Álit

I. Kvörtun.

Hinn 24. ágúst 2004 leitaði A til mín og kvartaði yfir úrskurði úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta, dags. 2. júní 2004. Með úrskurðinum var staðfest sú ákvörðun úthlutunarnefndar atvinnuleysisbóta nr. 2 fyrir höfuðborgarsvæðið frá 17. febrúar 2004 að A bæri að endurgreiða Atvinnuleysistryggingasjóði einfaldar ofgreiddar atvinnuleysisbætur að fjárhæð kr. 1.213.100, auk þess sem bótaréttur hennar var felldur niður í tvo mánuði.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 24. október 2005.

II. Málsatvik.

Málsatvik eru þau að 3. febrúar 2004 ritaði úthlutunarnefnd atvinnuleysisbóta nr. 2 fyrir höfuðborgarsvæðið A bréf þar sem henni var m.a. tilkynnt að á fundi nefndarinnar sama dag hefði verið fjallað um gögn, sem lögð hefðu verið fyrir nefndina og sýndu að A væri, þrátt fyrir að þiggja atvinnuleysisbætur, markaðs- og sölustjóri fyrirtækisins X, auk þess sem hún hefði stofnað til sjálfstæðs rekstrar auglýsingastofu. Var A gefinn kostur á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri áður en tekin væri ákvörðun í máli hennar en á meðan voru greiðslur til hennar stöðvaðar. Á fundi úthlutunarnefndarinnar, þriðjudaginn 17. febrúar 2004, var svo kveðinn upp úrskurður í máli A. Í honum kom fram að samkvæmt fyrirliggjandi gögnum hefði A starfað fyrir ofangreint ræstingafyrirtæki auk þess að hafa stofnað auglýsingastofu og sett í því sambandi upp auglýsingavefinn Y. Á sama tíma hefði hún verið skráð atvinnulaus hjá vinnumiðlun og fengið greiddar atvinnuleysisbætur án þess að tilkynna um fyrirtækjarekstur sinn eða starf sitt hjá X til vinnumiðlunar eða til úthlutunarnefndar. Í úrskurðinum voru skýringar A raktar og sagt að þeim væri hafnað. Í úrskurðinum sagði svo:

„Með vísan til 1. gr., 6. tl. 5. gr. og 15. gr. laga um atvinnuleysistryggingar nr. 12/1997, telur nefndin ljóst að [A] hafi ranglega fengið greiddar atvinnuleysisbætur fyrir dagana 23.08 2002 – 13.01 2004 alls 347 bótadaga, samtals kr. 1.213.100.- og með vísan til 15. gr. og 27. gr. laga um atvinnuleysistryggingar 12/1997 er það niðurstaða úthlutunarnefndar að [A] skuli endurgreiða Atvinnuleysistryggingasjóði þá upphæð sem hún hefur fengið án þess að eiga rétt til þess samtals kr. 1.213.100.- auk þess að falla af bótaskrá í 2 mánuði frá og með 14.01 2004.“

A kærði niðurstöðu úthlutunarnefndarinnar til úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta með bréfi, dags. 15. maí 2004. Í erindi sínu til úrskurðarnefndarinnar kvartaði hún yfir því að sjónarmiðum hennar hefði einfaldlega verið hafnað án skýringa. Henni hefði ekki verið skýrt frá því að bótaþega væri óheimilt að koma að rekstri eða starfsemi af nokkru tagi, jafnvel þó unnið væri algerlega launalaust. Hún hefði aðstoðað eiginmann sinn við að útvega verkefni svo hann gæti framfleytt sér og börnum þeirra þremur. Hvað varðar rekstur auglýsingastofunnar sagðist A meðal annars hafa rætt það verkefni við starfsmann vinnumiðlunar og fengið leyfi til að hengja auglýsingaspjöld upp á tilkynningatöflur í húsnæði vinnumiðlunar við Engjateig. Hún sagðist vita að bótaþegum bæri skylda til að láta vita ef þeir hefðu tekjur af öðrum rekstri en þar sem hún hefði engar tekjur haft hefði hún ekki talið sér skylt að tilkynna um það sem hún væri að gera í sínum eigin frítíma. Sagði A það heldur hart að fá vitneskju um það löngu síðar að hún hefði verið að brjóta lög allan þennan tíma og að vel hefði mátt koma í veg fyrir það þegar hún hefði tilkynnt starfsmanni vinnumiðlunar um verkefnið rúmu ári áður.

Í úrskurði úrskurðarnefndarinnar segir meðal annars að í gögnum málsins liggi fyrir bréf A til úthlutunarnefndar, dags. 13. febrúar 2004. Þar segi hún að eiginmaður hennar starfi sem sjálfstæður verktaki við ræstingar og að hann hafi markaðssett þjónustu sína undir nafninu „X“. Hún hafi sem eiginkona hans verið honum innan handar varðandi tilboðs- og samningagerð, auk þess sem hún hafi aðstoðað hann í samskiptum við vinnumiðlun í leit hans að starfsfólki. Þá segir að fyrir liggi bréf A til vinnumiðlunar, dags. 5. ágúst 2003, þar sem hún tilkynni að hún hefði ráðið konu af atvinnuleysisskrá í starfsþjálfun hjá fyrirtækinu X. Í bréfinu titli hún sig markaðs- og sölustjóra fyrirtækisins. Fram komi að A sé mikið á ferðinni og rekist oft á staði sem mætti þrífa betur og skilji þá eftir nafnspjald ef það gæti orðið til þess að nýtt verkefni bættist við. Titillinn sé ekkert nema sýndarmennska, hún sé enginn markaðs- eða sölustjóri og hafi hvorki menntun né reynslu til að geta titlað sig sem slíka. Hún hafi engin laun þegið fyrir vinnu sína.

Þessu næst er í úrskurði nefndarinnar vikið að rekstri auglýsingastofunnar sem áður er getið. Í úrskurðinum koma fram þær skýringar A að reksturinn hafi verið netþjónusta, hún hafi látið smíða fyrir sig smáauglýsingavef sem hún hafi ætlað að selja auglýsingar á og hafi þetta verið tilraun til að skapa eigin tekjur. Hins vegar hafi ekki verið um neinar tekjur að ræða. Eins og áður er rakið er þess getið að A haldi því fram að henni hafi aldrei verið gerð grein fyrir því á vinnumiðlun að hún mætti ekki standa í rekstri samhliða því að vera á atvinnuleysisskrá og að auki hafi starfsmaður vinnumiðlunar gefið henni þær upplýsingar að þetta væri heimilt og leyft henni að hengja upp auglýsingar vegna rekstursins í húsnæði vinnumiðlunar við Engjateig þar sem skráning fer fram. Í úrskurðinum eru þessu næst raktar skýringar forstöðumanns vinnumiðlunar er gerði grein fyrir kynningarnámskeiði sem umsækjendur um atvinnuleysisbætur færu á auk þess sem þeir fengju afhenta bæklinga um skilyrði atvinnuleysisbóta. Bótaþegum væri ennfremur ekki heimilað að hengja upp auglýsingar um eigin rekstur í húsnæði vinnumiðlunar.

