I. Kvörtun.
Hinn 20. desember 2004 leitaði A til mín og kvartaði yfir ákvörðun ríkislögreglustjóra er lýtur að setningu í störf lögreglumanna við embætti lögreglustjórans í Reykjavík en A var meðal umsækjenda um störfin. Byggist kvörtunin á því að umsókn hans hafi verið hafnað nær eingöngu vegna óhagstæðra umsagna yfirmanna hans sem honum var ekki gefinn kostur á að gera athugasemdir við áður en ákvörðunin var tekin. Er í kvörtuninni talið að þessi tilhögun hafi ekki samrýmst góðum stjórnsýsluháttum og þeim reglum sem bar að fylgja við töku ákvörðunarinnar. Þá kemur fram í kvörtuninni að A telji að ekki hafi verið staðið málefnalega að vali á þeim tíu umsækjendum sem settir voru í störfin. Telur hann að ekki hafi verið eðlilegt að leggja frammistöðu í viðtali, sem tekið var þremur til fjórum mánuðum áður en umsóknin var lögð inn, til grundvallar við töku ákvörðunarinnar.
Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 6. júní 2005.
II. Málavextir.
Málavextir eru þeir að störf tíu lögreglumanna hjá embætti lögreglustjórans í Reykjavík voru auglýst laus til umsóknar með auglýsingu sem birtist í Lögbirtingablaði 19. mars 2004. Kom þar fram að sett yrði í „stöðurnar til að byrja með til eins árs, nokkrar frá 1. maí og nokkrar frá 1. júní nk.“. Skyldi umsóknum skilað til lögreglustjórans í Reykjavík og var umsóknarfrestur til 5. apríl 2004. Þá sagði í auglýsingunni að starfsmannastjóri embættisins gæfi nánari upplýsingar um störfin. A sótti um starf lögreglumanns með umsókn sem er dagsett 23. mars 2004.
Með bréfi, dags. 20. apríl 2004, tilkynnti lögreglustjórinn í Reykjavík ríkislögreglustjóra að hann féllist á tillögur yfirlögregluþjóns, aðstoðaryfirlögregluþjóns og starfsmannastjóra embættisins um hverjir skyldu settir í störfin. Fylgdi greinargerð þeirra með bréfinu ásamt afritum af framkomnum umsóknum. Í greinargerðinni kemur fram að umsækjendur hafi verið kallaðir til viðtals að undanskyldum þeim sem sóttu um starf í desember 2003 og mættu þá í viðtal. Segir þar að við mat á þeim umsóknum hafi verið höfð hliðsjón af þeirri greinargerð sem þá var gerð. Um A segir eftirfarandi í greinargerðinni:
„[A] starfaði áður en hann hóf lögreglustörf við […]. Í viðtalinu lagði hann áherslu á að vinna á hverfastöð eða jafnvel í [X](desember). Hann kom ekki vel fram í viðtalinu og hann fær ekki þá umsögn yfirmanna sinna sem við sækjumst eftir. [A] starfaði hjá embættinu í eitt ár áður en hann hóf nám við Lögregluskólann. Lokaeinkunn hans frá Lögregluskólanum er [...]. [...] yfirlögregluþjónn sagði ennþá litla reynslu komna af [A], en hann væri nýbyrjaður en áhugasamur.“
Í niðurlagi greinargerðarinnar segir síðan:
„Eftir að hafa borið saman bækur okkar og metið reynslu umsækjenda, ný gögn og forsendur varðandi þá t.d. umsögn yfirlögregluþjóna þar sem umsækjendur starfa nú og metið þá á ný er tillaga okkar að eftirtaldir verði settir í stöðurnar í eitt ár:
[...].“
A var ekki meðal þeirra sem tillaga var gerð um.
Ríkislögreglustjóri féllst á tillögur lögreglustjóra með því að undirrita setningarbréf viðkomandi umsækjenda, dags. 21. apríl 2004. Voru þau síðan send embætti lögreglustjórans í Reykjavík með bréfi, dags. 23. apríl 2004. Þar var óskað eftir því að embættið léti aðra umsækjendur vita af niðurstöðunni og að þeim yrði leiðbeint um rétt þeirra til að fá ákvörðun ríkislögreglustjóra rökstudda samkvæmt 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Með svohljóðandi bréfi, dags. 27. apríl 2004, sem var undirritað af starfsmannastjóra lögreglustjóraembættisins, var A tilkynnt um afgreiðslu málsins:
„Varðandi umsókn þína um eina af tíu auglýstum stöðum lögreglumanna við embættið, vil ég geta þess að umsækjendur voru 16.
Ráðið hefur verið í stöðurnar. Um leið og þakkaður er áhugi þinn er umsókn þín endursend.“
A óskaði eftir skriflegum rökstuðningi fyrir því að honum var ekki veitt starfið með bréfi til starfsmannastjóra lögreglunnar í Reykjavík, dags. 7. maí 2004. Erindið var framsent til embættis ríkislögreglustjóra með bréfi, dags. 10. maí 2004. Ríkislögreglustjóri svaraði erindinu með svohljóðandi bréfi, dags. 17. maí 2004:
„Vísað er til bréfs yðar, dags. 7. maí 2004, sem barst embætti ríkislögreglustjóra þann 11. maí s.l., þar sem þér farið fram á rökstuðning fyrir því hvers vegna yður var ekki veitt staða lögreglumanns sem þér sóttuð um hjá embætti lögreglustjórans í Reykjavík. Þar sem ákvörðun ríkislögreglustjóra um skipun í umrædda stöðu fól í sér synjun á umsókn yðar eigið þér rétt á rökstuðningi samkvæmt 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Í erindi lögreglustjórans í Reykjavík til ríkislögreglustjóra, dags. 20. apríl 2004, kemur fram að alls bárust 16 umsóknir um 10 stöður lögreglumanna sem auglýstar voru með umsóknarfresti til 5. apríl 2004. Lögreglustjóri fól þeim [B], yfirlögregluþjóni, [C], starfsmannastjóra og [D], aðstoðaryfirlögregluþjóni, að fara yfir allar umsóknirnar. Fram kemur í umsögn þeirra til lögreglustjórans í Reykjavík 19. apríl sl. að þeir kölluðu umsækjendur í viðtal, en þó þannig, að þeir umsækjendur sem sóttu um starf hjá embættinu í desember s.l., og voru kallaðir í viðtal hjá þeim þá, voru ekki kallaðir aftur til viðtals, heldur var höfð hliðsjón af þeim viðtölum. Fram kemur að áður en þér hófuð nám í Lögregluskóla ríkisins hafið þér starfað hjá embætti lögreglustjórans í Reykjavík í um eitt ár og því hafði embættið reynslu af störfum yðar. Niðurstaða þeirra [B], [C] og [D] varð sú, að mæla með því við lögreglustjóra að eftirtaldir umsækjendur yrðu settir í stöðurnar í eitt ár til reynslu: [...]. Lögreglustjórinn í Reykjavík féllst á þessa tillögu þeirra og lagði til við ríkislögreglustjóra að þessir 10 umsækjendur yrðu settir í stöðurnar.
