Álit

I. Kvörtun.

Hinn 15. apríl 2005 leitaði til mín B, hæstaréttarlögmaður, fyrir hönd félagsins A, og kvartaði yfir synjun dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 8. apríl 2005, á umsókn félagsins um gjafsókn. Umsókn sína um gjafsóknarleyfi hafði félagið lagt fram vegna reksturs bótamáls á hendur íslenska ríkinu vegna þess að hald var lagt á traktorsgröfu í eigu félagsins og byggði hana á 178. gr. laga nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála. Synjun dóms- og kirkjumálaráðuneytisins grundvallaðist á þeirri afstöðu að gjafsóknarheimildir laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, séu takmarkaðar við einstaklinga og verði lögaðilum því ekki veitt gjafsókn. Í kvörtun A er því hins vegar haldið fram að samkvæmt 178. gr. laga nr. 19/1991 sé skylt að veita aðila gjafsókn sæki hann um skaðabætur á grundvelli XXI. kafla laganna. Telur A röksemdir gjafsóknarnefndar fyrir því að mæla ekki með gjafsókn byggðar á misskilningi.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 19. október 2005.

II. Málavextir.

Með bréfi, dags. 21. mars 2005, lagði B, hæstaréttarlögmaður, fram beiðni um gjafsóknarleyfi til handa félaginu A, vegna skaðabótamáls á hendur íslenska ríkinu í tilefni af því að hald var lagt á traktorsgröfu í eigu félagsins. Í bréfi lögmannsins segir að á grundvelli kæru C, hæstaréttarlögmanns, hafi farið fram húsleit 18. júní 2003 á jörðinni X samkvæmt dómsúrskurði Héraðsdóms Reykjavíkur uppkveðnum 16. júní 2003. Þrátt fyrir að rannsóknaraðila hafi fljótlega verið ljóst að grafan væri í eigu A, sem ekki hefði unnið sér það til sakar sem fram hafði verið haldið, hafi henni ekki verið skilað til félagsins heldur afhent C. Segir jafnframt að félagið hafi á engan hátt valdið eða stuðlað að því að það sætti þeim aðgerðum sem lögreglan beitti og telji þær óforsvaranlegar. Í málinu sé krafist skaðabóta skv. 176. gr., sbr. 175. gr., XXI. kafla laga nr. 19/1991 og er óskað eftir gjafsóknarleyfi á grundvelli 178. gr. sömu laga. Með umsókn A fylgdi afrit stefnu í málinu ásamt framlögðum skjölum.

Svar dóms- og kirkjumálaráðuneytisins við gjafsóknarbeiðni A er dagsett 8. apríl 2005. Er þar gerð grein fyrir því að ráðuneytinu hafi borist umsögn gjafsóknarnefndar, dags. 4. sama mánaðar, um umsókn félagsins og er hún tekin upp orðrétt í bréfi ráðuneytisins. Segir m.a. svo í umsögninni:

„Það er álit gjafsóknarnefndar að gjafsóknarheimildir laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála séu takmarkaðar við einstaklinga og verði lögaðilum því ekki veitt gjafsókn enda felist í ákvæðunum verndun mannréttinda efnalítilla einstaklinga en ekki lögaðila, sbr. einnig orðalag 1. mgr. 126. gr. og 1. mgr. 128. gr. laga nr. 91/1991. Þá bendir nefndin á að með lögum nr. 85/1936 var tæmandi talið hverjir ættu rétt á gjafsókn en skv. lögunum mátti veita einstökum mönnum gjafsókn og tilteknum lögaðilum, þ.e. kirkjum, skólum, sjúkrahúsum, hreppsfélögum, bæjarfélögum og mannúðar- og líknarstofnunum. Með lögum nr. 91/1991 hefur löggjafinn hins vegar fellt niður fyrri heimildir til að veita umræddum aðilum gjafsókn. Með vísan til framanritaðs er ekki mælt með gjafsókn.“

Dóms- og kirkjumálaráðuneytið synjaði gjafsóknarbeiðni A með vísan til 4. mgr. 125. gr. laga nr. 91/1991 en þar segir að gjafsókn verði því aðeins veitt að gjafsóknarnefnd mæli með því.

III. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég dóms- og kirkjumálaráðuneytinu bréf, dags. 22. apríl 2005, þar sem ég kynnti ráðuneytinu efni kvörtunarinnar. Rakti ég ákvæði 1. og 2. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991 og tók fram að í athugasemdum með frumvarpi sem varð að þeim lögum segði meðal annars um 2. mgr. 126. gr. að fyrirmæli annarra laga um veitingu gjafsóknar myndu eftir atvikum ganga fyrir almennum skilyrðum gjafsóknar í 1. mgr. 126. gr. (Alþt. 1991-1992, A-deild, bls. 1113). Benti ég á að gjafsóknarbeiðni A væri rökstudd með vísan til 178. gr. laga nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála, en þar segi að sækja skuli bótakröfu í einkamáli í héraði með venjulegum hætti, en veita skuli aðila gjafsókn fyrir báðum dómum. Vakti ég athygli á að félli mál undir 178. gr. laga nr. 19/1991 væri gjafsókn því lögbundin. Þá sagði svo í bréfi mínu:

„Með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, óska ég eftir upplýsingum um hvort lögaðilum, öðrum en einstaklingum, hafi áður, í einhverjum tilvikum, verið veitt gjafsókn með vísan til lögbundinna gjafsóknarákvæða. Ég óska ennfremur, með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997, eftir áliti dóms- og kirkjumálaráðuneytisins á því hvort lögbundin gjafsóknarákvæði, sem finna má í öðrum lögum en einkamálalögunum, takmarkist við einstaklinga, jafnvel þótt slík takmörkun verði hvorki ráðin af orðalagi þeirra né af lögskýringargögnum með viðkomandi lögum. Sé það álit dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að lögbundnar gjafsóknir séu takmarkaðar með slíkum hætti óska ég ennfremur eftir rökstuðningi fyrir því.“

Mér barst svarbréf dóms- og kirkjumálaráðuneytisins 10. júní 2005. Þar er greint frá því að ráðuneytið hafi farið þess á leit að gjafsóknarnefnd tæki saman svör við fyrirspurn minni og fylgdi umsögn nefndarinnar bréfi ráðuneytisins. Þá segir að ráðuneytið telji svör gjafsóknarnefndar fullnægjandi og tekur ráðuneytið undir með nefndinni að það kannist ekki við að því hafi borist beiðni um gjafsókn frá öðrum en einstaklingum eftir lagabreytingu er varð með lögum nr. 91/1991, en fram að þeim tíma hafi mátt veita tilteknum lögaðilum gjafsókn. Þá telur ráðuneytið að túlka beri ákvæði um gjafsókn svo að í hlut þurfi að eiga einstaklingur sem hafi nægilegt tilefni til málsóknar en sé það ofviða vegna bágs fjárhags (beneficium paupertatis). Í umsögn gjafsóknarnefndar, sem dagsett er 11. maí 2005, segir að gjafsóknarnefnd sé ekki kunnugt um að lögaðilum, öðrum en einstaklingum, hafi áður verið veitt gjafsókn með vísan til lögbundinna gjafsóknarákvæða enda hafi ekki verið eftir því leitað að því er best sé vitað fyrr en í máli A. Þá segir m.a. svo í umsögninni:

„Svo sem fram kemur í umsögn nefndarinnar í umræddu máli er það álit hennar að gjafsóknarheimildir laga nr. 91/1991 séu takmarkaðar við einstaklinga og verði lögaðilum því ekki veitt gjafsókn enda felist í ákvæðunum verndun mannréttinda efnalítilla einstaklinga en ekki lögaðila, sbr. einnig orðalag 1. mgr. 126. gr. og 1. mgr. 128. gr. laga nr. 91/1991. Segir enda í upphafsmálslið 1. mgr. 126. gr. laganna að veita megi einstaklingi gjafsókn að nánari skilyrðum uppfylltum. Til frekari stuðnings þeirri niðurstöðu vísar nefndin til þess að með lögum nr. 85/1936 var tæmandi talið hverjir ættu rétt á gjafsókn en samkvæmt lögunum mátti veita einstökum mönnum gjafsókn og tilteknum lögaðilum, þ.e. kirkjum, skólum, sjúkrahúsum, hreppsfélögum, bæjarfélögum og mannúðar- og líknarstofnunum. Með lögum nr. 91/1991 hefur löggjafinn hins vegar fellt niður fyrri heimildir til að veita umræddum aðilum gjafsókn og þykir það eindregið benda til þess vilja löggjafans að lögaðilum verði ekki veitt gjafsókn.

