Álit

I.

Hinn 4. nóvember 1992 leitaði til mín A, og kvartaði yfir því, að samgönguráðuneytið hefði synjað honum um fébætur vegna þeirra mistaka Póst- og símamálastofnunar að loka símanúmerinu 91-.25...

Með bréfi 5. febrúar 1992 hafði A farið þess á leit við Póst- og símamálastofnunina, að honum yrði bættur skaði, sem hann hefði orðið fyrir, vegna mistaka starfsmanna stofnunarinnar, er símanúmerinu 91-.25.. var lokað í stað símanúmersins 91-.27... A kvaðst hafa uppgötvað laugardaginn 25. janúar 1992, að símanum hefði verið lokað. Hefði hann fengið þau svör hjá Póst- og símamálastofnuninni í X, að símanum hefði verið lokað 21. janúar 1992 af þeim ástæðum, er áður greinir, og að ekki yrði unnt að opna hann að nýju fyrr en mánudaginn 27. janúar 1992. Í bréfi sínu upplýsti A, að bróðir hans væri skráður rétthafi símans og að á þeim tíma, sem hér um ræðir, hefðu þeir haldið heimili saman. Tjóni sínu lýsti A þannig, að hann hefði unnið sem lausamaður við afgreiðslu skipa í Y-höfn og orðið af vinnu, þar sem ekki hefði náðst í hann í síma.

Póst- og símamálastofnunin svaraði bréfi A frá 5. febrúar 1992 með bréfi 25. mars 1992, þar sem A var tilkynnt, að ekki væri unnt að verða við beiðni hans um greiðslu bóta vegna meints vinnutaps.

Með bréfi 27. apríl 1992 skaut A framangreindri synjun Póst- og símamálastofnunarinnar til úrskurðar samgönguráðuneytisins. Í bréfi sínu tók A meðal annars eftirfarandi fram:

"Póstur og sími er einokunarfyrirtæki sem menn eiga nánast ekkert val um hvort þeir skipta við eður ei. Því þykir mér það grundvallarspurning hvort slíkur aðili geti einhliða sett viðskiptavinum sínum slík kjör sem Póstur og sími gerir í gjaldskrám og reglum sínum þar sem það firrir sig ábyrgð."

Í svarbréfi samgönguráðuneytisins frá 21. ágúst 1992 sagði meðal annars:

"Samkvæmt grein 1.7. kafla XVII í Gjaldskrá og reglum fyrir símaþjónustu nr. 13/1992 tekur Póst- og símamálastofnun ekki á sig neina ábyrgð af afleiðingum þess ef mistök kunna að eiga sér stað við afgreiðslu símskeyta eða símtala, hvort sem þau eru af völdum starfsmanna, línubilana eða af öðrum orsökum. Ráðuneytið tekur undir það sjónarmið, sem fram kemur í bréfi stofnunarinnar, dags. 25. mars s.l., að ákvæðið taki til þess að samband er rofið fyrir mistök með þeim hætti sem gerðist í yðar tilviki, þar sem tenging á sambandi í stöð sé afgreiðsla símtala í eiginlegum skilningi. Með þessu ákvæði hefur Póst- og símamálastofnun undanskilið sig bótaábyrgð, sem stofnunin kynni að bera eftir almennum reglum.

Ennfremur er ekki ljóst hver aðild yðar er að umræddu ágreiningsmáli, þar sem þér eruð ekki rétthafi símans.

Með vísan til framanritaðs er ósk yðar um fébætur í tilefni af því að Póst- og símamálastofnun lokaði í misgripum símanúmerinu 91-[.25..] synjað."

I.

Með bréfi, dags. 27. nóvember 1992, óskaði ég eftir því, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að samgönguráðuneytið skýrði afstöðu sína til kvörtunar A og gerði þar meðal annars grein fyrir því, með hvaða hætti ákvæði greinar 1.7. í XVII. kafla gjaldskrár og reglna nr. 13/1992 fyrir símaþjónustu hefði lagastoð. Ennfremur óskaði ég eftir því, að mér yrði gerð grein fyrir þeim starfsreglum, sem fylgt væri, þegar síma væri lokað vegna ógreidds símreiknings, og hvernig eftirliti væri háttað með því að lokað væri síma hjá réttum aðila.