Í niðurstöðukafla úrskurðarins eru ákvæði 6. tölul. 5. gr., 15. gr. og 2. mgr. 27. gr. laga nr. 12/1997 um atvinnuleysistryggingar rakin. Í úrskurðinum segir svo:

„Í gögnum málsins kemur fram að kærandi þáði atvinnuleysisbætur tímabilið 28. ágúst 2002 til 13. janúar 2004. Samtímis virðist hann hafa verið starfandi við fyrirtæki maka síns auk þess sem hann stofnaði eigin auglýsingastofu og rak tímabilið 18. febrúar 2002 til 31. desember sama ár. Samkvæmt upplýsingum kæranda neitar hann því ekki að hafa starfað við rekstur samhliða því að hafa verið á atvinnuleysisskrá. Kærandi viðurkennir að hafa aðstoðað maka sinn við pappírsvinnu og samningagerð í rekstrinum auk þess sem hann titlaði sig sem markaðs- og sölustjóra við bréfaskriftir í þágu fyrirtækisins. Einnig segist kærandi hafa starfað við öflun nýrra verkefna í þágu fyrirtækisins. Það er álit úrskurðarnefndar samkvæmt þessu að kærandi hafi verið starfandi við sjálfstæðan rekstur samhliða því sem hann þáði atvinnuleysisbætur án þess að tilkynna það hjá Vinnumiðlun og að kærandi hafi af þessum sökum ekki uppfyllt skilyrði laga nr. 12/1997 til að eiga rétt á atvinnuleysisbótum.

Með tilliti til þessa er það álit úrskurðarnefndar að staðfesta beri ákvörðun úthlutunarnefndar um einfalda endurgreiðslu ofgreiddra bóta að fjárhæð kr. 1.213.100 auk tveggja mánaða niðurfellingu bótaréttar með vísan til 1. gr., 6. tölul. 5. gr., 15. gr. og 2. mgr. 27. gr. laga nr. 12/1997 um atvinnuleysistryggingar.“

Eins og áður segir leitaði A til mín og kvartaði yfir ofangreindri niðurstöðu úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta.

III. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég úrskurðarnefnd atvinnuleysisbóta fyrirspurnarbréf, dags. 1. september 2004. Í bréfinu rakti ég niðurstöðu nefndarinnar í máli A og óskaði eftir því að nefndin gerði mér nánari grein fyrir því að hvaða leyti A hefði haft „tekjur eða tekjuígildi er samsvari hámarksbótum atvinnuleysistrygginga“ í skilningi ákvæðis 6. tölul. 5. gr. laga nr. 12/1997 á tímabilinu 28. ágúst 2002 til 13. janúar 2004.

Svarbréf úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta barst mér með bréfi, dags. 12. október 2004. Þar segir að ákvörðun nefndarinnar í máli A hafi verið tekin á grundvelli þess að samtímis því sem hún þáði atvinnuleysisbætur hafi hún starfað sem markaðs- og sölustjóri við fyrirtæki manns síns auk þess sem hún hafi stofnað til sjálfstæðs reksturs auglýsingastofunnar Y. Í bréfinu segir svo meðal annars:

„[A] starfar og starfaði hjá fyrirtæki eiginmanns síns, [X]. Hún er markaðs og sölustjóri og er það skráð á nafnspjald hennar hjá fyrirtækinu. Hún leitaði að nýjum viðskiptamöguleikum og tekur þátt í tilboðs og samningsgerð. Hún annast bréfaviðskipti og önnur samskipti út á við, þar að auki tekur hún þátt í aðalstarfsemi fyrirtækisins. Þegar þar við bætist að fyrirtækið er með 2-3 starfsmenn á launum og hún tekur þátt í að ráða fólk til starfa, starfa sem hún sjálf gæti unnið, verður ljóst að hún hefur þá möguleika til starfa sem hún sjálf kann að óska og á því ekki rétt á atvinnuleysisbótum. Atvinnuþátttaka hennar er sjálfvalin. Í því sambandi skiptir ekki máli hvað henni er reiknað í laun, því einnig það er þeim hjónum í sjálfsvald sett. Það er mat úrskurðarnefndar að með þessu sé svarað hver sé skilningur úrskurðarnefndar á því að hvaða leyti [A] hafi haft tekjur eða tekjuígildi í skilningi laga um atvinnuleysistryggingar. Ekki verður talið að 14. gr. reglugerðar nr. 316/2003 um samdrátt í rekstri eigi við í þessu tilviki. Um virðist hafa verið að ræða rekstur sem stóð undir launagreiðslum allt að 4 starfsmanna.

Úrskurðarnefnd atvinnuleysisbóta lítur svo á að á meðan svo háttar sem hér segir og fyrirtækið hefur ekki hætt starfsemi með þeim hætti sem áskilið er í 12. gr. reglugerðar 316/2003, þá séu skilyrði laga um atvinnuleysi umsækjanda og greiðslu atvinnuleysisbóta ekki uppfyllt. [A] virðist ekki hafa verið formlega á launaskrá hjá fyrirtækinu, en starfaði hjá fyrirtækinu og titlaði sig markaðs- og sölustjóra fyrirtækisins auk þess sem hún sinnti ýmsum störfum fyrir fyrirtækið. Fyrirtækið var að jafnaði með 2-3 starfsmenn, og sá [A] m.a. um ráðningar þeirra. Þess ber að geta að úthlutunarnefnd ákvað að fella niður bótagreiðslur til [A] vegna þessarar starfsemi. Eftir niðurfellingu bóta hefur [A] verið reiknað endurgjald vegna starfa hennar hjá fyrirtækinu, sbr. meðfylgjandi fylgiskjöl, án þess þó að séð verði að starfssvið hennar innan fyrirtækisins hafi breyst. Ekki skal farið nánar út í það á þessu stigi málsins hvort skv. skattalögum hefði átt að reikna henni endurgjald fyrr vegna vinnu hennar hjá fyrirtækinu. Úrskurðarnefnd atvinnuleysisbóta telur þó í hæsta máta óeðlilegt og gegn meginreglum laga um atvinnuleysistryggingar að hægt sé að starfa launalaust hjá eigin fyrirtæki, ráða samtímis starfsfólk af atvinnuleysisskrá til fyrirtækisins og þiggja sjálfur atvinnuleysisbætur. Auk þessa alls starfrækti [A] eigið auglýsingafyrirtæki í eitt ár samhliða því sem hún þáði atvinnuleysisbætur.“

Ég ritaði úrskurðarnefnd atvinnuleysisbóta annað fyrirspurnarbréf, dags. 27. desember 2004. Þar greindi ég nefndinni frá því að ég hefði ákveðið að beina athugun minni að því hvort lögð hefðu verið til grundvallar lögmæt og málefnaleg sjónarmið af hálfu úrskurðarnefndarinnar í málinu og þá hvort málsmeðferð hennar hefði samrýmst ákvæðum laga nr. 12/1997, stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og eftir atvikum grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins. Í bréfinu rakti ég efni 1. mgr. 1. gr. og 2. gr. laga nr. 12/1997 og því næst ákvæðin í 6. tölul. 5. gr., 15. gr. og 27. gr. laganna. Ég vísaði einnig til VII. kafla reglugerðar nr. 545/1997, um greiðslu atvinnuleysisbóta og rakti efni 14.—16. gr. reglugerðarinnar. Í bréfinu sagði svo:

„Í ljósi tilvitnaðra lagareglna og reglugerðarákvæða, og atvika í þessu máli, óska ég eftir því að úrskurðarnefndin svari eftirfarandi spurningum og láti mér eftir atvikum í té upplýsingar og gögn af því tilefni:

1. Af orðalagi 2. mgr. 27. gr. laga nr. 12/1997, eðli þess úrræðis sem þar er tilgreint og samhengi málsgreinarinnar við fyrstu málsgrein sömu greinar, óska ég eftir afstöðu úrskurðarnefndarinnar til þess hvort skýra beri 2. mgr. 27. gr. á þá leið að fyrirmæli þau um að endurkrefja skuli bótaþega um greiddar bætur sé háð því að mál hafi áður sætt þeirri meðferð sem mælt er nú fyrir um í lögum nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála.

