Álit

I. Kvörtun.

Hinn 30. september 2004 leitaði A til mín og kvartaði yfir ráðningu í starf forstöðumanns rekstrarsviðs Byggðastofnunar en hann var meðal umsækjenda um starfið. Er í kvörtuninni talið að ekki hafi verið staðið faglega að ráðningunni þar sem umsækjandi með minni menntun og starfsreynslu en A hafi verið ráðinn í starfið. Heldur A því fram að ráða megi af rökstuðningi ákvörðunarinnar að meginástæða þess að viðkomandi umsækjandi varð fyrir valinu hafi verið að hann var þegar starfandi við stofnunina.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 11. júlí 2005.

II. Málavextir.

Málavextir eru þeir að starf forstöðumanns rekstrarsviðs hjá Byggðastofnun var auglýst laust til umsóknar með auglýsingu sem birtist í Morgunblaðinu 8. ágúst 2004. Í auglýsingunni kom fram að rekstrarsvið hefði umsjón með rekstri stofnunarinnar, gerð rekstrar- og greiðsluáætlana, annaðist fjármálaumsýslu, bókhald, útborgun og innheimtu lána svo og starfsmannahald stofnunarinnar. Sagði þar að forstöðumaðurinn bæri ábyrgð á gerð og eftirfylgni með þessum verkefnum og hefði umsjón með innlendri og/eða erlendri lánsfjáröflun stofnunarinnar og áhættustýringu. Ákveðnar hæfniskröfur voru gerðar í auglýsingunni til þess sem hljóta myndi starfið. Þurfti hann að vera með háskólapróf í viðskiptafræði eða hafa aðra sambærilega menntun. Þá var í auglýsingunni gerð krafa um lipurð í mannlegum samskiptum, að viðkomandi hefði þekkingu og/eða reynslu af stjórnun og rekstri, væri nákvæmur og með öguð vinnubrögð auk þess sem hann þyrfti að hafa „álagsþol“. Að lokum var talið nauðsynlegt að hann hefði gott vald á ensku og Norðurlandamáli. Umsóknarfrestur var til og með 22. ágúst 2004 og óskað eftir því að umsækjendur sæktu um starfið á heimasíðu fyrirtækisins X.

Um starfið sóttu 59 einstaklingar, þeirra á meðal A. Af gögnum málsins verður ráðið að tekið hafi verið svokallað kynningarviðtal við hann og 16 aðra umsækjendur. Hann var hins vegar ekki meðal þeirra fjögurra umsækjenda sem boðaðir voru til svokallaðs sérfræðiviðtals vegna starfsins.

Eftir að ákvörðun um að B skyldi ráðinn í starfið var tilkynnt A fór hann fram á að ákvörðunin yrði rökstudd. Var honum þá sendur svohljóðandi rökstuðningur, sem er ódagsettur og óundirritaður:

„Starf forstöðumanns rekstrarsviðs Byggðastofnunar var auglýst til umsóknar í Morgunblaðinu 8. ágúst s.l. Umsóknarfrestur rann út 22. ágúst og bárust 59 umsóknir.

Í auglýsingunni um starfið voru eftirfarandi kröfur gerðar til umsækjenda:

· Háskólapróf í viðskiptafræði eða önnur sambærileg menntun

· Lipurð í mannlegum samskiptum

· Þekking og/eða reynsla af stjórnun

· Þekking og/eða reynsla af rekstri

· Nákvæmni, öguð vinnubrögð og álagsþol

· Gott vald á ensku og Norðurlandamáli

Eftir að farið var yfir ferilskrár umsækjenda með teknu tilliti til krafna í auglýsingu voru tekin stöðluð kynningarviðtöl við eftirtalda aðila:

[...]

Eftir að hafa tekið stöðluð kynningarviðtöl við 17 umsækjendur, greint umsóknir og lagt mat á menntun, reynslu og umsagnir voru tekin sérfræðiviðtöl við eftirtalda aðila:

[...]

Viðtölin fóru fram 9. og 10. september og þeir sem tóku viðtölin voru [...], forstjóri Byggðastofnunar og [...] ráðgjafi hjá [X]. Í viðtölunum voru almennir þættir kannaðir sem gáfu mynd af einstaklingunum, þættir sem varða rekstur og stjórnun, viðhorf viðkomandi til starfsins og stofnunarinnar og önnur atriði sem varða sérstaklega tiltekið starf.

Það er álit forstjóra Byggðastofnunar að [B] sé hæfastur umsækjenda til að sinna starfinu með þeim rökum að hann uppfylli best hæfniskröfur og hafi reynslu sem nýtist í þeim verkefnum sem snúa að starfinu. Þannig hefur hann unnið náið með fráfarandi forstöðumanni að ýmsum verkefnum sviðsins og gjörþekkir alla þætti starfsins.

Nánari upplýsingar um [B]

Menntun og starfsreynsla

· BSc gráða í viðskiptafræði frá HÍ 2001 með áherslu á stjórnun og markaðsfræði. Hefur starfað sem lánasérfræðingur hjá Byggðastofnun frá sumri 2001. Verkefnisstjórn ýmissa verkefna hjá Byggðastofnun frá þeim tíma, og hefur sýnt þar að mati forstjóra góða leiðtogahæfileika og í samræmi við það tekist á við aukna ábyrgð.

Mannleg samskipti

· [B] hefur sýnt í störfum sínum mikla hæfni í mannlegum samskiptum auk færni í að virkja samstarfsfólk sitt til góðra verka.

