Álit

I. Kvörtun.

Í kjölfar kvörtunar sem mér barst 30. september 2004 ákvað ég með vísan til heimildar í 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að taka til athugunar að eigin frumkvæði hvort ákvæði lokamálsliðar 10. gr. reglugerðar nr. 528/2002, um fólksflutninga á landi, um að Vegagerðin skuli „leggja fram tillögu um gildandi sérleyfi hverju sinni til staðfestingar ráðherra“ samrýmdist 3. mgr. 9. gr. laga nr. 73/2001, um fólksflutninga, vöruflutninga og efnisflutninga á landi, en þar er mælt fyrir um almenna heimild til að kæra ákvarðanir Vegagerðarinnar samkvæmt lögunum til samgönguráðuneytisins. Ég hafði þá einnig í huga hvernig verkefni Vegagerðarinnar eru afmörkuð í lögum nr. 73/2001 og meginreglu stjórnsýsluréttarins um rétt borgaranna til að skjóta ákvörðunum lægra setts stjórnvalds til endurskoðunar fyrir æðra stjórnvaldi.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 28. júní 2005.

II. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Ég ritaði samgönguráðherra bréf, dags. 14. október 2004, þar sem ég rakti viðeigandi ákvæði laga nr. 73/2001, um fólksflutninga, vöruflutninga og efnisflutninga á landi, sem og ákvæði 10. gr. reglugerðar nr. 528/2002, um fólksflutninga á landi, þar sem mælt er fyrir um að Vegagerðin skuli leggja fram tillögu um gildandi sérleyfi hverju sinni til staðfestingar ráðherra. Óskaði ég eftir því með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að samgönguráðuneytið lýsti viðhorfi sínu til þess að hvaða leyti fyrrgreindur áskilnaður 10. gr. reglugerðar nr. 528/2002 um staðfestingu samgönguráðherra samrýmdist ákvæði 3. mgr. 9. gr. laga nr. 73/2001 um kæruheimild til ráðherra. Þá óskaði ég eftir því að ráðuneytið lýsti viðhorfi sínu til þess hvort og þá hvernig umrætt reglugerðarákvæði samrýmdist meginreglu stjórnsýsluréttar um rétt borgaranna til að skjóta ákvörðunum lægra setts stjórnvalds til endurskoðunar fyrir æðra stjórnvaldi, sbr. dóm Hæstaréttar Íslands frá 14. september 1992, sem birtur er í dómasafni réttarins á bls. 1377. Í svarbréfi ráðuneytisins, dags. 11. nóvember 2004, segir m.a.:

„Í bréfi yðar er eftirgreind spurning lögð fyrir ráðuneytið: Að hvaða leyti samrýmist áskilnaður 10. gr. reglugerðar nr. 528/200[2] um staðfestingu samgönguráðherra ákvæði 3. mgr. 9. gr. laga nr. 73/2001 um kæruheimild til ráðherra?

Því er fyrst til að svara að 9. gr. reglugerðar nr. 528/200[2] veitir Vegagerðinni heimild til að veita tilteknum aðilum sérleyfi á einstökum leiðum og er í ákvæðinu nánar mælt fyrir um hvernig að því skuli staðið. Hér er Vegagerðinni framseld heimild til að taka stjórnsýsluákvarðanir sem fela í sér ákvörðun um rétt og skyldu aðila til að stunda reglubundna fólksflutninga gegn gjaldi og fá að auki til þess opinbert fé. Slík ákvörðun er kæranleg til ráðuneytisins í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga og 3. mgr. 9. gr. laga nr. 73/2001.