2. Ég óska eftir afstöðu úrskurðarnefndarinnar til þess hvort hún hafi lagt til grundvallar að [A] hafi gefið „rangar eða villandi upplýsingar“ um hagi sína eða „leynt upplýsingum“ í skilningi 2. mgr. 27. gr. laga nr. 12/1997. Telji úrskurðarnefndin að [A] hafi „leynt“ upplýsingum í merkingu ákvæðisins óska ég eftir nánari afstöðu úrskurðarnefndarinnar til þess hvaða sjónarmið hún hefur lagt til grundvallar við túlkun á þessu skilyrði 2. mgr. 27. gr., t.d. hvað varðar huglæga afstöðu bótaþega og kröfur um sönnun.

3. Ég óska eftir afstöðu úrskurðarnefndarinnar til þess hvaða þýðingu það hefur við mat á því hvort [A] hafi „leynt“ upplýsingum um hagi sína að samkvæmt gögnum málsins, sbr. t.d. tölvupóst [A], dags. 5. ágúst 2003, til starfsmanns Vinnumiðlunar höfuðborgarsvæðisins, og bréf sviðstjóra vinnumiðlunarinnar, dags. 7. október 2004, þá var [A] í reglulegum samskiptum eftir mitt ár 2003 við vinnumiðlunina, sem gegnir lögbundnu hlutverki á grundvelli laga nr. 12/1997, vegna ráðninga í störf á vegum fyrirtækis eiginmanns hennar [X]. Hvað varðar í þessu sambandi sjálfstæðan rekstur [A] á auglýsingastofu á tímabilinu 3. febrúar 2003 til 31. desember 2003 óska ég eftir afstöðu úrskurðarnefndarinnar til þess hvernig sú aðstaða, að [A] hafi ákveðið að stofna til sjálfstæðs rekstrar þegar hún þáði atvinnuleysisbætur og ekki tilkynnt um það, geti ein og sér heimilað þá ályktun hjá úrskurðarnefndinni að [A] hafi „leynt“ upplýsingum að virtum 6. tölul. 5. gr. laga nr. 12/1997. Það ákvæði gerir enda beinlínis ráð fyrir því að heimilt sé að greiða bótaþega sem starfar í „eigin þágu“ bætur sem samsvara mismun tekna eða tekjuígildis sem hann hefur af rekstrinum og hámarksbótum atvinnuleysistrygginga, sbr. fyrirspurnarbréf mitt, dags. 1. september sl., til nefndarinnar. Í þessu sambandi óska ég eftir afstöðu nefndarinnar til þess hvort [A] hafi á tímabilinu 18. febrúar [2003] til 31. desember s.á. talist að mati nefndarinnar sjálfstætt starfandi í skilningi ákvæðis A-liðar 2. gr. reglugerðar nr. 316/2003 vegna rekstrar á „[Y]“. Hef ég þá í huga að í úrskurði úrskurðarnefndarinnar virðist því ekki andmælt að [A] hafi ekki haft neinar tekjur af rekstrinum, m.a. að því virtu að álagning skattstjóra vegna rekstrarins var felld niður. Ég tek fram að þessi spurning mín er sett fram í ljósi þeirrar forsendu í niðurstöðukafla úrskurðar úrskurðarnefndarinnar að [A] hafi verið „starfandi við sjálfstæðan rekstur samhliða því sem [hún] þáði atvinnuleysisbætur án þess að tilkynna það hjá Vinnumiðlun og að [hún] hafi af þessum sökum ekki uppfyllt skilyrði laga nr. 12/1997 til að eiga rétt á atvinnuleysisbótum“. Ég bendi á að upplýsingaskylda 2. mgr. 11. gr. reglugerðar nr. 316/2003 er samkvæmt orðalagi sínu og samhengi bundin við „sjálfstætt starfandi einstakling“ sem á rétt til greiðslu úr Atvinnuleysistryggingasjóði og að fyrir liggi að breytingar hafi orðið á högum hans „er [geti] varðað rétt hans til greiðslu úr sjóðnum frá því að hann skráði sig síðast“. Telur nefndin að þetta ákvæði hafi átt við um [A]? Ef svo er ekki, óska ég eftir afstöðu nefndarinnar til þess á hvaða lagagrundvelli framangreind forsenda, um að [A] hafi ekki fullnægt tilkynningarskyldu til Vinnumiðlunar, hafi verið byggð.

4. Í skýringarbréfi úrskurðarnefndarinnar til mín er í tilefni af fyrirspurn minni hvað varðar 6. tölul. 5. gr. laga nr. 12/1997 vísað til ákvæða 12. og 14. gr. reglugerðar nr. 316/2003, um rétt sjálfstætt starfandi einstaklinga til greiðslna úr atvinnuleysistryggingasjóði, í umfjöllun um störf [A] á vegum fyrirtækisins [X]. Í ljósi þessa óska ég eftir upplýsingum um hvort það sé afstaða nefndarinnar að aðkoma [A] að þessum rekstri þegar hún þáði atvinnuleysisbætur hafi verið þess eðlis að hún hafi talist vera sjálfstætt starfandi einstaklingur í merkingu reglugerðar nr. 316/2003. Ef svo er ekki, og það sé fremur afstaða nefndarinnar að hún hafi þar verið launamaður, óska ég eftir afstöðu nefndarinnar til þess hvaða þýðingu tilvísanir nefndarinnar til ákvæða þessarar reglugerðar eigi að hafa í þessu samhengi.