Þekking og/eða reynsla af stjórnun og rekstri

· Reynsla [B] er ekki löng, en að mati forstjóra hefur hann verið ákaflega farsæll í þeim störfum sem honum hafa verið falin. Hann hefur ótvírætt sýnt að hann er reiðubúinn að axla meiri ábyrgð. [B] hefur góða þekkingu á stjórnun. Starf hans hefur m.a. falist í að meta rekstraráætlanir og rekstraruppgjör fyrirtækja og veita viðskiptavinum stofnunarinnar ráðgjöf á því sviði. Þá hefur hann undanfarna mánuði haft með höndum verkstjórn við innleiðingu nýs skuldabréfakerfis fyrir stofnunina. Meðal verkefna hans hefur einnig verið verkefnisstjórn af hálfu Byggðastofnunar í NPP verkefninu Destination Viking – Sagalands. Hér er um að ræða verkefni innan s.k. norðurslóðaáætlunar Evrópusambandsins. Í því felst fjárhagsleg samræming og eftirlit gagnvart EB með starfi íslenskra aðila verkefnisins.

Nákvæmni/öguð vinnubrögð og álagsþol

· [B] hefur í störfum sínum sýnt að hann er sérstaklega nákvæmur og agaður í vinnubrögðum. Starfi hans á fyrirtækjasviði fylgir mikið áreiti og álag, og hefur hann höndlað það afar vel, á kurteisan og yfirvegaðan hátt.

Tungumál, enska og Norðurlandamál

· Hvorttveggja vel uppfyllt. Meðal helstu verkefna [B] hafa verið samskipti við ýmsa erlenda samstarfsaðila stofnunarinnar.

Að öllu þessu virtu var það mat forstjóra Byggðastofnunar að [B] væri hæfastur umsækjenda um starf forstöðumanns rekstrarsviðs.“

Eins og að framan greinir lagði A fram kvörtun sína yfir ofangreindri ákvörðun hinn 30. september 2004.

III. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Með bréfi, dags. 5. október 2004, óskaði ég eftir því, með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að Byggðastofnun léti mér í té gögn málsins, þ.á m. afrit af umsóknum A og þeirra sem kallaðir voru í sérfræðiviðtöl áður en ráðið var í starfið, ásamt gögnum og upplýsingum sem aflað var um ofangreinda umsækjendur að tilhlutan stofnunarinnar. Umbeðin gögn bárust mér með bréfi frá Byggðastofnun, dags. 8. október 2004. Í bréfinu kemur fram að samið hafi verið við fyrirtækið X á Akureyri um auglýsingu, úrvinnslu og greiningu umsókna. Með bréfinu fylgdi skjal frá X sem fól í sér frumgreiningu ráðgjafa fyrirtækisins á þeim umsækjendum sem voru taldir uppfylla best skilyrði auglýsingarinnar. Er í bréfinu tekið fram að greiningin hafi verið unnin áður en rætt var við meðmælendur eða umsagnaraðila og að umsækjendur séu þar ekki flokkaðir eftir hæfni innan hvers flokks.

Ég ritaði Byggðastofnun á ný bréf, dags. 2. nóvember 2004, í tilefni af kvörtun A. Fór ég þar fram á, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að Byggðastofnun lýsti viðhorfi sínu til kvörtunarinnar en auk þess gaf ég stofnuninni kost á að leggja fram gögn og upplýsingar til viðbótar við það sem þegar hafði verið lagt fram í málinu. Þá óskaði ég sérstaklega eftir að upplýst yrði hvort upplýsingar, sem aflað var með viðtölum og umsögnum meðmælenda, hefðu verið skráðar í samræmi við 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Vísaði ég þar til þess að engin gögn hefðu verið lögð fram sem vörpuðu ljósi á hvað hefði komið fram í viðtölunum svo og umsögnum meðmælenda. Þá óskaði ég eftir því að upplýst yrði hvort upplýsingar sem fram komu í umsögnum meðmælenda hefðu verið lagðar fyrir forstjóra stofnunarinnar áður en ákvörðunin var tekin. Svarbréf Byggðastofnunar barst mér 3. desember 2004 og er það svohljóðandi:

„Með bréfi þann 2. nóvember sl. óskið þér eftir frekari upplýsingum varðandi viðtöl og umsagnir sem aflað var við ráðningu forstöðumanns rekstrarsviðs stofnunarinnar.

Eins og fram kemur í bréfi undirritaðs frá 8. október sl., þá var ákveðið að semja við ráðningarþjónustuna [X] um auglýsingu starfsins, úrvinnslu umsókna og upplýsingaöflun í því sambandi. Var þetta ekki hvað síst gert til að tryggja að rétt væri staðið að málsmeðferð allri. Frumúrvinnsla umsókna var í höndum [X], og tók sérfræðingur fyrirtækisins kynningarviðtöl í síma við 17 umsækjendur af alls 59 sem sóttu um starfið. Að því loknu var stofnuninni afhent frumgreining [X] á þessum aðiljum. Þar var þeim raðað í 3 flokka, 1, 2 og 3. Ekki var raðað eftir hæfni innan hvers flokks. Samkvæmt þessari greiningu var sá umsækjandi er ráðinn var, [B], talinn hæfari en [A].

Í framhaldi af því var ákveðið að forstjóri ásamt sérfræðingi [X] tækju viðtöl við umsækjendur af þessum lista. Að lokinni nánari upplýsingaöflun, og viðtölum við umsagnaraðila, en sú vinna var alfarið í höndum [X], var í samráði við forstjóra Byggðastofnunar ákveðið að boða þá 4 aðila er hæfastir þóttu í viðtöl, og fóru þau fram á starfsstöð [X] á Akureyri. Var niðurstaða þessarar vinnu kynnt forstjóra Byggðastofnunar í gegnum síma áður en ákveðið var hverjir skyldu boðaðir í viðtöl með forstjóra. [A] var ekki á meðal þeirra fjögurra umsækjenda sem boðaðir voru í slíkt viðtal.