Aftur á móti fjallar 10. gr. reglugerðar 528/200[2] um forgang eldri handhafa sérleyfa í tiltekinn tíma til endurúthlutunar á gildandi sérleyfum. Þá fjallar ákvæðið um með hvaða hætti taka skal ákvörðun um á hvaða leiðum skuli vera sérleyfi. Sú ákvörðun beinist ekki að tilteknum aðilum, heldur felur hún í sér almenn stjórnvaldsfyrirmæli. Vegagerðin gerir tillögu til ráðherra um sérleyfisleiðir. Til nánari skýringar á framkvæmd þeirrar tilhögunar fylgir hér með ljósrit af bréfi Vegagerðarinnar frá 4. júlí 2002, ásamt lista yfir tillögur og staðfesting ráðherra á framkomnum tillögum. Ákvörðun þessi gildir til 31. júlí 2005. Eftirgrennslan leiddi í ljós að listi yfir sérleyfisleiðir hefur ekki verið birtur í Lögbirtingablaði samkvæmt 3. gr. laga nr. 64/1943 um birtingu laga og stjórnvaldserinda. Eðlilegt verður að telja að ákvarðanir um sérleyfisleiðir hefðu bæði verið birtar í Lögbirtingablaði og á heimasíðu Vegagerðarinnar. Ráðuneytið mun beina tilmælum til Vegagerðarinnar um að það verði gert. Þá fylgir hér með til upplýsinga afrit af bréfi Jóns Rögnvaldssonar, vegamálastjóra, til samgönguráðuneytisins, dags. 7. mars 2003, í tilefni af fyrirspurn á Alþingi um sérleyfi til fólksflutninga. Þar kemur fram að val á sérleyfisleiðum við endurúthlutun leyfa er miðað við að búseta á þéttbýlisstöðum sé yfir 100 íbúar allt árið og að ekki séu tveir eða fleiri aðilar styrktir til að aka sömu leið. Sú ákvörðun var jafnframt tekin að hætta að styrkja ferðamannaleiðir. Listinn yfir leiðir sem ekki var endurúthlutað sérleyfi á ber þess vitni en þetta er ekki tekið fram berum orðum.

Lög nr. 73/2001 og reglugerð 528/200[2] kveða skýrt á um að frá ágústmánuði 2005 munu öll sérleyfi verða boðin út, sbr. ákvæði til bráðabirgða og 2. mgr. 6. gr. laganna og 10. gr. reglugerðarinnar. Eftir sem áður mun Vegagerðin gera tillögu til ráðherra um sérleyfisleiðir, sbr. 10. gr. reglugerðarinnar.

Samkvæmt framansögðu var tilgangur ákvæðanna sem hér eru til umfjöllunar fyrst og fremst sá að setja fram aðferð fyrir ráðuneyti og Vegagerð til að móta almennar reglur um skipulag almenningssamgangna. Ákvarðanir um úthlutun einstakra sérleyfa lýtur hins vegar ákvæðum stjórnsýslulaga eins og áður greinir.

Þá er óskað eftir viðhorfi ráðuneytisins til þess hvort og þá með hvaða hætti umrætt reglugerðarákvæði samræmist meginreglum stjórnsýsluréttar um rétt borgaranna til endurskoðunar fyrir æðra stjórnvaldi. Ráðuneytið hefur leitast við að skýra hér að ofan þau ákvæði laga og reglugerðar sem vöktu upp spurningar. Meginreglan um rétt borgaranna til endurskoðunar stjórnvaldsákvarðana fyrir æðra stjórnvaldi stendur. Það kann að vera álitamál hvort 10. gr. reglugerðarinnar um staðfestingu ráðherra á tillögum Vegagerðar um sérleyfisleiðir sé nægilega skýr og að framkvæmdina megi bæta, t.d. varðandi birtingu listans um leiðir sem styrktar eru af opinberu fé. Stofnist ágreiningur um úthlutun einstakra sérleyfa verður honum skotið til ráðuneytisins.“