Skýringar samgönguráðuneytisins bárust mér með bréfi þess 12. mars 1993, en þar segir meðal annars:

"Um lokun síma vegna ógreidds símreiknings fer eftir greinum 2.4. og 2.5. í XVII. kafla gjaldskrár og reglna fyrir símaþjónustu nr. 13/1992 með breytingum nr. 232 og 277/1992, sem sett er með heimild í lögum nr. 73/1984 um fjarskipti og 36/1977 um stjórn og starfrækslu póst- og símamála með breytingu nr. 34/1987.

Um það hvaða starfsreglum sé fylgt þegar síma er lokað vegna ógreidds símareiknings og hvernig eftirliti er háttað með því að lokað hafi verið síma hjá réttum aðila vísast til hjálagðs bréfs Pósts og Síma dags. 12. mars 1993.

Með bréfi dags. 21. ágúst 1992 hafnaði ráðuneytið með vísan til greinar 1.7. í Gjaldskrá og reglum fyrir símaþjónustu nr. 13/1992 ósk [A] um fébætur í tilefni af því að Póst- og símamálastofnunin lokaði í misgripum símanúmerinu 91-[.25..]."

Í tilvitnuðu bréfi Póst- og símamálastofnunarinnar frá 12. mars 1993 sagði meðal annars:

"Áður en lokanir hefjast eru keyrðir út skuldalistar og þeir yfirfar[n]ir og strikað út einstaka númer eftir ástæðum áður en endanlegir lokunarlistar eru útbúnir. Lokanir fara síðan fram ýmist handvirkt eftir prentuðum lokunarlistum eða með tilflutningi á tölvugögnum í nýjustu símstöðvunum.

Ætíð hefur mikil áhersla verið lögð á vandvirkni og nákvæmni varðandi símalokanir án þess að skriflegar starfsreglur væru til staðar né að formlegt eftirlit hafi verið haft með þeim.

Mjög fátítt er að röngum símanúmerum hafi verið lokað."

Með bréfi 19. mars 1993 gaf ég A kost á að senda mér þær athugasemdir, sem hann teldi ástæðu til í tilefni af bréfi samgönguráðuneytisins frá 12. mars 1993. Athugasemdir A bárust mér með bréfi hans 23. mars 1993.

III.

Hinn 26. júlí 1993 ritaði ég samgönguráðuneytinu á ný bréf. Í bréfi mínu vísaði ég til þess, að fram kæmi í skýringum samgönguráðuneytisins frá 12. mars 1993, að ósk A um fébætur hefði verið hafnað "... með vísan til greinar 1.7. í Gjaldskrá og reglum fyrir símaþjónustu nr. 13/1992". Ég taldi rétt, að ráðuneytið skýrði nánar, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987, hvaða lagastoð umrætt ákvæði greinar 1.7. ætti sér og hvort litið væri svo á, að ákvæðið væri hluti samnings símnotenda og Póst- og símamálastofnunarinnar. Ef því væri haldið fram, að samningur væri um símaþjónustu milli notanda og stofnunarinnar, þá óskaði ég að upplýst yrði, hvernig slíkur samningur hefði komist á og með hvaða hætti umrætt ákvæði 1.7. í XVII. kafla gjaldskrár og reglna nr. 13/1992 fyrir símaþjónustu væri hluti af slíkum samningi. Í svarbréfi samgönguráðuneytisins 3. nóvember 1993 vísaði ráðuneytið til bréfs síns frá 12. mars 1993. Ennfremur vísaði ráðuneytið til umsagnar Póst- og símamálastofnunarinnar frá 11. október 1993, þar sem vísað var til bréfs lögmanns stofnunarinnar frá 9. október 1993. Í bréfi lögmannsins segir meðal annars:

"Ákvæði 1.7. í XVII. kafla Gjaldskrár og reglna fyrir símaþjónustu er sjálfstæð ábyrgðarleysisyfirlýsing, sem undanþiggur Póst- og símamálastofnun ábyrgð á afleiðingum þess ef mistök eiga sér stað við afgreiðslu símtala o.fl.