Eftir að hafa kannað málið hjá [X] er undirrituðum nú ljóst að þær upplýsingar sem [X] aflaði sér áður en ákveðið var að taka 4 úr hópi umsækjenda í viðtöl hjá forstjóra voru ekki skráðar með þeim hætti sem áskilið er í 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Jafnframt hefur [X] upplýst undirritaðan um að ekki komi til greina að upplýst verði hvaðan þær eru komnar, og ber við trúnaði við upplýsingagjafa sína.

Það má ráða af kvörtun [A] að hann telji það hafa ráðið mestu við ákvörðun um ráðninguna að sá sem ráðinn var starfaði þá þegar hjá stofnuninni. Það er öldungis fráleitt. Hafi það verið ætlunin þegar í upphafi að standa þannig að málum þá hefði það verið framkvæmt með öðrum hætti og ódýrari. Þannig má geta þess hér að kostnaður Byggðastofnunar við að nýta sér þjónustu [X] í máli af þessu tagi nemur rétt rúmlega 500.000 kr., og er þá innifalin vegleg og áberandi auglýsing um starfið. Þá er og ótalinn kostnaður og fyrirhöfn vegna tveggja ferða forstjóra stofnunarinnar til Akureyrar vegna viðtala við umsækjendur.“

Með bréfi, dags. 3. desember 2004, gaf ég A kost á því að gera athugasemdir við ofangreint bréf Byggðastofnunar. Athugasemdir hans bárust mér 11. febrúar 2005. Þar áréttar hann þau atriði sem kvörtun hans lýtur að. Enn fremur er í athugasemdum hans bent á að upplýsingar sem ráðningarskrifstofan aflaði um umsækjendur hafi að einhverju marki verið lagðar til grundvallar mati á starfshæfni umsækjenda. Óskaði hann eftir því að upplýst yrði hver þau atriði væru og hvaða áhrif þau hefðu haft við mat á umsókn hans.

Ég ritaði Byggðastofnun á ný bréf, dags. 25. febrúar 2005. Þar vék ég að ýmsum upplýsingum sem lágu fyrir í málinu varðandi þátttöku fyrirtækisins X við undirbúning ákvörðunarinnar og benti í því sambandi á álit mín frá 26. maí 2003 í máli nr. 3616/2002 og frá 18. júní 2004 í máli nr. 4020/2004. Þá gerði ég grein fyrir því að A hefði óskað sérstaklega eftir því að hann fengi að vita hvaða upplýsinga var aflað af hálfu X og hvaða áhrif þær hafi haft við mat á umsókn hans. Af þessu tilefni óskaði ég sérstaklega eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að Byggðastofnun lýsti afstöðu sinni til þess hvort undirbúningur ráðningarinnar samrýmdist þeim kröfum sem leiða má af reglum stjórnsýsluréttar og lýst er í ofangreindum álitum. Óskaði ég sérstaklega eftir því að stofnunin gerði grein fyrir afstöðu sinni til þess hvort það samrýmdist rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 3. tölul. 6. gr. laga nr. 106/1999, um Byggðastofnun, að fela einkafyrirtæki að annast undirbúning ákvörðunarinnar í þeim mæli sem fram kæmi í skýringum stofnunarinnar. Vísaði ég þar einkum til þess að upplýsingar sem fyrirtækið aflaði með viðtölum og umsögnum meðmælenda virtust ekki hafa verið lagðar fyrir Byggðastofnun. Þá óskaði ég enn fremur eftir því að stofnunin lýsti afstöðu sinni til þess hvernig hún hefði ætlað að tryggja að andmælaréttar umsækjenda yrði gætt samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga og rétti þeirra til að kynna sér gögn málsins miðað við þá aðferð sem viðhöfð var við athugun málsins.

Svarbréf Byggðastofnunar barst mér 21. mars 2005. Þar segir eftirfarandi:

„Vísað er til fyrri bréfaskipta varðandi ofangreint málefni. Með bréfi dags. þann 25. febrúar óskið þér álits stofnunarinnar á því hvort hún telji að undirbúningur ráðningar forstöðumanns rekstrarsviðs Byggðastofnunar samrýmist þeim kröfum sem leiða megi af reglum stjórnsýsluréttarins og fyrri álitum yðar, og sérstaklega hvernig það að fela einkafyrirtæki að annast undirbúning ráðningar með þeim hætti sem gert var samræmist reglum stjórnsýsluréttarins.

Í bréfi yðar kemur fram að [A] hafi áréttað þá skoðun sína að menntun og starfsreynsla umsækjenda hafi ekki ráðið niðurstöðunni við ákvörðun um ráðninguna, og af þeim sökum megi ætla að meginástæða ráðningarinnar hafi verið sú að hann hafi þegar starfað við stofnunina. Þessu er mótmælt. Fyrir liggur að menntun þess sem ráðinn var og starfsreynsla gera hann, að mati forstjóra Byggðastofnunar, hæfastan umsækjenda til að gegna umræddu starfi. Í rökstuðningi sem [A] var veittur kemur m.a. eftirfarandi fram um þann sem ráðinn var:

Menntun og starfsreynsla

· BSc gráða í viðskiptafræði frá HÍ 2001 með áherslu á stjórnun og markaðsfræði. Hefur starfað sem lánasérfræðingur hjá Byggðastofnun frá sumri 2001. Verkefnisstjórn ýmissa verkefna hjá Byggðastofnun frá þeim tíma, og hefur sýnt þar að mati forstjóra góða leiðtogahæfileika og í samræmi við það tekist á við aukna ábyrgð.