III. Álit umboðsmanns Alþingis.

Með lögum nr. 13/1999, um skipulag á fólksflutningum með hópferðabifreiðum, var útgáfa leyfa samkvæmt lögunum og eftirlit með þeim færð frá samgönguráðuneytinu til Vegagerðarinnar og um leið kveðið á um heimild til að kæra ákvarðanir Vegagerðarinnar í þeim efnum til samgönguráðuneytisins. Segir svo m.a. um þessa breytingu í frumvarpi til laganna:

„Meginbreytingin sem lögð er til í frumvarpinu snýr að útgáfu leyfa. Í gildandi lögum sér samgönguráðuneytið um útgáfu sérleyfa og hópferðaleyfa auk sætaferðaleyfa. Samgönguráðherra nýtur þó ráðgjafar skipulagsnefndar fólksflutninga um leyfisveitingar en í henni sitja fulltrúar hagsmunaaðila auk fulltrúa samgönguráðherra. Ákvörðunum ráðuneytisins verður auðvitað ekki skotið til annars stjórnvalds þar sem það er æðsta stjórnsýslustigið. Þetta fyrirkomulag er um margt óheppilegt og eðlilegt að gera breytingar á því, fyrst og fremst til að tryggja málskot þeirra aðila sem mál kann að varða til samgönguráðuneytisins þar sem úrskurður æðsta stjórnsýslustigs er tryggður. Með því skapast mun skilvirkari og öruggari stjórnsýslumeðferð. Því er lagt til hér að Vegagerðin taki að sér útgáfu þeirra leyfa sem um getur í frumvarpinu auk eftirlits með einstökum þáttum þess. Jafnframt gerir frumvarpið ráð fyrir að skipulagsnefnd fólksflutninga verði lögð niður. Ákvörðunum Vegagerðarinnar er svo unnt að skjóta til samgönguráðuneytis samkvæmt venjulegum stjórnsýslureglum. Það er skoðun ráðuneytisins að þetta verkefni falli vel að öðrum verkefnum Vegagerðarinnar. Vegagerðin hefur þegar eftirlit með ökuritum og þungatakmörkunum atvinnubifreiða á vegum úti í umboði dómsmálaráðuneytis og því er fremur hægt um vik fyrir starfsmenn vegaeftirlits að taka þetta verkefni að sér.“ (Alþt. 1998-1999, A-deild, bls 1883.)

Framangreind lög nr. 13/1999 voru felld úr gildi með núgildandi lögum nr. 73/2001, um fólksflutninga, vöruflutninga og efnisflutninga á landi, en þar er eftir sem áður mælt svo fyrir um að Vegagerðin fari með framkvæmd laganna undir yfirstjórn samgönguráðherra, sbr. 2. gr. laganna, sem er svohljóðandi:

„Samgönguráðherra fer með yfirstjórn fólksflutninga, vöruflutninga og efnisflutninga og almenningssamgangna samkvæmt lögum þessum. Vegagerðin fer með framkvæmd laga þessara og stjórnvaldsreglna settra samkvæmt þeim.“

Samkvæmt a-lið 3. gr., sbr. 4. gr., laganna þurfa allir sem stunda flutninga samkvæmt lögunum að hafa almennt rekstrarleyfi. Í sérleyfi felst hins vegar að sérleyfishafi hefur leyfi til að stunda reglulega fólksflutninga á sérleyfisleið og er aðgangur annarra takmarkaður, sbr. b-lið 3. gr. laganna. Í 6. gr. er fjallað nánar um sérleyfi og úthlutun þeirra en þar segir:

„Hlutverk reglubundinna fólksflutninga er að sjá almenningi fyrir samgöngum með fólksflutningabifreiðum. Vegagerðin hefur umsjón með skipulagi almenningssamgangna með bifreiðum.

