frá yfirmönnum [A] í [...], eftir skamman starfstíma hans þar.“

III. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Með bréfi, dags. 15. nóvember 2004, óskaði ég eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að embætti ríkislögreglustjóra léti mér í té gögn málsins og lýsti viðhorfi sínu til kvörtunarinnar. Óskaði ég sérstaklega eftir því að embættið gerði grein fyrir afstöðu sinni til þess atriðis í kvörtuninni er lyti að því hvort málsmeðferðinni hefði verið hagað í samræmi við andmælareglu 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Svarbréf ríkislögreglustjóra barst mér 21. desember 2004. Þar segir eftirfarandi:

„Eins og fram kemur í kvörtun [A] þá auglýsti ríkislögreglustjóri stöðurnar með auglýsingu þann 25. nóvember 2003. Alls voru 31 umsækjandi um stöðuna, þar á [A]. Með bréfi lögreglustjórans í Reykjavík til ríkislögreglustjóra, dags. 22. desember 2003, lagði hann til að þau [B], [C], [D], [E], [F], [G], [H], [I], [J], [K], [L], [M] og [N] yrðu sett lögreglumenn við embættið til reynslu frá og með 1. janúar 2004.

Í upphafi þykir rétt að gera grein fyrir þeirri tilhögun sem höfð er á við skipanir og setningar lögreglumanna. Samkvæmt 3. mgr. 28. gr. lögreglulaga nr. 90/1996 skipar ríkislögreglustjóri lögreglumenn, aðra en yfir- og aðstoðaryfirlögregluþjóna. Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. sömu laga fara lögreglustjórar með stjórn lögregluliðs, hver í sínu umdæmi. Þeir annast daglega stjórn og rekstur lögreglunnar í umdæmi sínu og bera ábyrgð á framkvæmd lögreglustarfa innan þess. Samkvæmt þessu ber hver og einn lögreglustjóri ábyrgð á starfsmannahaldi síns embættis, þ.m.t. á daglegum samskiptum við starfsmenn. Til að gæta samræmingar auglýsir ríkislögreglustjóri allar stöður lögreglumanna að beiðni lögreglustjóranna, en hver og einn lögreglustjóri tekur við umsóknum, fer yfir þær og e.a. ræðir við umsækjendur. Lögreglustjóri sendir síðan málsgögnin til ríkislögreglustjóra ásamt tillögu sinni um hvern skipa skuli eða setja í viðkomandi stöðu. Ríkislögreglustjóri hefur því ekki beint samband við umsækjendur á neinu stigi málsins, nema um sé að ræða umsækjendur um lögreglustarf hjá embætti ríkislögreglustjóra. Þegar ríkislögreglustjóri hefur fengið umsögn viðkomandi lögreglustjóra í hendur leggur hann mat á gögnin og telji hann þau fullnægjandi skipar hann eða setur í stöðuna. Sé gögnum greinilega ábótavant, eða tillaga lögreglustjóra ekki nægjanlega rökstudd, óskar ríkislögreglustjóri eftir frekari gögnum og ítarlegri rökstuðningi lögreglustjóra.

Í langflestum tilvikum fer ríkislögreglustjóri að tillögu lögreglustjóranna um skipun eða setningu, en þó eru nokkrar undantekningar frá því þar sem ríkislögreglustjóra hefur, eftir vandlega yfirferð umsóknargagna, þótt aðrir umsækjendur hæfari en sá sem lögreglustjóri hefur mælt með. [A] byggir kvörtun sína til umboðsmanns upp á fimm liðum. Hér á eftir verður fjallað um hvern og einn lið eins og kostur er.

Í fyrsta lagi byggir [A] kvörtun sína á því að samkvæmt meginreglum stjórnsýsluréttar um veitingu embætta lögreglumanna, beri veitingavaldshafa að ákveða á grundvelli málefnalegra sjónarmiða hvaða umsækjandi skuli skipaður í stöðu. Það sé grundvallarregla í stjórnsýslurétti að velja skuli þann umsækjanda sem hæfastur er með tilliti til þeirra málefnalegu sjónarmiða sem lögð eru til grundvallar ákvörðun.

Um þetta er það að segja, að í því tilviki sem hér er fjallað um, er um að ræða setningar lögreglumanna í lægsta starfsstig menntaðra lögreglumanna. Með nefndu bréfi lögreglustjóra til ríkislögreglustjóra, dags. 22. desember 2003, þar sem hann gerir tillögur um hverjir skuli settir í viðkomandi stöður, fylgdi greinargerð þriggja reyndra yfirmanna hjá embætti lögreglustjórans í Reykjavík, þeirra [X], yfirlögregluþjóns, [Y], starfsmannastjóra, og [Z], aðstoðaryfirlögregluþjóns, þar sem fram koma umsagnir um viðtöl þeirra við umsækjendur. [A], sem hafði áður starfað við embætti lögreglustjórans í Reykjavík, fékk ekki góða umsögn þeirra, þrátt fyrir menntun hans á sviði lögreglumála og reynslu af lögreglustörfum. Það var því mat ríkislögreglustjóra, að þar sem [A] var þá þegar settur lögreglumaður með sama starfsstig hjá embætti sýslumannsins í [...] og því í raun þá þegar settur lögreglumaður við störf á [...], væri ekki rétt að ganga gegn vilja lögreglustjórans í Reykjavík vegna fyrri reynslu af störfum hans þar, þrátt fyrir menntun hans. Ríkislögreglustjóri skipaði síðar [A] í stöðu lögreglumanns í [...] til fimm ára frá og með 1. september 2004 þar sem hann starfar enn.

Með bréfi ríkislögreglustjóra til [A], dags. 13. janúar 2004, var honum veittur rökstuðningur fyrir umræddum stöðuveitingum. Í niðurlagi rökstuðningsins segir orðrétt: „Það var niðurstaða [...], lögreglustjóra í Reykjavík, að mæla með því við ríkislögreglustjóra að framangreindir 13 einstaklingar yrðu settir í stöðurnar. Ljóst er að reynsla yfirmanna embættisins af störfum yðar hefur haft áhrif á það að lögreglustjóri mælti ekki með því við ríkislögreglustjóra að þér yrðuð fyrir valinu enda fjöldi hæfra umsækjenda. Það er mat ríkislögreglustjóra að lögreglustjórinn í Reykjavík hafi staðið faglega að undirbúningi ákvörðunar sinnar, m.a. með því að fela þremur reyndum yfirmönnum að ræða við umsækjendur og meta hæfi þeirra. Með vísan til alls þessa var það niðurstaða ríkislögreglustjóra að fallast á tillögu lögreglustjórans í Reykjavík og því voru framangreindir einstaklingar settir í stöðurnar.“ Rétt er að taka fram að með hliðsjón af uppbyggingu greinargerðar um umsækjendur þá gekk ríkislögreglustjóri út frá því sem vísu á þessum tíma að þau atvik sem upp komu við lok starfs [A] hjá embætti lögreglustjórans í Reykjavík hefðu komið til umræðu í starfsviðtalinu og áðurnefndir yfirmenn því gert honum grein fyrir afstöðu sinni til umsóknar hans. Með sama hætti og [A] misritar einkunn sína frá Lögregluskóla ríkisins í kvörtun sinni til Umboðsmanns, þá misritaðist einkunn hans í nefndum rökstuðningi, en það var staðfest með bréfi ríkislögreglustjóra til lögmanns hans [...], dags. 10. febrúar 2004.