Þekking og/eða reynsla af stjórnun og rekstri

· Reynsla [B] er ekki löng, en að mati forstjóra hefur hann verið ákaflega farsæll í þeim störfum sem honum hafa verið falin. Hann hefur ótvírætt sýnt að hann er reiðubúinn að axla meiri ábyrgð. [B] hefur góða þekkingu á stjórnun. Starf hans hefur m.a. falist í að meta rekstraráætlanir og rekstraruppgjör fyrirtækja og veita viðskiptavinum stofnunarinnar ráðgjöf á því sviði. Þá hefur hann undanfarna mánuði haft með höndum verkstjórn við innleiðingu nýs skuldabréfakerfis fyrir stofnunina. Meðal verkefna hans hefur einnig verið verkefnisstjórn af hálfu Byggðastofnunar í NPP verkefninu Destination Viking – Sagalands. Hér er um að ræða verkefni innan s.k. norðurslóðaáætlunar Evrópusambandsins. Í því felst fjárhagsleg samræming og eftirlit gagnvart EB með starfi íslenskra aðila verkefnisins.

Að öllum þessum þáttum virtum, auk fleiri sem gerð var grein fyrir í rökstuðningi, var það mat forstjóra Byggðastofnunar að [B] væri hæfastur umsækjenda um starf forstöðumanns rekstrarsviðs.

Eins og fram kemur í bréfi undirritaðs frá 2. desember sl. þá er ljóst að þær upplýsingar sem [X] aflaði sér áður en ákveðið var að taka 4 úr hópi umsækjenda í frekari viðtöl voru ekki skráðar með þeim hætti sem kveðið er á um í 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, og að fyrirtækið hefur, vegna kvörtunar [A], upplýst að ekki komi til greina að þær upplýsingar verði lagðar fram, og ber við trúnaði við upplýsingagjafa sína. Rétt er þó að ítreka að forstjóra Byggðastofnunar var munnlega gerð grein fyrir niðurstöðum upplýsingaöflunar X áður en forstjóri ákvað hverjir skyldu boðaðir í frekari viðtöl við forstjóra.

Það að semja við fagaðila á sviði starfsmannaráðninga er mjög kostnaðarsamt fyrir opinbera stofnun. Tilgangur þess er ekki síst sá að tryggja annars vegar að rétt sé að málum staðið í lagalegu tilliti með hliðsjón af þeim reglum sem um ráðningu opinberra starfsmanna gilda, og ekki síður að stofnunin geti notið þeirrar þekkingar sem slík fyrirtæki kunna að búa yfir og geta aflað sér varðandi þá sem kunna að sækja um starfið, með það að markmiði að forðast að rangar ákvarðanir séu teknar, enda ljóst að slíkt kynni að reynast verulega afdrifaríkt.

Markmið rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga er að tryggja að þær ákvarðanir sem stjórnvald tekur séu réttar og löglegar. Það er mat Byggðastofnunar að það að fela einkafyrirtæki að annast undirbúning ákvörðunar í þeim mæli sem hér var gert þurfi ekki að stangast á við þau markmið. Það mætti tryggja með þeim hætti að í samningi við einkaaðilann um aðstoðina séu skilgreindar þær skyldur sem á stjórnvaldi hvíla um málsmeðferð, og að einkaaðilinn skuldbindi sig til að tryggja að ekkert í hans verklagi hindri að réttur aðila máls skv. reglum stjórnsýsluréttarins sé virtur. Mun stofnunin hér eftir gæta þess vandlega að málsmeðferð verði með þeim hætti ef ákveðið verður að viðhafa aftur sömu aðferð við ráðningu starfsmanna. Þá verður ekki séð að slík ákvörðun stangist á við 3. tl. 6. gr. laga um Byggðastofnun, nr. 106/1999, enda í höndum forstjóra að taka hina endanlegu ákvörðun.“

Með bréfi, dags. 21. mars 2005, gaf ég A kost á því að gera athugasemdir við ofangreint svarbréf Byggðastofnunar. Hinn 19. apríl 2005 tilkynnti hann að hann hefði ekki frekari athugasemdir fram að færa umfram það sem þegar hefði komið fram.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1.

Samkvæmt 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er það hlutverk umboðsmanns að hafa í umboði Alþingis eftirlit með því að stjórnsýslan fari fram í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti. Kvörtun A lýtur að ráðningu í starf forstöðumanns rekstrarsviðs hjá Byggðastofnun en hann telur að ekki hafi verið staðið faglega að henni. Því beinist athugun mín í tilefni af kvörtuninni að því hvort undirbúningur að ofangreindri ákvörðun og meðferð málsins að öðru leyti hafi farið fram í samræmi við lög og eftir atvikum vandaða stjórnsýsluhætti svo og hvort einhverjir efnislegir annmarkar að lögum séu á ráðningunni. Einskorðast athugun mín því alfarið við það hvort ákvörðunin samrýmist þeim kröfum sem leiða af lögum sem gilda um ákvörðunartöku af þessu tagi svo og sjónarmiðum um vandaða stjórnsýsluhætti. Í því sambandi verður m.a. litið til fyrirmæla stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en af athugasemdum sem fylgdu frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum má ráða að ráðning í opinber störf falli undir gildissvið þeirra eins og það er afmarkað í 2. mgr. 1. gr. laganna. Auk þess liggja almennar meginreglur stjórnsýsluréttar, sem ekki eiga sérstaka stoð í stjórnsýslulögum, til grundvallar athugun minni.

2.

Þær athugasemdir sem A hefur við þá ákvörðun sem hér um ræðir beinast fyrst og fremst að því að niðurstaðan fái ekki staðist ef litið er til fyrirliggjandi upplýsinga um menntun og starfsreynslu hans annars vegar og B hins vegar og að rökstuðningurinn gefi til kynna að við mat á umsækjendum hafi einkum verið litið til þess að B hafi þegar verið starfandi hjá stofnuninni. Álítur A að ólögmætt hafi verið að leggja umrætt sjónarmið til grundvallar ákvörðuninni.