Vegagerðin getur takmarkað fjölda aðila í reglubundnum fólksflutningum á einstökum leiðum með því að veita sérleyfi á þeim leiðum. Öðrum en sérleyfishafa er óheimilt að stunda reglubundna fólksflutninga á sérleyfisleið. Við veitingu sérleyfis skal gerður sérstakur þjónustusamningur þar sem þau skilyrði koma fram sem Vegagerðin setur, svo sem um ferðatíðni, ferðaleiðir, viðkomustaði, leyfilegar bifreiðar, umhverfisstuðla, gildistíma, uppsögn og greiðslu. Nánari útfærsla á þjónustusamningi skal tilgreind í reglugerð. Takist ekki slíkur samningur á milli aðila skal Vegagerðin efna til útboðs, eftir atvikum í samstarfi við aðra aðila sem stunda fólksflutninga, svo sem skólaakstur. Vegagerðin getur, séu fyrir því veigamikil rök, efnt til útboðs án undangenginnar tilraunar til þjónustusamnings fyrir 1. ágúst 2005.

Óheimilt er að framselja sérleyfi nema með samþykki Vegagerðarinnar.

Sérleyfishafa er, með samþykki Vegagerðarinnar, heimilt að nota bifreiðar sem skráðar eru fyrir færri en níu farþega við akstur á sérleyfisleið.

Vegagerðin getur sagt upp samningnum á leyfistímanum vegna skipulagsbreytinga innan ákveðinna svæða sem viðkomandi sveitarfélög standa sameiginlega að. Slíkur uppsagnarfrestur skal ekki vera skemmri en tvö ár. Segi sérleyfishafi upp samningnum eða brjóti gegn ákvæðum 14. gr. á leyfistímanum skal Vegagerðin efna til útboðs.“

Framangreindar ákvarðanir Vegagerðarinnar um úthlutun sérleyfa sem og aðrar ákvarðanir sem Vegagerðin tekur á grundvelli laganna eru kæranlegar til samgönguráðherra skv. 3. mgr. 9. gr. laganna. Þá getur ráðherra með reglugerð sett nánari ákvæði um skilyrði fyrir veitingu leyfa og framkvæmd laganna, sbr. 3. mgr. 4. gr. og 1. mgr. 16. gr. laganna.

Loks er í 1. og 2. mgr. ákvæðis til bráðabirgða með lögunum að finna svohljóðandi ákvæði um gildi og endurúthlutun sérleyfa sem gefin voru út samkvæmt eldri lögum:

„Leyfi til fólksflutninga með hópferðabifreiðum, sem gefin hafa verið út samkvæmt eldri lögum, halda gildi sínu samkvæmt lögum þessum þar til gildistími þeirra er útrunninn eða leyfið fellur niður skv. 15. gr. laganna.

Handhafar sérleyfa samkvæmt eldri lögum skulu að jafnaði sitja fyrir um endurúthlutun sérleyfa á viðkomandi sérleyfisleið fram til ársins 2005. Endurúthlutuð leyfi skulu ekki gilda lengur en til 1. ágúst 2005 og skal þá efnt til útboðs á öllum sérleyfum.“

Ráðherra hefur með reglugerð nr. 528/2002, um fólksflutninga á landi, nýtt sér framangreindar heimildir til að setja nánari ákvæði um skilyrði fyrir veitingu leyfa og framkvæmd laganna. Þar á meðal eru svohljóðandi ákvæði um sérleyfi og endurúthlutun þeirra í 9. og 10. gr.:

„9. gr.

Sérleyfi.

Vegagerðin getur takmarkað fjölda aðila í reglubundnum fólksflutningum á einstökum leiðum með því að veita sérleyfi á þeim leiðum. Við veitingu sérleyfa skal gerður sérstakur þjónustusamningur. Sérleyfi er leyfi til reglubundinna fólksflutninga og er það veitt samkvæmt 6. gr. laga nr. 73/2001 enda hafi umsækjandi þegar leyfi samkvæmt 4. gr. sömu laga. Veita má fólksflutningafyrirtæki fleiri en eitt sérleyfi. Öðrum en sérleyfishafa er óheimilt að skipuleggja reglubundna flutninga fólks á sömu leið.

10. gr.