Það er mat ríkislögreglustjóra að lögreglustjórinn í Reykjavík hafi staðið málefnalega og rétt að undirbúningi tillögu sinnar til ríkislögreglustjóra, m.a. með því að fela þremur reyndum yfirmönnum að ræða við umsækjendur og meta hæfi þeirra. Ljóst er að þeir þekkja vel til fyrri starfa yðar hjá embættinu og byggja mat sitt m.a. á því.
Með vísan til þess sem að framan er rakið og með athugun á fyrirliggjandi gögnum féllst ríkislögreglustjóri á þá tillögu lögreglustjórans í Reykjavík að setja framangreinda einstaklinga í þær stöður sem hér um ræðir.“
Í bréfi til ríkislögreglustjóra, dags. 21. maí 2004, lýsti A þeirri afstöðu sinni að ofangreindur rökstuðningur væri ekki nægilega greinargóður um ástæður þess að hann fékk ekki umrætt starf. Óskaði hann því eftir því að fá afhentar umsagnir um hann og þá sem voru ráðnir í störfin og öll þau gögn sem lágu til grundvallar því að honum var synjað um starfið. Í svarbréfi embættisins, dags. 25. maí 2004, segir m.a. eftirfarandi:
„Meðfylgjandi er afrit af nefndu bréfi lögreglustjóra, dags. 20. apríl 2004, ásamt greinargerðinni, dags. 19. apríl 2004, en þó með þeirri undantekningu að umsagnir um þá umsækjendur, sem ekki fengu stöðu, að yður frátöldum, hafa verið fjarlægðar. Að öðru leyti er greinargerðin send í heild sinni. Meðfylgjandi eru jafnframt afrit umsókna þeirra 10 aðila sem fengu stöður og auk þess afrit af umsókn yðar. Önnur gögn er ekki um að ræða. Hvað varðar umsögn um yður í greinargerð þar sem fram kemur að þér hafið ekki fengið þá umsögn yfirmanna þinna sem þeir [B], [C] og [D] hafa sóst eftir, er vísað á embætti lögreglustjórans í Reykjavík með nánari skýringar.
Að öðru leyti er vísað á rökstuðning ríkislögreglustjóra til yðar sem veittur var með bréfi, dags. 17. maí 2004.“
III. Athugun umboðsmanns Alþingis.
Í bréfi til ríkislögreglustjóra, dags. 30. desember 2004, tók ég fram að ég teldi að í máli A reyndi að hluta til á hliðstæð atriði og í annarri kvörtun sem var þá til meðferðar hjá mér. Kom þar fram að ég hefði tekið mið af ýmsum atriðum sem fram komu í svarbréfi ríkislögreglustjóra í því máli frá 20. desember 2004. Í tilefni af kvörtun A óskaði ég eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ríkislögreglustjóri lýsti viðhorfi sínu til kvörtunarinnar og léti mér í té gögn málsins. Óskaði ég sérstaklega eftir því að embættið gerði nánari grein fyrir því en fram kæmi í rökstuðningnum á hvaða sjónarmiðum var byggt við val á umsækjendum sem settir voru í störfin. Enn fremur óskaði ég eftir því að embættið lýsti viðhorfi sínu til þess hvort rökstuðningurinn uppfyllti þær kröfur sem gerðar væru í 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá óskaði ég eftir því að embættið veitti upplýsingar um tiltekin atriði eftir atvikum í samráði við embætti lögreglustjórans í Reykjavík. Lutu þessi atriði meðal annars að því hvort upplýsingar, sem fram komu í viðtalinu sem tekið var við A í desember 2003, hefðu verið skráðar í samræmi við 23. gr. upplýsingalaga og hvort þær hefðu verið lagðar fyrir ríkislögreglustjóra. Þá óskaði ég enn fremur eftir afstöðu ríkislögreglustjóra til þess hvort borið hafi að kynna A umsögn yfirmanna hans sem byggt var á í umsögninni frá lögreglustjóranum og gefa honum kost á að tjá sig um hana áður en ákvörðunin var tekin. Að lokum óskaði ég eftir upplýsingum um hvernig ríkislögreglustjóri teldi að sú tilhögun sem viðhöfð var við tilkynningu um ákvörðunina hefði samrýmst 20. gr. stjórnsýslulaga og vísaði þar til athugasemda við ákvæðið.
Svarbréf ríkislögreglustjóra barst mér 2. febrúar 2005. Þar segir eftirfarandi:
„Vísað er til erindis yðar, dags. 30. desember 2004, þar sem þess er farið á leit, að ríkislögreglustjóri lýsi viðhorfi sínu til kvörtunar [A], yfir þeirri ákvörðun ríkislögreglustjóra að setja tíu umsækjendur í lögreglustörf við embætti lögreglustjórans í Reykjavík frá og með 1. júlí 2004, en [A] var meðal umsækjenda um störfin. Þér takið fram í erindi yðar, að þér teljið að í málinu reyni að hluta til á hliðstæð atriði og í annarri kvörtun sem þér hafið til meðferðar, sbr. málnúmerið 4249/2004 hjá yður, sem þegar hafi verið kynnt ríkislögreglustjóra, og að tekið hafi verið mið af ýmsum atriðum sem koma fram í svarbréfi ríkislögreglustjóra, dags. 20. desember 2004, í því máli. Ríkislögreglustjóri vill taka fram að þann 30. desember 2004 óskuðuð þér eftir viðbótarskýringum og gögnum frá ríkislögreglustjóra vegna áðurnefndrar kvörtunar nr. 4249/2004 og svarfrestur var veittur til 27. janúar 2005. Nokkrar þeirra spurninga sem óskað var svara við þar eru í eðli sínu þær sömu og óskað er svara við nú í máli [A]. Eðli máls samkvæmt eru svör ríkislögreglustjóra við hliðstæðum spurningum yðar þau sömu og áður, þó um sé að ræða mál sem varðar annan einstakling.
Í erindi yðar óskið þér eftir því að ríkislögreglustjóri geri nánari grein fyrir því, en fram kemur í rökstuðningi embættisins til [A] þann 17. og 25. maí 2004, á hvaða sjónarmiðum var byggt við val úr þeim hópi umsækjenda sem settir voru í störfin. Í öðru lagi óskið þér eftir afstöðu ríkislögreglustjóra til þess að hvaða leyti rökstuðningur embættisins, sem fram kemur í áðurnefndum bréfum, samrýmist þeim kröfum sem gera verður til efni rökstuðnings samkvæmt 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Eins og fram kemur í erindi yðar þá veitti ríkislögreglustjóri [A] rökstuðning fyrir ákvörðun sinni með bréfi dags. 17. maí 2004. Eftir að rökstuðningur ríkislögreglustjóra var veittur, óskaði [A], með bréfi dags. 21. maí 2004, eftir þeim gögnum sem lágu til grundvallar ákvörðuninni og voru þau send honum með bréfi ríkislögreglustjóra dags. 25. maí 2004. Ríkislögreglustjóri telur að rökstuðningurinn sem veittur var sé í fullu samræmi við þær kröfur sem 22. gr. stjórnsýslulaga gerir um efni rökstuðnings, enda er þar gerð grein fyrir þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við val á starfsmönnum í umræddar stöður. Þá vill ríkislögreglustjóri geta þess að við ákvörðunina var einnig haft til hliðsjónar að [A] var á sama tíma þegar settur lögreglumaður með sama starfsstig hjá embætti sýslumannsins í [X]. Ríkislögreglustjóri skipaði síðan [A] í stöðu lögreglumanns í [X] til fimm ára frá og með 1. september 2004.