Af þessu tilefni tek ég fram að hvorki í lögum nr. 106/1999, um Byggðastofnun, né í reglugerð nr. 347/2000, fyrir Byggðastofnun, er kveðið á um það á hvaða sjónarmiðum eigi að byggja þegar forstjóri stofnunarinnar þarf að velja milli hæfra umsækjenda um störf hjá stofnuninni. Hér á landi hafa heldur ekki verið lögfestar almennar reglur um það hvaða sjónarmið eigi að leggja til grundvallar við skipun, setningu eða ráðningu í opinber störf. Verður því að ganga út frá því að það hafi verið á valdi forstjóra stofnunarinnar að ákveða á hvaða sjónarmiðum skyldi byggt þegar afstaða var tekin til þess hverjum skyldi veitt starfið. Ef þau sjónarmið leiddu ekki öll til sömu niðurstöðu verður enn fremur að ganga út frá því að það hafi í meginatriðum verið á valdi forstjórans að ákveða á hvaða sjónarmið skyldi lögð sérstök áhersla.

Í þessu felst þó ekki að forstjórinn hafi að öllu leyti haft frjálsar hendur um hver skyldi ráðinn í umrætt starf. Í samræmi við óskráða meginreglu stjórnsýsluréttar varð ákvörðun hans að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum eins og um menntun, starfsreynslu, hæfni og eftir atvikum þá persónulegu eiginleika sem talið var að skiptu máli við rækslu starfans. Þá hefur verið litið svo á að við skipun, setningu eða ráðningu í opinbert starf beri að velja þann umsækjanda sem talinn er hæfastur til að gegna starfinu með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem byggt er á.

Í rökstuðningnum sem A var veittur eftir að ákvörðunin var tekin eru tilgreind ákveðin sjónarmið sem ráða má að stuðst hafi verið við þegar afstaða var tekin til umsækjenda. Eru það sömu sjónarmið og getið var í auglýsingu um starfið. Kemur þar í fyrsta lagi fram að tekið hafi verið mið af menntun umsækjenda og starfsreynslu og sérstaklega vísað til þekkingar þeirra og reynslu af stjórnun og rekstri. Með hliðsjón af viðfangsefnum starfsins tel ég ljóst að lögmætt hafi verið að byggja á þessum atriðum við heildarmat á starfshæfni umsækjenda. Þá kemur fram í rökstuðningnum að við þetta heildarmat hafi einnig verið litið til atriða á borð við færni í mannlegum samskiptum, nákvæmni og agaðra vinnubragða svo og hvernig viðkomandi þyldi mikið álag. Enn fremur segir þar að tekið hafi verið mið af kunnáttu umsækjenda í ensku og Norðurlandamáli. Verður að telja að lögmætt hafi verið að byggja á þessum atriðum þegar afstaða var tekin til þess hver skyldi ráðinn í umrætt starf.

Ljóst er af fyrirliggjandi gögnum að B hafði starfað hjá Byggðastofnun um nokkurt skeið þegar hann var ráðinn forstöðumaður rekstrarsviðs stofnunarinnar. Þá bendir rökstuðningur ákvörðunarinnar til þess að ánægja hafi ríkt hjá forstjóra stofnunarinnar með frammistöðu B í starfinu til þessa. Vissulega má halda því fram að þessi aðstaða hafi að nokkru leyti skapað honum sérstöðu meðal umsækjenda enda verður að gera ráð fyrir að forstjórinn hafi getað byggt afstöðu sína til umsóknar hans á eigin reynslu af honum sem starfsmanni. Í skýringum sínum þvertekur forstjórinn hins vegar fyrir það að sérstaklega hafi verið byggt á þessu atriði við heildarmat á starfshæfni umsækjenda heldur hafi það alfarið byggst á ofangreindum sjónarmiðum.

Miðað við fyrirliggjandi upplýsingar má fallast á það að B hafi ekki haft jafn langa starfsreynslu sem viðskiptafræðingur og ýmsir aðrir umsækjendur auk þess sem nokkrir þeirra virðast hafa haft nokkru meiri menntun á því sviði en hann. Er A meðal þeirra. Hins vegar tel ég að fyrirliggjandi upplýsingar bendi til þess að forstjóri Byggðastofnunar hafi leitast við að afla sem gleggstra upplýsinga um þau atriði sem tilgreind voru í auglýsingu um starfið og rökstuðningi fyrir ákvörðuninni áður en ákvörðunin var tekin þó að telja verði að ákveðnir annmarkar hafi verið á meðferð málsins að þessu leyti eins og nánar verður vikið að síðar. Á það ber enn fremur að líta að ákvörðunin virðist hafa byggst á fleiri þáttum en menntun og starfsreynslu sem kunna á endanum að hafa fengið aukið vægi við heildarmat á umsækjendum. Auk þess ber rökstuðningurinn með sér að litið hafi verið til þess að reynsla B var á sviði sem talið var að nýttist vel við rækslu þeirra verkefna sem falla undir starfið. Er þar vísað til þess að hann hafi unnið náið með fráfarandi forstöðumanni að ýmsum verkefnum sviðsins og hafi gjörþekkt alla þætti starfsins. Með hliðsjón af þessum atriðum og fyrirliggjandi gögnum að öðru leyti tel ég ekki unnt að draga þá ályktun að ákvörðunin hafi verið haldin efnislegum annmörkum að lögum.

3.

Samkvæmt 3. tölul. 6. gr. laga nr. 106/1999, um Byggðastofnun, er það lögmælt hlutverk forstjóra að ráða starfsfólk til stofnunarinnar, sbr. enn fremur 2. mgr. 5. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Er ekki dregið í efa að endanleg ákvörðun um að ráða B hafi verið tekin af þar til bærum aðila. Hins vegar ber einnig að líta til þess að í ofangreindu hlutverki felst ekki aðeins að forstjóranum beri að taka umrædda ákvörðun heldur þarf hann einnig að sjá til þess að hún byggi á nægjanlega traustum grundvelli og tryggja að lögmælt réttindi málsaðila verði ekki fyrir borð borin við málsmeðferðina. Má um þetta atriði m.a. vísa til 10. gr. stjórnsýslulaga en þar segir að stjórnvald skuli „sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því“. Verður að skýra ákvæðið á þann veg að stjórnvaldið, sem fer með ákvörðunarvald í tilteknu máli, skuli m.a. ganga úr skugga um að það sé nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin þó að annar aðili hafi haft umsjón með undirbúningi þess og gagnaöflun.