Fram kemur í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 91/1991 að gjafsókn verði veitt eftir fyrirmælum annarra laga en slík fyrirmæli mundu þá eftir atvikum ganga fyrir almennum skilyrðum gjafsóknar. Það er skilningur gjafsóknarnefndar að með almennum skilyrðum gjafsóknar sé átt við að fjárhag umsækjanda sé þannig háttað að kostnaður af gæslu hagsmuna hans í máli yrði honum fyrirsjáanlega ofviða. Þá sé nægjanlegt tilefni til málshöfðunar eða málsvarnar og eðlilegt sé að öðru leyti að gjafsókn sé kostuð af almannafé.

Gjafsóknarnefnd lítur svo á að frumskilyrði gjafsóknar sé að einstaklingur eigi í hlut, hvort sem um gjafsókn er að ræða eftir ákvæðum XX. kafla laga nr. 91/1991 eða fyrirmælum í öðrum lögum, nema mælt sé beinlínis fyrir um annað. Verði því að skilja það orðalag 178. gr. laga nr. 19/1991 að veita skuli aðila gjafsókn samkvæmt ákvæðinu á þann veg að með aðila sé eingöngu átt við einstakling (sakborning) sem telur hafa verið brotið á sér af hálfu ríkisvaldsins. Sé annar skilningur á ákvæðinu í andstöðu við þann megintilgang gjafsóknarákvæða að vernda mannréttindi einstaklinga.“

Með bréfi, dags. 10. júní 2005, gaf ég lögmanni A kost á að senda mér þær athugasemdir við bréf dóms- og kirkjumálaráðuneytisins sem hann teldi ástæðu til. Athugasemdir hans bárust mér 16. sama mánaðar.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1.

Almenn ákvæði um veitingu gjafsóknar er að finna í XX. kafla laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála. Samkvæmt 4. mgr. 125. gr. laganna veitir dómsmálaráðherra gjafsókn eftir umsókn aðila og verður hún því aðeins veitt að gjafsóknarnefnd mæli með því. Um skilyrði gjafsóknar er fjallað í 1. mgr. 126. gr. laganna, sbr. 2. gr. laga nr. 7/2005. Segir þar m.a. að einstaklingi megi veita gjafsókn ef fjárhag hans er þannig háttað að kostnaður af gæslu hagsmuna hans í máli yrði honum fyrirsjáanlega ofviða enda sé nægilegt tilefni til málshöfðunar eða málsvarnar og eðlilegt megi teljast að öðru leyti að gjafsókn sé kostuð af almannafé. Samkvæmt 2. mgr. 126. gr. verður gjafsókn enn fremur veitt eftir því sem fyrir er mælt í öðrum lögum. Eins og fram er komið sótti félagið A, um gjafsóknarleyfi til reksturs skaðabótamáls á hendur íslenska ríkinu vegna haldlagningar traktorsgröfu í eigu félagsins. Byggði félagið bótakröfu sína á 176. gr. laga nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála, en þar er að finna heimild til að dæma bætur m.a. vegna halds á munum að uppfylltum tilteknum skilyrðum sem fram koma í greininni, sbr. og 175. og 181. gr. laganna. Gjafsóknarumsókn A var reist á 178. gr. laga nr. 19/1991 en greinin er svohljóðandi:

„Sækja skal bótakröfu í einkamáli í héraði með venjulegum hætti, en veita skal aðila gjafsókn fyrir báðum dómum. Þó má dæma hann til greiðslu málskostnaðar eftir almennum reglum ef hann tapar máli.“

Synjun dóms- og kirkjumálaráðuneytisins á umsókn A grundvallaðist á þeirri afstöðu gjafsóknarnefndar, sem fram kom í umsögn hennar, dags. 4. apríl 2005, að gjafsóknarheimildir laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, væru takmarkaðar við einstaklinga og yrði lögaðilum því ekki veitt gjafsókn. Athugun mín á máli þessu hefur beinst að þessari afstöðu gjafsóknarnefndar.

2.