Í öðru lagi byggir [A] rökstuðning sinn á því að andmælaregla 13. gr. stjórnsýslulaga hafi verið brotin á honum þar sem ljóst sé að ákvörðun um að synja umsókn hans hafi verið byggð nær eingöngu á umsögnum fyrrverandi yfirmanna hans sem fólu í sér alvarlegar ásakanir í hans garð, m.a. um vanrækslu í starfi. Þessar aðfinnslur hafi borið að skrá niður sbr. 23. gr. upplýsingalaga og honum hafi ekki verið gefinn kostur á að koma að andmælum við minnisblað [Þ], yfirlögregluþjóns, sem af rökstuðningi að dæma hafi vegið þungt við ákvörðunartökuna. Vegna þessa er rétt að upplýsa að umrætt minnisblað [Þ] fylgdi ekki umsóknargögnum til ríkislögreglustjóra og því eðli máls samkvæmt ekki minnst á það í áðurnefndum rökstuðningi ríkislögreglustjóra til [A], dags. 13. janúar 2004. Það er því beinlínis rangt hjá [A] að umrætt minnisblað hafi verið grundvöllur ákvörðunar ríkislögreglustjóra. Með bréfi lögreglustjórans í Reykjavík til lögmanns [A], [...], dags. 19. febrúar 2004, sem þeir [X], [Y] og [Z] undirrita, er hins vegar minnst á umrætt minnisblað. Svo virðist vera af lestri þessa bréfs að áðurnefndar ávirðingar á [A] hafi ekki verið ræddar í starfsviðtalinu. Hafi svo verið telur ríkislögreglustjóri ekki rétt hafa verið að málum staðið hjá embætti lögreglustjórans í Reykjavík því ríkislögreglustjóri gekk út frá því sem vísu að umræddar ávirðingar á hendur [A] hafi komið til umræðu í starfsviðtalinu. Að öðru leyti vísast til rökstuðnings ríkislögreglustjóra, dags. 13. janúar 2004 og nefnds svarbréfs lögreglustjórans í Reykjavík til lögmanns [A], dags. 19. febrúar 2004. Vegna tilvísunar [A] til álits umboðsmanns Alþingis nr. 2795/1999 þá vill ríkislögreglustjóri benda á að eðlismunur er á umsögnum sem aflað er um umsækjendur utan embættisins vegna starfa þeirra þar og svo vitneskju sem yfirmenn lögregluembætta kunna að hafa um hæfni umsækjenda vegna starfa þeirra hjá þeim. Þetta á sérstaklega við um tilvik sem starfsmanninum sjálfum er kunnugt um eins og virðist vera í málinu um starfslok [A] hjá embætti lögreglustjórans í Reykjavík. Þá er rétt að geta þess að starfslok starfsmanna hjá hinu opinbera geta eðli máls samkvæmt haft áhrif á niðurstöðu starfsmannamála ekki síst þegar mál varða hin eiginlegu starfslok.

Í þriðja lagi kvartar [A] vegna þess að honum hafi verið mismunað samanborið við aðra umsækjendur í umsóknarviðtali, sem af umsögnum að dæma hafi vegið þungt við mat á umsækjendum. Hann segir til að mynda ekki hafa verið rætt við sig um viðhorf hans til starfsins, væntingar hans til þess og hvernig hann væri undirbúinn til að gegna því. Eins og fram kemur í skýringum hér að framan þá hefur ríkislögreglustjóri ekki beint samband við umsækjendur annarra lögregluembætta og kemur ekki að starfsviðtölum við þá. Meðfylgjandi tillögu lögreglustjórans í Reykjavík til ríkislögreglustjóra var m.a. bréf frá þeim sem önnuðust starfsviðtölin f.h. lögreglustjórans þar sem lýst er með almennum orðum framkvæmd viðtalanna og þeim spurningum sem bornar voru upp við umsækjendur. Þetta var það sem ríkislögreglustjóri hefur m.a. til grundvallar því mati sem fram kemur í rökstuðningi ríkislögreglustjóra til [A] þann 13. janúar 2004 um að faglega hafi verið staðið að undirbúningi ákvörðunarinnar. Auk þess er rétt að benda á að í nefndu bréfi lögreglustjórans í Reykjavík þann 19. febrúar 2004 til lögmanns [A], sem ritað er af þeim sem önnuðust starfsviðtölin, kemur m.a. eftirfarandi fram: „Umsækjendur voru allir kallaðir í viðtal. Ekki voru alltaf sömu spurningar lagðar fyrir umsækjendur, réð þar nokkuð um, að við sem tókum viðtölin þekktum umsækjendurna misvel. Farið var ítarlega í spurningar þeirra sem við þekktum ekki, höfðu ekki unnið hjá embættinu áður, eða höfðu litla starfsreynslu, jafnvel ekki aðra en að hafa verið í starfsnámi. Reyndum við að fá sem heildstæðasta mynd af umsækjendum með tilliti til þess sem við höfðum sett okkur, sem var að finna út viðhorf, væntingar og undirbúning umsækjenda til starfsins. [A] var engin undantekning í því, þar sem rætt var við hann um þessi atriði eins og aðra umsækjendur“. Ljóst er samkvæmt þessu að hér standa orð þeirra þriggja sem um viðtölin sáu gegn orðum [A].

Í fjórða lagi telur [A] að brotið hafi verið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga við ráðninguna þar sem ekki var leitað umsagnar núverandi yfirmanna hans hjá lögreglunni í [...], yfirmanna í [...] vegna starfa hans í [...] né yfirmanna [...]. Ríkislögreglustjóri ítrekar þá afstöðu sína, sem fram kemur í lok annars umkvörtunarliðar, að hafi ávirðingar embættisins í Reykjavík á hendur [...] ekki komið til umræðu í starfsviðtalinu við hann þá geti það ekki talist eðlileg vinnubrögð af hálfu lögreglustjórans í Reykjavík. Slíkar umræður hefðu t.d. geta leitt til þess að embættið leitaði frekari umsagna um [A], eða að honum hefði verið gefinn kostur á leggja fram frekari gögn sér til stuðnings. Hins vegar ber að árétta að [A] hafði áralangan starfsferil að baki hjá lögreglustjóranum í Reykjavík og takmörk eru fyrir þeim skyldum sem unnt er að leggja á veitingarvaldshafa varðandi til hverra rétt sé að leita um umsagnir enda verður að gæta jafnræðis milli umsækjenda.

Í fimmta lagi byggir [A] kvörtun sína á því að synjun á umsókn hans hafi verið tekin og birt honum af röngum aðila því samkvæmt 3. mgr. 28. gr. lögreglulaga skipi ríkislögreglustjóri í embætti lögreglumanna. [A] bendir þessu til stuðnings á að honum hafi verið tilkynnt synjunin af starfsmannastjóra lögreglustjórans í Reykjavík með bréfi, dags. 21. desember 2003, en bréf lögreglustjórans í Reykjavík til ríkislögreglustjóra, sem hafði að geyma tillögur um hverjir skyldu skipaðir sé dagsett 22. desember 2003. Starfsmannastjóra hafi því skort heimild til að synja umsókn hans. Eins og fram kemur hér að framan er það ríkislögreglustjóri sem skipar og setur lögreglumenn, aðra en yfir- og aðstoðaryfirlögregluþjóna. Lögreglustjórar senda fyrirliggjandi umsóknir til ríkislögreglustjóra með tillögu um hvern skuli skipa eða setja í stöðu. Þegar niðurstaða liggur fyrir sendir ríkislögreglustjóri skipunar- eða setningarbréf til viðkomandi lögreglustjóra með ósk um að það verði afhent. Jafnframt er óskað eftir því að aðrir umsækjendur verði látnir vita og þeim kynntur réttur þeirra til að fá rökstuðning. Sami háttur var hafður á í þessu máli sbr. bréf ríkislögreglustjóra til lögreglustjórans í Reykjavík, dags. 22. desember 2003. Það er því rangt hjá [A] að ákvörðunin hafi verið tekin og birt af röngum aðila. Óskiljanlegt er hins vegar því með öllu að lögreglustjórinn í Reykjavík skuli hafa tilkynnt umsækjendum um einhverja niðurstöðu áður en ríkislögreglustjóri hafði tekið ákvörðun enda er slík tilkynning marklaus með öllu og bindur á engan hátt ríkislögreglustjóra. Slíkt samrýmist engum reglum sem um þessi mál gilda og ríkislögreglustjóra var ókunnugt með öllu um að þessi tilkynning hafi verið send út. Eins og sést á nefndum dagsetningum þá var erindi lögreglustjóra afgreitt samdægurs, eða þann 22. desember 2003, en það helgaðist af því hversu nálægt jólum var komið á þessum tíma. Afrit af umræddu bréfi ríkislögreglustjóra til lögreglustjórans í Reykjavík fylgir með öðrum gögnum málsins.

