Álit

I. Kvörtun.

Hinn 18. október 2004 leitaði A til mín og kvartaði yfir meðferð Vegagerðarinnar á umsókn hans um úthlutun á atvinnuleyfi til aksturs leigubifreiðar. Lýtur kvörtunin aðallega að því að Vegagerðin hafi ekki brugðist nægilega skjótt við úrskurði samgönguráðuneytisins sem kveðinn var upp 14. júlí 2004. Ásamt því að taka til athugunar ofangreint kvörtunarefni A varð erindi hans mér tilefni til að taka almennt til athugunar, sbr. 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, það verklag Vegagerðarinnar að úthlutun atvinnuleyfa til aksturs leigubifreiða fari fram tvisvar á ári og að ekki sé auglýst eftir umsóknum um leyfin.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 28. júní 2005.

I. Málsatvik.

Málsatvik eru þau að hinn 20. janúar 2004 lagði A inn umsókn til Vegagerðarinnar um atvinnuleyfi til aksturs leigubifreiðar. Auk þess óskaði hann eftir upplýsingum frá Vegagerðinni um það hversu marga daga hann væri búinn að vinna sér inn til grundvallar útgáfu á slíku leyfi. Svar Vegagerðarinnar við fyrirspurninni, dags. 25. mars 2004, kvað á um að dagafjöldi hans væri 1362 dagar samkvæmt reiknireglu stofnunarinnar. Reiknireglan hafði verið sett í tíð eldri laga og reglugerða um leigubifreiðar og úthlutun atvinnuleyfa en hana er ekki að finna í gildandi lögum nr. 134/2001 og reglugerð nr. 397/2003. Reiknireglan fól í sér að akstursdagar frá tímabilinu allt að fimm síðustu árum voru metnir óskertir, akstursdagar frá því fyrir 5-10 árum voru metnir til 75% og þeir dagar sem ekið hafði verið fyrir meira en 10 árum voru metnir til 50%.

A taldi þessa reikniaðferð ólögmæta og kærði Bifreiðastjórafélagið X ákvörðun Vegagerðarinnar fyrir hans hönd til samgönguráðuneytisins. Ráðuneytið féllst á að ákvörðun um mat á aksturstíma væri ákvörðun er varðaði réttindi manna og hefði veruleg áhrif á hvenær þeir fengju tilgreind atvinnuréttindi. Ráðuneytið tók því málið til umfjöllunar og felldi úrskurð í því 14. júlí 2004 þar sem fallist var á kröfur A um að óheimilt væri að beita skerðingarreglum sem fylgt hafði verið í tíð eldri laga og reglugerða við mat á dagafjölda í leiguakstri vegna umsóknar um atvinnuleyfi. Í úrskurðarorði sagði nánar tiltekið að fallist væri á kröfu A um að fella úr gildi ákvörðun Vegagerðarinnar um dagafjölda í leiguakstri. Í úrskurðinum var því ennfremur beint til Vegagerðarinnar að stofnunin endurskoðaði fyrri ákvörðun um dagafjölda í samræmi við núgildandi lög og úrskurð ráðuneytisins.

Á meðan stjórnsýslukæran var til umfjöllunar í ráðuneytinu tók Vegagerðin fyrirliggjandi umsóknir um atvinnuleyfi til aksturs leigubifreiða til afgreiðslu og úthlutaði hinn 1. apríl 2004 alls 13 leyfum. Umsókn A var ekki tekin til greina.

Í kjölfar úrskurðar samgönguráðuneytisins krafðist Bifreiðastjórafélagið X þess með bréfi, dags. 20. júlí 2004, að Vegagerðin gæfi út atvinnuleyfi til handa A. Í bréfi Vegagerðarinnar, dags. 21. sama mánaðar, var A tilkynnt að í samræmi við úrskurð ráðuneytisins hefði Vegagerðin sett í gagnagrunn allar akstursheimildir frá 1983—1990 og væri dagafjöldi hans óskertur. Sá dagafjöldi, ásamt þeim dögum sem hann áynni sér eftir sendingu bréfsins, yrði svo lagður til grundvallar við næstu úthlutun til atvinnuleyfis í leiguakstri á höfuðborgarsvæðinu. A var svo veitt atvinnuleyfi til aksturs leigubifreiðar við næstu reglulegu úthlutun hinn 1. október 2004.

Eins og áður segir leitaði A til mín og kvartaði yfir því að Vegagerðin úthlutaði honum ekki atvinnuleyfi strax í kjölfar úrskurðar samgönguráðuneytisins heldur beið með útgáfu leyfisins þar til næsta reglulega úthlutun fór fram.

III. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Í tilefni af athugun minni á þessu máli ritaði ég Vegagerðinni tvö fyrirspurnarbréf, dags. 16. nóvember og 31. desember 2004. Í fyrra bréfinu óskaði ég eftir upplýsingum um ástæður þess tíma sem leið frá því að samgönguráðuneytið birti úrskurð sinn í máli A þar til honum var veitt atvinnuleyfi. Jafnframt óskaði ég eftir afstöðu Vegagerðarinnar til þess hvort afgreiðsla stofnunarinnar á atvinnuleyfinu hefði verið í samræmi við 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um málshraða.