Endurúthlutun sérleyfa.

Handhafar sérleyfa samkvæmt eldri lögum skulu að jafnaði sitja fyrir um endurúthlutun sérleyfa á viðkomandi sérleyfisleið fram til 1. ágúst 2005, en endurúthlutuð leyfi skulu ekki gilda lengur en til þess tíma. Skal eftir það eingöngu úthlutað sérleyfi að undangengnu opinberu útboði. Útboð vegna nýrrar úthlutunar sérleyfa skal fara fram með a.m.k. fimm mánaða fyrirvara. Vegagerðin skal leggja fram tillögu um gildandi sérleyfi hverju sinni til staðfestingar ráðherra.“

Samgönguráðherra fer í samræmi við framangreint með yfirstjórn fólksflutninga samkvæmt lögum nr. 73/2001. Afmörkun á því í hverju yfirstjórn ráðherra er fólgin ræðst af öðrum ákvæðum laganna. Af þeim verður ráðið að yfirstjórn ráðherra felist fyrst og fremst í heimild hans til að setja nánari ákvæði um framkvæmd laganna, þ.m.t. um skilyrði fyrir veitingu leyfa, í reglugerð en auk þess gegnir hann hlutverki æðra stjórnvalds gagnvart Vegagerðinni sem felur í sér að heimilt er að skjóta ákvörðunum sem Vegagerðin tekur á grundvelli laganna til samgönguráðuneytisins með kæru, sbr. 3. mgr. 9. gr. laganna. Loks er gert ráð fyrir því að þær gæða- og tæknikröfur sem Vegagerðin gerir til bifreiða sem notaðar eru til fólksflutninga, sbr. 12. gr. laganna, séu staðfestar af ráðherra. Að öðru leyti er ekki gert ráð fyrir því í lögunum að ráðherra hafi aðkomu að framkvæmd laganna og þeirra reglugerða sem hann setur á grundvelli þeirra heldur er framkvæmd þeirra í höndum Vegagerðarinnar skv. 2. gr. Í 1. mgr. 6. gr. laganna kemur jafnframt fram að Vegagerðin hafi umsjón með skipulagi almenningssamgangna með bifreiðum. Getur Vegagerðin við þá skipulagningu ákveðið að takmarka „fjölda aðila í reglubundnum fólksflutningum á einstökum leiðum með því að veita sérleyfi“, sbr. 2. mgr. 6. gr., og skal þá gerður þjónustusamningur við viðkomandi sérleyfishafa þar sem skilyrði Vegagerðarinnar koma fram „svo sem um ferðatíðni, ferðaleiðir, viðkomustaði, leyfilegar bifreiðar, umhverfisstuðla, gildistíma, uppsögn og greiðslu“. Ekki er hins vegar í lögunum kveðið á um að samgönguráðherra hafi afskipti eða aðkomu að slíkum ákvörðunum að öðru leyti en með setningu reglugerða m.a. um skilyrði leyfa.