Með 2. gr. laga nr. 7/2005 var 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991 breytt og er nú tekið fram í ákvæðinu að gjafsókn megi veita einstaklingi að uppfylltum tilgreindum skilyrðum. Í ákvæðum XX. kafla laga nr. 91/1991, eins og þau voru fyrir breytingu með lögum nr. 7/2005, var hvergi tekið fram berum orðum að gjafsóknarheimildir laganna væru bundnar við einstaklinga. Í 1. mgr. 126. gr. laganna var notað orðið „umsækjandi“ en í 127. og 128. gr. er notað orðið „gjafsóknarhafi“.

Lög nr. 91/1991 leystu af hólmi lög nr. 85/1936, um meðferð einkamála í héraði. Gjafsóknarheimildir þeirra laga var að finna í XI. kafla laganna og samkvæmt þeim mátti veita tilteknum opinberum stofnunum og líknarfélögum gjafsókn sem og einstaklingum með bágan fjárhag. Auk þess var gert ráð fyrir að gjafsókn yrði veitt samkvæmt sérstökum ákvæðum í öðrum lögum. Ákvæði 1. mgr. 172. gr. laganna hljóðaði svo:

„Gjafsókn má veita, auk þess, sem sérstaklega kann að vera ákveðið í lögum:

1. Kirkjum, skólum, sjúkrahúsum, sem rekin eru á kostnað hins opinbera, hreppsfélögum, bæjarfélögum og stofnunum, sem hafa að markmiði umönnun sjúkra og aðra mannúðar- og líknarstarfsemi.

2. Einstökum mönnum, sem eru svo illa stæðir fjárhagslega, að þeir mega ekki án þess fjár vera frá framfærslu sinni eða sinna eða frá atvinnurekstri sínum, er fara mundi til málsins. Með beiðni um gjafsókn fylgi vottorð formanns niðurjöfnunarnefndar um fjárhag og ástæður umsækjanda, og er skylt að láta slíkt vottorð í té tafarlaust og ókeypis.“

Í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 91/1991 segir um XX. kafla að í honum sé að finna nokkuð breyttar reglur frá því sem mælt var fyrir um í XI. kafla þágildandi laga nr. 85/1936. Kemur fram að ráðagerðir um þær breytingar séu að talsverðu leyti studdar við fyrirmyndir í V. kafla frumvarps til laga um opinbera réttaraðstoð, sem lagt hafi verið fram á 113. löggjafarþingi en hafi ekki orðið útrætt. (Alþt. 1991—1992, A-deild, bls. 1112, sbr. og Alþt. 1990—1991, A-deild, bls. 799—812.) Í því frumvarpi var gert ráð fyrir að felld væru niður ákvæði um gjafsókn til kirkna, skóla, sjúkrahúsa, hreppsfélaga og fleiri aðila en ekki er að finna frekari skýringar á þeirri breytingu í athugasemdum sem frumvarpinu fylgdu frekar en í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 91/1991.

Í umsögn sinni, dags. 4. apríl 2005, tekur gjafsóknarnefnd fram til stuðnings niðurstöðu sinni að með lögum nr. 85/1936 hafi verið tæmandi talið hverjir ættu rétt á gjafsókn en samkvæmt lögunum hafi mátt veita gjafsókn einstökum mönnum og tilteknum lögaðilum. Með lögum nr. 91/1991 hafi löggjafinn hins vegar fellt niður fyrri heimildir til að veita umræddum lögaðilum gjafsókn. Í umsögn nefndarinnar frá 11. maí 2005 kemur fram sú afstaða hennar að ofangreind breyting bendi eindregið til þess vilja löggjafans að lögaðilum verði ekki veitt gjafsókn. Vegna þessarar afstöðu gjafsóknarnefndar minni ég á að með lögum nr. 91/1991 var ekki haggað við þeim fyrirmælum laga nr. 85/1936 að gjafsókn yrði einnig veitt samkvæmt sérstökum ákvæðum í öðrum lögum, en í upphafsmálslið 172. gr. laga nr. 85/1936 sagði: „Gjafsókn má veita, auk þess, sem sérstaklega kann að vera ákveðið í lögum: [...].“ Í 2. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991 er kveðið á um að gjafsókn verði enn fremur veitt eftir því sem fyrir er mælt í öðrum lögum og segir í athugasemdum við greinina í frumvarpi því er varð að lögum nr. 91/1991 að „slík fyrirmæli mundu þá eftir atvikum ganga fyrir almennum skilyrðum gjafsóknar í 1. mgr. 126. gr.“. (Alþt. 1991—1992, A-deild, bls. 1113.) Í fyrirmælum annarra laga kann aðilum þannig beinlínis að vera lögtryggð gjafsókn sem ekki er skilyrt á sama hátt og gjafsóknarleyfi samkvæmt XX. kafla laga nr. 91/1991. (Sjá í þessu sambandi t.d. Einar Arnórsson: Almenn meðferð einkamála í héraði. Reykjavík 1941, bls. 299.)