Gjaldskrá og reglur, sem settar eru af samgönguráðherra, eru birtar í B-deild Stjórnartíðinda, og teljast því öllum kunnar, sbr. 1. 64/1943 um birtingu laga og stjórnvaldserinda.

Skv. 9. gr. l. 73/1984 um fjarskipti er ráðherra heimilt að setja í reglugerð nánari "fyrirmæli um framkvæmd fjarskiptamála, eftirlit með þeim og annað er það að lýtur". Í lögunum er ekki sérstök tilvísun til ábyrgðarleysis.

Á hinn bóginn er á það að líta, að ekki verður séð að slík yfirlýsing þurfi að hafa beina lagastoð. Telja verður skv. meginreglum kröfuréttar að undanþága sé heimil enda sé hún eða megi vera aðilum kunn, sbr. hér að ofan.

Við pöntun á talsíma undirritaði væntanlegur rétthafi umsókn (sjá meðfylgjandi eyðublað), sem taldist vera grundvöllur samningssambands notanda og stofnunarinnar. Þar komu fram samningsskilmálar Pósts- og síma, þ. á m. að viðkomandi rétthafi skuldbatt sig til að fylgja þeim reglum og þeirri gjaldskrá um talsíma sem gilti á hverjum tíma.

Ábyrgðarleysisákvæði gr. 1.7. í XVII. kafla gjaldskrár er þannig hluti þeirra reglna, sem samningssamband aðila byggðist á."

Með bréfi 5. nóvember 1993 gaf ég A kost á að senda mér athugasemdir sínar í tilefni af framangreindum skýringum Póst- og símamálastofnunarinnar. Athugasemdir A bárust mér með bréfi hans 10. nóvember 1993.

IV.

Í forsendum og niðurstöðu álits míns, dags. 24. febrúar 1994, tók ég þetta fram:

"1.

Eins og rakið er hér að framan, er það afstaða samgönguráðuneytisins, að ekki sé skylt að bæta A það tjón, sem hann kann að hafa orðið fyrir, er símanúmerinu .25.. var lokað í misgripum fyrir númerið .27... Er þessi afstaða ráðuneytisins á því byggð, að Póst- og símamálastofnunin sé undanþegin ábyrgð á slíku tjóni á grundvelli ákvæða greinar 1.7. í kafla XVII. gjaldskrár og reglna nr. 13/1992 fyrir símaþjónustu. Gjaldskráin og reglurnar gilda frá 1. febrúar 1992. Umrætt ákvæði var áður í grein 1.7. í XVII. kafla í gjaldskrá og reglum nr. 424/1991, sem voru í gildi, er framangreind atvik áttu sér stað.

Ég tel ekki rétt að fjalla sérstaklega um meint tjón A, þar sem ljóst er að við slíka umfjöllun mun reyna á ýmis sönnunaratriði, en lög nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis gera almennt ekki ráð fyrir því að umboðsmaður fjalli um slíkt. Er eðlilegt, að úr slíkum ágreiningsatriðum sé skorið fyrir dómstólum. Umfjöllun mín um kvörtun A mun því fyrst og fremst beinast að þeim þætti hennar, er lýtur að fyrirmælum ákvæðis 1.7. í XVII. kafla í gjaldskrá og reglum nr. 13/1992. Þó svo að A sé ekki rétthafi umrædds síma er það skoðun mín, að það útiloki ekki, að ég fjalli um kvörtun A að því leyti, sem hún beinist að umræddu ákvæði 1.7. í XVII. kafla í gjaldskrá og reglum nr. 13/1992, sbr. 5. gr. laga nr. 13/1987, þ. á m. hvort ákvæðið hafi næga stoð í lögum eða sé hluti af bindandi samningi milli Póst- og símamálastofnunarinnar og rétthafa.