Í svarbréfi Vegagerðarinnar, dags. 9. desember 2004, sagði meðal annars:

„Í umræddum úrskurði samgönguráðuneytisins fólst að aðferð Vegagerðarinnar við röðun umsækjenda um atvinnuleyfi þótti ekki standast. [...] Nánar tiltekið fólst í úrskurðinum að ekki þótti heimilt að beita reglum um skerðingu á fjölda akstursdaga með ákveðnum hætti eins og gert hafði verið. Áhrif úrskurðarins á röðun umsækjenda voru eðli málsins samkvæmt ýmist ívilnandi eða íþyngjandi fyrir þá sem fór eftir því hvenær umsækjendur höfðu aflað sér reynslu við akstur. Þeir sem höfðu aflað sér reynslu frá fyrri tíð færðust því ofar í listann á kostnað þeirra sem höfðu tiltölulega nýja reynslu að baki.

Á grundvelli úrskurðar ráðuneytisins varð Vegagerðin að yfirfara útreikning á dagafjölda allra umsækjenda um atvinnuleyfi, reikna dagafjölda og meta akstursreynslu þeirra í samræmi við þau sjónarmið sem fram komu í úrskurði ráðuneytisins.

Heildarfjöldi skráðra aðila í gagnagrunni Vegagerðarinnar er 1397 og þar af eru um 740 forfallabílstjórar. Ætla má að umsækjendur sem bíða úthlutunar séu um 150. Endurskoðun á mati á akstursreynslu leiddi til endurröðunar 28 umsækjenda og taldist [A] eftir það ekki með mesta starfsreynslu allra umsækjenda. Engu að síður var röðin komin að [A] við næstu úthlutun leyfa eftir að úrskurður lá fyrir, sem fram fór 01.10.2004. Var þá gengið frá úthlutun til 18 umsækjenda í samræmi við heildarfjölda leigubifreiða á svæðinu í samræmi við 4. gr. reglugerðar nr. 397/2003.

Í reglugerð um leigubifreiðar nr. 397/2003, 4. gr., er kveðið á um að á hverjum tíma skuli ekki fleiri en 520 leyfi vera í umferð hverju sinni. Ekki er kveðið á um það hve oft á ári úthlutun leyfa skuli eiga sér stað né heldur nánar kveðið á um málsmeðferð. Sú aðferð hefur verið notuð og mótast um það vinnulag hjá Vegagerðinni, sem tekur m.a. mið af vinnulagi fyrri ára, að tekið er við umsóknum allt árið og þeim safnað saman. Akstursreynsla umsækjenda er skráð í sérstakan gagnagrunn samkvæmt lögum um leigubifreiðar. Þegar komið er að úthlutun er skoðuð staða leyfa með tilliti til innlagna á leyfum, niðurfellingar vegna andláts o.s.frv. Að jafnaði hefur ekki verið talin þörf á úthlutun leyfa oftar en tvisvar á ári og hefur þeirri vinnureglu verið fylgt hjá Vegagerðinni. Úthlutun leyfa hefur að jafnaði farið fram í apríl og október. Úthlutun leyfis til [A] fór því fram á sama tíma og reglubundin úthlutun hefði að öðru jöfnu farið fram.“

Varðandi það hvort afgreiðsla Vegagerðarinnar á umsókn A hafi verið í samræmi við 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, um málshraða, sagði í bréfi stofnunarinnar að ef gripið hefði verið til sérstakrar úthlutunar áður en komið var að reglubundinni úthlutun leyfa í október hefði hugsanlega þurft að afturkalla leyfi einstakra aðila. Að mati stofnunarinnar hefði ekki verið heimilt að fara þá leið. Þegar úrskurður ráðuneytisins hafi legið fyrir hafi þurft að yfirfara vandlega lista yfir alla umsækjendur. Ekki hafi því verið unnt að úthluta A tafarlaust leyfi án frekari skoðunar á þeim breytingum sem úrskurðurinn hefði á stöðu allra umsækjenda. Auk þess benti Vegagerðin á að í úrskurði ráðuneytisins hefðu ekki verið nein fyrirmæli um það hvernig standa skyldi að afgreiðslu málsins gagnvart A. Af þessum sökum taldi stofnunin að ekki hefði verið brotið gegn 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í seinna bréfi mínu til Vegagerðarinnar, dags. 31. desember 2004, óskaði ég eftir upplýsingum um það hvort A hefði, ef útreikningur og mat Vegagerðarinnar á dagafjölda eftir setningu laga nr. 134/2001 hefði verið í samræmi við úrskurð samgönguráðuneytisins, átt rétt á úthlutun atvinnuleyfis fyrr og þá hvenær. Jafnframt óskaði ég eftir því að upplýst yrði hvort þannig hefði háttað til með einhvern annan þeirra 18 umsækjenda sem fengu atvinnuleyfi í úthlutuninni 1. október 2004. Þá sagði einnig í bréfi mínu:

„[Ó]ska ég eftir því með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997 að Vegagerðin upplýsi hvort sú afstaða þess að ef gripið hefði verið til sérstakrar úthlutunar í tilefni af úrskurði samgönguráðuneytisins hefði það hugsanlega leitt til þess að afturkalla hefði þurft þau atvinnuleyfi sem úthlutað var í apríl sl. sé byggð á því að leyfilegur hámarksfjöldi atvinnuleyfa, skv. 4. gr. reglugerðar nr. 397/2003, um leigubifreiðar, hafi verið fullnýttur þegar úrskurður ráðuneytisins féll. Jafnframt óska ég eftir því að Vegagerðin upplýsi hvenær þau 18 atvinnuleyfi sem úthlutað var 1. október sl. hafi orðið laus til úthlutunar hvert fyrir sig. Hafi leyfilegur hámarksfjöldi atvinnuleyfa hins vegar ekki verið fullnýttur óska ég eftir því með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997 að Vegagerðin skýri nánar þá afstöðu sína að hugsanlega hefði verið nauðsynlegt að afturkalla atvinnuleyfi sem gefin voru út í apríl sl. ef til sérstakrar úthlutunar hefði komið.“

Að síðustu óskaði ég eftir að Vegagerðin skýrði á hvaða lagagrundvelli það væri byggt að úthlutun atvinnuleyfa færi aðeins fram tvisvar á ári, þ.e. í apríl og október. Jafnframt óskaði ég eftir afritum af þeim auglýsingum sem Vegagerðin kynni að hafa birt vegna fyrirhugaðra úthlutana atvinnuleyfa á árinu 2004.