3.

Í XXI. kafla laga nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála, er að finna heimildir til að dæma bætur vegna þvingunaraðgerða lögreglu að tilteknum skilyrðum uppfylltum. 176. gr. hljóðar svo:

„Dæma má bætur vegna handtöku, leitar á manni eða í húsi, halds á munum, rannsóknar á heilsu manns, gæsluvarðhalds og annarra aðgerða sem hafa frelsisskerðingu í för með sér, aðrar en fangelsi, sbr. 177. gr.:

a. ef lögmæt skilyrði hefur brostið til slíkra aðgerða eða

b. ef ekki hefur verið, eins og á stóð, nægilegt tilefni til slíkra aðgerða eða þær hafa verið framkvæmdar á óþarflega hættulegan, særandi eða móðgandi hátt.“

Samkvæmt 178. gr. laganna skal sækja bótakröfu í einkamáli í héraði með venjulegum hætti, en veita skal aðila gjafsókn fyrir báðum dómum. Í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 19/1991 segir m.a. að XXI. kafli fjalli um bætur til þeirra sem sætt hafi ýmiss konar þvingunaraðgerðum í sambandi við opinbert mál en síðan reynst saklausir svo og til þeirra sem saklausir hafi þolað refsidóm. Segir að ákvæði 175.—177. gr. séu samhljóða 150., 151. og 152. gr. þágildandi laga um meðferð opinberra mála, nr. 74/1974. (Alþt. 1990—1991, A-deild, bls. 1226.)

Í 154. gr. laga nr. 74/1974 var kveðið á um að aðila skyldi veitt gjafsókn ef bótakrafa yrði sótt í einkamáli. Ofannefndar greinar voru hluti af XVIII. kafla laganna sem fjallaði um bætur til handa sökuðum mönnum o.fl. Í 149. gr. laga nr. 74/1974 var svohljóðandi ákvæði:

„Nú hefur leit verið gerð hjá þriðja manni eða hald verið lagt á muni hans í rannsókn opinbers máls, og á hann þá kröfu til bóta fyrir miska, ef aðgerðir þessar hafa fram farið á óþarflega móðgandi eða særandi hátt, og fyrir fjártjón, er aðgerðin hefur valdið honum, enda verði honum eigi gefin sök á því, að hún fór fram eða hvernig hún fór fram. Í stað bótakröfu má láta aðila í té yfirlýsingu samkvæmt 158. gr., eftir því sem við á.“

Greinin var hin síðasta í XVII. kafla laganna sem fjallaði um bætur til handa þriðja manni. Lög nr. 74/1974 voru að stofni til lög nr. 27/1951 sem sættu nokkrum breytingum og voru þrívegis endurútgefin, sbr. lög nr. 82/1961, 73/1973 og 74/1974. Í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 27/1951, en það var fyrst lagt fram á Alþingi 1948, segir um grein þá er var samhljóða 149. gr. að ákvæði hennar séu reist á skyldum sjónarmiðum og reglurnar í XVIII. kafla laganna. (Alþt. 1948, A-deild, bls. 79.)

Samsvarandi grein um bætur til þriðja manns vegna haldlagningar er ekki að finna í lögum nr. 19/1991. Í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 19/1991 kemur fram að ástæður þess að umrætt ákvæði hafi ekki verið tekið upp í frumvarpið sé að 176. gr. frumvarpsins sé ekki einskorðuð við bætur til sakbornings. (Alþt. 1990—1991, A-deild, bls. 1226.)

4.