Í framangreindum lokamálslið 10. gr. reglugerðar nr. 528/2002 segir að Vegagerðin skuli leggja fram tillögur um gildandi sérleyfi hverju sinni til staðfestingar ráðherra. Eins og fram kemur í svarbréfi samgönguráðuneytisins til mín, dags. 11. nóvember 2004, er í ákvæðinu fjallað um það hvernig taka beri ákvörðun um á hvaða leiðum skuli vera sérleyfi. Ég bendi á að með 2. mgr. 6. gr. laga nr. 73/2001 hefur Alþingi ákveðið að Vegagerðin geti takmarkað fjölda aðila í reglubundnum fólksflutningum á einstökum leiðum með því að veita sérleyfi á þeim leiðum. Er þá öðrum en sérleyfishöfum óheimilt að stunda reglubundna fólksflutninga á sérleyfisleið. Þarna hefur löggjafinn beinlínis ákveðið að það skuli vera verkefni Vegagerðarinnar að ákveða hvort og þá á hvaða leiðum skuli veita sérleyfi. Ákvörðun um á hvaða leiðum skuli veitt sérleyfi getur haft verulega þýðingu um möguleika þeirra sem kjósa að halda úti atvinnustarfsemi á þessu sviði og á hlutaðeigandi svæðum. Á það bæði við um þau tilvik þegar ákveðið er að hætta að veita sérleyfi á tilteknum leiðum sem og að taka upp eða viðhalda sérleyfum á öðrum. Hér verður jafnframt að líta til þess sem áður var lýst um þá meginbreytingu sem á var byggt þegar sett voru lög um flutning verkefna við útgáfu leyfa til fólksflutninga með hópferðabifreiðum frá samgönguráðuneytinu til Vegagerðarinnar, upphaflega lög nr. 13/1999. Það var markmiðið með þeim breytingum að þeir sem í hlut ættu gætu framvegis skotið ákvörðunum Vegagerðarinnar samkvæmt lögunum með stjórnsýslukæru til samgönguráðherra. Var með þessu verið að auka réttaröryggi borgaranna og færa fyrirkomulag þessara mála til samræmis við meginreglu stjórnsýsluréttarins um rétt borgaranna til að skjóta ákvörðunum lægra setts stjórnvalds til endurskoðunar fyrir æðra stjórnvaldi, sjá hér Hrd. 1992, bls. 1377 og nú 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Það er ljóst að með því að staðfesta tillögu Vegagerðarinnar um hver skuli vera gildandi sérleyfi hverju sinni hefur samgönguráðherra haft slíka aðkomu að umræddri ákvörðun að girt er fyrir að hann geti fjallað um þá sömu ákvörðun á kærustigi, sbr. 4. tl. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sjá einnig Páll Hreinsson: Hæfisreglur stjórnsýslulaga, Reykjavík 2005, bls. 559. Samgönguráðuneytið vísar til þess í skýringum sínum til mín að í 10. gr. reglugerðar nr. 528/2002 sé fjallað um með hvaða hætti taka skuli ákvörðun um á hvaða leiðum skuli vera sérleyfi. Um sé að ræða ákvörðun sem beinist ekki að tilteknum aðilum heldur feli hún í sér almenn stjórnvaldsfyrirmæli. Ég tek það fram að ég ræð það ekki af lögum nr. 73/2001 að þar sé valdheimild Vegagerðarinnar til að takmarka fjölda aðila í reglubundnum fólksflutningum á einstökum leiðum með því að veita sérleyfi ætlaður farvegur sem lúti reglum um almenn stjórnvaldsfyrirmæli. Í 1. málsl. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 73/2001 er mælt fyrir um að Vegagerðin geti takmarkað fjölda aðila í reglubundnum fólksflutningum á einstökum leiðum með því að veita sérleyfi á þeim leiðum. Hlutverk Vegagerðarinnar samkvæmt þessari lagaheimild er tvíþætt. Annars vegar að taka ákvörðun um það að loknu mati hvort ástæða er til að takmarka fjölda aðila í reglubundnum fólksflutningum á tiltekinni leið og hins vegar að taka ákvörðun um veitingu sérleyfis fyrir þá leið sem háð er takmörkuninni. Í 3. mgr. 9. gr. sömu laga er síðan með almennum hætti mælt fyrir um heimild til að kæra „ákvarðanir“ Vegagerðarinnar samkvæmt „lögum þessum“ til samgönguráðuneytis. Þegar ofangreint ákvæði 1. málsl. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 73/2001 um lýsingu á þeim tegundum ákvarðana sem Vegagerðinni er þarna falið að taka er skýrð til samræmis við hina almennu kæruheimild 3. mgr. 9. gr. verður ekki annað séð en að löggjafinn hafi gert ráð fyrir því að ákvörðun Vegagerðarinnar um að tiltekin leið yrði háð takmörkun væri, til jafns við þá ákvörðun að úthluta tilteknum aðila sérleyfi á þeirri leið, kæranleg til samgönguráðuneytis að fullnægðum skilyrðum um kæruaðild. Þá er ljóst eins og áður sagði að það eitt að ákveða á hvaða leiðum skuli vera sérleyfi getur haft verulega þýðingu fyrir aðila í hlutaðeigandi atvinnurekstri og þá meðal annars fyrir þá sem haft hafa sérleyfi á leið þar sem Vegagerðin telur ekki lengur þörf á að beita þeirri takmörkun sem felst í að veita sérleyfi. Það verður því ekki annað séð en ákvörðun um á hvaða leiðum skuli veitt sérleyfi geti lotið að svo einstaklingsbundnum hagsmunum að hlutaðeigandi sé í þeirri sömu aðstöðu og réttaröryggisúrræðinu stjórnsýslukæra til æðra stjórnvalds er almennt ætlað að mæta.