Svarbréf Vegagerðarinnar barst mér 8. febrúar 2005. Í því sagði meðal annars:

„Því miður hefur reynst vandkvæðum bundið að vinna upplýsingar úr gagnagrunni skv. 2. gr. laga um leigubifreiðar nr. 134/2001 sem nauðsynlegar eru til að svara þeirri spurningu yðar hvenær [A] og hver hinna 17 annarra umsækjenda sem fengu úthlutað leyfi þann 01.10.2004 hefðu átt að fá leyfi ef útreikningar og mat Vegagerðarinnar á dagafjölda hefði verið í samræmi við úrskurð samgönguráðuneytisins. Í stað þess að svar til yðar dragist enn frekar en orðið er hefur Vegagerðin ákveðið að svara erindi yðar að öðru leyti ef ske kynni að svörin nægi til að skýra málið. Ef þér teljið allt að einu nauðsynlegt að upplýsa hvenær hver hinna 18 umsækjenda, sem leyfi fengu þann 01.10. 2004, hefðu átt að fá úthlutun ef dagafjöldi hefði verið metinn í samræmi við úrskurð verður leitast við að upplýsa það en nauðsynlegt er að óska eftir frekari fresti til að vinna þær upplýsingar. Er óskað eftir samráði við yður þar að lútandi.

Almennt má segja að líkur séu á að a.m.k. einhver hluti umsækjenda, sem úthlutað fengu leyfi þann 01.10.2004, hefðu getað fengið úthlutun fyrr en nákvæmlega hvenær og hverjir umræddra umsækjenda liggur ekki fyrir. Það eru því nokkrar líkur á því að [A] hefði komist í hóp leyfishafa við úthlutun 01.04.2004 hefði úrskurður samgönguráðuneytisins legið fyrir á þeim tíma. Þess má geta að þegar úrskurður samgönguráðuneytis lá fyrir varð að leiðrétta alla umsækjendur, sem áttu inni umsóknir frá því fyrir gildistöku laganna. Umsjónarnefnd leigubifreiða skv. eldri lögum hafði við mat á starfsreynslu umsækjenda beitt skerðingu aksturstíma. Vegagerðin byggði mat sitt á starfsreynslu umsækjenda frá gildistíð eldri laga á mati umsjónarnefnda samkvæmt þeim upplýsingum sem lágu fyrir og var því nauðsynlegt að leiðrétta fyrirliggjandi mat á starfsreynslu miðað við úrskurð samgönguráðuneytisins og skrá þær upplýsingar í gagnagrunn um leigubifreiðar.

Fyrirspurn yðar er í nokkrum liðum og þykir rétt að svara fyrst þeirri spurningu yðar sem fram kemur í lok bréfs yðar en að því búnu er spurningum svarað í þeirri röð sem þær koma fram í bréfi yðar.

1. Á hvaða lagagrunni það er byggt að úthlutun atvinnuleyfa fari aðeins fram tvisvar á ári, þ.e. í apríl og október?

Ekki er að finna í núgildandi lögum eða reglugerð ákvæði um hve oft á ári úthluta eigi atvinnuleyfum til leiguaksturs. Í áðurgildandi reglugerðum var að finna ákvæði sem veittu leiðsögn þar um en nánari útfærsla var í höndum þeirra sem sáu um framkvæmd úthlutunar. Í 5. gr. reglugerðar nr. 224/1995 var kveðið á um að leyfum skyldi úthlutað svo fljótt sem því yrði við komið í samræmi við hámarksfjölda leyfa. Þá var ekki til staðar sérstök heimild að taka tillit til innlagðra leyfa. Samkvæmt 10. gr. reglugerðar nr. 308/1989 skyldi úthlutun fara fram þegar hennar væri þörf, þó eigi sjaldnar en einu sinni á ári. Samkvæmt 4. gr. reglugerðar um leigubifreiðar segir að samgönguráðuneytið skuli fyrir 1. september ár hvert, í fyrsta skipti árið 2004, fara yfir og endurskoða fjölda atvinnuleyfa á hverju svæði og grípa til aðgerða ef marktækt ójafnvægi hefur myndast milli eftirspurnar og framboðs. Hins vegar er ekki kveðið á um það hvenær úthlutun skuli fara fram.