Að öðru leyti óskið þér eftir upplýsingum frá ríkislögreglustjóra um eftirtalin atriði í erindi yðar:
Í fyrsta tölulið er óskað svara við þremur atriðum.
Í fyrsta lagi er óskað eftir því að ríkislögreglustjóri láti yður í té minnisblað sem kann að hafa verið tekið saman um það sem fram kom í viðtali, er tekið var við [A] í desember 2003, og lá til grundvallar umsögn embættis lögreglustjórans í Reykjavík um hann, eða að ríkislögreglustjóri upplýsi á annan hátt um þau atriði sem þar voru rædd.
Ríkislögreglustjóri byggir ákvarðanir sínar á fyrirliggjandi gögnum hverju sinni og verða gögn málsins að sjálfsögðu send yður, eins og farið er fram á í erindi yðar. Önnur gögn hefur ríkislögreglustjóri ekki undir höndum og er auk þess ekki kunnugt um að til séu nein önnur gögn, sem varða þá ákvörðun ríkislögreglustjóra sem kvörtun [A] beinist að. Ríkislögreglustjóri getur því ekki upplýst yður um önnur þau atriði sem kunna að hafa verið tekin upp, eða rædd í umræddu starfsviðtali, umfram það sem kemur fram í greinargerð þeirra [B], yfirlögregluþjóns, [C], starfsmannastjóra, og [D], aðstoðaryfirlögregluþjóns, um viðtöl þeirra við umsækjendur, og fylgdi með tillögu lögreglustjórans í Reykjavík til ríkislögreglustjóra þann 20. apríl 2004.
Í öðru lagi er óskað eftir afstöðu ríkislögreglustjóra til þess hvernig það samrýmist 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, hafi þær upplýsingar sem aflað var með viðtalinu, svo og munnlegar umsagnir yfirmanna hans, ekki verið skráðar.
Eins og fram kemur í bréfi ríkislögreglustjóra til yðar þann 27. janúar 2005, í máli nr. 4249/2004, þá telur ríkislögreglustjóri, að hafi lögreglustjórinn í Reykjavík, ekki kynnt [A] efni munnlegra umsagna, þá var reglu 23. gr. upplýsingalaga ekki fylgt og því ekki rétt staðið að málum hjá embætti lögreglustjórans og bar að kynna [A] slíkar umsagnir og gefa honum kost á að tjá sig um þær. Ríkislögreglustjóri vill árétta þá skoðun sína að mál 4249/2004 og kvörtun [A] gefa ríkislögreglustjóra tilefni til að árétta við lögreglustjórann í Reykjavík inntak og efni 23. gr. upplýsingalaganna um meðferð munnlegra upplýsinga.
Vegna orðalags í spurningu yðar varðandi „upplýsingar sem aflað var með viðtalinu“, telur ríkislögreglustjóri rétt að benda á að í umsögn þeirra þriggja reyndu yfirmanna sem falið var að annast starfsviðtölin fyrir hönd lögreglustjórans í Reykjavík, er beinlínis gerð grein fyrir því hvernig umsækjendur komu fyrir í viðtölunum, og hvað [A] varðar, lögð sérstök áhersla á að hann hafi þar ekki komið nægilega vel fyrir. Ríkislögreglustjóri gerir ekki athugasemdir við þá ákvörðun lögreglustjórans í Reykjavík að byggja á frammistöðu [A] í starfsviðtali við þessa sömu einstaklinga, sem fór fram um þremur mánuðum áður, í tilefni annarrar umsóknar hans um sams konar stöðu hjá sama embætti.
Í þriðja lagi er óskað eftir afstöðu ríkislögreglustjóra til þess hvernig það samrýmist hlutverki ríkislögreglustjóra skv. 3. mgr. 28. gr. lögreglulaga nr. 90/1996, hafi upplýsingar um þessi atriði ásamt öðrum gögnum sem kunna að hafa legið til grundvallar umsögninni frá lögreglustjóranum í Reykjavík, ekki verið lögð fyrir ríkislögreglustjóra áður en ákvörðunin var tekin.
Líkt og fram kemur í svari ríkislögreglustjóra til yðar þann 27. janúar 2005, í máli nr. 4249/2004, þá telur ríkislögreglustjóri að skýra verði skipunarvald ríkislögreglustjóra skv. 3. mgr. 28. gr. með hliðsjón af ákvæðum starfsmannalaga um agavald forstöðumanna einstakra stofnana og þeirri staðreynd að verið er að skipa eða setja lögreglumenn til starfa hjá sjálfstæðum embættum sem fara með ábyrgð og daglega stjórn á sínum starfsmannamálum. Í þessu ljósi telur ríkislögreglustjóri almennt að tillögur lögreglustjóranna til ríkislögreglustjóra, um hvern skipa eða setja skuli í starf, hafi sérstakt vægi, þó ákvörðunarvaldið sé hjá ríkislögreglustjóra. Ríkislögreglustjóri fellst í langflestum tilvikum á tillögur lögreglustjóranna, en slíkt er þó ekki fortakslaust, enda ræðst ákvörðun ríkislögreglustjóra fyrst og fremst af umsóknargögnum og málefnalegum forsendum varðandi hæfni umsækjenda. Reynsla yfirmanna hjá viðkomandi embættum af einstökum starfsmönnum sem sækjast eftir starfi hlýtur eðli máls samkvæmt að vega þungt við það mat, en auk þess skiptir frammistaða umsækjenda í starfsviðtölum máli, enda oft lítið sem ber á milli hæfni umsækjenda. Þá telur ríkislögreglustjóri starfsviðtöl eðlilegan vettvang til að ræða þær umsagnir og athugasemdir sem kunna að liggja fyrir í málum og gengur ríkislögreglustjóri út frá því að svo hafi verið gert í umræddu starfsviðtali við [A].
Í öðrum tölulið er óskað eftir afstöðu ríkislögreglustjóra til þess hvort borið hafi að kynna „þá umsögn yfirmanna“ sem á var byggt í umsögn lögreglustjórans í Reykjavík og gefa honum kost á að tjá sig um þær, annað hvort áður en lögreglustjórinn í Reykjavík lét í té umsögn sína eða af hálfu ríkislögreglustjóra áður en ákvörðun um setningu í störfin var tekin. Þar kemur jafnframt fram, að sé það afstaða ríkislögreglustjóra, að á hafi skort að [A] hafi verið kynntar umræddar umsagnir, þá óskið þér eftir að ríkislögreglustjóri lýsi afstöðu sinni til þess hvaða afleiðingar það eigi að hafa gagnvart þeim ákvörðunum sem teknar voru um setningu í störfin.