Eins og áður er fram komið er það afstaða gjafsóknarnefndar að það sé frumskilyrði gjafsóknar að einstaklingur eigi í hlut, hvort sem um sé að ræða gjafsókn eftir ákvæðum XX. kafla laga nr. 91/1991 eða fyrirmælum í öðrum lögum nema mælt sé beinlínis fyrir um annað. Röksemdir gjafsóknarnefndar fyrir afstöðu sinni lúta einkum að því að gjafsóknarheimildir laga nr. 91/1991 feli í sér vernd mannréttinda efnalítilla einstaklinga en ekki lögaðila. Vísar nefndin m.a. til orðalags ákvæðis 1. mgr. 126. gr. laganna. Til frekari stuðnings niðurstöðu sinni vísar nefndin til þeirra breytinga sem gerðar hafi verið á heimildum til veitingar gjafsóknar með lögum nr. 91/1991 og telur að þær bendi eindregið til þess vilja löggjafans að lögaðilum verði ekki veitt gjafsókn. Telur gjafsóknarnefnd að framangreind túlkun á gjafsóknarheimildum laga nr. 91/1991 leiði til þess að orðalag 178. gr. laga nr. 19/1991 um að veita skuli aðila gjafsókn samkvæmt ákvæðinu verði að skilja á þann veg „að með aðila sé eingöngu átt við einstakling (sakborning) sem telur hafa verið brotið á sér af hálfu ríkisvaldsins“. Ég tek fram að ég fæ ekki betur séð af rökstuðningi gjafsóknarnefndar en að hún telji að orðalag ákvæðis 1. mgr. 126. gr., sbr. og 1. mgr. 128. gr. laga nr. 91/1991, sé ákvarðandi fyrir skýringu hugtaksins aðili í 178. gr. laga nr. 19/1991.

Almennt hefur verið gengið út frá því að við skýringu einstakra orða sem valda vafa í lagaákvæðum beri að líta til tengsla ákvæðisins við önnur ákvæði sömu laga og efni laganna í heild. (Sjá hér t.d. Ármann Snævarr: Almenn lögfræði. Reykjavík, 1989, bls. 459.) Lögskýringargögn kunna einnig að gefa vísbendingu um hvernig afmarka skuli merkinguna.

Í X. kafla laga nr. 91/1991 er fjallað um hald á munum. Í 1. mgr. 78. gr. laganna er fjallað um haldlagningu sem sjálfstæða aðgerð í þágu rannsóknar opinbers máls, þ.e. hald á munum ef ætla má að þeir hafi sönnunargildi í málinu, ef þeirra hefur verið aflað á refsiverðan hátt eða ef ætla má að þeir kunni að verða gerðir upptækir. Í 2. mgr. greinarinnar er hins vegar fjallað um haldlagningu í tengslum við aðrar þvingunarráðstafanir. Segir þar að hverjum sem löglega handtekur sakaðan mann, rannsakar vettvang, gerir leit í húsum eða annars staðar eða leit á mönnum, sé rétt að leggja hald á muni sem þá finnast og telja má til sakargagna. Ljóst er að á grundvelli ákvæða 78. gr. laga nr. 19/1991 getur komið til þess að hald sé lagt á muni í eigu annars aðila en sakbornings í þágu rannsóknar opinbers máls. Eins og í tilviki því sem mál þetta er sprottið af getur eigandi þess hlutar sem hald er lagt á verið félag en ekki einstaklingur. Haldlagning munar getur því beinst gegn félagi jafnt sem einstaklingi. Lög nr. 19/1991 kveða á um tiltekin réttarúrræði þeim til handa sem sæta þvingunaraðgerðum lögreglu á grundvelli laganna, t.d. þegar hald er lagt á muni. Má þar annars vegar nefna 79. gr. sem kveður á um heimild fyrir vörsluhafa munar sem ákveðið er að leggja hald á að bera ákvörðunina undir dómara. Rétt er að benda á að í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 19/1991 er þetta orðað þannig að í „79. gr. [segi] að sá sem hald beinist gegn geti borið ákvörðun um það undir dómara“. (Alþt. 1990—1991, A-deild, bls. 1217.) Hins vegar er í 176. gr. kveðið á um heimild til að dæma bætur m.a. vegna halds á munum ef lögmæt skilyrði hefur brostið til slíkrar aðgerðar eða ef ekki hefur, eins og á stóð, verið nægilegt tilefni til hennar. Í 178. gr. laganna er mælt fyrir um að bótakröfu skuli sækja í einkamáli í héraði með venjulegum hætti, en veita skuli aðila gjafsókn fyrir báðum dómum. Gjafsóknarákvæði 178. gr. virðist þannig miða að því að auðvelda þeim, sem verður að ófyrirsynju fyrir réttindaskerðingu sem bótaákvæðin fjalla um, að leita réttar síns og er gjafsóknarleyfi samkvæmt greininni ekki háð skilyrði um bágan efnahag viðkomandi. Virðist því ljóst að verndarsjónarmið sem 178. gr. laga nr. 19/1991 byggja á eru önnur en þau sem liggja til grundvallar gjafsóknarákvæðum XX. kafla laga nr. 91/1991.