5. Í úrskurði úrskurðarnefndarinnar er komist að þeirri niðurstöðu að [A] beri að endurgreiða sjóðnum einfaldar ofgreiddar atvinnuleysisbætur að fjárhæð kr. 1.213.100. Í úrskurði nefndarinnar er ekki fjallað um það hvernig þessi fjárhæð er ákvörðuð en af forsendum í úrskurði úthlutunarnefndar nr. 2, sem úrskurðarnefndin staðfesti, verður ráðið að þar sé lagt til grundvallar að [A] hafi ranglega fengið greiddar atvinnuleysisbætur fyrir dagana 23. ágúst 2002 til og með 13. janúar 2004 alls 347 bótadaga. Með því virðist lagt til grundvallar að [A] hafi þegar í upphafi bótatímabils sýnt af sér háttsemi sem lýst er í 2. mgr. 27. gr. laga nr. 12/1997. Fyrir liggur að [A] hóf rekstur á auglýsingastofu 3. febrúar 2003. Þá liggur fyrir tölvupóstur [A], dags. 5. ágúst 2003, til starfsmanns vinnumiðlunar þar sem hún er titluð sem markaðs- og sölustjóri fyrirtækisins [X]. Að virtri framangreindri niðurstöðu um að endurkrafan á hendur [A] skuli taka til greiddra bóta allt frá 23. ágúst 2002 óska ég eftir því að úrskurðarnefnd atvinnuleysisbóta geri mér grein fyrir því hvaða gögn og upplýsingar, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, hafi legið niðurstöðu þeirri til grundvallar að [A] hafi á tímabilinu 23. ágúst 2002 til 3. febrúar 2003, eða eftir atvikum til ágústmánaðar s.á., starfað við sjálfstæðan rekstur án þess að tilkynna það Vinnumiðlun og þannig leynt upplýsingum um hagi sína í merkingu 2. mgr. 27. gr. laga nr. 12/1997. Telji nefndin að heimilt sé að endurkrefja bótaþega á þessum lagagrundvelli um greiðslu greiddra bóta fyrir þann tíma sem fyrirliggjandi gögn veita vísbendingar um að bótaþegi hafi sýnt af sér þá háttsemi sem lýst er í 2. mgr. 27. gr. laga nr. 12/1997 óska ég eftir því að sú afstaða verði sérstaklega rökstudd.“

Svar úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta við ofangreindu bréfi mínu barst með bréfi, dags. 12. janúar 2005. Í svarinu er starfsemi úthlutunarnefnda og úrskurðarnefndarinnar rakin í nokkrum orðum og málsatvik rakin stuttlega. Í bréfinu segir svo:

„Umboðsmaður Alþingis óskar eftir svörum við spurningum og rökstuðningi í fimm liðum. Nú verður leitast við að verða við þessari ósk.

1. Óskað er eftir afstöðu úrskurðarnefndar til þess „hvort skýra beri 2. mgr. 27. gr. á þá leið að fyrirmæli þau um að endurkrefja skuli bótaþega um greiddar bætur sé háð því að mál hefði áður sætt þeirri meðferð sem mælt er fyrir um í lögum nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála.“

Varðandi túlkun á 2. mgr. 27. gr. laga nr. 12/1997 þá er lítið um lögskýringargögn. Ákvæðið hefur verið túlkað eitt og sér, og verið skýrt samkvæmt orðanna hljóðan um árabil og er því um áralanga stjórnsýsluframkvæmd að ræða. Ekki hefur reynt á þessa túlkun fyrir dómstólum.

Varðandi afstöðu nefndarinnar til þess hvort orð 1. mgr. 27. gr. laga nr. 12/1997 um meðferð opinberra mála eigi við um ákvæði 2. mgr. 27. gr. sem fjallar um endurgreiðslu ofgreiddra bóta, þá álítur úrskurðarnefndin að svo sé ekki. Orð 1. mgr. 27. gr. laga um atvinnuleysistryggingar þar sem segir að um „meðferð slíkra mála fari samkvæmt lögum um meðferð opinberra mála“ vísa einungis til þeirra tilvika er sektum er beitt. Þetta átti og ekki við í máli [A]. Engum sektum var beitt. Einungis var um einfalda endurgreiðslu ofgreiddra bóta. Það er mat úrskurðarnefndarinnar og helgast af áralangri stjórnsýsluframkvæmd að nefndinni sé heimilt að endurkrefja allt að tvöföldum ofgreiddum bótum.

Ljóst er að ef öll þau mál sem gætu átt undir l. mgr. 27. gr. laga nr. 12/1997, þ.e. í þeim tilvikum sem aðili „gæfi rangar upplýsingar eða leyndi upplýsingum í því skyni að fá bætur greiddar eða aðstoðaði við slíkt athæfi“ færi samkvæmt lögum um meðferð opinberra mála, þá væri um meiriháttar breytingu að ræða á núverandi stjórnsýsluframkvæmd. Ný framkvæmd gæti átt rétt á sér í alvarlegri og öllum meiriháttar málum en áður en breyting ætti sér stað þyrfti að fara fram endurskoðun á lagaákvæðinu þar sem það kæmi skýrt fram við hvað væri átt.

2. Umboðsmaður Alþingis óskar afstöðu úrskurðarnefndar til þess hvort hún hafi lagt til grundvallar að [A] hafi gefið „rangar og villandi upplýsingar“ um hagi sína eða „leynt upplýsingum“ í skilningi 2. mgr. 27. gr. laga nr. 12/1997.

Í 2. mgr. 27 gr. er fjallað um að „gefa rangar eða villandi upplýsingar eða leyna upplýsingum“. Eða með öðrum orðum að gefa rangar eða villandi upplýsingar eða gefa engar upplýsingar um það sem máli skiptir. Úrskurðarnefndin telur það að gefa rangar upplýsingar sé að leyna réttum upplýsingum, oft geti þetta verið samofið en meta þurfi hvert tilvik.

Hitt er svo annað mál að það getur skipt máli um rangar eða villandi upplýsingar eða ef upplýsingum er leynt, hvort ætla má að það sé gert af vangá eða í því skyni að afla sér einhvers á ólögmætan hátt. Síðari hluti spurningar UA virðist einmitt lúta að þessu þegar rætt er um „huglæga afstöðu“ og þess vegna rétt að fara um það nokkrum orðum.

Það getur verið erfitt að meta hvað er vangá og hvað er ásetningur án þess að geta yfirheyrt viðkomandi. Hins vegar eru minni líkur á vangá þegar allar spurningar eru á eyðublaði og krossa þarf við réttar upplýsingar, hverja á fætur annarri, eins og var í þessu tilfelli.

Rétt er líka að taka fram að [A] hefur reynslu, sem nær yfir meira en áratug, af samskiptum við atvinnuleysistryggingar og er því betur kunnugt en flestum öðrum um starfshættina og skilyrði bótaréttar.

Löggjafinn ákvað viðurlög ef gefnar væru rangar upplýsingar af einhverju tagi til að afla sér bóta. Þar var um að ræða bæði lágmarks og hámarksviðurlög. Sennilega hefur svo verið ráð fyrir gert að viðurlög væru stighækkandi eftir því hve ríkur brotaviljinn hefði virst. Úthlutunarnefndin ákvað lágmarks viðurlög. Úrskurðarnefndin staðfesti þá ákvörðun, þó að vafalaust megi finna rök fyrir því að beita hefði átt harðari viðurlögum.

Rétt getur verið að geta þess að sú staða getur komið upp að úthlutunarnefnd ákveði endurkröfu samkvæmt heimild í lögum vegna rangra upplýsinga um allt að tvöfaldri þeirri fjárhæð sem oftekin er. Þeirri ákvörðun væri vísað til úrskurðarnefndar sem mæti gögn málsins svo að meiri líkur væru á ríkum brotavilja og staðfesti úrskurð úthlutunarnefndarinnar. Þetta telur nefndin sig hafa heimild til samkvæmt lögum og skyldu til að gera, þó að hún ráði ekki yfir sömu úrræðum um sönnunarfærslu og dómstólar gera. Ríkari sönnunarfærsla færi fram fyrir dómstólum væri þess óskað.