Varðandi meðferð munnlegra upplýsinga þá hefur ríkislögreglustjóri gert grein fyrir afstöðu sinni undir lið eitt hér að framan. Varðandi það hvort ríkislögreglustjóra hafi borið að hlutast til um að kynna [A] umsagnir, þá hefur ríkislögreglustjóri, bæði hér að framan og í bréfi til yðar, þann 20. desember 2004, í máli nr. 4249/2004, gert grein fyrir þeirri skoðun sinni, að þetta sé eitt af þeim atriðum sem eðlilegt verður að telja að séu rædd í starfsviðtölum við umsækjendur. Ríkislögreglustjóri bendir á að ákvörðunin byggir á fleiri þáttum og þó á skorti hvað einn þátt varðar, þá felur það ekki endilega í sér að endurskoða þurfi ákvörðunina í heild. Það er mat ríkislögreglustjóra að sá annmarki sem virðist vera á málsmeðferð lögreglustjórans í Reykjavík, með hliðsjón af eðli þeirrar ákvörðunar sem um ræðir, ástæðum málsins að öðru leyti og að teknu tilliti til hagsmuna þeirra sem starfið hlutu, leiði ekki til þess að ríkislögreglustjóri telji ástæðu til að afturkalla ákvörðunina.
Í þriðja tölulið er óskað eftir viðhorfi ríkislögreglustjóra til þess hvernig sú tilhögun samrýmist 20. gr. stjórnsýslulaganna, að ríkislögreglustjóri óski eftir því við viðkomandi lögreglustjóraembætti að aðrir umsækjendur en þeir sem hlotið hafi starfið verði látnir vita um ákvörðunina og þeim kynnt að þeir geti farið fram á rökstuðning fyrir ákvörðuninni. Jafnframt vekið þér sérstaka athygli á því að þegar lögreglustjórinn í Reykjavík tilkynnti [A] um ákvörðunina hafi honum ekki verið leiðbeint um rétt hans til að fá ákvörðunina rökstudda eða hvert hann ætti að leita eftir slíkum rökstuðningi.
Í bréfi ríkislögreglustjóra til yðar þann 27. janúar 2005, í máli nr. 4249/2004, lýsti ríkislögreglustjóri viðhorfi sínu til þessa atriðis og vísast til þess sem þar kemur fram. Varðandi það atriði sem þér vekið sérstaka athygli á, um að í tilkynningu lögreglustjórans í Reykjavík til [A], hafi skort leiðbeiningar um rétt hans til rökstuðnings, þá vísast til þess sem fram kemur í svari ríkislögreglustjóra til yðar þann 20. desember 2004, í máli nr. 4249/2004, um efni bréfa ríkislögreglustjóra til lögreglustjóranna þegar þeim er falin sú framkvæmd að tilkynna umsækjendum um niðurstöður í starfsmannamálum. Ríkislögreglustjóri sendi slíkt bréf til lögreglustjórans í Reykjavík þann 23. apríl 2004, með skýrum leiðbeiningum um, að í tilkynningu til umsækjenda sem hafnað hefur verið um starf, verði leiðbeining um að umsækjendur eigi rétt á rökstuðningi frá ríkislögreglustjóra vegna ákvörðunarinnar. Þá vísast einnig til þess sem fram kemur í bréfi ríkislögreglustjóra til yðar þann 27. janúar 2005, um skýringar sem lögreglustjórinn í Reykjavík gaf vegna slíkra mistaka hjá embættinu og breyttu verklagi sem embættið hefur tekið upp í tilefni þeirra mála sem þér hafið til meðferðar.“
Með bréfi, dags. 3. febrúar 2005, gaf ég A kost á því að gera athugasemdir við þær skýringar sem koma fram í bréfi ríkislögreglustjóra. Athugasemdir hans bárust mér með bréfi, dags. 15. febrúar 2005. Þar segir að í viðtalinu, sem tekið var við A í desember 2003, hafi umsagnir yfirmanna hans um frammistöðu hans í starfi ekki komið til umræðu. Þá telji hann að allir þeir varðstjórar sem hann hafði haft hjá lögreglunni í Reykjavík hafi veitt honum góð meðmæli. Telur hann að greinargerðin sem ákvörðunin byggðist á hafi ekki verið sannleikanum samkvæm.
IV. Álit umboðsmanns Alþingis.
1.
Í 4. gr. lögreglulaga nr. 90/1996 segir að dómsmálaráðherra sé æðsti yfirmaður lögreglunnar í landinu en að ríkislögreglustjóri fari með málefni lögreglunnar í umboði hans. Í 5. gr. laganna eru nánari fyrirmæli um almennt hlutverk ríkislögreglustjóra annars vegar gagnvart dómsmálaráðherra og hins vegar gagnvart einstökum lögreglustjóraembættum og öðrum stjórnvöldum. Þá er mælt sérstaklega fyrir um valdmörk einstakra stjórnvalda innan lögreglunnar við veitingu starfa og starfslok lögreglumanna í IV. kafla laganna. Það ákvæði sem hér skiptir máli er 3. mgr. 28. gr. laganna, sbr. 5. gr. laga nr. 29/1998, en það er svohljóðandi:
„Dómsmálaráðherra skipar yfirlögregluþjóna og aðstoðaryfirlögregluþjóna til fimm ára í senn. Ríkislögreglustjóri skipar aðra lögreglumenn til fimm ára í senn. Hver sá sem skipaður er til lögreglustarfa skal hafa lokið prófi frá Lögregluskóla ríkisins. Ráðherra setur í reglugerð nánari fyrirmæli um starfsstig innan lögreglunnar.“
Í þessu sambandi er rétt að taka fram að samkvæmt 22. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, teljast lögreglumenn til embættismanna, sbr. 9. gr. laga nr. 150/1996. Þeir eru því almennt skipaðir í störf til fimm ára í senn, sbr. 23. gr. sömu laga, svo og ofangreint ákvæði 3. mgr. 28. gr. lögreglulaga. Þó að ekki sé mælt sérstaklega fyrir um það í lögreglulögum að heimilt sé að setja lögreglumenn til lögreglustarfa, og þá til skemmri tíma en fimm ára, verður að líta svo á að slík heimild sé til staðar á grundvelli 24. gr. laga nr. 70/1996. Kemur þar fram að heimilt sé að setja mann meðal annars til reynslu í embætti til eins árs í senn, þó aldrei lengur en í tvö ár.
Þó að veitingarvaldið sé jafnan í höndum ríkislögreglustjóra, eins og ráða má af 3. mgr. 28. gr. lögreglulaga, fara lögreglustjórar með „stjórn lögregluliðs“ hver í sínu umdæmi, sbr. 2. mgr. 6. gr. lögreglulaga. Annast þeir daglega stjórn og rekstur lögreglunnar í umdæmi sínu og bera ábyrgð á framkvæmd lögreglustarfa innan þess. Í samræmi við þessa skipan verður að líta svo á að einstakir lögreglustjórar beri ábyrgð á rekstri og starfsemi embætta sinna sem forstöðumenn meðal annars í skilningi laga nr. 70/1996. Þeir fara því með þær valdheimildir sem fengnar eru forstöðumönnum ríkisstofnana í einstökum ákvæðum ofangreindra laga gagnvart þeim lögreglumönnum sem hjá embættinu starfa þó að veitingarvaldið sé í höndum ríkislögreglustjóra.