Ríkislögreglustjóri hefur hér að framan gert grein fyrir þeim sjónarmiðum sem lágu til grundvallar umræddum setningum lögreglumanna og synjun á umsókn [A]. Fyrst og fremst var byggt á sjónarmiðum lögreglustjórans í Reykjavík sem fer með ábyrgð á rekstri embættisins og daglega stjórn starfsmannamála. Lögreglustjórar hafa eftirlitsskyldu með störfum starfsmanna sinna og með tillögu sinni til ríkislögreglustjóra hefur lögreglustjórinn í Reykjavík yfirfarið málsmeðferð þeirra reynslumiklu yfirmanna sem hann fól að ræða við umsækjendur, fallist á tillögur þeirra og gert að sínum til ríkislögreglustjóra. Þar sem lögreglustjóri hafði reynslu af störfum [A] og fyrir lá umsögn þriggja valinkunnra yfirmanna við embættið sem rætt höfðu við alla umsækjendur, þar á meðal hann, og einnig sú staðreynd að [A] var þá þegar í stöðu lögreglumanns með sama starfsheiti á [...], nánar tiltekið við embætti sýslumannsins í [...], taldi ríkislögreglustjóri rétt að fara að tillögu lögreglustjórans í Reykjavík við þessa setningu enda engir augljósir meinbugir á málsmeðferð lögreglustjórans í Reykjavík.“

Í tilefni af ofangreindu svarbréfi ríkislögreglustjóra óskaði ég eftir því með bréfi, dags. 30. desember 2004, að ríkislögreglustjóri útskýrði nánar afstöðu embættisins til ákveðinna atriða í tengslum við athugun mína á málinu. Vísaði ég í bréfinu til þess að ríkislögreglustjóri færi einn með vald til að skipa aðra lögreglumenn til lögreglustarfa en þá sem dómsmálaráðherra skipar, sbr. 3. mgr. 28. gr. lögreglulaga nr. 90/1996. Því teldi ég að ríkislögreglustjóri bæri ábyrgð á því að skipun eða setning lögreglumanns hjá einstöku lögreglustjóraembætti væri lögmæt og forsvaranleg í ljósi gagna málsins.

Sama dag ritaði ég A bréf þar sem ég gaf honum kost á því að gera athugasemdir við framangreint bréf ríkislögreglustjóra. Ég gerði honum þó grein fyrir því að hann gæti enn fremur beðið með að senda mér athugasemdir sínar uns ríkislögreglustjóri hefði svarað ofangreindu bréfi.

Svarbréf ríkislögreglustjóra barst mér 28. janúar sl. Þar segir meðal annars:

„Í fyrsta lið fyrirspurnar yðar er óskað eftir að látið verði í té minnisblað sem kunni að hafa verið tekið saman um það sem fram kom í umræddu viðtali, eða upplýst á annan hátt um þau atriði sem í viðtalinu voru rædd, umfram það sem fram kemur í greinargerð þeirri sem fylgdi tillögu/umsögn lögreglustjórans í Reykjavík, dags. 22. desember 2003. Ríkislögreglustjóra er ekki kunnugt um að slíkt minnisblað hafi verið tekið saman og meðfylgjandi bréfi ríkislögreglustjóra til yðar, dags. 20. desember 2004, voru öll gögn málsins eins og tekið var fram í bréfinu. Ríkislögreglustjóri getur því ekki upplýst um önnur þau atriði sem kunna að hafa verið tekin upp eða rædd í starfsviðtalinu, en áréttar fyrri skýringar varðandi greinargerð þeirra þriggja reyndu yfirmanna hjá lögreglustjóranum í Reykjavík, sem fylgdi tillögu lögreglustjórans til ríkislögreglustjóra.

Í öðrum lið fyrirspurnar yðar er óskað eftir afstöðu ríkislögreglustjóra til tveggja atriða.

Í fyrsta lagi er óskað eftir afstöðu ríkislögreglustjóra til þess hvernig sú málsmeðferð lögreglustjórans í Reykjavík, sem virðist mega lesa út úr bréfi lögreglustjórans í Reykjavík til [A], dags. 19. febrúar 2004, um að byggja á munnlegum upplýsingum frá fyrrum yfirmanni [A] á svonefndri D-vakt á þeim tíma sem hann var við störf hjá embættinu, samrýmist 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Ríkislögreglustjóra er vel kunnugt um efni og þýðingu 23. gr. upplýsingalaganna og hefur auk þess kynnt sér í þaula álit umboðsmanns Alþingis nr. 2795/1999. Hafi málsmeðferð lögreglustjórans í Reykjavík verið með þessum hætti þá var þessari reglu ekki fylgt og bar að kynna [A] umsögnina og gefa honum kost á að tjá sig um hana. Hins vegar er rétt að benda á í þessu samhengi að ljóst er af svari lögreglustjórans í Reykjavík til [A], dags. 19. febrúar 2004, að ekki var eingöngu byggt á nefndri umsögn yfirmanns hans um reynslu af störfum [A] enda starfaði hann þar með hléum allt frá árinu 1988.

Í öðru lagi er óskað eftir viðhorfi ríkislögreglustjóra til þess hvernig það samræmist 3. mgr. 28. gr. lögreglulaga nr. 90/1996, hafi lögreglustjórinn í Reykjavík byggt á upplýsingum úr minnisblaði sem ritað var af [Þ] yfirlögregluþjóni, þann 19. apríl 2000, og munnlegri umsögn aðalvarðstjóra á D-vakt, yfirmanns [A], án þess að leggja þessi gögn fyrir ríkislögreglustjóra áður en ákvörðunin var tekin. Ríkislögreglustjóri telur í upphafi rétt að benda á augljósan mun á þessum tveimur gögnum. Hvað varðar minnisblaðið þá má sjá, bæði af svari lögreglustjórans í Reykjavík þann 19. febrúar 2004 til [A] sem og af kvörtun hans til umboðsmanns Alþingis, dags. 1. nóvember 2004, að [A] var fullkunnugt um að gerðar hafi verið tilteknar athugasemdir vegna starfa hans hjá embættinu. Hvort tilteknar embættisfærslur einstakra starfsmanna eigi síðan að leiða til viðurlaga samkvæmt starfsmannalögum nr. 70/1996 er á valdi forstöðumanns hverrar stofnunar fyrir sig, en ýmsir þættir, svo sem starfslok, geta haft áhrif á slíkt mat, eins og ríkislögreglustjóri hefur áður bent á. Þetta er einnig sett fram hér sem viðbótarröksemd fyrir því sjónarmiði ríkislögreglustjóra að rétt hafi verið að ræða þessi atriði í umræddu starfsviðtali, enda augljóst af þessu að báðir aðilar höfðu hagsmuni af því að slíkt yrði gert. Varðandi eiginlegt inntak fyrirspurnar yðar þá leggur ríkislögreglustjóri áherslu á að skýra verður skipunarvald ríkislögreglustjóra skv. 3. mgr. 28. gr. með hliðsjón af ákvæðum starfsmannalaganna um agavald forstöðumanna einstakra stofnana og þeirri staðreynd að verið er að skipa eða setja lögreglumenn til starfa hjá sjálfstæðum embættum sem fara með ábyrgð og daglega stjórn á sínum starfsmannamálum. Í þessu ljósi telur ríkislögreglustjóri almennt að tillögur lögreglustjóranna til ríkislögreglustjóra, um hvern skipa eða setja skuli í starf, hafi sérstakt vægi þó ákvörðunarvaldið sé hjá ríkislögreglustjóra. Eins og áður er lýst þá fellst ríkislögreglustjóri í langflestum tilvikum á tillögur lögreglustjóranna, en slíkt er þó ekki fortakslaust, enda ræðst ákvörðun ríkislögreglustjóra fyrst og fremst af umsóknargögnum og málefnalegum forsendum varðandi hæfi. Reynsla yfirmanna hjá viðkomandi embættum af einstökum starfsmönnum sem sækjast eftir starfi hlýtur eðli máls samkvæmt að vega þungt við það mat.