Eins og ég gat um í fyrirspurnarbréfum mínum til Byggðastofnunar hef ég áður vikið að ýmsum álitaefnum í tengslum við aðstoð fyrirtækja á borð við X við ráðningu opinberra starfsmanna. Vísa ég í því sambandi til álits míns frá 26. maí 2003 í máli nr. 3616/2002 og frá 18. júní 2004 í máli nr. 4020/2004. Til að draga saman afstöðu mína til þessa atriðis vil ég taka fram að ég tel að heimilt sé að leita eftir aðstoð af þessu tagi án sérstakrar lagaheimildar. Með hliðsjón af lögmæltu hlutverki stjórnvaldsins sem fer með ákvörðunarvaldið í málinu, sbr. umfjöllun mína hér að framan, hljóta þó að vera takmarkanir á því hversu langt er hægt að ganga í þessu efni. Tel ég að þar skipti þrjú atriði mestu máli. Í fyrsta lagi ber að huga að því að allar þær upplýsingar sem ætla verður að hafi verulega þýðingu við úrlausn málsins séu lagðar fyrir viðkomandi stjórnvald svo því sé unnt að ganga úr skugga um að tiltekin ákvörðun sé rétt. Þá ber því í öðru lagi að tryggja að meðferð málsins hjá fyrirtækinu sé hagað þannig að réttarstaða málsaðila verði ekki lakari en stjórnsýslulög og önnur lagafyrirmæli á þessu sviði kveða á um. Í þriðja lagi þarf að gæta að því að ýmsar ákvarðanir, sem eru teknar við vinnslu málsins, geta haft grundvallarþýðingu fyrir stöðu einstakra umsækjenda í ferlinu. Á það við um allar ákvarðanir sem miða að því að þrengja hóp umsækjenda sem til álita kemur að ráða í starfið enda leiða þær til þess að umsóknir annarra koma ekki til frekara mats. Í ljósi lögmælts hlutverks stjórnvaldsins við meðferð mála af þessu tagi tel ég að slík ákvörðun verði ekki tekin nema af stjórnvaldinu sjálfu.

Samkvæmt þeim upplýsingum sem lagðar hafa verið fyrir mig virðist sem athugun á starfshæfni umsækjenda hafi farið fram í nokkrum áföngum. Í fyrstu virðist hafa verið litið til upplýsinga í umsóknum og fylgigögnum, sem samkvæmt auglýsingu átti að senda til fyrirtækisins X, og á grundvelli þeirra ákveðið að eiga kynningarviðtöl við 17 af 59 umsækjendum í gegnum síma. Í skýringum Byggðastofnunar kemur fram að þessi frumúrvinnsla, þar sem hópur þeirra sem til álita kom var þrengdur, hafi verið í höndum fyrirtækisins X. Með hliðsjón af því sem að framan greinir tel ég að forstjóri Byggðastofnunar hefði átt að taka ákvörðun um þetta atriði en ekki starfsmaður X.

Að þessari frumúrvinnslu lokinni ræddi starfsmaður X við þessa 17 umsækjendur í síma. Þær upplýsingar sem aflað var með þessum hætti virðast ekki hafa verið skráðar. Að þeim viðtölum loknum var Byggðastofnun sent skjal sem fól í sér greiningu fyrirtækisins á þeim 17 umsækjendum sem það taldi koma til álita. Þar voru gefnar upp upplýsingar um menntun þeirra og núverandi eða síðasta starf. Að auki voru umsækjendur flokkaðir í greinargerðinni í 1., 2. og 3. flokk án þess að þar væri gerð grein fyrir því hvað atriði réðu þeirri flokkun. Af skýringum Byggðastofnunar má ráða að starfsmaður X hafi síðan aflað umsagna um umsækjendur frá ótilgreindum aðilum sem fyrirtækið leitaði til. Ekki verður séð að skráð hafi verið til hverra var leitað eða hvað kom fram í umsögnum þeirra. Í skýringum Byggðastofnunar segir hins vegar að forstjóra Byggðastofnunar hafi verið munnlega „gerð grein fyrir niðurstöðum upplýsingaöflunar [X]“ áður en hann tók afstöðu til þess hverjir skyldu boðaðir í umrædd sérfræðiviðtöl. Þær upplýsingar sem starfsmaður X lét forstjóranum í té um niðurstöður athugunar sinnar voru heldur ekki skráðar. Voru fjórir af þessum 17 umsækjendum síðan boðaðir í sérfræðiviðtöl. Fóru þau fram á starfsstöð X og hafði starfsmaður fyrirtækisins ásamt forstjóra Byggðastofnunar umsjón með þeim. Þær upplýsingar sem komu fram í þessum viðtölum voru ekki skráðar. Að þeim viðtölum loknum var ákveðið að ráða B.

Í þessu sambandi vil ég árétta að ráðning í opinbert starf telst ákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Við undirbúning að töku slíkra ákvarðana ber stjórnvöldum enn fremur að fylgja 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 en þar kemur fram að við töku slíkra ákvarðana beri að skrá upplýsingar um málsatvik sem stjórnvaldinu eru veittar munnlega ef þær hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins og þær er ekki að finna í öðrum gögnum þess. Á þessi skylda að tryggja að skrifleg gögn liggi fyrir í málinu svo mögulegt sé að kynna sér þær upplýsingar sem liggja til grundvallar þeirri niðurstöðu sem komist er að. Samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaga á aðili máls almennt rétt á því að kynna sér slík gögn. Miðar þessi réttur meðal annars að því að hann geti leiðrétt fram komnar upplýsingar og komið að frekari upplýsingum um málsatvik áður en stjórnvaldið tekur ákvörðun í málinu, eins og segir í athugasemdum sem fylgdu frumvarpinu sem varð að stjórnsýslulögum. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3295.) Þá stuðlar hann einnig að því að málsaðili geti gert sér grein fyrir réttarstöðu sinni eftir að ákvörðun hefur verið tekin.