Þar sem ekki liggur fyrir í lögum eða reglugerð um leigubifreiðar hvenær úthlutun eigi að fara fram er lagt í mat Vegagerðarinnar, sem annast framkvæmd laganna, að ákveða hve oft á ári úthlutun leyfa skuli fara fram. Segja má að eðlilegt geti talist að miða við að úthlutun leyfa fari a.m.k. fram einu sinni á ári eftir að endurskoðun samgönguráðuneytis á hámarksfjölda leyfa liggur fyrir leiði hún til breytinga. Að öðru leyti verður að telja það háð mati Vegagerðarinnar hve oft á ári úthluta eigi leyfum og að við það mat beri að horfa til þeirra meginsjónarmiða sem liggja að baki reglna um atvinnuleyfi, s.s. að uppfyllt sé með fullnægjandi hætti þörf fyrir atvinnuleyfi á takmörkunarsvæðum þannig að ekki skapist ójafnvægi milli framboðs og eftirspurnar. Þar sem lagt er á herðar Vegagerðarinnar að meta, með hliðsjón af fjölda atvinnuleyfa og fjölda innlagðra leyfa, hve mörgum leyfum skuli úthluta hverju sinni, er eðlilegt að Vegagerðin meti með sama hætti hve oft á ári hún telji þörf á úthlutun leyfa til að fjöldi atvinnuleyfa sé í samræmi við reglur. Að mati Vegagerðarinnar hefur ekki verið þörf á úthlutun leyfa oftar en tvisvar á ári. Til fróðleiks má nefna að verklag Vegagerðarinnar við úthlutun leyfa hefur komið til skoðunar ráðuneytisins og hefur verið talið í samræmi við lög og reglugerð um leigubifreiðar, sjá niðurlag meðfylgjandi ljósrits bréfs samgönguráðuneytisins til Frama dags. 19.11. 2004.

2. Birtir Vegagerðin auglýsingu um úthlutun leyfa?

Úthlutun leyfa hefur ekki verið auglýst opinberlega. Í framkvæmd hefur sá háttur verið hafður á að tekið er við umsóknum um leyfi allt árið og upplýsingar um viðkomandi umsækjanda skráðar í gagnagrunn Vegagerðarinnar skv. 2. gr. laga um leigubifreiðar. Áður en kemur að úthlutun fer Vegagerðin yfir upplýsingar um dagafjölda umsækjenda skv. gagnagrunni. Ennfremur er metin þörf á úthlutun miðað við fjölda gildra leyfa og fjölda innlagðra leyfa. Þeir umsækjendur sem rétt eiga á úthlutun skv. fyrirliggjandi upplýsingum um reynslu við akstur leigubifreiðar eru upplýstir um þann rétt og fá úthlutað leyfi að uppfylltum skilyrðum leyfis skv. 5. gr. laga nr. 134/2001. Eins og áður er fram komið hefur verklag Vegagerðarinnar við úthlutun leyfa verið talið í samræmi við lög og reglugerð um leigubifreiðar sbr. áðurtilvitnað bréf samgönguráðuneytisins dags. 19.11.2004.

3. Var leyfilegur hámarksfjöldi atvinnuleyfa, skv. 4. gr. reglugerðar nr. 397/2003, um leigubifreiðar, fullnýttur þegar úrskurður ráðuneytisins féll? Ef ekki hvers vegna hefði hugsanlega getað komið til afturköllunar leyfa ef sérstök úthlutun hefði átt sér stað þá?

Samkvæmt 8. gr. laga nr. 134/2001 um leigubifreiðar setur samgönguráðherra í reglugerð ákvæði um fjölda leigubifreiða á ákveðnum svæðum, þar sem ástæða þykir til að takmarka fjölda atvinnuleyfa til leiguaksturs. Takmörkun á fjölda atvinnuleyfa er framkvæmd með úthlutun atvinnuleyfa skv. 5. gr. laganna. Samkvæmt 4. gr. reglugerðar um leigubifreiðar nr. 397/2003 er hámarksfjöldi atvinnuleyfa á takmörkunarsvæði I, höfuðborgarsvæðinu, 520 leyfi, þ.m.t. innlögð leyfi.

Vegagerðinni ber að miða úthlutun atvinnuleyfa við umrædda hámarkstölu þó þannig að heimilt er að taka tillit til leyfa, sem liggja tímabundið inni, þó þannig að ekki verði úthlutað að hámarki sem nemur helmingi leyfa sem eru innlögð tímabundið, sbr. 4. gr. reglugerðar um leigubifreiðar. Tímabundin innlögn leyfa er heimil í ákveðnum tilvikum skv. 19. gr. reglugerðarinnar sbr. 9. gr. laga um leigubifreiðar. Við mat á því í hvaða mæli nýta eigi heimild til að taka tillit til innlagðra leyfa hefur Vegagerðin mótað sér vinnureglur þar um að höfðu samráði við hagsmunaaðila. Hafa gild atvinnuleyfi verið á bilinu 535-550 á undanförnum árum, eða á bilinu 15-30 leyfi umfram hámarksfjölda skv. reglugerð, sjá nánar meðfylgjandi gögn. Ræðst fjöldi úthlutaðra leyfa þannig af þeim fjölda leyfa sem innlögð eru þegar úthlutun fer fram, sem eðli málsins samkvæmt er breytilegt. Gild leyfi hafa undanfarin ár verið yfir hámarksfjölda leyfa skv. 4. gr. reglugerðar um leigubifreiðar.

Atvinnuleyfi í gildi á takmörkunarsvæði I voru 548 skv. meðfylgjandi upplýsingum leyfisveitingadeildar Vegagerðarinnar þegar úrskurður ráðuneytisins féll eða 28 umfram leyfilegan fjölda. Þar af voru innlögð leyfi 51. Þegar úrskurður ráðuneytisins féll var leyfilegur hámarksfjöldi atvinnuleyfa samkvæmt reglugerð því fullnýttur.

4. Átti [A] rétt á úthlutun atvinnuleyfis fyrr en raun varð á ef mat Vegagerðarinnar á dagafjölda hefði verið í samræmi við úrskurð samgönguráðuneytisins. Gildir það sama um einhvern annan hinna 18 sem fengu úthlutað 1. október sl. Ef svo er hvenær hefði úthlutun átt að vera?