Í þriðja lið fyrirspurnar yðar er óskað eftir upplýsingum um það, hvort sú afstaða ríkislögreglustjóra í bréfi til yðar, dags. 20. desember 2004, að telja að hafi [A] ekki verið kynnt efni minnisblaðs [Þ] í starfsviðtali, sem fulltrúar lögreglustjórans í Reykjavík áttu við hann, þá hafi ekki verið staðið rétt að málum hjá lögreglustjóranum í Reykjavík, eigi jafnframt við um það sem fram hafi komið um að byggt hafi verið á upplýsingum úr samtali við aðalvarðstjóra á D-vakt, fyrrum yfirmanns [A]. Ríkislögreglustjóri hefur svarað þessu afdráttarlaust undir lið tvö hér að framan og telur reyndar að grein hafi verið gerð fyrir afstöðu ríkislögreglustjóra til þessa atriðis í fyrra svari til yðar. Þá er jafnframt óskað eftir að ríkislögreglustjóri lýsi afstöðu sinni til þess, sé það þannig afstaða ríkislögreglustjóra að á hafi skort við undirbúning ákvörðunar í málinu af hálfu lögreglustjórans í Reykjavík, hvaða afleiðingar það eigi að hafa gagnvart þeim ákvörðunum sem teknar voru um setningu í störfin. Ríkislögreglustjóri bendir á að ákvörðunin byggir á fleiri þáttum og þó á skorti hvað einn þátt varðar þá felur það ekki endilega í sér að endurskoða þurfi ákvörðunina í heild. Ríkislögreglustjóri bendir þar á að greinargerð sem meðfylgjandi var tillögu lögreglustjórans í Reykjavík til ríkislögreglustjóra er afdráttarlaus varðandi reynslu yfirmanna af störfum [A] hjá embættinu, en einnig byggði ríkislögreglustjóri á því sjónarmiði að [A] var á sama tíma settur í stöðu lögreglumanns með sama starfsheiti við embætti sýslumannsins í [...]. Það er mat ríkislögreglustjóra að sá annmarki sem virðist vera á málsmeðferð lögreglustjórans í Reykjavík, með hliðsjón af eðli þeirrar ákvörðunar sem um ræðir, ástæðum málsins að öðru leyti og að teknu tilliti til hagsmuna þeirra sem starfið hlutu, leiði ekki til þess að ríkislögreglustjóri telji ástæðu til að afturkalla ákvörðunina. Hins vegar telur ríkislögreglustjóri mál þetta gefa tilefni til að árétta við lögreglustjóra inntak og efni 23. gr. upplýsingalaganna.

Í fjórða lið fyrirspurnar yðar er óskað eftir því að ríkislögreglustjóri afli gagna frá lögreglustjóranum í Reykjavík um þá framkvæmd embættisins, ef rétt er, að tilkynna [A], áður en ákvörðun ríkislögreglustjóra lá fyrir, um að hann yrði ekki settur í starfið. Með bréfi lögreglustjórans í Reykjavík til ríkislögreglustjóra, dags. 13. janúar 2005, staðfestir nýráðinn starfsmannastjóri embættisins að þetta hafi verið gert, en um mannleg mistök hafi verið að ræða. Jafnframt er þar upplýst að formlegar verklagsreglur um tilkynningar til umsækjenda sem synjað hefur verið um stöður hafi verið skráðar 2. desember 2004, en þar sé lýst því verkferli sem hafi tíðkast hjá embættinu varðandi slík mál. Vegna þessa máls sé ljóst að full ástæða sé til að endurskoða verkferlið og hafi þegar verið gert eins og nánar er lýst í hjálögðu bréfi lögreglustjórans í Reykjavík. Ríkislögreglustjóri telur þessar reglur lögreglustjórans í Reykjavík fullnægja þeim kröfum sem gera verður til stjórnvalds um vandaða stjórnsýsluhætti, að því gefnu að eftir þeim sé farið, en komið hefur verið á framfæri ábendingu til lögreglustjórans um að orða með skýrari hætti reglu e-liðar 2. töluliðar um að beiðni um rökstuðning beri að beina til ríkislögreglustjóra.

Í fimmta lið fyrirspurnar yðar er óskað eftir viðhorfi ríkislögreglustjóra til þess hvernig sú tilhögun samrýmist 20. gr. stjórnsýslulaganna, að ríkislögreglustjóri óski eftir því við viðkomandi lögreglustjóraembætti að aðrir umsækjendur en þeir sem hlotið hafi starfið verði látnir vita um ákvörðunina og þeim kynnt að þeir geti farið fram á rökstuðning fyrir ákvörðuninni. Jafnframt vekið þér sérstaka athygli á því að þegar lögreglustjórinn í Reykjavík tilkynnti [A] um ákvörðunina hafi honum ekki verið leiðbeint um rétt hans til að fá slíkan rökstuðning. Rétt þykir í upphafi að benda á að í bréfi ríkislögreglustjóra til yðar, dags. 20. desember 2004, var gerð grein fyrir þeirri tilhögun sem höfð er við skipanir og setningar lögreglumanna. Ríkislögreglustjóri áréttar að ekki er gerður greinarmunur varðandi tilkynningar til umsækjenda eftir því hvort viðkomandi hafi hlotið starfið eða verið synjað um starfið. Í báðum tilvikum er lögreglustjóranum falið bréflega að tilkynna umsækjendum um niðurstöðuna og meðfylgjandi er skipunarbréf sem afhenda ber þeim sem skipaðir hafa verið sem og fylgiblað um skipunarkjör, sem óskað er eftir að fyllt verði út og afhent viðkomandi starfsmanni og afrit sent til Fjársýslu ríkisins. Í því sambandi ber að nefna að það er forstöðumaður stofnunar sem endanlega ákveður laun til starfsmanna sinna, en er ekki á forræði ríkislögreglustjóra. Lögreglustjórar hafa svigrúm samkvæmt stofnanasamningi frá 21. nóvember 2001, á grundvelli svonefndra viðbótarforsendna sbr. grein 11.5., til að veita lögreglumönnum viðbótarlaunaflokka frá grunnröðun samkvæmt kjarasamningi. Hjálagt er í dæmaskyni eintak af bréfi sem ríkislögreglustjóri sendir lögreglustjórunum vegna ákvarðana ríkislögreglustjóra um skipun í starf og eintak af fylgiblaði um skipunarkjör. Sú framkvæmd að fela lögreglustjórunum að taka við umsóknum, e.a. að ræða við umsækjendur og tilkynna þeim um niðurstöðu starfsmannamála, tíðkaðist um áratuga skeið hjá dómsmálaráðuneytinu og tekur jafnt til tímans fyrir sem og eftir gildistöku stjórnsýslulaganna, en skipunarvaldið varðandi lögreglumenn var fært til ríkislögreglustjóra árið 1998 með lögum nr. 29/1998 sem breyttu lögreglulögum nr. 90/1996. Þessi áratugalanga framkvæmd telur ríkislögreglustjóri að samrýmist 20. gr. stjórnsýslulaganna, enda tilkynnir ríkislögreglustjóri um ákvörðun sína eins og skylt er, en felur lögreglustjórunum einungis að annast framkvæmdina með skýrum leiðbeiningum þar um. Skýra verður lagaákvæðið með hliðsjón af hlutverki og heimildum ríkislögreglustjórans samkvæmt lögreglulögunum. Auk þess, eins og áður hefur verið nefnt, hefur ríkislögreglustjóri ekki beint samband við umsækjendur á neinu stigi málsins, nema um sé að ræða umsækjendur um starf hjá ríkislögreglustjóra, og eðlilegt að tilkynning komi frá því embætti sem umsækjendur sækjast eftir starfi hjá og skila umsóknum til.

Ríkislögreglustjóri vill geta þess að samkvæmt upplýsingum frá dómsmálaráðuneytinu sem fer með skipunarvaldið varðandi aðstoðar- og yfirlögregluþjóna þá er sá háttur hafður á þar að umsækjendur skila inn umsóknum til viðkomandi lögreglustjóra sem síðan er falið að tilkynna um skipun í starfið og afhenda skipunarbréf, en ráðuneytið sendir öðrum umsækjendum tilkynningu um synjun og rétt þeirra til rökstuðnings. Ef ákvæði 20. gr. stjórnsýslulaga, með hliðsjón af ummælum í greinargerð frumvarpsins, er skilið sem fortakslaust bann við að öðrum sé falin framkvæmdin, þá hlýtur það að taka bæði til tilkynninga til umsækjenda um skipun í starf og um synjun í starf. Ekki er að finna í lögskýringargögnum með stjórnsýslulögunum að það hafi verið tilgangur löggjafans að breyta áðurnefndri áratugalangri framkvæmdarvenju, heldur fyrst og fremst að tryggja vandaða stjórnsýsluhætti og rétt umsækjenda til að fá ákvarðanir stjórnvalda rökstuddar. Ríkislögreglustjóri telur að núverandi fyrirkomulag tryggi rétt umsækjenda með skýrum hætti og sé í samræmi við undirstöðureglu 20. gr. stjórnsýslulaga.“