3. Umboðsmaður Alþingis óskar eftir afstöðu úrskurðarnefndarinnar „til þess hvaða þýðingu það hefur við mat á því hvort [A] hafi „leynt“ upplýsingum um hagi sína að samkvæmt gögnum málsins, sbr. t.d. tölvupóst [A], dags. 5. ágúst 2003, til starfsmanns vinnumiðlunar höfuðborgarsvæðisins og bréf sviðsstjóra vinnumiðlunar, dags. 7. október 2003, þá var [A] í reglulegum samskiptum eftir mitt ár 2003 við vinnumiðlun.....“

Það var mat úthlutunarnefndar að [A] hefði gefið rangar og/eða villandi upplýsingar þegar hún sótti um bætur og fékk þær frá og með 23. ágúst 2002. Hún lét ógert að fylla út þá dálka á umsóknareyðublaðinu þar sem spurt er um vinnu og aðkomu að atvinnurekstri. Á þessu mati byggði úrskurðarnefnd atvinnuleysisbóta, enda komu ekki fram neinar upplýsingar í meðferð málsins sem mæltu gegn því. Það kemur síðar fram í ofannefndum bréfum 5. ágúst 2003 og 7. október s.á. að hún er starfandi hjá fyrirtækinu [X]. Rétt er að hafa í huga að hún tilkynnir þetta ekki sérstaklega enda var þessi starfsemi hennar ekki nýhafin á þeim tíma, hún hafði staðið yfir allan tímann sem hún fékk atvinnuleysisbætur, og getur þetta hafa farið framhjá starfsmönnum um sinn, enda ekki sjálfgefið að þeir kanni sérstaklega hvort þeir sem ráða menn til starfa séu sjálfir atvinnulausir, enda mun það vera sjaldgæft ef ekki einsdæmi. Þar að auki eru takmarkanir á því (lög um persónuvernd) hvað langt megi ganga í að safna og samkeyra upplýsingar um fólk. [A] heldur síðan áfram samskiptum við vinnumiðlun síðari hluta ársins 2003 vegna starfa sinna hjá [X] og ráðninga á starfsfólki. Þegar úthlutunarnefndinni verður ljóst, væntanlega í ársbyrjun 2004, að bótaþeginn [A] er í starfi fellir hún hana af atvinnuleysisbótum og krefur hana um endurgreiðslu á því sem var ofgreitt.

Úrskurðarnefndin tók ekki afstöðu til þess hvort starfsmenn vinnumiðlunar hefðu gert mistök, sem túlka mætti [A] í hag. [A] kærði ekki þennan þátt málsins. Af gögnum málsins var að [A] var í starfi og ef hún var ekki þá þegar í fullu starfi, gat hún verið það hvenær sem hún sjálf vildi, með því að ráða sjálfa sig í starf sem hún réði aðra í. Þó að ekki verði litið framhjá því að hún rak jafnframt annað fyrirtæki um skeið á þessu tímabili breytir það engu um það að störf hennar og starfsmöguleikar hjá [X] gerðu það að verkum að hún gat ekki jafnframt notið atvinnuleysisbóta. Þar að auki féll ekkert annað undir verksvið úrskurðarnefndar en að úrskurða um hvort ákvörðun úthlutunarnefndar um að svipta hana bótum og endurkrefja hana um ofgreiddar bætur ætti rétt á sér.

Umboðsmaður Alþingis spyr: „Hvað varðar í þessu sambandi sjálfstæðan rekstur [A] á auglýsingastofu á tímabilinu 3. febrúar 2003 til 31. desember 2003 óska ég eftir afstöðu úrskurðarnefndar til þess hvernig sú aðstaða, að [A] hafi ákveðið að stofna til sjálfstæðs rekstrar þegar hún þáði atvinnuleysisbætur og ekki tilkynnt um það, geti ein og sér heimilað þá ályktun hjá úrskurðarnefndinni að [A] hafi leynt upplýsingum að virtum 6. tölulið 5. gr. laga nr. 12/1997“.

Því er til að svara að úrskurðarnefndin tók ekki sérstaka afstöðu til þess hvort [A] gaf rangar eða villandi upplýsingar eða leyndi upplýsingum varðandi rekstur auglýsingastofunnar. Þessi rekstur var ekki atriði í þessu máli þar sem aldrei gat komið til greina að hún fengi fullar atvinnuleysisbætur eða hlutabætur út á hann einan og sér. Þetta fyrirtæki hafði aldrei greitt þau iðgjöld sem eru grundvöllur undir rétti til atvinnuleysisbóta. Rekstur auglýsingastofunnar gat skipt máli ef [A] hafði tekjur eða tekjuígildi af starfseminni, sem hefðu átt að dragast frá atvinnuleysisbótum. Í úrskurði úrskurðarnefndar þann 2. júní 2004 segir: „Það er álit úrskurðarnefndar samkvæmt þessu að kærandi hafi verið starfandi við sjálfstæðan rekstur samhliða því sem hann þáði atvinnuleysisbætur án þess að tilkynna það hjá vinnumiðlun ....“ Það er þessi sjálfstæði atvinnurekstur sem úrskurðarnefndin er að fjalla um en ekki rekstur auglýsingastofunnar.

Ef einstaklingur vinnur við eigið fyrirtæki, þ.e., starfið felst í veitingu eða sölu þjónustu, og segist ekki þiggja laun fyrir, þá má líkja þessu við svarta vinnu. Það gildir það sama um þá og venjulega launþega, ef upp kemst um svarta vinnu þá eiga þeir ekki rétt á bótum, þeir eru ekki atvinnulausir í skilningi laganna.

Það er mat nefndarinnar að sú staðreynd að [A] hafi stofnað til rekstrar þegar hún þáði atvinnuleysisbætur og tilkynnti ekki um það, gat ein og sér heimilað þá ályktun hjá úrskurðarnefndinni að [A] hefði leynt upplýsingum að virtum 6. tölulið 5. gr. laga. nr 12/1997.

4. Þá er spurt hvort úrskurðarnefndin hafi litið svo á að [A] væri sjálfstætt starfandi einstaklingur í atvinnurekstri í merkingu reglugerðar nr. 316/2003.

Úrskurðarnefndin tók af öll tvímæli um álit sitt í úrskurði sínum, en þar segir: „Það er álit úrskurðarnefndar samkvæmt þessu að kærandi hafi verið starfandi við sjálfstæðan rekstur........“

Hitt er svo annað mál að það getur orkað tvímælis að álykta að [A] hafi stundað sjálfstæðan atvinnurekstur ásamt manni sínum í [X] fremur en hún hafi verið starfsmaður fyrirtækisins. Í bréfi [A] til úthlutunarnefndar dags. 13. febr. 2004 og í kæru til úrskurðarnefndar er lýst hvernig að rekstrinum er staðið. Þar kemur m.a. fram að skrifstofa [X] er í svefnherbergi þeirra hjóna og hún aðstoðar á ýmsan hátt við reksturinn, en annars staðar kemur nánar fram í hverju sú aðstoð er fólgin. Af þessu verður ekki auðveldlega dregin önnur ályktun en að um samrekstur þeirra hjóna sé að ræða, enda er slíkt algengt hér á landi, þó að reksturinn sé skráður á kennitölu annars aðilans. Væntanlega bera bæði hjónin fjárhagslega ábyrgð og ávinning af rekstrinum. Á það er svo að líta að það hefði engu breytt um úrskurðinn þó að litið hefði verið svo á að fyrirtækið hefði verið í eigu og ábyrgð eiginmannsins eins og sér og [A] hafi verið launþegi hjá því. Kröfurnar um laun eða reiknað endurgjald hefðu verið þær sömu.