Eins og áður kom fram hefur reynst erfiðleikum bundið að vinna úr gagnagrunni Vegagerðarinnar upplýsingar um það hvenær [A] og hinir 17 umsækjendur, sem leyfi fengu 01.10.2004, hefðu að uppfylltum skilyrðum getað fengið leyfi ef mat á dagafjölda hefði verið í samræmi við úrskurð samgönguráðuneytisins. Eins og áður sagði er líklegt að [A] og mögulega einhverjir hinna hefðu átt að fá úthlutun fyrr en hvenær hver og einn hefði átt að fá úthlutun liggur ekki fyrir.“

Ég gaf A kost á að gera athugasemdir við ofangreind svarbréf Vegagerðarinnar og bárust mér bréf hans af því tilefni 29. desember 2004 og 23. febrúar 2005.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1.

Um veitingu atvinnuleyfa til leigubifreiðaaksturs er fjallað í lögum nr. 134/2001, um leigubifreiðar. Samkvæmt 6. gr. laganna er atvinnuleyfi, gefið út af Vegagerðinni, skilyrði þess að einstaklingi sé heimilt að taka að sér eða stunda leigubifreiðaakstur, sbr. þó 9. gr. laganna. Í 1. mgr. 8. gr. laga um leigubifreiðar segir að samgönguráðherra setji í reglugerð, að fengnum tillögum Vegagerðarinnar, nánari reglur um fjölda leigubifreiða á ákveðnum svæðum að fenginni umsögn viðkomandi sveitarstjórna, héraðsnefnda og félaga leigubifreiðastjóra. Á ákveðnum svæðum er því fjöldi leigubifreiða takmarkaður svo sem nánar er útfært með reglugerð um leigubifreiðar nr. 397/2003. Samkvæmt 6. gr. reglugerðarinnar skulu atvinnuleyfi veitt á grundvelli starfsreynslu við akstur leigubifreiðar. Í 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar segir m.a.:

„Takmörkun er framkvæmd með útgáfu atvinnuleyfa svo sem hámarkstala segir til um. Vegagerðinni er þó heimilt að taka tillit til leyfa, sem liggja inni tímabundið, þó þannig að ekki verði endurúthlutað nema sem nemur helmingi leyfa sem eru innlögð tímabundið skv. 19. gr. [...]“

Fjallað er um innlögn atvinnuleyfanna í 19. gr. reglugerðar nr. 397/2003. Þar segir í 1. mgr. að Vegagerðin geti heimilað leyfishafa að láta atvinnuleyfið ónotað í allt að fjögur ár á hverju 10 ára tímabili og að ekki sé hægt að leggja leyfið inn skemur en tvo mánuði.

Með úrskurði, dags. 14. júlí 2004, komst samgönguráðuneytið að þeirri niðurstöðu að sú reikniregla sem Vegagerðin notaði við úthlutun atvinnuleyfa til aksturs leigubifreiða skerti, með ólögmætum hætti, áunninn aksturstíma en hún fól í sér að aksturstími umsækjenda fékk minna vægi eftir því sem lengra var liðið frá því ekið var. Átti það meðal annars við í tilfelli A.

Eins og rakið hefur verið telur Vegagerðin líkur á að hin ólögmæta reikniaðferð hafi orðið til þess að A fékk ekki úthlutað atvinnuleyfi 1. apríl 2004 sem hann hefði annars fengið ef akstursreynsla hans hefði verið metin óskert. Viðbrögð Vegagerðarinnar við ofangreindum úrskurði samgönguráðuneytisins voru þau að láta úthlutunina, er byggðist á hinni ólögmætu reiknireglu, standa óhaggaða en taka tillit til úrskurðarins við næstu úthlutun sem fram fór 1. október 2004. Þannig virðist ekki hafa farið fram sérstök athugun á því innan stofnunarinnar í kjölfar úrskurðar samgönguráðuneytisins hverjum hafi verið ranglega hafnað um úthlutun atvinnuleyfis á grundvelli þeirrar reiknireglu sem notuð var við úthlutunina 1. apríl 2004.

Samkvæmt 4. gr. reglugerðar um leigubifreiðar nr. 397/2003, eins og hún var orðuð á þeim tíma sem atvik málsins urðu (greininni hefur nú verið breytt með 2. gr. reglugerðar nr. 259/2005) var hámarksfjöldi atvinnuleyfa á takmörkunarsvæði I, höfuðborgarsvæðinu, 520 leyfi. Eins og fram kemur í bréfum Vegagerðarinnar til mín, í tilefni af máli þessu, er misjafnt hvort leyfilegur hámarksfjöldi atvinnuleyfa samkvæmt reglugerðinni sé fullnýttur hverju sinni og ræðst fjöldi úthlutaðra leyfa af þeim fjölda leyfa sem innlögð eru þegar úthlutunin fer fram. Í máli þessu liggur ekki fyrir á hvaða tímapunkti eftir úthlutunina 1. apríl 2004 svigrúm skapaðist til þess að úthluta A atvinnuleyfi ef Vegagerðin hefði gripið til sérstakrar úthlutunar í tilefni af úrskurði samgönguráðuneytisins.