Með bréfi, dags. 28. janúar 2005, gaf ég A kost á því að gera athugasemdir við ofangreint bréf ríkislögreglustjóra. Hinn 11. febrúar 2005 bárust mér athugasemdir frá föður hans vegna málsins. Athugasemdir frá A við skýringar ríkislögreglustjóra bárust síðan 15. febrúar sama ár. Þar segir meðal annars:

„Varðandi það sem fram kemur í bréfi Ríkislögreglustjóra, dags. 27. janúar 2005, um mögulegar ástæður fyrir því að ekki hafi verið aðhafst frekar vegna meintra brota eða vanrækslu undirritaðs í starfi, skal á það bent að réttilega er það á valdi forstöðumanna ríkisstofnana að beita starfsmenn viðurlögum. Hins vegar er óumdeilt í málinu að ekki var gripið til neinna slíkra aðgerða, heldur eins og áður hefur komið fram undirrituðum hrósað fyrir störf mín. Bendir það eindregið til þess að meintar umsagnir fyrrverandi yfirmanna minna, um vanrækslu í starfi, eigi ekki við rök að styðjast. Til stuðnings þessu er bent á meðmælabréf yfirmanna í [...]. Þá skal það skýrt tekið fram að á þeim tíma er þau atvik er fjallað er um í minnisblaði [Þ] gerðust var undirritaður við störf hjá embættinu og í rúma tvo mánuði eftir samtal okkar [Þ]. Hins vegar þótti ekki ástæða til að aðhafast frekar vegna þeirra og verður það ekki á nokkurn hátt tengt við starfslok mín nokkru síðar.“

Þá er í bréfinu meðal annars dregið í efa að lögmætt hafi verið af hálfu ríkislögreglustjóra að byggja afstöðu sína til umsóknar hans öðrum þræði á því að hann hafi þá þegar verið starfandi lögreglumaður á [...]. Í því sambandi bendir hann á mismunandi stærð embættanna og að það hafi áhrif á möguleika lögreglumanna til framgangs hjá þeim. Því sé unnt að halda því fram að ákvörðunin hafi valdið honum verulegu tjóni.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1.

Í 4. gr. lögreglulaga nr. 90/1996 segir að dómsmálaráðherra sé æðsti yfirmaður lögreglunnar í landinu en að ríkislögreglustjóri fari með málefni lögreglunnar í umboði hans. Í 5. gr. laganna eru nánari fyrirmæli um almennt hlutverk ríkislögreglustjóra annars vegar gagnvart dómsmálaráðherra og hins vegar gagnvart einstökum lögreglustjóraembættum og öðrum stjórnvöldum. Þá er mælt sérstaklega fyrir um valdmörk einstakra stjórnvalda innan lögreglunnar við veitingu starfa og starfslok lögreglumanna í IV. kafla laganna. Það ákvæði sem hér skiptir máli er 3. mgr. 28. gr. laganna, sbr. 5. gr. laga nr. 29/1998, en það er svohljóðandi:

„Dómsmálaráðherra skipar yfirlögregluþjóna og aðstoðaryfirlögregluþjóna til fimm ára í senn. Ríkislögreglustjóri skipar aðra lögreglumenn til fimm ára í senn. Hver sá sem skipaður er til lögreglustarfa skal hafa lokið prófi frá Lögregluskóla ríkisins. Ráðherra setur í reglugerð nánari fyrirmæli um starfsstig innan lögreglunnar.“

Í þessu sambandi er rétt að taka fram að samkvæmt 22. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, teljast lögreglumenn til embættismanna, sbr. 9. gr. laga nr. 150/1996. Þeir eru því almennt skipaðir í störf til fimm ára í senn, sbr. 23. gr. sömu laga, svo og ofangreint ákvæði 3. mgr. 28. gr. lögreglulaga. Þó að ekki sé mælt sérstaklega fyrir um það í lögreglulögum að heimilt sé að setja lögreglumenn til lögreglustarfa, og þá til skemmri tíma en fimm ára, verður að líta svo á að slík heimild sé til staðar á grundvelli 24. gr. laga nr. 70/1996. Kemur þar fram að heimilt sé að setja mann meðal annars til reynslu í embætti til eins árs í senn, þó aldrei lengur en í tvö ár.

Þó að veitingarvaldið sé jafnan í höndum ríkislögreglustjóra, eins og ráða má af 3. mgr. 28. gr. lögreglulaga, fara lögreglustjórar með „stjórn lögregluliðs“ hver í sínu umdæmi, sbr. 2. mgr. 6. gr. lögreglulaga. Annast þeir daglega stjórn og rekstur lögreglunnar í umdæmi sínu og bera ábyrgð á framkvæmd lögreglustarfa innan þess. Í samræmi við þessa skipan verður að líta svo á að einstakir lögreglustjórar beri ábyrgð á rekstri og starfsemi embætta sinna sem forstöðumenn meðal annars í skilningi laga nr. 70/1996. Þeir fara því með þær valdheimildir sem fengnar eru forstöðumönnum ríkisstofnana í einstökum ákvæðum ofangreindra laga gagnvart þeim lögreglumönnum sem hjá embættinu starfa þó að veitingarvaldið sé í höndum ríkislögreglustjóra.

Eins og lýst er í skýringum ríkislögreglustjóra hefur tíðkast að viðkomandi lögreglustjóraembætti hafi að mestu leyti haft umsjón með undirbúningi að skipun og setningu lögreglumanna þó að veitingarvaldið sé í höndum ríkislögreglustjóra. Taka þeir meðal annars við umsóknum og fylgigögnum þeirra og annast eftir atvikum viðtöl við umsækjendur. Að því loknu eru málsgögnin send ríkislögreglustjóra ásamt tillögum viðkomandi lögreglustjóra um hverjum skuli veitt embættin. Ríkislögreglustjóri tekur síðan afstöðu til þess hvort gögnin séu fullnægjandi og tillaga lögreglustjóra nægjanlega rökstudd. Ef svo reynist vera fer hann í langflestum tilvikum eftir tillögu lögreglustjóra. Ríkislögreglustjóri undirritar síðan skipunar- eða setningarbréf viðkomandi lögreglumanna en felur lögreglustjóranum að afhenda þeim bréfin og tilkynna öðrum umsækjendum um niðurstöðuna.

Af þeim upplýsingum sem liggja fyrir má ráða að undirbúningur ákvörðunar um hverja skyldi setja í þau þrettán störf lögreglumanna hjá embætti lögreglustjórans í Reykjavík sem hér um ræðir hafi í meginatriðum fylgt ofangreindri lýsingu. Ekki verður séð að ríkislögreglustjóri hafi að eigin frumkvæði aflað upplýsinga um þau atriði sem þýðingu höfðu við valið heldur stuðst að öllu leyti við þá athugun sem fram fór á vegum lögreglustjórans í Reykjavík á hæfni umsækjenda. Með umsögninni frá lögreglustjóranum fylgdu þó umsóknirnar frá umsækjendum ásamt fylgigögnum. Tók ríkislögreglustjóri ákvörðun um að setja alla þá sem lögreglustjórinn mælti með sama dag og umsögnin barst embættinu. Þó að undirbúningur ákvörðunarinnar samkvæmt þessu hafi að mestu leyti verið í höndum lögreglustjórans í Reykjavík og starfsmanna hans verður að álíta að ákvörðun um veitingu starfanna hafi verið tekin af þar til bærum aðila, sbr. 3. mgr. 28. gr. lögreglulaga nr. 90/1996.

Samkvæmt þeim upplýsingum sem liggja fyrir var A tilkynnt af starfsmannastjóra lögreglustjórans í Reykjavík að ekki hafi reynst unnt að verða við umsókn hans áður en ríkislögreglustjóri tók ákvörðun í málinu. Niðurstaðan var tilkynnt honum án fyrirvara um að ríkislögreglustjóri ætti eftir að taka ákvörðun um hverjir yrðu settir í störfin. Ekki hafa verið lagðar fram aðrar skýringar á þessu en að um mannleg mistök hafi verið að ræða. Í skýringum ríkislögreglustjóra kemur fram að slík tilkynning samrýmist „engum reglum sem um þessi mál gilda“ og að honum hafi verið ókunnugt um að A hafi verið sent umrætt bréf. Væri tilkynningin marklaus með öllu og bindi á engan hátt ríkislögreglustjóra.