2.

Það ákvæði í XVII. kafla gjaldskrár og reglna nr. 13/1992 fyrir símaþjónustu, sem kvörtun A lýtur að, er svohljóðandi:

"1.7. Póst- og símamálastofnunin tekur ekki á sig neina ábyrgð á afleiðingum þess, ef mistök kunna að eiga sér stað við afgreiðslu símskeyta eða símtala, hvort sem þau eru af völdum starfsmanna, línubilana eða af öðrum orsökum."

Fallast má á það, að ákvæðið geti tekið til tilvika, þegar símanúmeri er lokað "í misgripum". Í niðurlagi gjaldskrár og reglna nr. 13/1992 segir, að þær séu settar samkvæmt 9. gr. laga nr. 73/1984 um fjarskipti svo og samkvæmt 11. gr. laga nr. 36/1977 um starfrækslu póst- og símamála með áorðnum breytingum samkvæmt 8. gr. laga nr. 34/1987. Í 9. gr. laga nr. 73/1984 er að finna almenna heimild fyrir samgönguráðherra til þess að setja, "... að fengnum tillögum Póst- og símamálastofnunarinnar, gjaldskrá fyrir þjónustu sem stofnunin veitir". Í 11. gr. laga nr. 36/1977, sbr. 8. gr. laga nr. 34/1987, er meðal annars að finna heimild fyrir samgönguráðherra til þess að ákveða "... í gjaldskrá gjöld þau, sem greiða ber póst- og símamálastofnun fyrir þjónustu þá, sem hún veitir" Í framangreindum lögum eða lögskýringargögnum með þeim, er ekki að finna ráðagerð um það, að samgönguráðherra geti sett almenn fyrirmæli, er undanþiggi Póst- og símamálastofnunina ábyrgð á skaðaverkum, er hún kann að valda með þjónustu sinni. Getur framangreind undanþága, að mínum dómi, ekki átt stoð í heimild Póst- og símamálastofnunarinnar til að útiloka notanda frá fjarskiptum, ef ekki eru staðin skil á áföllnum gjöldum á réttum gjalddögum, sbr. 8. tl. 23. gr. laga nr. 73/1984.

Almennt verður við það að miða, þegar höfð er í huga sú grundvallarregla, að stjórnsýslan sé lögbundin, að ákvæði í almennum fyrirmælum stjórnvalda, sem eru íþyngjandi fyrir borgarana eða takmarka rétt þeirra, verði að eiga sér stoð í lögum. Ákvæði greinar 1.7. í XVII. kafla í gjaldskrá og reglum nr. 13/1992 er af slíku tagi. Auk þess ber að líta til þess, að ákvæðið undanþiggur Póst- og símamálastofnunina einhliða og með mjög almennum hætti ábyrgð á hugsanlegum skaðaverkum, er stofnunin kann að valda við afgreiðslu símtala. Það er því skoðun mín, að framangreint ákvæði gjaldskrár nr. 13/1992 hafi ekki stoð í lögum nr. 73/1984 eða lögum nr. 36/1977, sbr. og lög nr. 34/1987.

3.

Líta má á réttarsamband rétthafa talsíma og Póst- og símamálastofnunar sem samningssamband eða ígildi samningssambands.

Samkvæmt bréfi lögmanns Póst- og símamálastofnunarinnar, dags. 9. október 1993, er ekki talið, að ábyrgðarleysisyfirlýsing í ákvæði 1.7. í gjaldskrá og reglum um talsíma nr. 13/1992 þurfi að hafa beina lagastoð, en telja verði skv. meginreglum kröfuréttar, að undanþága frá ábyrgð sé heimil, enda sé hún eða megi vera aðilum kunn. Gjaldskrá og reglur, sem settar séu af samgönguráðherra, séu birtar í B-deild Stjórnartíðinda, og teljist því öllum kunnar. Grundvöllur samningssambands notanda og stofnunarinnar er talinn vera umsókn notanda.