Ofangreindur úrskurður samgönguráðuneytisins fól í sér þá niðurstöðu að A hefði við úthlutun atvinnuleyfa 1. apríl 2004 verið synjað um leyfi á grundvelli rangra forsendna. Taka verður fram að úrskurður samgönguráðuneytisins frá 14. júlí 2004 fjallaði ekki beint um synjunina frá 1. apríl s.á. heldur um þær forsendur sem Vegagerðin lagði þar til grundvallar. Í úrskurðinum var því ekki sérstaklega tekin afstaða til þess hvort ákvörðunin í máli A frá 1. apríl 2004 væri ógildanleg. Eins og atvik voru í þessu máli tel ég í sjálfu sér ekki þörf á að taka afstöðu til þessa atriðis og þá heldur ekki hvort ákvarðanir Vegagerðarinnar frá 1. apríl 2004 um að veita öðrum einstaklingum, með meiri reynslu en A samkvæmt reiknireglunni sem notast var við, hafi verið ógildanlegar. Ég bendi þó á að almennt þarf mun meira að koma til svo að ívilnandi ákvörðun verði talin ógildanleg heldur en íþyngjandi ákvörðun. (Sjá t.d. Páll Hreinsson: Stjórnsýslulögin — skýringarrit, bls. 248.) Ég geri því ekki athugasemdir við þá afstöðu Vegagerðarinnar að ekki væri rétt að bregðast við úrskurði samgönguráðuneytisins með því að afturkalla þau leyfi sem gefin voru út 1. apríl 2004.

Á Vegagerðinni sem lægra settu stjórnvaldi hvíldi hins vegar sú skylda að koma málum af því tagi sem úrskurður samgönguráðuneytisins frá 14. júlí 2004 hljóðaði um svo fljótt sem unnt var í það horf að málsmeðferð stofnunarinnar og ákvarðanir samrýmdust niðurstöðu ráðuneytisins. Af úrskurðinum var ljóst að umsókn A hafði við úthlutunina 1. apríl 2004 verið synjað á ólögmætum forsendum og var sérstöku erindi, dags. 20. júlí 2004, beint til Vegagerðarinnar fyrir hans hönd þar sem farið var fram á að hann fengi útgefið atvinnuleyfi í kjölfar úrskurðarins. Úr þessu erindi bar Vegagerðinni einnig að leysa svo fljótt sem unnt var, sbr. málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Það var í sjálfu sér eðlilegt að fyrstu viðbrögð Vegagerðarinnar vegna úrskurðar ráðuneytisins væru að breyta þeim forsendum sem skráðar höfðu verið í gagnagrunn stofnunarinnar um fyrri akstursreynslu umsækjenda. Ég minni á að í skýringum Vegagerðarinnar til mín kemur fram að nokkrar líkur séu á að A hefði komist í hóp leyfishafa við úthlutunina 1. apríl 2004 ef úrskurður ráðuneytisins hefði legið fyrir á þeim tíma og jafnframt að líklegt sé að A og mögulega einhverjir hinna 17 umsækjendanna sem veitt var atvinnuleyfi 1. október 2004 hefðu átt að fá úthlutun fyrr, þótt ekki liggi fyrir nákvæmar tímasetningar í því efni. Hvað sem þessu leið ákvað Vegagerðin að bíða með að úthluta A atvinnuleyfi til aksturs leigubifreiðar þar til kom að næstu reglulegu úthlutun í samræmi við framkvæmd Vegagerðarinnar 1. október 2004. Ég tel að Vegagerðin hafi ekki sýnt fram á að nauðsynlegt hafi verið að bíða með afgreiðslu á atvinnuleyfi til handa A og annarra þeirra sem hefðu átt rétt á atvinnuleyfi í ljósi reynslu sinnar samkvæmt úrskurði ráðuneytisins frá 14. júlí 2004 svo lengi sem raunin varð eða þar til komið var að næstu reglulegu úthlutun stofnunarinnar á atvinnuleyfum. Leyfi til aksturs leigubifreiðar felur í sér leyfi stjórnvalda til handa viðkomandi einstaklingi til að reka tiltekna atvinnustarfsemi og nýta þannig aflahæfi sitt. Handhöfn slíks leyfis getur því haft verulega fjárhagslega þýðingu fyrir viðkomandi einstakling. Stjórnvöld verða því að haga afgreiðslu beiðna um slík leyfi þannig að ekki séu lagðar meiri takmarkanir á atvinnufrelsið, sbr. 75. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944, en leiða af lögum og þar með að afgreiða slíkar beiðnir eins fljótt og kostur er, uppfylli viðkomandi þær kröfur sem settar eru fyrir því að hann fái leyfið.

Ég minni á í þessu sambandi að ekkert er því til fyrirstöðu í lögum nr. 134/2001, um leigubifreiðar, að Vegagerðin úthluti leyfum um leið og þau liggja inni hjá stofnuninni laus til úthlutunar enda hvergi kveðið á um það í gildandi lögum eða reglugerðum að úthlutun skuli einungis fara fram tvisvar sinnum á ári, þótt stofnunin hafi haft þann hátt á. Raunar var beinlínis kveðið á um það í reglugerð nr. 224/1995, sem áður gilti um leigubifreiðar, að umsjónarnefnd skyldi svo fljótt sem við yrði komið úthluta atvinnuleyfum til að fylla hámarkstölu atvinnuleyfa á takmörkunarsvæðum, eins og vikið verður að síðar í þessu áliti.