Lögreglustjórinn í Reykjavík fór hvorki með vald til þess að veita umrædd störf né að hafna einstökum umsóknum um þau, sbr. 3. mgr. 28. gr. lögreglulaga. Því var starfsmannastjóri embættisins ekki bær til að tilkynna A um synjun umsóknar hans áður en ákvörðun ríkislögreglustjóra lá fyrir. Sú tilkynning raskar þó ekki gildi ákvörðunar ríkislögreglustjóra í málinu.

2.

Eins og fram kemur í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 teljast ákvarðanir um skipun, setningu eða ráðningu opinberra starfsmanna til stjórnvaldsákvarðana í merkingu laganna. (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3283.) Fram er komið að ríkislögreglustjóri fól lögreglustjóranum í Reykjavík að tilkynna þeim umsækjendum sem ekki urðu fyrir valinu um ákvörðun sína. Hefur athugun mín meðal annars beinst að því hvort sú tilhögun samrýmist 20. gr. stjórnsýslulaga og í tengslum við það hvort sú tilkynning sem A var send hafi uppfyllt þær kröfur sem koma fram í 2. mgr. ákvæðisins.

Í ofangreindu ákvæði segir í 1. mgr. að tilkynna skuli aðila máls um ákvörðun stjórnvalds eftir að hún hefur verið tekin. Samkvæmt 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga ber enn fremur að leiðbeina málsaðila um að honum sé heimilt að krefjast þess að fá ákvörðunina rökstudda þegar hún er tilkynnt honum skriflega án þess að rökstuðningur fylgi henni.

Í athugasemdunum sem fylgdu ákvæðinu í frumvarpinu kemur fram að skyldan til að tilkynna um ákvörðunina hvíli á því stjórnvaldi sem hana hefur tekið. (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3300.) Ég tel að það sé í betra samræmi við þann löggjafarvilja sem kemur fram í framangreindri athugasemd að embætti ríkislögreglustjóra tilkynni sjálft þeim umsækjendum sem ekki hljóta lögreglustörf um ákvörðun ríkislögreglustjóra. Verður almennt að teljast óheppilegt að annar aðili en það stjórnvald sem hefur tekið ákvörðun tilkynni um niðurstöðuna enda getur það valdið vafa um það hver hafi í raun tekið ákvörðunina og kann að stuðla að óvissu um hvert viðkomandi eigi að leita til að óska eftir rökstuðningi eða leiðréttingu sinna mála.

Atvikin í máli þessu sýna enn fremur að ekki er ávallt nægilegt að stjórnvaldið, sem ákvörðun hefur tekið, setji þeim sem tilkynna á um hana skýr fyrirmæli um það hvernig eigi að standa að birtingu hennar. Í stöðluðum leiðbeiningum í bréfum ríkislögreglustjóra til lögreglustjóra um setningu í lögreglustörf kemur skýrt fram að við tilkynningu til þeirra umsækjenda sem ekki hafa fengið lögreglustarf skuli leiðbeina um rétt viðkomandi til rökstuðnings, sbr. 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Í bréfi starfsmannastjóra lögreglunnar í Reykjavík til A, dags. 21. desember 2003, voru ekki veittar leiðbeiningar um þetta atriði. Ekki liggur fyrir að honum hafi verið tilkynnt með öðrum hætti um ákvörðunina. Var því ekki gætt að umræddu ákvæði stjórnsýslulaga við meðferð málsins auk þess sem ekki var fylgt almennum fyrirmælum ríkislögreglustjóra um hvernig bæri að standa að tilkynningum af þessu tagi.

3.

Í kvörtuninni er því haldið fram að A hafi staðið framar öðrum umsækjendum þegar litið er til upplýsinga um menntun og starfsreynslu þeirra en rökstuðningur fyrir ákvörðuninni ber með sér að meðal annars hafi verið byggt á þessum sjónarmiðum. Er þar vísað til þess að A hafi lokið MS-gráðu í [...] árið 1995 og námi í Lögregluskóla ríkisins árið 1996. Engir aðrir umsækjendur hafi sambærilega háskólagráðu en aðeins tveir af þeim, sem hlutu setningu í lögreglustörf hjá lögreglunni í Reykjavík á sama tíma og umsókn A var hafnað, höfðu lokið háskólaprófi, annars vegar BA-gráðu í mannfræði og hins vegar BS-gráðu í líffræði. Þá hafi A haft sjö ára starfsreynslu sem lögreglumaður og starfað sem yfirmaður í [...]. Enn fremur hafi hann unnið að ýmsum verkefnum með fíkniefna- og rannsóknardeild lögreglunnar í Reykjavík og verið í [...]. Að auki hafi hann verið yfirmaður öryggismála hjá einkafyrirtæki. Í kvörtuninni er talið að engir þeirra umsækjenda sem hlutu störfin hafi haft sambærilega starfsreynslu enda margir þeirra nýútskrifaðir úr Lögregluskólanum.

Af ofangreindu tilefni tek ég fram að hér á landi hafa ekki verið lögfestar almennar reglur um hvaða sjónarmið eigi að leggja til grundvallar við skipun, setningu eða ráðningu í opinber störf. Í lögreglulögunum er heldur ekki vikið að því á hvaða sjónarmiðum slík ákvörðun eigi að byggjast. Var það því á valdi ríkislögreglustjóra að ákveða á hvaða sjónarmiðum ætti að byggja við mat á starfshæfni umsækjenda. Ef þau sjónarmið leiddu ekki öll til sömu niðurstöðu var það enn fremur að meginstefnu til á valdi ríkislögreglustjóra að ákveða á hvaða sjónarmið skyldi lögð sérstök áhersla. Virðist hann hafa fylgt ráðleggingu embættis lögreglustjórans í Reykjavík um þessi atriði.

Í þessu felst þó ekki að ríkislögreglustjóri hafi að öllu leyti haft frjálsar hendur um hverjir skyldu settir í störfin. Í samræmi við óskráða meginreglu stjórnsýsluréttar varð niðurstaða hans að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum eins og um menntun, starfsreynslu, hæfni og eftir atvikum þeim persónulegu eiginleikum sem talið var að skipti máli við rækslu starfans. Þá hefur verið litið svo á að við skipun, setningu eða ráðningu í opinbert starf beri að velja þann umsækjanda sem talinn er hæfastur til að gegna viðkomandi starfi með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem byggt er á.

Þær rúmu heimildir sem ríkislögreglustjóri hafði til að ákveða á hvaða sjónarmiðum niðurstaðan skyldi byggjast og hvert vægi einstakra atriða ætti að vera við matið leiða til þess að það kann að vera vandkvæðum bundið að leggja heildstætt mat á réttmæti ályktunar hans af gögnum málsins um hverjir áttu að teljast hæfastir umsækjenda. Hins vegar varð að gera þá kröfu að heildstæður samanburður á framkomnum umsóknum færi fram áður en ákvörðunin var tekin þar sem megináhersla yrði lögð á atriði sem gætu varpað ljósi á væntanlega frammistöðu í því starfi sem hér um ræðir.

Miðað við fyrirliggjandi gögn er ótvírætt að A hafði töluvert meiri menntun en flestir aðrir umsækjendur sem auk þess var að mínu áliti tengdari viðfangsefnum starfsins en menntun þeirra flestra. Þá hafði hann mun lengri og víðtækari reynslu af löggæslustörfum heldur en þeir umsækjendur sem settir voru í störfin.

Í kafla II hér að framan var greinargerð starfsmanna lögreglunnar í Reykjavík tekin orðrétt upp. Ég tel að af þeirri umfjöllun megi ráða að litið hafi verið til ofangreindra atriða þegar afstaða var tekin til þess hvort mælt yrði með því að A yrði settur í starfið. Hins vegar hafi upplýsingum, sem lágu fyrir um afstöðu yfirmanna hans til frammistöðu hans í starfi og þeirra eiginleika sem talið var að hefðu þýðingu við rækslu starfans, verið ljáð meira vægi. Ég tel að það sé málefnalegt við mat á hæfni umsækjenda til að gegna starfi lögreglumanns að byggja á atriðum af því tagi sem talin eru upp í niðurlagi greinargerðarinnar um A. Það er síðan sjálfstætt úrlausnarefni hverju sinni hvort þessi atriði hafa verið upplýst nægjanlega og viðhlítandi grunnur lagður að því að byggja á þeim eins og vikið verður að nánar hér síðar.