Ekki verður talið, að stjórnvaldsreglur, sem skortir lagastoð svo sem er farið um ákvæði 1.7., verði sjálfkrafa hluti af samningi símnotanda og Póst- og símamálastofnunarinnar, þótt þær hafi verið birtar í B-deild Stjórnartíðinda.

Við umsókn um talsíma lýsir væntanlegur rétthafi því yfir með undirritun sinni á eyðublað um pöntun talsíma, að hann skuldbindi sig til þess að fylgja þeim reglum og þeirri gjaldskrá um talsíma, sem gildir á hverjum tíma. Yfirlýsingin nefnir ekki, að Póst- og símamálastofnunin sé undanþegin skaðabótaábyrgð, og efni ákvæðis 1.7. í gjaldskrá og reglum nr. 13/1992 um talsíma er ekki ritað á eyðublaðið.

Ríkar kröfur verður að gera til skýrleika íþyngjandi ákvæðis, sem samið er einhliða af opinberum aðila. Óljós ákvæði, sem fela í sér frávik frá almennum reglum, er því að öðru jöfnu eðlilegt að skýra hinum opinbera aðila í óhag. Samkvæmt því verður ekki talið, að undirritun eyðublaðs um pöntun á talsíma, svo sem efni þess er háttað, feli í sér, að ábyrgðarleysisyfirlýsing ákvæðis 1.7. í gjaldskrá og reglum um talsíma sé samþykkt af símnotanda og þar með hluti samnings hans, eða samningsígildi, við Póst- og símamálastofnunina.

4.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín, að ákvæði greinar 1.7. í XVII. kafla gjaldskrár nr. 13/1992, fyrir símaþjónustu, skorti lagastoð. Nefnt ákvæði getur heldur ekki í umræddu tilviki talist hluti af bindandi samningi rétthafa við Póst- og símamálastofnunina.

Þar sem þær ákvarðanir Póst- og símamálastofnunarinnar og samgönguráðuneytisins, að synja A um bætur vegna þeirra mistaka, sem um ræðir í máli þessu, voru þannig byggðar á röngum lagagrunni, eru það tilmæli mín til nefndra stjórnvalda, að þau taki málið upp að nýju og taki við afgreiðslu þess tillit til þeirra sjónarmiða, sem ég hef gert grein fyrir í áliti þessu."

V.

Með bréfi, dags. 4. nóvember 1994, óskaði ég eftir upplýsingum hjá samgönguráðherra um það, hvort ráðuneytið hefði farið að tilmælum mínum í fyrrgreindu áliti. Í svari samgönguráðuneytisins, dags. 20. desember 1994, segir:

"[A] hefur skrifað ráðuneytinu með bréfum dags. 11. mars, 9. júní og 29. ágúst sl. og krafist skaðabóta vegna lokunar Póst- og símamálastofnunarinnar á símanúmerinu [...]. Ráðuneytið hefur hafnað kröfu hans með bréfum dags. 30. maí og 22. ágúst sl.

Þá hefur ráðuneytinu borist bréf dags. 4. nóvember sl. frá [lögmannsstofu], þar sem þess er farið á leit að ráðuneytið endurskoði afstöðu sína um að hafna greiðslu skaðabóta vegna tjóns sem [A], telur sig hafa orðið fyrir vegna mistaka Póst- og símamálastofnunarinnar og komi til móts við [A] og semji um greiðslu bóta. Erindið var sent til umsagnar ríkislögmanns með bréfi dags. 11. nóvember sl. og barst umsögn ríkislögmanns með bréfi dags. 13. desember sl. Erindi [lögmannsstofunnar] var svarað með bréfi dags. 19. desember sl., þar sem ráðuneytið vísaði til álits ríkislögmanns og fyrri bréfa sinna og taldi eðlilegt að úr ágreiningi um bótaskyldu Póst- og símamálastofnunarinnar gagnvart [A] verði skorið fyrir dómstólum.