Þeirri túlkun finnur hvergi stað í lögum nr. 19/1991 að ofangreind réttarúrræði séu einskorðuð við einstaklinga, heldur virðast þau tæk þeim aðilum sem verða fyrir þeirri réttindaskerðingu sem ákvæðin fjalla um. Að því er varðar hald á munum er ljóst að sú réttindaskerðing sem í þeirri aðgerð felst getur beinst hvort heldur gegn einstaklingum eða félögum. Þannig verður að ganga út frá því að félag sem er eigandi munar sem hald er lagt á geti borið fram bótakröfu á grundvelli 176. gr. að uppfylltum þeim skilyrðum sem þar eru tilgreind, sbr. og 175. og 181. gr. laganna. Af 178. gr. laganna leiðir að aðila sem slíka bótakröfu ber fram skuli veitt gjafsókn fyrir báðum dómum og verður ekki af orðalagi ákvæðisins eða lögskýringargögnum að baki því ráðið að þau fyrirmæli séu einskorðuð við þau tilvik þegar einstaklingur á í hlut. Með hliðsjón af þessu get ég ekki fallist á þá afstöðu gjafsóknarnefndar að það leiði af skýringu gjafsóknarheimilda laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, að hugtakið aðili í 178. gr. laga nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála, verði skýrt svo að það taki einungis til einstaklinga. Af þeim sökum er það niðurstaða mín að synjun dóms- og kirkjumálaráðuneytisins á gjafsóknarumsókn félagsins A, hafi ekki verið í samræmi við lög.

Ég tek það fram að í áliti þessu hef ég ekki sérstaklega tekið afstöðu til þess hvort að lögum sé þörf á aðkomu gjafsóknarnefndar og því að nefndin mæli með gjafsókn þegar dóms- og kirkjumálaráðuneytið tekur afstöðu til erindis um gjafsókn samkvæmt 178. gr. laga nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála. Úrlausn um það hvort skylda sé til að veita gjafsókn samkvæmt nefndri 178. gr. byggist á því hvort skilyrði séu fram komin til málsóknar á grundvelli ákvæðisins en ekki hvort fullnægt sé þeim skilyrðum sem nú greinir í 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála. Hér kann því að vera tilefni til að huga að því hvernig meðferð þessara mála verði best hagað þannig að úrlausn þeirra verði með sem einföldustum og fljótvirkustum hætti.

V. Niðurstaða.

Með hliðsjón af framangreindu er það niðurstaða mín að synjun dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 8. apríl 2005, á gjafsóknarumsókn félagsins A, hafi ekki verið í samræmi við lög. Beini ég þeim tilmælum til ráðuneytisins að mál A verði tekið til meðferðar á ný, komi fram ósk þess efnis frá félaginu, og að þá verði leyst úr því í samræmi við þau sjónarmið sem rakin eru í áliti þessu.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Í bréfi til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 10. febrúar 2006, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort leitað hefði verið til ráðuneytisins á ný af hálfu félagsins A og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni eða hvort málið væri enn til meðferðar. Mér barst svar ráðuneytisins 15. sama mánaðar og er þar greint frá því að ráðuneytinu hefði borist gjafsóknarumsókn A sem dagsett hefði verið 18. nóvember 2005. Hefði umsóknin verið send gjafsóknarnefnd sem hefði mælt með gjafsókn með bréfi, dags. 5. desember 2005. Í kjölfarið hefði ráðuneytið gefið út gjafsóknarleyfi.