Af hálfu samgönguráðuneytisins er jafnframt bent á að regla 10. gr. reglugerðar nr. 528/2002, auk annarra tilvitnaðra ákvæða, sé fyrst og fremst sett til að setja fram aðferð fyrir ráðuneytið og Vegagerðina til að móta almennar reglur um skipulag almenningssamgangna. Ég hef áður vísað til þess að samgönguráðherra er ætlað að fara með yfirstjórn fólksflutninga og almenningssamgangna samkvæmt lögum nr. 73/2001 auk þess sem ráðuneyti hans fer með skipulag samgangna á landi, sbr. 1. tölul. 11. gr. auglýsingar um staðfestingu forseta Íslands á reglugerð um Stjórnarráð Íslands nr. 3/2004. Það er því verkefni samgönguráðherra að hafa almennt eftirlit og stefnumörkun með höndum á því verkefnasviði sem Vegagerðin fer með samkvæmt lögum nr. 73/2001 og það verður því að gera ráð fyrir að ráðherra geti sett fram og fylgt eftir slíkri stefnumörkun innan þess ramma sem viðkomandi lög og almennar reglur um valdheimildir og verkaskiptingu stjórnvalda setja.

Það er niðurstaða mín að með því að mæla fyrir um í reglugerð að Vegagerðin þurfi að leggja fram tillögu um gildandi sérleyfi hverju sinni til staðfestingar samgönguráðherra hafi ráðherra mælt fyrir um aðkomu sína að ákvörðunum sem Vegagerðinni er lögum samkvæmt falið að taka og eiga samkvæmt 3. mgr. 9. gr. laga nr. 73/2001 að vera kæranlegar til ráðherra séu á annað borð uppfyllt skilyrði til stjórnsýslukæru, þ.m.t. um aðild viðkomandi. Í ljósi þess löggjafarvilja sem á var byggt við setningu laga um flutning verkefna á þessu sviði frá samgönguráðuneytinu til Vegagerðarinnar, upphaflega með lögum nr. 13/1999, og orðalags laga um valdheimildir Vegagerðarinnar við ákvarðanir um sérleyfi tel ég að sú skipan mála sem kveðið er á um í lokamálslið 10. gr. reglugerðar nr. 528/2002 verði ekki byggð á hinum almennu heimildum ráðherra til stefnumörkunar og eftirlits. Þá kann umrætt ákvæði að leiða til þess að þeir sem eiga aðild og hafa tilefni til stjórnsýslukæru vegna ákvarðana Vegagerðarinnar um á hvaða leiðum skuli vera sérleyfi eigi þess ekki kost að nýta sér kæruheimild sína samkvæmt 3. mgr. 9. gr. laga nr. 73/2001.

Í samræmi við framangreint hef ég ákveðið að beina þeim tilmælum, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, til samgönguráðherra að efni lokamálsliðar 10. gr. reglugerðar nr. 528/2002, um fólksflutninga á landi, verði tekið til endurskoðunar og að höfð verði hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem fram koma í áliti þessu við þá endurskoðun.