Eins og lýst er í skýringum ríkislögreglustjóra hefur tíðkast að viðkomandi lögreglustjóraembætti hafi að mestu leyti haft umsjón með undirbúningi að skipun og setningu lögreglumanna þó að veitingarvaldið sé í höndum ríkislögreglustjóra. Taka þeir meðal annars við umsóknum og fylgigögnum þeirra og annast eftir atvikum viðtöl við umsækjendur. Að því loknu eru málsgögnin send ríkislögreglustjóra ásamt tillögum viðkomandi lögreglustjóra um hverjum skuli veitt embættin. Ríkislögreglustjóri tekur síðan afstöðu til þess hvort gögnin séu fullnægjandi og tillaga lögreglustjóra nægjanlega rökstudd. Ef svo reynist vera fer hann í langflestum tilvikum eftir tillögu lögreglustjóra. Ríkislögreglustjóri undirritar síðan skipunar- eða setningarbréf viðkomandi lögreglumanna en felur lögreglustjóranum að afhenda þeim bréfin og tilkynna öðrum umsækjendum um niðurstöðuna.
Af þeim upplýsingum sem liggja fyrir í málinu má ráða að undirbúningur ákvörðunar um hverja skyldi setja í þau tíu störf lögreglumanna sem hér um ræðir hafi í meginatriðum verið í samræmi við ofangreinda lýsingu. Ekki verður séð að ríkislögreglustjóri hafi að eigin frumkvæði aflað upplýsinga um þau atriði sem þýðingu höfðu við valið heldur stuðst að öllu leyti við þá athugun sem fram fór á vegum lögreglustjórans í Reykjavík. Umsóknirnar ásamt fylgigögnum fylgdu þó með umsögn lögreglustjórans. Tók ríkislögreglustjóri ákvörðun um að setja alla þá sem lögreglustjórinn mælti með daginn eftir að umsögnin barst embættinu. Þó að undirbúningur ákvörðunarinnar hafi samkvæmt þessu verið að miklu leyti í höndum lögreglustjórans í Reykjavík og starfsmanna hans verður að álíta að ákvörðunin hafi verið tekin af þar til bærum aðila, sbr. 3. mgr. 28. gr. lögreglulaga nr. 90/1996.
2.
Eins og fram kemur í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 teljast ákvarðanir um skipun, setningu eða ráðningu opinberra starfsmanna til stjórnvaldsákvarðana í merkingu laganna. (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3283.) Fram er komið að ríkislögreglustjóri fól lögreglustjóranum í Reykjavík að tilkynna þeim umsækjendum sem ekki urðu fyrir valinu um ákvörðun sína. Hefur athugun mín meðal annars beinst að því hvort sú tilhögun samrýmist 20. gr. stjórnsýslulaga og í tengslum við það hvort sú tilkynning sem A var send hafi uppfyllt þær kröfur sem koma fram í 2. mgr. ákvæðisins.
Í ofangreindu ákvæði segir í 1. mgr. að tilkynna skuli aðila máls um ákvörðun stjórnvalds eftir að hún hefur verið tekin. Samkvæmt 1. tölul. 2. mgr. greinarinnar ber enn fremur að leiðbeina málsaðila um að honum sé heimilt að krefjast þess að fá ákvörðunina rökstudda þegar hún er tilkynnt honum skriflega án þess að rökstuðningur fylgi henni.
Í athugasemdunum sem fylgdu ákvæðinu í frumvarpinu kemur fram að skyldan til að tilkynna um ákvörðunina hvíli á því stjórnvaldi sem hana hefur tekið. (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3300.) Ég tel að það sé í betra samræmi við þann löggjafarvilja sem fram kemur í framangreindri athugasemd að embætti ríkislögreglustjóra tilkynni sjálft þeim umsækjendum sem ekki hljóta lögreglustörf um ákvörðun ríkislögreglustjóra. Verður almennt að teljast óheppilegt að annar aðili en það stjórnvald sem hefur tekið ákvörðun tilkynni um niðurstöðuna enda getur það valdið vafa um hver hafi í raun tekið ákvörðunina og kann að stuðla að óvissu um hvert viðkomandi eigi að leita til að óska eftir rökstuðningi eða leiðréttingu sinna mála.
Atvikin í máli þessu sýna enn fremur að ekki er ávallt nægilegt að stjórnvaldið, sem ákvörðun hefur tekið, setji þeim sem tilkynna á um hana skýr fyrirmæli um hvernig eigi að standa að birtingu hennar. Í stöðluðum leiðbeiningum í bréfum ríkislögreglustjóra til lögreglustjóra um setningu í lögreglustörf kemur skýrt fram að við tilkynningu til þeirra umsækjenda sem ekki hafa fengið lögreglustarf skuli leiðbeina um rétt viðkomandi til rökstuðnings, sbr. 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Í bréfi starfsmannastjóra lögreglunnar í Reykjavík til A, dags. 27. apríl 2004, voru ekki veittar leiðbeiningar um þetta atriði. Var því ekki gætt að umræddu ákvæði stjórnsýslulaga við meðferð málsins auk þess sem ekki var fylgt almennum fyrirmælum ríkislögreglustjóra um hvernig bæri að standa að tilkynningum af þessu tagi.
3.
Í kvörtuninni er því haldið fram að ekki hafi verið staðið málefnalega að vali á þeim tíu umsækjendum sem settir voru í störfin. Kemur þar fram að A hafi náð betri námsárangri í lögregluskólanum og sé með lengri starfsaldur í lögreglu en nokkrir af þeim sem urðu fyrir valinu. Er í kvörtuninni talið að óeðlilegt hafi verið að leggja frammistöðu hans í viðtali, sem tekið var við hann í desember 2003, til grundvallar mati á starfshæfni hans.
Af þessu tilefni tek ég fram að í lögreglulögum nr. 90/1996, sem vikið var að hér að framan, er ekki kveðið á um það á hvaða sjónarmiðum eigi að byggja þegar ríkislögreglustjóri þarf að velja milli hæfra umsækjenda um starf lögreglumanns. Hér á landi hafa heldur ekki verið lögfestar almennar reglur um það hvaða sjónarmið eigi að leggja til grundvallar við skipun, setningu eða ráðningu í opinber störf. Verður því að ganga út frá því að það hafi verið á valdi ríkislögreglustjóra að ákveða á hvaða sjónarmiðum skyldi byggt þegar afstaða var tekin til þess hverjir yrðu settir í störfin. Ef þau sjónarmið leiddu ekki öll til sömu niðurstöðu verður enn fremur að ganga út frá því að það hafi í meginatriðum verið á valdi ríkislögreglustjóra að ákveða á hvaða sjónarmið skyldi lögð sérstök áhersla. Í þessu efni virðist ríkislögreglustjóri hafa fylgt ráðleggingum embættis lögreglustjórans í Reykjavík.