Með vísan til ofangreinds tel ég að sú ákvörðun Vegagerðarinnar, að bregðast ekki við úrskurði samgönguráðuneytisins, sem kveðinn var upp 14. júlí 2004, fyrr en við næstu reglulegu úthlutun stofnunarinnar á atvinnuleyfum hinn 1. október 2004, hafi ekki verið til þess fallin að rétta sem fyrst hlut þeirra sem ranglega var synjað um úthlutun atvinnuleyfis 1. apríl 2004 og hafi þar af leiðandi ekki verið í samræmi við þær skyldur sem hvíldu á Vegagerðinni að bregðast við úrskurði æðra stjórnvalds og haga afgreiðslu mála í samræmi við málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga. Ég tel ljóst að þau einu réttaráhrif sem framangreindur annmarki kann að hafa haft fyrir A sé hugsanleg skaðabótaskylda ríkisins fyrir hönd Vegagerðarinnar. Það verður að vera verkefni dómstóla að fjalla um slíkt.

2.

Atvinnuleyfi þau er Vegagerðin gefur út til aksturs leigubifreiða varða atvinnuréttindi manna og geta því eins og áður sagði haft verulega fjárhagslega þýðingu fyrir hlutaðeigandi, enda atvinnuleyfi skilyrði þess að viðkomandi sé heimilt að taka að sér eða stunda leigubifreiðaakstur, sbr. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 134/2001, um leigubifreiðar. Eins og getið hefur verið varð kvörtun A mér tilefni til að taka almennt til athugunar þá framkvæmd Vegagerðarinnar að úthlutun á atvinnuleyfum til aksturs leigubifreiða fari fram tvisvar á ári og þá án þess að auglýst sé eftir umsóknum um leyfin.

Í 2. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 224/1995, sem áður gilti um leigubifreiðar, var kveðið á um að umsjónarnefnd skyldi svo fljótt sem við yrði komið úthluta atvinnuleyfum til að fylla hámarkstölu atvinnuleyfa á takmörkunarsvæðum. Hins vegar er hvorki í lögum nr. 134/2001, um leigubifreiðar, né í reglugerð nr. 397/2003, sem nú er í gildi og gilti þegar atvik málsins urðu, kveðið á um það hvenær úthlutun Vegagerðarinnar á atvinnuleyfum skuli fara fram. Í bréfi Vegagerðarinnar til mín, dags. 3. febrúar 2005, segir að þar sem ekki sé kveðið á um það í lögum eða reglugerð hvenær úthluta eigi leyfum sé það lagt í mat Vegagerðarinnar að ákveða hve oft á ári hún skuli fara fram. Ennfremur kemur fram í bréfum stofnunarinnar til mín, dags. 9. desember 2004 og 3. febrúar 2005, að sá háttur hafi verið hafður á að taka við umsóknum um atvinnuleyfi allt árið um kring en úthluta leyfum tvisvar sinnum á ári, þ.e. í apríl og október.

Í ljósi þess að ekki er ákveðið með lögum hvenær úthlutun á atvinnuleyfum til leigubifreiðaaksturs skuli fara fram óskaði ég, eins og áður er rakið, eftir upplýsingum um það hvort úthlutun Vegagerðarinnar væri auglýst með einhverjum hætti. Í svarbréfi Vegagerðarinnar til mín, dags. 3. febrúar 2005, sagði að úthlutun leyfanna hafi ekki verið auglýst opinberlega. Hvergi í lögum er mælt fyrir um að auglýsa skuli opinberlega úthlutun atvinnuleyfa til leigubifreiðaaksturs.

Lagareglur um leigubifreiðar og reglur um fjölda atvinnuleyfa til aksturs leigubifreiða á hverjum tíma fela í sér takmarkanir á þeim rétti samkvæmt 75. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 að öllum sé frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa. Eins og áður sagði er hér um að ræða atvinnuleyfi sem geta varðað miklu um möguleika hlutaðeigandi til að nýta aflahæfi sitt og leyfin geta þannig haft verulega fjárhagslega þýðingu fyrir þá sem þau fá. Þegar litið er til þess að þarna er um að ræða takmörkun á atvinnufrelsi einstaklinga er það niðurstaða mín að á stjórnvöldum hvíli sú skylda að úthluta þeim leyfum sem á hverjum tíma eru til ráðstöfunar svo fljótt sem unnt er að undangengnum nauðsynlegum undirbúningi nema beinlínis sé mælt fyrir um í lögum á hvaða tíma úthlutunin skuli fara fram. Ég fæ í sjálfu sér ekki séð að þær skýringar sem fram koma í bréfi Vegagerðarinnar til mín þurfi endilega að leiða til þess að umræddum atvinnuleyfum sé úthlutað tvisvar á ári. Ég hef því ákveðið að beina þeim tilmælum til Vegagerðarinnar að þetta fyrirkomulag úthlutana verði tekið til endurskoðunar með það í huga að það inngrip í atvinnufrelsið sem leiðir af umræddum reglum verði á hverjum tíma eins lítið og kostur er og þá þannig að fjöldi leyfa á hverjum tíma verði í sem bestu samræmi við ákvörðun ráðherra, sem tekin er á grundvelli laganna, en ráðist ekki af hagkvæmnisástæðum við framkvæmd úthlutunar. Ég tek fram í því sambandi að leggja verður til grundvallar að á stjórnvöldum hvíli sú skylda að sjá til þess að þeir, sem þess óska, geti átt kost á að sækja um atvinnuleyfi innan hæfilegs tíma eftir að slík leyfi losna. Þær hagkvæmnisástæður sem byggt hefur verið á til stuðnings því fyrirkomulagi að úthluta atvinnuleyfum einungis tvisvar á ári geta því að mínu áliti ekki einar og sér réttlætt að þeir sem vilja nýta aflahæfi sitt með þessum hætti þurfi að bíða í allt að sex mánuði til að geta komið til greina við úthlutun. Á hinn bóginn útiloka ég ekki að nægilega væri komið til móts við þessi sjónarmið ef reglulegar úthlutanir ættu sér stað með styttra millibili.