Að mati úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta bar [A] að reikna sér endurgjald fyrir vinnu sína. Hún kom að rekstri fyrirtækisins og fyrirtækið var í fullum rekstri. Hún er/var annar eiganda félagsins auk þess sem hún gegnir áðurnefndum stjórnunarstöðum. Allt þetta gerir það að verkum að [A] hefur stöðu sjálfstætt starfandi einstaklings að mati úrskurðarnefndar og fer um bótarétt hennar samkvæmt reglum þar um. Mörg einkahlutafélög eru eins manns félög, óeðlilegt væri ef einstaklingar í slíkri stöðu gætu skrifað undir eigin vinnuveitandavottorð og sagt sig í 100% starfshlutfalli sem launþegar, greitt sér laun sem eru langt undir viðmiðunarreglum fjármálaráðherra og áunnið sér 100% bótarétt samkvæmt því og á meðan yrðu þeir sem reka fyrirtæki á eigin kennitölu að hlíta reglum fjármálaráðherra um viðmiðunarfjárhæðir í hvívetna til ávinnslu bótaréttar. Að mati úrskurðarnefndar væri þetta gróft brot á jafnræðisreglu.

5. Áður en Umboðsmaður Alþingis bað um frekari gögn og rökstuðning er látið að því liggja að úrskurðarnefndin hafi ekki, eða er sökuð um að hafa ekki, fjallað um hvernig krafan um 1.213.100 kr. endurgreiðslu ofgreiddra bóta er fundin, en segir að það sé hægt að ráða af öðrum gögnum, úrskurði úthlutunarnefndar, á hverju byggt sé. Þetta er hin eðlilega málsmeðferð. Þegar úthlutunarnefnd ákveður endurgreiðslu verður hún að sýna fram á á hverju endurgreiðslan byggist, þar á meðal tölulega. Það gerði hún að sjálfsögðu og lagði til grundvallar greiddar bætur á ákveðnu tímabili. Þegar kært var til úrskurðarnefndar lá því allt fyrir um þetta. Nefndin tekur ekki fyrir útreikninga nema fram komi í kæru að þeir séu véfengdir. Það var ekki gert. Ákvörðun um grundvöll og fjárhæð endurgreiðslu er því samkvæmt eðli máls að finna í gögnum úthlutunarnefndarinnar.

Umboðsmaður Alþingis spyr um gögn sem byggt hafi verið á við staðfestingu ákvörðunar úthlutunarnefndarinnar um að svipta [A] bótum. Gögn málsins fylgdu með bréfi til UA frá úrskurðarnefnd atvinnuleysisbóta dags. 12.10.2004, fylgiskjöl 1) - 21). Helst ber að nefna að fgskj. nr. 10), 8) og 6).

Umboðsmaður Alþingis biður um sérstakan rökstuðning ef úrskurðarnefnd telji „að heimilt sé að endurkrefja bótaþega á þessum lagagrundvelli um greiðslu bóta fyrir þann tíma sem fyrirliggjandi gögn veita vísbendingar um að bótaþegi hafi sýnt af sér þá háttsemi sem lýst er í 2. mgr 27. gr. laga nr. 12/1997“. Rökin fyrir endurkröfunni er að finna í ofannefndri lagagrein sjálfri, þar sem tekið er fram hvernig bregðast skuli við þeim brotum sem um ræðir. Í aðdraganda ofannefndrar beiðni um rökstuðning er rekstri auglýsingastofu [A] blandað í málið og virðist á einhvern hátt, sem úrskurðarnefndin getur ekki áttað sig á, að UA telji að sá rekstur hafi þýðingu í málinu. Svo er ekki, eins og fram kemur hér að framan undir 3. lið, nema þá á neikvæðan hátt fyrir kæranda.“

Ég kynnti A svör úrskurðarnefndarinnar og bárust mér athugasemdir hennar af því tilefni með bréfum 17. nóvember 2004 og 15. mars 2005.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1.

Kvörtun A beinist að úrskurði úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta um að fella niður bótarétt hennar í tvo mánuði og gera henni að greiða til baka atvinnuleysisbætur að fjárhæð kr. 1.213.100 á grundvelli 15. gr. og 2. mgr. 27. gr. laga nr. 12/1997 um atvinnuleysistryggingar. Athugun mín hefur einkum beinst að því hvort yfirvöld atvinnuleysistryggingamála hafi haft viðhlítandi grundvöll í formi gagna og upplýsinga til að telja skilyrði ofangreindra ákvæða laga nr. 12/1997 uppfyllt í tilviki A.

2.

Í lögum nr. 12/1997, um atvinnuleysistryggingar, er fjallað um hverjir eigi rétt til bóta úr Atvinnuleysistryggingasjóði, við hvaða aðstæður bótaréttur fellur niður og hvaða atvik leiði til þess að einstaklingi verði gert að greiða til baka atvinnuleysisbætur sem hann hefur þegar fengið greiddar á grundvelli laganna. Í I. kafla laganna, nánar tiltekið í 1.—4. gr., er fjallað um ýmis skilyrði þess að launamenn og sjálfstætt starfandi einstaklingar sem verða atvinnulausir eigi rétt á bótum úr Atvinnuleysistryggingasjóði. Í 5. gr. er svo gerð grein fyrir atvikum er leiða til þess að einstaklingur, sem að öðru leyti uppfyllir skilyrðin í 1.—4. gr. laganna, telst ekki eiga rétt til bóta. Í 7. tölulið 5. gr. segir að þetta gildi um þá sem „reynt hafa að afla sér bóta með sviksamlegum hætti, sbr. 15. gr.“.

Ákvæði 15. gr. laga nr. 12/1997 er svohljóðandi:

„Sá sem reynir að afla sér bóta með því að gefa rangar eða villandi upplýsingar eða leyna upplýsingum um hagi sína missir rétt til bóta.

Fyrsta brot varðar missi bóta í 2—6 mánuði en ítrekað brot í 1—2 ár.“

Þá segir svo í 27. gr. laganna:

„Það varðar sektum að gefa rangar upplýsingar eða leyna upplýsingum í því skyni að fá bætur greiddar eða aðstoða við slíkt athæfi. Um meðferð slíkra mála fer samkvæmt lögum um meðferð opinberra mála.