Í þessu felst þó ekki að ríkislögreglustjóri hafi að öllu leyti haft frjálsar hendur um hverjir skyldu settir í störfin. Í samræmi við óskráða meginreglu stjórnsýsluréttar varð ákvörðun hans að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum eins og um menntun, starfsreynslu, hæfni og eftir atvikum þeim persónulegu eiginleikum sem talið var að skiptu máli við rækslu starfans. Þá hefur verið litið svo á að við skipun, setningu eða ráðningu í opinbert starf beri að velja þann umsækjanda sem talinn er hæfastur til að gegna viðkomandi starfi með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem byggt er á.
Ekki er unnt að gera viðhlítandi grein fyrir öllum þeim sjónarmiðum sem stjórnvöldum er heimilt að byggja á þegar taka þarf afstöðu til þess hverjum skuli veitt opinbert starf. Þær viðmiðanir hljóta að ráðast af því hverjar þarfir viðkomandi starfsemi eru hverju sinni enda er tilgangur starfsveitingar að sjá til þess að verkefni hins opinbera séu sem best af hendi leyst. Af sömu ástæðu verður að ganga út frá því að sjónarmið, sem ráðast einungis af persónulegum óskum eða hagsmunum þess aðila sem fer með veitingarvaldið án tengsla við þarfir starfseminnar, eigi ekki að hafa þýðingu við val milli hæfra umsækjenda. Þá er almennt óheimilt að leggja sjónarmið, sem byggjast á þeim atriðum sem talin eru upp í 2. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga, til grundvallar við skipun, setningu eða ráðningu í opinbert starf.
Af þeirri greinargerð sem getið var um í kafla II hér að framan, og yfirlögregluþjónn, starfsmannastjóri og aðstoðaryfirlögregluþjónn hjá lögreglunni í Reykjavík tóku saman, má að nokkru leyti ráða á hvaða sjónarmiðum afstaða þeirra byggðist til umsóknar A en ríkislögreglustjóri lagði hana til grundvallar ákvörðun sinni. Virðist þar horft til menntunar hans og námsárangurs í lögregluskólanum ásamt því sem þar er vísað til upplýsinga um framgöngu hans í starfi lögreglumanns svo og frammistöðu í viðtali sem tekið var við hann í desember 2003. Er um síðargreindu atriðin höfð þau orð að hann hafi ekki komið „vel fram í viðtalinu“ og að hann hafi ekki fengið „þá umsögn yfirmanna sinna sem við sækjumst eftir“. Liggur ekki annað fyrir en að þessi atriði hafi skipt verulegu máli við mat ríkislögreglustjóra á starfshæfni A.
Ekki er í greinargerðinni vikið nánar að því hvað það var við framkomu A í viðtalinu sem þótti ábótavant eða almennt hvaða atriði það voru sem leitast var við að upplýsa með því að kalla hann til viðtals. Þá liggja engin gögn fyrir í málinu sem geta upplýst hvað fór fram í viðtalinu þó að stjórnvöldum beri að skrá munnlegar upplýsingar sem aflað er með þessum hætti og hafa verulega þýðingu við úrlausn á málinu eins og nánar verður vikið að síðar. Þá kemur heldur ekki fram í greinargerðinni hvað það var í umsögnum yfirmanna A sem voru honum óhagstæð og engin gögn liggja fyrir sem varpa ljósi á hver þau atriði voru. Við athugun mína á málinu óskaði ég sérstaklega eftir því að þau sjónarmið sem ákvörðunin byggðist á yrðu útskýrð nánar. Ég fæ ekki séð að svarbréf ríkislögreglustjóra varpi skýrara ljósi á þessi atriði.
Samkvæmt því sem að ofan greinir er ekki unnt að fullyrða á hvaða forsendum sú afstaða byggðist sem fram kemur í greinargerðinni sem ríkislögreglustjóri lagði til grundvallar ákvörðun sinni. Ég get því ekki tekið afstöðu til þess hvort endanleg ákvörðun hafi að öllu leyti byggst á lögmætum sjónarmiðum.
Eins og fram kemur í skýringum ríkislögreglustjóra til mín var til viðbótar við greinargerð lögreglustjóraembættisins haft til hliðsjónar að A var þegar settur lögreglumaður með sama starfsstig hjá öðru lögreglustjóraembætti [...]. Þessa sjónarmiðs var þó ekki getið í rökstuðningi fyrir ákvörðuninni og það er því óljóst hvaða þýðingu þetta atriði kann að hafa haft. Þau sjónarmið sem talin eru lögmæt og málefnaleg við val á milli umsækjenda um opinbert starf lúta fyrst og fremst að því hvernig ætla megi að viðkomandi geti og muni sinna hlutaðeigandi starfi. Þó kunna önnur sjónarmið, sem t.d. varða atriði er tengjast stjórnunarhlutverki veitingarvaldshafans að teljast lögmæt. Í því tilviki sem hér er fjallað um má ráða að lítill munur var á menntun og reynslu umsækjenda ef litið er til þeirra umsókna sem liggja fyrir. Þá er ljóst að lögreglustjóraembættið taldi vænlegra að fá aðra umsækjendur til starfa en A þótt óljóst væri á hvaða forsendum afstaða embættisins til hans byggðist. Ég ítreka að ég tel óljóst hvaða þýðingu það hafði fyrir niðurstöðu ríkislögreglustjóra að A var þegar settur lögreglumaður í öðru umdæmi. Það er því niðurstaða mín að ekki sé tilefni til þess að ég fjalli frekar um þetta atriði.
Ég hef áður vísað til þess að vegna skorts á skýringum á því hvað nánar bjó að baki ákveðnum ummælum um A í greinargerð starfsmanna lögreglunnar í Reykjavík geti ég ekki tekið afstöðu til þess hvort endanleg ákvörðun hafi að öllu leyti byggst á lögmætum sjónarmiðum. Ég tek það fram að þegar á heildina er litið tel ég heldur ekki unnt að fullyrða að ákvörðun ríkislögreglustjóra hafi verið ólögmæt að efni til.
4.
Í kvörtun A er því haldið fram að málsmeðferðin í því máli sem hér er til umfjöllunar hafi ekki verið í samræmi við góða stjórnsýsluhætti og þær reglur sem bar að fylgja við meðferð þess þar sem honum hafi ekki verið gefinn kostur á því að tjá sig um umsagnir yfirmanna hans um sig áður en ákvörðunin var tekin.
Varðandi þetta atriði segir í skýringum ríkislögreglustjóra að sú skylda hafi hvílt á embætti lögreglustjórans í Reykjavík að skrá þær upplýsingar sem var aflað með því að leita umsagnar um A hjá yfirmönnum hans, sbr. 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Auk þess hafi borið að skrá þær upplýsingar sem aflað var með viðtali við A og höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins. Þá telur ríkislögreglustjóri að eðlilegt hefði verið að ræða þau atriði sem komu fram í umsögnum yfirmanna hans og voru honum óhagstæð í starfsviðtalinu. Leggur ríkislögreglustjóri til grundvallar að ef þessa hafi ekki verið gætt af hálfu lögreglustjórans í Reykjavík í máli A hafi meðferð málsins ekki samrýmst lögum.