Svo virðist sem upplýsingar, sem aflað var með símtali við umsækjendur sjálfa og frá álitsgjöfum sem X leitaði til, hafi a.m.k. í einhverjum tilvikum haft verulega þýðingu við mat á því hvort viðkomandi umsækjandi kæmi til álita í starfið. Á það einnig við um upplýsingar sem komu fram í sérfræðiviðtali við þá fjóra umsækjendur sem þóttu standa skör framar öðrum. Ekki liggur þó fyrir hvað kom fram í þessum viðtölum. Byggðastofnun fellst hins vegar á að ekki hafi verið fylgt 23. gr. upplýsingalaga við upplýsingaöflun X í málinu. Liggur því fyrir að meðferð málsins hafi að þessu leyti ekki samrýmst þeim kröfum sem greinin kveður á um. Bar forstjóra Byggðastofnunar að sjá til þess að þessi gögn lægju fyrir ef ætlunin var að styðjast við undirbúning og greinargerð fyrirtækisins um starfshæfni umsækjenda. Auk þess var skylt að skrá þær upplýsingar sem komu fram í sérfræðiviðtölunum og höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins.

Þess er getið í skýringum Byggðastofnunar að fyrirtækið X vilji ekki greina frá því til hverra það leitaði eftir upplýsingum um umsækjendur og ber við trúnaði við þá aðila sem leitað var til. Eins og að framan greinir miðar skráningarskyldan í 23. gr. upplýsingalaga í raun að því að tryggja að málsaðila sé mögulegt að koma að athugasemdum sínum við meðferð málsins eða gera sér grein fyrir réttarstöðu sinni eftir að ákvörðun hefur verið tekin. Í því samhengi sem hér um ræðir kann umsækjandi m.a. að hafa hagsmuni af því að vísa til atriða sem geta dregið úr gildi eða vægi umsagnar frá tilteknum aðila eða benda á aðra aðila sem hann telur að hafi betri forsendur til að meta þá þætti sem umsögnin lýtur að. Með hliðsjón af þessu tel ég lagarök fremur hníga að því að það verði bæði að skrá hvað felst í umsögn þess sem fenginn er til að segja álit sitt á viðkomandi og upplýsingar um hver álitsgjafinn er. Þá er enn fremur rétt að hafa það í huga að í skjóli nafnleyndar er ekki útilokað að álitsgjafi geti látið óvild eða önnur ómálefnaleg sjónarmið hafa óbein áhrif á málsúrslit.

Í athugasemdum sínum til mín hefur A óskað sérstaklega eftir því að fá að kynna sér þær upplýsingar sem X aflaði um umsækjendur og þá einkum um sig. Eins og meðferð málsins var hagað og vegna synjunar fyrirtækisins X á beiðni Byggðastofnunar um að leggja fram þær upplýsingar sem fyrirtækið aflaði um umsækjendur er vandséð hvernig unnt er að verða við þessari beiðni A. Hann átti þó skýlaust rétt á því að kynna sér umræddar upplýsingar á grundvelli 15. gr. stjórnsýslulaga að því marki sem ekki var heimilt að takmarka aðgang hans að þeim á grundvelli 16. eða 17. gr. sömu laga. Liggur því að mínu áliti fyrir að meðferð málsins hafi torveldað það að A fengi notið þess réttaröryggis sem ákvæði stjórnsýslulaga miða að.

Af skýringum Byggðastofnunar má ráða að stofnunin geri sér grein fyrir þeim lagalegu vandkvæðum sem kunna að hljótast af því að leita eftir aðstoð einkafyrirtækja á borð við X við afgreiðslu stjórnsýslumála. Ég tek undir að í mörgum tilvikum getur verið réttmætt að leita eftir slíkri aðstoð að því marki sem sérþekking starfsmanna slíkra fyrirtækja er til staðar og nýtist. Sé það gert tel ég að ráðstafanir á borð við þær sem lýst er í niðurlagi bréfs forstjóra Byggðastofnunar, er barst mér 21. mars 2005, séu nauðsynlegar enda má ljóst vera að þær aðferðir sem tíðkast við undirbúning og gagnaöflun af hálfu slíkra fyrirtækja við ráðningar í þágu einkafyrirtækja uppfylla almennt ekki þær kröfur sem gerðar eru til opinberrar stjórnsýslu. Ég legg líka áherslu á að af hálfu viðkomandi stjórnvalds sé fyrirfram kannað og gengið úr skugga um að hjá þeim einkaaðila sem leitað er til sé til staðar nauðsynleg þekking til að annast þá verkþætti sem um er samið og þar með að verkið verði unnið í samræmi við þær kröfur sem leiða af stjórnsýslureglum og skyldum stjórnvalda í þessu efni. Þá verður í þessum samskiptum stjórnvalda og einkaaðila að vera ljóst að ekki er heimilt að heita þeim sem við er rætt eða upplýsinga aflað hjá trúnaði í andstöðu við reglur stjórnsýsluréttarins.

4.

Eins og fram hefur komið hvílir sú skylda á stjórnvaldi, sem þarf að taka afstöðu til þess hver skuli ráðinn til að gegna opinberu starfi, að sjá til þess að málsatvik séu nægilega upplýst áður en ákvörðunin er tekin, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Í þessu felst m.a. að tryggja verður að viðhlítandi upplýsingar liggi fyrir um þau atriði sem stjórnvaldið telur að eigi að hafa þýðingu við samanburð milli hæfra umsækjenda.