Af hálfu A er gerð sérstök athugasemd við lögmæti þess sjónarmiðs ríkislögreglustjóra sem fram kom í skýringum til mín að hann hafi þá þegar verið í stöðu lögreglumanns með sama starfsheiti [...] en hjá öðru embætti. Þau sjónarmið sem talin eru lögmæt og málefnaleg við val á milli umsækjenda um opinbert starf lúta fyrst og fremst að því hvernig ætla megi að viðkomandi geti og muni sinna hlutaðeigandi starfi. Þó kunna önnur sjónarmið, sem t.d. varða atriði er tengjast stjórnunarhlutverki veitingarvaldshafans, að teljast lögmæt. Ég tek fram að til ofangreinds atriðis er ekki vísað í tillögu lögreglustjórans í Reykjavík og meðfylgjandi greinargerð en fyrir liggur að ríkislögreglustjóri féllst á tillöguna samdægurs. Ég tel því óljóst hvaða þýðingu það kann að hafa haft að A var þegar settur lögreglumaður í öðru umdæmi. Með hliðsjón af því og að teknu tilliti til þeirra atriða sem samkvæmt framangreindu verður að ætla að hafi verið ljáð mest vægi við mat á umsókn A tel ég ekki sérstaka þörf á að víkja að því hér hvort ríkislögreglustjóra hafi verið heimilt að taka tillit til þessa atriðis þegar hann tók afstöðu til umsækjenda.

Samkvæmt framansögðu tel ég ekki annað liggja fyrir en að heildstætt mat hafi verið lagt á umsókn A og þá út frá sjónarmiðum sem almennt verður að telja málefnaleg. Það er ljóst að þessi sjónarmið höfðu mismikið vægi við matið en með tilliti til þess sem áður sagði um heimildir stjórnvalda í því efni tel ég ekki rétt að taka afstöðu til niðurstöðu ríkislögreglustjóra um vægi þeirra.

4.

Í kvörtun A er talið að meðferð þess máls sem hér er til umfjöllunar hafi ekki verið gætt að andmælareglu 13. gr. stjórnsýslulaga þar sem ákvörðunin hafi byggst á umsögnum og minnisblaði yfirlögregluþjóns sem fólu í sér alvarlegar ásakanir í hans garð án þess að honum hafi verið gefinn kostur á að tjá sig um þær.

Af skýringum ríkislögreglustjóra má ráða að embættið hafi gengið út frá því að þær athugasemdir, sem koma fram í umsögn starfsmanna lögreglustjóraembættisins, hafi komið til tals í viðtali þeirra við A. Af bréfi lögreglustjóraembættisins, dags. 19. febrúar 2004, megi hins vegar ráða að það hafi ekki verið gert. Því hafi ekki verið staðið rétt að málum af hálfu lögreglustjórans í Reykjavík. Hafi honum nánar tiltekið borið að gefa A kost á því að tjá sig um þær upplýsingar sem aflað var í tengslum við viðskilnað hans við lögreglustjóraembættið árið 2000 svo og um mat yfirmanns hans á D-vakt á frammistöðu hans að öðru leyti.

Í þessu sambandi vil ég taka fram að í 13. gr. stjórnsýslulaga segir að aðili máls skuli eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Í athugasemdum við IV. kafla laganna segir að í reglunni felist að aðili máls skuli eiga þess kost að tryggja réttindi sín og hagsmuni með því að kynna sér gögn máls og málsástæður er ákvörðun mun byggjast á, leiðrétta framkomnar upplýsingar og koma að frekari upplýsingum um málsatvik áður en stjórnvald tekur ákvörðun í máli hans. Kemur þar enn fremur fram að andmælareglan eigi ekki aðeins að tryggja hagsmuni aðila máls heldur sé tilgangur hennar einnig að stuðla að því að mál verði betur upplýst. (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3295.) Í athugasemdum við ákvæði það í frumvarpi til stjórnsýslulaga er síðar varð að 13. gr. laganna segir síðan orðrétt:

„Þegar aðili máls hefur sótt um tiltekin réttindi eða fyrirgreiðslu hjá stjórnvöldum og fyrir liggur afstaða hans í gögnum máls þarf almennt ekki að veita honum frekara færi á að tjá sig um málsefni eins og fyrr segir. Þegar aðila er hins vegar ókunnugt um að ný gögn og upplýsingar hafa bæst við í máli hans og telja verður að upplýsingarnar séu honum í óhag og hafi verulega þýðingu við úrlausn málsins er almennt óheimilt að taka ákvörðun í málinu fyrr en honum hefur verið gefinn kostur á að kynna sér upplýsingarnar og tjá sig um þær.“ (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3296.)

Samkvæmt framansögðu ber handhafa veitingarvalds almennt að gefa umsækjanda um opinbert starf kost á því að kynna sér upplýsingar sem stjórnvaldið hefur aflað um viðkomandi og honum er ekki kunnugt um enda hafi þær upplýsingar verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins og eru honum í óhag. Skiptir þá almennt ekki máli hvort umsækjandinn viti eða megi vita af því að starfsmenn stjórnvaldsins hafi vitneskju um það sem reynist honum í óhag við úrlausn málsins. Byggist það m.a. á því að þó að hann megi gera sér grein fyrir að stjórnvaldið búi yfir tilteknum upplýsingum liggur ekki þar með fyrir að þær upplýsingar muni hafa þýðingu í málinu.

Með bréfi mínu til ríkislögreglustjóra, dags. 30. desember 2004, óskaði ég eftir nánari upplýsingum um þau atriði sem komu til umræðu í starfsviðtalinu við A. Kemur fram í svarbréfi embættisins, dags. 28. janúar 2005, að ríkislögreglustjóri geti ekki upplýst frekar um þetta atriði. Verður því að leggja til grundvallar að ekki hafi verið vikið að því í viðtalinu að óánægja ríkti með það hvernig A lauk við verkefni sín þegar hann hætti störfum hjá embætti lögreglustjórans í Reykjavík árið 2000. Þá hafi afstaða yfirmanns hans á D-vakt hjá embættinu til frammistöðu hans í starfi ekki komið þar til umræðu. Embætti ríkislögreglustjóra gaf A heldur ekki kost á því að koma að athugasemdum sínum við umsögn starfsmanna lögreglustjóraembættisins sem fól meðal annars í sér órökstuddan gildisdóm um hann. Þessar upplýsingar voru honum verulega óhagstæðar og höfðu mikla þýðingu þegar afstaða var tekin til umsóknarinnar af hálfu lögreglustjórans og embættis ríkislögreglustjóra. Er það því niðurstaða mín að í heild hafi ofangreind málsmeðferð ekki samrýmst þeirri kröfu sem felst í andmælareglu 13. gr. stjórnsýslulaga. Raunar virðist ekki vera ágreiningur um það atriði, sbr. skýringar ríkislögreglustjóra til mín. Ég tel hins vegar ekki tilefni til þess að gera greinarmun að þessu leyti á þætti þeirra tveggja embætta sem komu að meðferð málsins.

5.

Málsmeðferð stjórnvalda í tengslum við þá ákvörðun sem hér er til umfjöllunar varð eins og áður segir að samrýmast þeim kröfum sem fram koma í stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Í 10. gr. laganna eru gerðar eftirfarandi kröfur til undirbúnings ákvörðunar:

„Stjórnvald skal sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því.“

Verður að skýra ákvæðið á þann veg að stjórnvaldið, sem fer með ákvörðunarvald í tilteknu máli, skuli ganga úr skugga um að málið sé nægjanlega upplýst þó að annar aðili hafi haft umsjón með undirbúningi þess og gagnaöflun. Eins og að framan greinir fór embætti ríkislögreglustjóra með ákvörðunarvald um hverjir skyldu settir í umrædd lögreglustörf. Ofangreind skylda samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga hvíldi því á embættinu auk þess sem það bar ábyrgð á því að ákvarðanirnar væru lögmætar að öðru leyti. Athugun á því hvort málsmeðferð í máli A hafi samrýmst kröfum 10. gr. laganna getur því annars vegar beinst að því hvort málið í heild hafi verið nægjanlega upplýst og hins vegar að því hvort ríkislögreglustjóri hafi gengið nægjanlega úr skugga um að svo væri.