Ég tek undir þá afstöðu sem fram kemur í skýringum ríkislögreglustjóra að skylt hafi verið að skrá munnlegar upplýsingar sem aflað var af hálfu lögreglustjórans í Reykjavík hjá yfirmönnum A, sbr. 23. gr. upplýsingalaga, enda verður að ætla að þær hafi haft verulega þýðingu við mat á því hvort hann yrði settur í starf lögreglumanns hjá embættinu. Þá bar að skrá þær upplýsingar sem aflað var með starfsviðtalinu við hann og höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins. Ekki var gætt að þessu við meðferð málsins eins og ráða má af skýringum ríkislögreglustjóra.
Í 13. gr. stjórnsýslulaga segir að aðili máls skuli eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Í athugasemdum við IV. kafla laganna segir að í reglunni felist að aðili máls skuli eiga þess kost að tryggja réttindi sín og hagsmuni með því að kynna sér gögn máls og málsástæður er ákvörðun mun byggjast á, leiðrétta framkomnar upplýsingar og koma að frekari upplýsingum um málsatvik áður en stjórnvald tekur ákvörðun í máli hans. Kemur þar enn fremur fram að andmælareglan eigi ekki aðeins að tryggja hagsmuni aðila máls heldur sé tilgangur hennar einnig að stuðla að því að mál verði betur upplýst. (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3295.) Í athugasemdum við ákvæði það í frumvarpi til stjórnsýslulaga er síðar varð að 13. gr. laganna segir síðan orðrétt:
„Þegar aðili máls hefur sótt um tiltekin réttindi eða fyrirgreiðslu hjá stjórnvöldum og fyrir liggur afstaða hans í gögnum máls þarf almennt ekki að veita honum frekara færi á að tjá sig um málsefni eins og fyrr segir. Þegar aðila er hins vegar ókunnugt um að ný gögn og upplýsingar hafa bæst við í máli hans og telja verður að upplýsingarnar séu honum í óhag og hafi verulega þýðingu við úrlausn málsins er almennt óheimilt að taka ákvörðun í málinu fyrr en honum hefur verið gefinn kostur á að kynna sér upplýsingarnar og tjá sig um þær.“ (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3296.)
Samkvæmt framansögðu ber stjórnvaldi almennt að eigin frumkvæði að gefa umsækjanda um opinbert starf kost á því að kynna sér upplýsingar, sem það hefur aflað um viðkomandi og honum er ekki kunnugt um, enda hafi þær upplýsingar verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins og eru umsækjandanum í óhag, og gefa honum ráðrúm til að tjá sig um þær.
Þegar hefur verið vikið að því sem segir í greinargerð starfsmanna lögreglunnar í Reykjavík um A. Verður að ætla að upplýsingarnar, sem aflað var með umsögn yfirmanna A, svo og frammistaða hans í viðtalinu í desember 2003 hafi haft verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins. Þessi atriði voru A enn fremur í óhag. Draga verður þá ályktun af fyrirliggjandi upplýsingum að þessi atriði hafi ekki komið til umræðu í starfsviðtalinu. Þá var A ekki gefinn kostur á því að tjá sig um greinargerðina áður en ríkislögreglustjóri tók ákvörðun í málinu. Verður því að álíta að meðferðin á máli A í heild hafi ekki samræmst þeirri kröfu sem fram kemur í andmælareglu 13. gr. stjórnsýslulaga. Tel ég ekki tilefni til að gera sérstakan greinarmun að þessu leyti á þætti þeirra tveggja embætta sem komu að meðferð málsins.
5.
Athugun mín í tilefni af kvörtun A hefur meðal annars beinst að hlutverki og skyldum ríkislögreglustjóra við undirbúning þeirrar ákvörðunar sem tekin var, í ljósi þess að hann fór með vald til að setja í umrætt starf en ekki lögreglustjórinn í Reykjavík, sbr. 3. mgr. 28. gr. lögreglulaga nr. 90/1996. Í því sambandi er rétt að benda á að samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal stjórnvald „sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því“. Verður að skýra ákvæðið á þann veg að stjórnvaldið, sem fer með ákvörðunarvald í tilteknu máli, skuli m.a. ganga úr skugga um að málið sé nægilega upplýst þó að annar aðili hafi haft umsjón með undirbúningi þess og gagnaöflun.
Samkvæmt þeim upplýsingum sem liggja fyrir í málinu tók ríkislögreglustjóri þá ákvörðun að setja þá tíu umsækjendur, sem lögreglustjórinn í Reykjavík mælti með, í umrædd störf daginn eftir að tillagan, ásamt greinargerð starfsmanna lögreglunnar í Reykjavík, var send honum. Alls bárust 16 umsóknir um störfin. Sá skammi tími sem þessar umsóknir voru til umfjöllunar hjá embætti ríkislögreglustjóra kann að benda til þess að þar hafi ekki gefist nægjanlegt tóm til þess að ganga úr skugga um að málið væri upplýst með viðhlítandi hætti áður en ákveðið var hverjir skyldu settir í störfin. Ég minni á að málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga eru réttaröryggisreglur og stjórnvöld verða því að ætla sér eðlilegan tíma til að ganga úr skugga um að þeim reglum sé fylgt við úrlausn einstakra mála.
Þegar sérstaklega er litið til umsóknar A má þó telja eðlilegt að ríkislögreglustjóri styddist að miklu leyti við umsögn lögreglustjóraembættisins enda mátti gera ráð fyrir að þar væri m.a. næg vitneskja um frammistöðu A í starfi lögreglumanns. Þó tel ég ástæðu til að gera athugasemd við að ríkislögreglustjóri hafi ekki óskað eftir nánari upplýsingum um hvað það var við framkomu A í viðtalinu í desember 2003 sem þótti ábótavant og hvað í umsögnum yfirmanna hans voru honum óhagstæð og að honum yrðu látin í té gögn þar að lútandi sem gera mátti ráð fyrir að lægju fyrir um þessi atriði, sbr. 23. gr. upplýsingalaga. Þá hefði embættinu enn fremur verið rétt að afla gagna um afstöðu A til þessara atriða enda var við meðferð málsins hjá ríkislögreglustjóra gert ráð fyrir að þau hefðu komið til umræðu í starfsviðtalinu. Að þessu leyti uppfyllti málsmeðferð ríkislögreglustjóra ekki þær kröfur sem leiða af rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga.
6.
Í tilefni af kvörtun A hefur athugun mín enn fremur beinst að því hvort sá rökstuðningur sem ríkislögreglustjóri veitti A hafi uppfyllt þær lágmarkskröfur sem koma fram í 22. gr. stjórnsýslulaga um efni skriflegs rökstuðnings. Þar segir í 1. mgr. að í rökstuðningi skuli vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á og að því marki sem ákvörðun byggist á mati skuli þar greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið. Í 2. mgr. ákvæðisins er til viðbótar tekið fram að þar sem ástæða er til skuli í rökstuðningi einnig rekja í stuttu máli upplýsingar um þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins.