Á stjórnvöldum hvílir sú skylda að gæta jafnræðis milli borgaranna, sbr. hér 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Af hálfu umboðsmanns Alþingis hefur áður í álitum verið vísað til þess að þegar stjórnvöld fara með það vald að úthluta eða ráðstafa takmörkuðum og eftirsóttum gæðum, sem meðal annars geta haft verulega fjárhagslega þýðingu fyrir þá sem hlut eiga að máli, beri stjórnvöldum í samræmi við jafnræðisreglur að auglýsa fyrirfram eftir umsóknum, þannig að allir sem áhuga hafa og uppfylla tilskilin skilyrði, fái sama tækifæri til að sækja um og sé þá kunnugt um tímasetningu úthlutunar. Ég vísa hér til dæmis til álita umboðsmanns Alþingis nr. 3717/2003 og nr. 993/1994. Í samræmi við framangreint eru það tilmæli mín til Vegagerðarinnar að framvegis verði fyrirhuguð úthlutun atvinnuleyfa til leigubifreiðaaksturs auglýst opinberlega.

V. Niðurstaða.

Það er niðurstaða mín að sú ákvörðun Vegagerðarinnar að bregðast ekki við úrskurði samgönguráðuneytisins, sem kveðinn var upp 14. júlí 2004, fyrr en við næstu reglulegu úthlutun stofnunarinnar á atvinnuleyfum 1. október 2004 hafi ekki verið í samræmi við þær skyldur sem hvíldu á Vegagerðinni um að bregðast við úrskurði æðra stjórnvalds og haga afgreiðslu mála í samræmi við málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga. Þá eru það tilmæli mín til Vegagerðarinnar að hugað verði að endurskoðun á þeirri framkvæmd að úthluta atvinnuleyfum til aksturs leigubifreiða aðeins tvisvar á ári og jafnframt eru það tilmæli mín að framvegis verði fyrirhuguð úthlutun slíkra atvinnuleyfa auglýst opinberlega.

Ég ritaði Vegagerðinni bréf, dags. 6. febrúar 2006, þar sem ég óskaði eftir upplýsingum um hvort gripið hefði verið til einhverra tiltekinna ráðstafana af hennar hálfu í tilefni af áliti mínu og þá í hverju þær hafi falist. Svarbréf Vegagerðarinnar barst mér 3. mars 2006. Þar segir m.a. eftirfarandi:

„Vegagerðin hefur tekið tilmæli yðar til skoðunar og kannað sérstaklega hvort unnt sé að endurskoða þá framkvæmd að úthluta atvinnuleyfum til aksturs leigubifreiða oftar en tvisvar á ári. Ekki er að finna ákvæði í gildandi reglugerð um leigubifreiðar nr. 397/2003 um hve oft eigi að úthluta atvinnuleyfum til leiguaksturs. Er Vegagerðinni því falið að meta á grundvelli þeirra lagareglna sem um úthlutunina gilda hve oft úthluta beri leyfum.

Atvinnuleyfum er úthlutað allt árið til umsækjenda utan takmörkunarsvæða jafnóðum og umsóknir berast. Á takmörkunarsvæðum hefur hins vegar verið miðað við að úthluta leyfum tvisvar á ári, 01.04. og 01.10. ár hvert. Hefur það verið framkvæmt með þeim hætti að þeim sem mesta starfsreynslu hafa skv. gagnagrunni Vegagerðarinnar er tilkynnt að þeir geti fengið úthlutað leyfi að uppfylltum öllum skilyrðum laganna um leyfi. Vegagerðin telur óvarlegt að breyta þeirri tilhögun að úthluta leyfum á takmörkunarsvæðum aðeins tvisvar á ári að undangenginni skoðun á fjölda virkra leyfa hverju sinni.

Meginástæða þess að ekki er talið fært að úthluta leyfum á takmörkunarsvæðum oftar en tvisvar á ári er að fjöldi virkra leyfa er breytilegur eftir fjölda innlagðra leyfa hverju sinni og eftir því hvort umsækjendur nýta sér rétt sinn til leyfis þegar röðin kemur að þeim. Litið er svo á að allt að 6 mánuðir geta liðið frá því að umsækjanda er tilkynnt um að hann geti öðlast rétt til atvinnuleyfis að uppfylltum skilyrðum, þar til ljóst er hvort hann muni nýta sér leyfið, en í því sambandi er litið til ákvæða 5. mgr. 9. gr. laga um leigubifreiðar nr. 134/2001. Þar sem meginreglan er að miða ber fjölda atvinnuleyfa við hámarkstölu leigubifreiða á takmörkunarsvæði telur Vegagerðin varhugavert að úthluta leyfum án þess að ljóst sé hverjir af þeim sem þegar hafa fengið úthlutað hyggist nýta sér rétt sinn til atvinnuleyfis. Að öðrum kosti sé hætta á að úthlutuð leyfi fari umfram þann ramma sem markaður er í 4. gr. reglugerðarinnar.

[...]

Vegagerðin hefur ákveðið að eftirleiðis verði úthlutun atvinnuleyfa á takmörkunarsvæðum auglýst í fjölmiðlum á landsvísu og jafnframt á heimasíðu Vegagerðarinnar. Mun það koma til framkvæmda við næstu úthlutun leyfa. Er litið svo á að með því sé farið að tilmælum yðar hvað þann þátt málsins varðar.“