Ég tel rétt að lokum að geta þess að með lögum nr. 51/2005 sem samþykkt voru á Alþingi 11. apríl 2005 voru gerðar breytingar á lögum nr. 73/2003, um fólksflutninga, vöruflutninga og efnisflutninga á landi, sem taka gildi 1. september 2005. Meðal breytinga sem þar eru gerðar má nefna að reglugerðarheimild sú sem nú er í 3. mgr. 4. gr. er felld niður en ný og ítarlegri reglugerðarheimild tekin upp í hennar stað í 5. gr. laganna en samkvæmt henni er ráðherra veitt heimild til „að setja nánari reglur í reglugerð um umsóknir um leyfi, skilyrði fyrir leyfum og framkvæmd leyfisveitinga“. Þá er orðalag kæruheimildar til ráðuneytisins sem nú er í 3. mgr. 9. gr. laganna með þeim hætti að eftir breytinguna verður einungis unnt að skjóta „stjórnsýsluákvörðunum“ Vegagerðarinnar samkvæmt lögunum til ráðherra auk þess sem kæruheimildin er færð í sérstakt ákvæði í lögunum sem verður 17. gr. laganna. Ekki verður séð að þessar breytingar eða aðrar sem í breytingalögunum felast og taka gildi 1. september á þessu ári hafi áhrif á eða breyti grundvelli þeirra niðurstaðna sem gerð er grein fyrir í áliti þessu.

IV. Niðurstaða.

Samkvæmt framangreindu er það niðurstaða mín að það fyrirkomulag sem mælt er fyrir um í lokamálslið 10. gr. reglugerðar nr. 528/2002, um fólksflutninga á landi, að samgönguráðherra skuli staðfesta tillögu Vegagerðarinnar um gildandi sérleyfi hverju sinni sé ekki í samræmi við þann löggjafarvilja sem á var byggt við setningu laga um flutning verkefna á þessu sviði frá samgönguráðuneytinu til Vegagerðarinnar, upphaflega laga nr. 13/1999, og orðalag laga um valdheimildir Vegagerðarinnar við ákvarðanir um sérleyfi. Ég tek fram að ég tel að sú skipan mála sem kveðið er á um í lokamálslið 10. gr. reglugerðar nr. 528/2002 verði ekki byggð á hinum almennu heimildum ráðherra til stefnumörkunar og eftirlits. Þá kann umrætt ákvæði að leiða til þess að þeir sem eiga aðild og hafa tilefni til stjórnsýslukæru vegna ákvarðana Vegagerðarinnar um á hvaða leiðum skuli vera sérleyfi eigi þess ekki kost að nýta sér kæruheimild sína samkvæmt 3. mgr. 9. gr. laga nr. 73/2001.

Í samræmi við þessar niðurstöður hef ég ákveðið með vísan til 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að beina þeim tilmælum til samgönguráðherra að hann taki það fyrirkomulag sem mælt er fyrir um í lokamálslið 10. gr. reglugerðar nr. 528/2002 til endurskoðunar í samræmi við þau sjónarmið sem sett eru fram í áliti þessu.

V. Viðbrögð stjórnvalda.

Ég ritaði samgönguráðuneytinu bréf, dags. 2. febrúar 2006, þar sem ég óskaði eftir upplýsingum um hvort af hálfu ráðuneytisins hefðu verið gerðar einhverjar tilteknar ráðstafanir í tilefni af áliti mínu og þá í hverju þær hafi falist. Í svarbréfi ráðuneytisins, dags. 22. sama mánaðar, kemur fram að ráðuneytið hafi gert nauðsynlegar breytingar á reglugerð nr. 528/2002, um fólksflutninga, sbr. reglugerð nr. 770/2005, en með henni hafi lokamálsliður 10. gr. verið felldur niður.