Umrædd ákvörðun byggðist á mati enda er ekki lögmælt á hvaða sjónarmiðum ríkislögreglustjóri eigi að byggja þegar gera þarf upp á milli hæfra umsækjenda um lögreglustörf eins og þegar hefur verið vikið að. Því var nauðsynlegt að greina frá því í rökstuðningnum á hvaða meginsjónarmiðum afstaða ríkislögreglustjóra til starfshæfni umsækjenda byggðist. Eins og fram hefur komið fór hann að tillögum lögreglustjórans í Reykjavík í því efni og kom það fram í rökstuðningnum. Hins vegar var þar ekki gerð grein fyrir á hvaða forsendum afstaða lögreglustjóraembættisins til umsækjenda byggðist. Þá var greinargerð lögreglustjóraembættisins ekki send með rökstuðningnum. A óskaði síðar eftir því að fá greinargerðina afhenta. Með bréfi, dags. 25. maí 2004, var honum send greinargerðin ásamt afriti af umsóknum þeirra sem fengu störfin. Þá var í bréfinu vísað á embætti lögreglustjórans í Reykjavík ef hann óskaði frekari skýringa á umsögn um hann í greinargerðinni.
Þegar mat er lagt á hversu ítarlegur rökstuðningurinn þurfti að vera þarf að hafa í huga að rökstuðningur stjórnvalds fyrir ákvörðun á að meginstefnu til að vera stuttur, en þó það greinargóður að búast megi við því að aðili geti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða máls hefur orðið sú sem raun varð á. (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3303.) Til að rökstuðningur þjóni tilgangi sínum í því samhengi sem hér um ræðir tel ég ekki nóg að í honum sé látið við það sitja að geta þess að fylgt hafi verið þeim tillögum sem lágu fyrir. Þarf í rökstuðningnum að auki a.m.k. að vísa til þeirra meginsjónarmiða sem lágu tillögunum til grundvallar í rökstuðningnum til að hann uppfylli kröfur 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Þá ber almennt að lýsa í stuttu máli helstu upplýsingum um umsækjendurna, sem urðu fyrir valinu, og sem skiptu mestu máli við matið, sbr. 2. mgr. 22. gr. sömu laga. Stjórnvaldið kann jafnframt að telja rétt að lýsa í rökstuðningnum fyrirliggjandi upplýsingum um þau atriði sem urðu til þess að viðkomandi var ekki valinn þannig „að aðili geti skilið af lestri [rökstuðningsins] hvers vegna niðurstaða máls hefur orðið sú sem raun varð á“. Samkvæmt því sem að framan greinir er niðurstaða mín að umræddur rökstuðningur hafi ekki uppfyllt þær kröfur sem leiða af 22. gr. stjórnsýslulaga.
V. Niðurstaða.
Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að það hefði verið í betra samræmi við þann löggjafarvilja sem fram kemur í athugasemd við 20. gr. í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 ef embætti ríkislögreglustjóra hefði tilkynnt sjálft um ákvörðun sína í því máli sem hér er til umfjöllunar. Þá er ljóst að í tilkynningu starfsmannastjóra lögreglunnar í Reykjavík til A um niðurstöðu ríkislögreglustjóra skorti leiðbeiningar um heimild hans til að óska eftir því að fá ákvörðunina rökstudda. Stangaðist það á við 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga svo og almenn fyrirmæli ríkislögreglustjóra um hvernig beri að standa að tilkynningum af þessu tagi.
Vegna skorts á skýringum um hvað bjó að baki ákveðnum ummælum um A í greinargerð starfsmanna lögreglunnar í Reykjavík get ég ekki tekið afstöðu til þess hvort endanleg ákvörðun hafi að öllu leyti byggst á lögmætum sjónarmiðum. Ég tek þó fram að þegar á heildina er litið tel ég heldur ekki unnt að fullyrða að ákvörðun ríkislögreglustjóra hafi verið ólögmæt að efni til.
Það er enn fremur niðurstaða mín að málsmeðferðin í tilefni af umsókn A hafi ekki uppfyllt þær kröfur sem leiða af andmælareglu 13. gr. stjórnsýslulaga. Þá tel ég ástæðu til að gera athugasemd við að ríkislögreglustjóri óskaði ekki eftir nánari upplýsingum um þær forsendur sem lágu til grundvallar afstöðu lögreglunnar í Reykjavík til umsóknar A og gögnum þar að lútandi sem gera mátti ráð fyrir að lægju fyrir, sbr. 23. gr. upplýsingalaga, til að ganga úr skugga um að málið væri upplýst með viðhlítandi hætti. Þá hefði embættinu enn fremur verið rétt að afla gagna um afstöðu A til þessara atriða. Að þessu leyti tel ég að málsmeðferð ríkislögreglustjóra hafi ekki uppfyllt þær kröfur sem leiða af rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Að lokum tel ég að rökstuðningurinn sem A var veittur fyrir umræddri ákvörðun hafi ekki uppfyllt þær kröfur sem leiða af 22. gr. stjórnsýslulaga.
Með hliðsjón af hagsmunum þeirra er hlutu setningu í umrædd lögreglustörf tel ég ólíklegt að ofangreindir annmarkar leiði til ógildingar á þeim ákvörðunum. Ég tel ekki tilefni til að umboðsmaður Alþingis fjalli frekar um réttaráhrif þessara annmarka, þar með talið um hugsanlega skaðabótaábyrgð ríkisins vegna þess tjóns sem A kann að hafa orðið fyrir. Það verður að vera verkefni dómstóla að fjalla um slíkt. Ég beini hins vegar þeim tilmælum til ríkislögreglustjóra að hann taki framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í álitinu. Enn fremur beini ég þeim tilmælum til ríkislögreglustjóra að A verði veittur rökstuðningur fyrir ákvörðuninni, sem samrýmist þeim sjónarmiðum sem rakin eru í álitinu, ef hann fer fram á það.
VI. Viðbrögð stjórnvalda.
Í bréfi til ríkislögreglustjóra, dags. 13. febrúar 2006, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til embættis hans á ný vegna málsins og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni eða hvort málið væri enn til meðferðar. Þá óskaði ég jafnframt eftir upplýsingum um hvort álit mitt hefði orðið ríkislögreglustjóra tilefni til að grípa til einhverra tiltekinna ráðstafana og þá í hverju þær hafi falist. Mér barst svar frá embætti ríkislögreglustjóra 17. sama mánaðar. Þar kemur fram að A hefði ekki leitað eftir frekari rökstuðningi frá embættinu eftir að álit mitt lá fyrir. Þá segir einnig að eftir að álit mitt lá fyrir hafi verið tekið upp það verklag hjá embættinu að senda þeim umsækjendum, sem ekki hlytu starf, formlegt bréf þess efnis þar sem greint væri frá fjölda umsækjenda og hver hlyti starfið og væri viðkomandi jafnframt leiðbeint um rétt til að fá ákvörðun ríkislögreglustjóra rökstudda. Þá segir í bréfi embættisins að enn fremur sé kappkostað að yfirfara tillögur lögreglustjóranna með það í huga að mál sé upplýst með viðeigandi hætti áður en ákvörðun er tekin, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og í því sambandi sé sérstaklega gætt að fyrirmælum skv. 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.