Nú hefur maður aflað sér bóta með því að gefa rangar eða villandi upplýsingar eða leyna upplýsingum um hagi sína og skal hann þá til viðbótar missi bóta skv. 15. gr. endurkrafinn um allt að tvöfaldri þeirri bótafjárhæð sem þannig var aflað.“

Sá sem þiggur atvinnuleysisbætur á grundvelli laga nr. 12/1997 tapar rétti sínum til greiðslna úr Atvinnuleysistryggingasjóði uppfylli hann ekki lengur skilyrði laganna til bótaréttar sem fram koma í I. kafla þeirra. Í lögunum er þannig kveðið á um ýmis atvik sem orðið geta til þess að einstaklingur missi bótarétt án þess að hann hafi brotið gegn ákvæðum laganna með sviksamlegum hætti. Framangreind ákvæði 15. gr. og 2. mgr. 27. gr. laganna, sem beitt var í máli A, ganga hins vegar lengra að því leyti að með þeim er stjórnvöldum veitt heimild til þess að beita einstaklinga refsikenndum viðurlögum, þ.e. að svipta þá bótarétti til framtíðar, sbr. 15. gr., og jafnvel að endurkrefja viðkomandi um allt að tvöfaldri þeirri bótagreiðslu sem hann hefur þegar fengið, sbr. 2. mgr. 27. gr., sjá hér til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 10. október 1996 í máli nr. 1702/1996 og frá 27. febrúar 1998 í máli nr. 2036/1997.

Niðurstaða úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta í máli A var á þá leið að fullnægt væri skilyrðum 15. gr. og 2. mgr. 27. gr. laga nr. 12/1997 til að svipta hana bótarétti í tvo mánuði og endurkrefja hana um greiddar bætur. Að því virtu verður við úrlausn á máli A, og þá við nánari afmörkun á því hvaða upplýsingar um ætlað hátterni bótaþega þurfi að liggja fyrir til að skilyrðum 15. gr. og eftir atvikum 2. mgr. 27. gr. laga nr. 12/1997 teljist fullnægt, að fjalla nánar um inntak og gildissvið þessara ákvæða.

Ákvæði 15. gr. og 27. gr. gildandi atvinnuleysistryggingalaga eiga ákveðnar fyrirmyndir í eldri lögum um atvinnuleysistryggingar nr. 93/1993. Í eftirfarandi ákvæði 1. mgr. 41. gr. þeirra laga var mælt fyrir um skilyrði fyrir missi bótaréttar, sbr. nú 15. gr. laga nr. 12/1997:

„Sá sem reynir að afla sér bóta með því að gefa vísvitandi rangar eða villandi upplýsingar um hagi sína missir rétt til bóta.“

Eins og sjá má er orðalag tilvitnaðs ákvæðis eldri laga nr. 93/1993 samhljóða 15. gr. núgildandi laga um atvinnuleysistryggingar að því undanskildu að orðið „vísvitandi“ hefur verið fellt út í gildandi ákvæði. Þá hefur verið áréttað að það að reyna að afla sér bóta með því að „leyna upplýsingum“ hefur sömu réttaráhrif og að gefa rangar eða villandi upplýsingar í því skyni. Tilefni þessara breytinga kemur fram í nefndaráliti félagsmálanefndar við meðferð frumvarps þess á Alþingi sem varð að lögum nr. 12/1997 en þar var lagt til að það skilyrði í 41. gr. laga nr. 93/1993 að einungis vísvitandi rangar eða villandi upplýsingar vörðuðu missi bótaréttar félli brott. Um þessa tillögu sagði í nefndarálitinu að „[telja yrði] nægjanlegt að rangar eða villandi upplýsingar [væru] gefnar enda [gæti] reynst erfitt að sanna ásetning manna í þessum efnum“. (Alþt. 1996—1997, A-deild, bls. 3298.)

Ákvæði 2. mgr. 27. gr. laga nr. 12/1997 á sér einnig fyrirmynd í áðurgildandi 41. gr. laga nr. 93/1993 en þar sagði í 3. mgr.:

„Nú hefur bótaþegi aflað sér bóta með sviksamlegu athæfi, sbr. 1. mgr., og skal hann þá til viðbótar missi bóta skv. 2. mgr. endurkrafinn um allt að tvöfaldri þeirri bótafjárhæð sem þannig var aflað.“

Eins og sjá má er orðalag 2. mgr. 27. gr. laga nr. 12/1997 eilítið breytt frá því sem var í 3. mgr. 41. gr. eldri laga. Í ofangreindu nefndaráliti félagsmálanefndar kemur fram að orðalagi ákvæðisins hafi verið breytt í samræmi við þá breytingu sem gerð var á ákvæðinu sem birtist í 15. gr. núgildandi laga og þegar hefur verið rakin.

Ákvæði 15. gr. laga nr. 12/1997 felur í sér sérgreinda afturköllunarheimild þar sem einstaklingur missir rétt sinn til bótagreiðslna úr Atvinnuleysistryggingasjóði, vegna þeirrar háttsemi sem lýst er í ákvæðinu, í nánar tiltekinn tíma eftir því hvort um fyrsta brot eða ítrekað brot er að ræða, sbr. 2. mgr. 15. gr. laganna. Sé ákvæðinu beitt missir því einstaklingur rétt til bóta í ákveðinn tíma burtséð frá því hvort hann uppfylli að öðru leyti skilyrði laganna um greiðslur úr Atvinnuleysistryggingasjóði. Ákvörðun á grundvelli 15. gr. kann því að vera mjög íþyngjandi fyrir viðkomandi einstakling og getur raskað afkomu hans verulega.

Ákvæði 2. mgr. 27. gr. veitir stjórnvöldum heimild til þess að endurkrefja einstakling um allt að tvöfaldri þeirri bótafjárhæð sem aflað var með þeim ólögmæta hætti sem getið er um í lagagreininni. Með þessu er stjórnvöldum því einnig veitt heimild til beitingar refsikenndra viðurlaga, sjá álit umboðsmanns Alþingis frá 10. október 1996 í máli nr. 1702/1996 og frá 27. febrúar 1998 í máli nr. 2036/1997. Samkvæmt orðalagi 2. mgr. 27. gr. laganna verður ákvæðinu ekki beitt nema að uppfyllt séu skilyrði fyrir beitingu 15. gr., sbr. orðalagið „og skal hann þá til viðbótar missi bóta skv. 15. gr. endurkrafinn [...]“. Þannig virðist gengið út frá því í lagatextanum að 2. mgr. 27. gr. verði einungis beitt samhliða 15. gr. og verða þá skilyrði síðarnefnda ákvæðisins að vera uppfyllt. Það er því grundvallarskilyrði fyrir beitingu heimildar 2. mgr. 27. gr. laga nr. 12/1997, til að endurkrefja bótaþega um greiðslu bótafjár, að ljóst sé að skilyrði 15. gr. um missi bótaréttar teljist a.m.k. fullnægt. Skiptir hér því meginmáli að afmarka nánar inntak 15. gr. laga nr. 12/1997.