Í kvörtuninni er gerð athugasemd við að misræmis hafi gætt við upplýsingaöflun um atriði er lutu að starfshæfni umsækjenda. Er þar annars vegar vísað til þess að í starfsviðtali hafi ekki verið rætt við A um viðhorf hans og væntingar til starfsins og hvernig hann væri undirbúinn til að gegna því en að spurningum um þessi atriði hafi verið beint að öðrum umsækjendum. Hins vegar er þar vísað til þess að sérstakur spurningalisti hafi ekki verið lagður fyrir hann eins og aðra umsækjendur. Þá er í kvörtuninni talið að nauðsynlegt hafi verið að leita til núverandi yfirmanna hans eða til fyrrum yfirmanna hans hjá [...] og [...] til að varpa ljósi á starfshæfni hans.

Varðandi þetta atriði er á það bent af hálfu ríkislögreglustjóra að sömu spurningar hafi ekki alltaf verið lagðar fyrir umsækjendur í viðtölunum enda hafi þeir sem tóku viðtölin þekkt misvel til umsækjenda. Þá er því haldið fram í bréfi starfsmanna lögreglustjóraembættisins að rætt hafi verið við A um atriði sem voru notuð til að finna út viðhorf hans og væntingar til starfsins og hvernig hann væri undirbúinn til að gegna því. Þá er á því byggt að næg vitneskja hafi verið innan embættisins um A eftir áralangt starf hjá því. Af þeim sökum hafi ekki verið talið nauðsynlegt að leita eftir umsögn um hann frá öðrum vinnuveitendum hans.

Ákvæði 10. gr. stjórnsýslulaga gerir aðeins ráð fyrir því að stjórnvöld skuli sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Ekki á því að vera þörf á frekari upplýsingum um málsatvik en nauðsynlegar eru til að taka rétta ákvörðun í málinu. Með hliðsjón af þessu tel ég ekki ástæðu til athugasemda við að staðið hafi verið með misjöfnum hætti að upplýsingaöflun í viðtölunum í ljósi þess að starfsmenn lögreglustjóraembættisins þekktu misvel til umsækjenda. Þá má almennt gera ráð fyrir því að innan embættisins hafi verið næg vitneskja um störf A til að unnt væri að taka afstöðu til þeirra atriða sem skiptu máli við matið að öðrum skilyrðum uppfylltum. Með hliðsjón af framangreindu tel ég ekki tilefni til athugasemda við að einungis hafi verið byggt á upplýsingum um störf A innan embættis lögreglustjórans í Reykjavík en ekki leitað umsagna um frammistöðu hans í starfi hjá fleiri aðilum.

Eins og fram hefur komið tók ríkislögreglustjóri ákvörðun um að setja þá sem lögreglustjórinn í Reykjavík lagði til að settir yrðu í störfin sama dag og umsögn lögreglustjórans barst embætti ríkislögreglustjóra. Í skýringum ríkislögreglustjóra er tekið fram að það helgist af því hversu nálægt jólum var komið á umræddum tíma. Alls bárust 31 umsókn um störfin. Sá skammi tími sem þessar umsóknir voru til umfjöllunar hjá embætti ríkislögreglustjóra kann að benda til þess að þar hafi ekki gefist nægjanlegt tóm til þess að ganga úr skugga um að málið væri upplýst með viðhlítandi hætti áður en ákveðið var hverjir skyldu settir í störfin. Ég minni á að málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga eru réttaröryggisreglur og stjórnvöld verða því að ætla sér eðlilegan tíma til að ganga úr skugga um að þeim reglum sé fylgt við úrlausn einstaks máls.

Varðandi umsókn A tel ég að ríkislögreglustjóra hafi verið unnt að styðjast að miklu leyti við umsögn lögreglustjóraembættisins enda eðlilegt í ljósi aðstæðna að gera ráð fyrir að næg vitneskja væri hjá því embætti um störf hans. Þó er ástæða til að gera athugasemd við að ríkislögreglustjóri hafi ekki óskað eftir nánari upplýsingum um það á hvaða grundvelli hin afgerandi neikvæða afstaða til A, sem birtist í umsögn lögreglustjóraembættisins, byggðist og hvaða afstöðu A hafði til þessara atriða. Vísa ég í því sambandi til þess að embætti ríkislögreglustjóra gerði ráð fyrir því að þessi atriði hefðu komið til umræðu í starfsviðtalinu og að A hafi með því gefist kostur á því að tjá sig um þau. Bar að skrá niður hver afstaða hans var til þessara atriða ef hann kaus að tjá sig um þau munnlega, eins og ráða má af 23. gr. upplýsingalaga og athugasemdum í frumvarpi til stjórnsýslulaga sem fylgdu ákvæði því er varð að 13. gr. stjórnsýslulaga. (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3296.) Eins og fram kemur í skýringum ríkislögreglustjóra til mín bar enn fremur að skrá niður aðrar munnlegar upplýsingar um A sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins s.s. um afstöðu fyrrverandi yfirmanns hans á D-vakt hjá embættinu. Mátti ríkislögreglustjóri því gera ráð fyrir að fyrir lægju skrifleg gögn um ofangreind atriði. Tel ég að honum hafi verið rétt að óska eftir þessum gögnum til að ganga úr skugga um að málið væri upplýst með viðhlítandi hætti áður en endanleg ákvörðun var tekin.

V. Niðurstaða.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að ákvörðun um veitingu þeirra starfa sem hér um ræðir hafi verið tekin af þar til bærum aðila, sbr. 3. mgr. 28. gr. lögreglulaga nr. 90/1996. Hins vegar hafi starfsmannastjóri embættis lögreglustjórans í Reykjavík ekki verið bær til að tilkynna A um að umsókn hans hefði verið hafnað áður en ákvörðun ríkislögreglustjóra lá fyrir. Sú tilkynning raskar þó ekki gildi ákvörðunar ríkislögreglustjóra í málinu. Þá tel ég að það sé í betra samræmi við þann löggjafarvilja sem fram kemur athugasemdum við frumvarp til stjórnsýslulaga að ríkislögreglustjóri tilkynni sjálfur þeim umsækjendum sem ekki hljóta lögreglustörf um ákvörðun sína. Það liggur einnig fyrir að skort hafi á að A hafi verið leiðbeint um heimild hans til að krefjast rökstuðnings fyrir ákvörðuninni, sbr. 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ég hef hins vegar komist að þeirri niðurstöðu að ekki sé ástæða til að gera athugasemd við þau efnislegu sjónarmið sem ráða má af rökstuðningi að ákvörðunin hafi byggst á.

Það er enn fremur niðurstaða mín að málsmeðferðin í tilefni af umsókn A hafi ekki uppfyllt þær kröfur sem felast í andmælareglu 13. gr. stjórnsýslulaga. Þá tel ég að 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 hafi ekki verið fylgt við meðferð málsins og að ríkislögreglustjóri hafi ekki gengið nægjanlega úr skugga um að málið væri upplýst með viðhlítandi hætti, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, áður en ákvörðunin var tekin.

Með hliðsjón af hagsmunum þeirra er hlutu setningu í umrædd lögreglustörf tel ég ólíklegt að ofangreindir annmarkar leiði til ógildingar á þeim ákvörðunum. Ég tel ekki tilefni til að umboðsmaður Alþingis fjalli frekar um réttaráhrif þessara annmarka, þar með talið um hugsanlega skaðabótaábyrgð ríkisins vegna þess tjóns sem A kann að hafa orðið fyrir. Það verður að vera verkefni dómstóla að fjalla um slíkt. Ég beini hins vegar þeim tilmælum til ríkislögreglustjóra að hann taki framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í álitinu.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Í bréfi til ríkislögreglustjóra, dags. 6. febrúar 2006, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort álit mitt hefði orðið honum tilefni til að grípa til einhverra tiltekinna ráðstafana og þá í hverju þær hafi falist. Mér barst svar frá embætti ríkislögreglustjóra 17. sama mánaðar. Þar kemur fram að eftir að álit mitt lá fyrir hafi verið tekið upp það verklag hjá embættinu að senda þeim umsækjendum, sem ekki hlytu starf, formlegt bréf þar sem greint væri frá fjölda umsækjenda og hver hlyti starfið og væri viðkomandi jafnframt leiðbeint um rétt til að fá ákvörðun ríkislögreglustjóra rökstudda. Þá segir í bréfi embættisins að enn fremur sé kappkostað að yfirfara tillögur lögreglustjóranna með það í huga að mál sé upplýst með viðeigandi hætti áður en ákvörðun er tekin, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og í því sambandi sé sérstaklega gætt að fyrirmælum skv. 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.