Hvað varðar hinn hluta málsins og varðar heimild Póst- og símamálastofnunar til að takmarka skaðabótaábyrgð sína gagnvart viðsemjendum sínum vegna sambandsrofa o.fl. skal eftirfarandi tekið fram:

Um málið hefur verið rætt á fundum með fulltrúum Póst- og síma og ráðuneytisins. Niðurstaða þeirra funda er að nauðsynlegt þótti að breyta ýmsum eyðublöðum og gera rétthöfum skýrar grein fyrir ábyrgðarleysisákvæðinu. Með myndbréfi dags. 30. nóvember sl. óskaði ráðuneytið upplýsinga Pósts og síma um viðbrögð stofnunarinnar við áliti Umboðsmanns Alþingis í máli [A]. Svarbréf Pósts og síma er dags. 6. desember sl. og þar kemur fram að ýmsar breytingar hafi verið gerðar á umsóknareyðublöðum og símreikningseyðublaði sem fylgdu hjálögð."

Ég ritaði samgönguráðuneytinu á ný bréf, dags. 30. janúar 1995. Þar segir:

"[...] Í fyrrnefndu bréfi samgönguráðuneytisins kemur fram, að ákveðið hafi verið að breyta ýmsum eyðublöðum og gera "rétthöfum skýrar grein fyrir ábyrgðarleysisákvæðinu", eins og segir í bréfi ráðuneytisins. Ég skil bréf ráðuneytisins svo, að ákveðið hafi verið af hálfu stjórnvalda póst- og símamála að undanþiggja sig ábyrgð á afleiðingum þess, ef mistök kunna að eiga sér stað við afgreiðslu símskeyta eða símtala, hvort sem þau eru af völdum starfsmanna, línubilana eða af öðrum orsökum. Ætlunin sé að gera það með stöðluðum texta, sem verði hluti samnings eða samningsígildis við rétthafa talsíma. Samkvæmt gögnum málsins virðist þessi staðlaði texti um undanþágu Póst- og símamálastofnunarinnar frá ábyrgð hafa verið saminn einhliða af stofnuninni.

Ég tel rétt að taka fram, að ég tek ekki sérstaka afstöðu til framsetningar né afmörkunar þeirrar yfirlýsingar um undanþágu frá ábyrgð, sem til stendur að prenta á stöðluð eyðublöð Póst- og símamálastofnunarinnar. Ég tel aftur á móti ástæðu til að benda á, að Póst- og símamálastofnunin er opinber stofnun, að stofnunin hefur hér á landi einkarétt til símaþjónustu, að símnotendur hafa af þeim sökum veika samningsaðstöðu um þá þjónustu, að símaþjónusta skiptir miklu nú á tímum og að víðtæk undanþága frá ábyrgð á mistökum í símaþjónustu getur orðið afdrifarík fyrir símnotendur. Með hliðsjón af því er skoðun mín sú, að eðlilegast sé að löggjafinn taki afstöðu til þess, hvort og þá í hvaða tilvikum undanþiggja beri Póst- og símamálastofnunina ábyrgð á mistökum við afgreiðslu símskeyta og símtala. Ég tel rétt að minna á í þessu sambandi, að í VI. kafla póstlaga nr. 33/1986 hefur löggjafinn tekið afstöðu til skaðabótaskyldu Póst- og símamálastofnunarinnar vegna póstþjónustu.

Ég hef ákveðið að kynna Alþingi framangreind viðhorf mín."

Í svari samgönguráðuneytisins, dags. 8. febrúar 1995, segir:

"Nú stendur yfir endurskoðun fjarskiptalaga nr. 73/1984, sbr. nr. 32/1993. Í þeirri endurskoðun hafa m.a. verið til skoðunar ábyrgðarreglur Póst- og símamálastofnunar og mun erindi yðar verða tekið til sérstakrar athugunar í því starfi."