Í kafla IV.2. hér að framan var vikið að þeim atriðum sem forstjóri Byggðastofnunar kveðst hafa lagt til grundvallar þegar starfshæfni umsækjenda var metin. Samkvæmt því virðist matið að hluta hafa byggst á atriðum sem umsóknir og fylgigögn upplýstu ekki með viðhlítandi hætti. Á það m.a. við um þá eiginleika sem vísað var til í auglýsingu. Má gera ráð fyrir að tilgangur þess að leita álits hjá ákveðnum aðilum og eiga viðtöl við umsækjendur hafi m.a. verið að varpa ljósi á þessi atriði.

Eins og að framan greinir liggja engin skrifleg gögn fyrir um það hvað hafi komið fram við þessa athugun. Þá hafa upplýsingar um ofangreind atriði ekki komið fram í skýringum Byggðastofnunar til mín. Því liggja ekki fyrir nægar upplýsingar til að ég geti sagt til um hvort mögulegt hafi verið að draga ályktanir um þau atriði sem þýðingu áttu að hafa af þeim upplýsingum sem aflað var með því að leita umsagnar um umsækjendur og taka við þá viðtöl. Er því ekki unnt að leggja mat á hvort rannsókn á starfshæfni umsækjenda hafi að þessu leyti uppfyllt þær kröfur sem leiða af rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga.

5.

Eins og vikið er að í kafla II. hér að framan var rökstuðningurinn sem A var látinn í té óundirritaður. Í samræmi við sjónarmið um vandaða stjórnsýsluhætti tel ég að þegar slíkur rökstuðningur er veittur sé rétt að hann beri með sér frá hvaða starfsmanni hann stafi með því að hann undirriti rökstuðninginn eða meðfylgjandi bréf. Miðar sú krafa að því skapa traust hjá málsaðila um að rökstuðningurinn stafi frá aðila sem var heimilt og hafði forsendu til að gera grein fyrir raunverulegum ástæðum ákvörðunarinnar.

V. Niðurstaða.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að með hliðsjón af þeim atriðum sem rakin eru í álitinu og fyrirliggjandi gögnum að öðru leyti sé ekki unnt að draga þá ályktun að sú ákvörðun að ráða B í starf forstöðumanns rekstrarsviðs Byggðastofnunar hafi verið haldin efnislegum annmörkum að lögum.

Það er hins vegar afstaða mín að forstjóri Byggðastofnunar, en ekki starfsmaður fyrirtækisins X, hefði í ljósi lögmælts hlutverks síns átt að taka ákvörðun um við hverja skyldi rætt af þeim 59 umsækjendum sem sóttu um starfið. Þá liggur fyrir að við gagnaöflun í málinu var fyrirmælum 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 ekki fylgt en ákvæðið lýtur að því að skrá beri munnlegar upplýsingar sem aflað er við undirbúning að töku ákvörðunar og hafa verulega þýðingu. Tel ég að forstjóra Byggðastofnunar hafi borið að sjá til þess að þessi gögn lægju fyrir ef ætlunin var að styðjast við undirbúning og greinargerð fyrirtækisins X um starfshæfni umsækjenda. Að auki var þess ekki gætt að skrá þær upplýsingar sem komu fram í sérfræðiviðtölum við fjóra umsækjendur er höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins.

Eins og meðferð málsins var hagað og vegna synjunar fyrirtækisins X á beiðni Byggðastofnunar um að leggja fram þær upplýsingar sem fyrirtækið aflaði um umsækjendur er vandséð hvernig unnt er að verða við beiðni A um að fá að kynna sér ofangreindar upplýsingar. Tel ég að meðferð málsins að þessu leyti hafi torveldað það að A fengi notið þess réttaröryggis sem ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 miða að.

Eftir athugun mína á málinu tel ég enn fremur að ekki sé unnt að leggja mat á hvort rannsókn á starfshæfni umsækjenda hafi að öllu leyti uppfyllt þær kröfur sem leiða af rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga.

Að lokum tel ég að það hefði verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti ef rökstuðningur ákvörðunarinnar hefði borið með sér frá hvaða starfsmanni hann stafaði.

Að teknu tilliti til hagsmuna þess sem hlaut umrætt starf tel ég ólíklegt að ofangreindir annmarkar leiði til ógildingar á ráðningunni. Þá tel ég ekki tilefni til að umboðsmaður Alþingis fjalli frekar um réttaráhrif þessara annmarka, þar með talið um hugsanlega skaðabótaábyrgð ríkisins vegna þess tjóns sem A eða aðrir umsækjendur kunna að hafa orðið fyrir. Það verður að vera verkefni dómstóla að fjalla um slíkt. Ég beini hins vegar þeim tilmælum til Byggðastofnunar að stofnunin taki framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem koma fram í álitinu.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Ég ritaði Byggðastofnun bréf, dags. 2. febrúar 2006, þar sem ég óskaði eftir upplýsingum um hvort álit mitt hefði orðið stofnuninni tilefni til að grípa til einhverra tiltekinna ráðstafana og þá í hverju þær hafi falist. Í svarbréfi Byggðastofnunar, dags. 15. sama mánaðar, kemur fram að ekki hafi verið neinar nýráðningar hjá stofnuninni frá ráðningu þeirri er varð tilefni kvörtunar A til mín. Af hálfu stofnunarinnar er þó tekið fram að hún muni taka mið af þeim sjónarmiðum sem fram komi í áliti mínu næst þegar til álita komi að nýta sérfræðiþjónustu ráðningarskrifstofa við ráðningu starfsmanna, einkum þannig að tryggt verði að ekkert í verklagi ráðningarskrifstofunnar hindri að réttur aðila máls skv. reglum stjórnsýsluréttarins verði virtur.