Af lögskýringargögnum að baki 15. gr. og 2. mgr. 27. gr. laga nr. 12/1997, sem rakin eru hér að framan, virðist mega ráða að það hafi verið ætlun löggjafans með afnámi orðsins „vísvitandi“ í eldra ákvæði 41. gr. laga nr. 93/1993 að draga úr þeim sönnunarkröfum sem skilyrði um ásetning hefur í för með sér. Áður en ég vík nánar að þeim ályktunum sem dregnar verða af orðalagi ákvæðanna að virtu samhengi þeirra við önnur ákvæði laga nr. 12/1997 verður í samræmi við framangreint að horfa til þess við túlkun þeirra að lögfesting efnisreglna um rétt borgaranna til atvinnuleysistrygginga á nú rætur sínar að rekja til ákvæðis 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944, sbr. 14. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995. Þar er enda m.a. gert ráð fyrir að öllum, sem þess þurfa, skuli tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna atvinnuleysis. Í ljósi þess að lög nr. 12/1997 fela í sér efnislega útfærslu af hálfu löggjafans á stjórnarskrárvörðum rétti borgaranna til aðstoðar vegna atvinnuleysis tel ég að lagaákvæði, sem fela í sér heimildir til afturköllunar slíks réttar, sem þegar er orðinn virkur samkvæmt ákvörðun stjórnvalda, og eftir atvikum einnig heimildir stjórnvalda til að endurkrefja bótaþega um þá fjármuni sem þegar hafa verið greiddir til hans, verði að vera skýr og glögg. Styðst þessi ályktun mín við lögmætisreglu stjórnsýsluréttar er kveður meðal annars á um að ákvarðanir stjórnvalda verði að eiga sér stoð í lögum og að því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er þeim mun strangari kröfur verði að gera til skýrleika þeirrar lagaheimildar sem hún byggist á. Með þetta í huga og í ljósi eðlis þeirra réttinda sem hér um ræðir tel ég að almennt verði því ekki lögð til grundvallar önnur merking lagaheimilda er heimila afturköllun atvinnuleysisbótaréttar og endurkröfu greiddra bóta en leiðir beinlínis af lestri þeirra samkvæmt orðanna hljóðan og þá eftir atvikum að virtu samhengi þeirra við önnur lagaákvæði þar sem til þeirra er vísað. Hafi það verið ætlun löggjafans við setningu laga nr. 12/1997 að draga úr sönnunarkröfum um ásetning, með breyttu orðalagi frá því sem eldri lög mæltu fyrir um, er því nauðsynlegt að ráða megi þann vilja með skýrum hætti af orðalagi laganna.

Í 15. gr. laga nr. 12/1997 er mælt fyrir um að bótaþegi missi bótarétt sinn ef hann „reynir“ að afla sér bóta með því að gefa „rangar eða villandi“ upplýsingar eða „leyna“ upplýsingum um hagi sína. Af sögninni „að reyna“ sem löggjafinn hefur valið að nota í ákvæðinu verður ekki önnur ályktun dregin að mínu áliti en að það þurfi að hafa verið meðvituð ætlun bótaþega að afla sér bóta með þeim hætti sem nánar er lýst; með öðrum orðum, maður „reynir“ ekki eitthvað af gáleysi. Styðst þessi ályktun einnig við lýsingu ákvæðisins á þeirri háttsemi að bótaþegi „leyni“ upplýsingum um hagi sína. Orðalag 15. gr. laga nr. 12/1997 virðist þannig útiloka þann skilning að bótaþegi geti misst bótarétt sinn ef aðeins er sýnt fram á að röng eða villandi upplýsingagjöf eða skortur á upplýsingum um hagi hans verði rakin til gáleysis. Í þessu sambandi bendi ég á þá forsögu lagaákvæða um missi atvinnuleysisbótaréttar sem rakin er í ofangreindu áliti umboðsmanns Alþingis frá 10. október 1996 í máli nr. 1702/1996. Þar er rakið að 41. gr. eldri laga nr. 93/1993, um atvinnuleysistryggingar, sem tekin er orðrétt upp hér að framan, hafi verið tekin inn í lög um atvinnuleysistryggingar með ákvæði c-liðar 16. gr. laga nr. 54/1993, um breytingu á lögum nr. 96/1990, um atvinnuleysistryggingar. Fyrir breytinguna var 1. mgr. 41. gr. laga nr. 96/1990 svohljóðandi:

Sá, sem reynir að afla sér bóta með því að gefa rangar eða villandi upplýsingar um hagi sína, missir rétt til bóta.

Ástæðan fyrir því að ég tek þetta ákvæði hér orðrétt upp er sú að af því sést að orðalagið er að öllu leyti samhljóða núgildandi 15. gr. laga nr. 12/1997 að öðru leyti en því að gildandi ákvæði gerir einnig ráð fyrir að maður geti misst bótarétt ef hann hefur „leynt upplýsingum“ um hagi sína. Hins vegar stendur sú ákvörðun löggjafans enn óbreytt að orða lagaregluna þannig að áskilið sé að maður „reyni“ að afla sér bóta með þeim aðferðum sem ákvæðið lýsir. Með þetta í huga vek ég athygli á því, eins og fram kemur í ofangreindu áliti umboðsmanns Alþingis frá 10. október 1996, að tilvitnuð 1. mgr. 41. gr. laga nr. 96/1990 var samhljóða ákvæði 40. gr. laga nr. 64/1981, um atvinnuleysistryggingar. Í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 64/1981 sagði m.a. svo í skýringum við síðarnefnda ákvæðið:

„Greinin fjallar um tilraun til að afla sér bóta með því að gefa rangar eða villandi upplýsingar.“ (Alþt. 1980—81, A-deild, bls. 1941.)

Af ofangreindum athugasemdum verður þannig ekki annað ráðið en að frá upphafi hafi verið gengið út frá því af hálfu löggjafans að það orðalag lagareglunnar að bótaþegi hafi „reynt“ að afla sér bóta með ákveðnum hætti hafi í samræmi við eðlilegan málskilning átt að endurspegla að bótaþegi hafi gert „tilraun“ til að afla sér bóta. Ég ítreka að lagareglur um missi réttar til atvinnuleysisbótahafa að þessu leyti ekki tekið neinum breytingum allt frá því að slíkt ákvæði kom fyrst inn í lög með 2. mgr. 3. gr. laga nr. 70/1969, um breytingu á lögum nr. 29/1956, um atvinnuleysistryggingar, sjá nánar um þetta álit umboðsmanns Alþingis frá 10. október 1996 sem áður er getið. Með þetta í huga bendi ég á að tilraun til að fremja tiltekinn verknað verður rökfræðilega ekki framkvæmd af gáleysi. Ásetningur er því ávallt skilyrði tilraunarverknaðar, sbr. til hliðsjónar Jónatan Þórmundsson: Afbrot og refsiábyrgð I, Reykjavík, 1999, bls. 106, en þar segir orðrétt: „Tilraun af gáleysi fær ekki staðist hvorki rökfræðilega né lögfræðilega.“ Að þessu sögðu tek ég fram að það var ekki sú ákvörðun löggjafans með ákvæði c-liðar 16. gr. laga nr. 54/1993 að bæta orðinu „vísvitandi“ inn í 41. gr. þágildandi atvinnuleysistryggingalaga nr. 96/1990 sem leiddi af sér þá skýringu ákvæðisins að það áskildi meðvitaða fyrirætlan bótaþega um að afla sér atvinnuleysisbóta með ólögmætum hætti, heldur leiddi sá skilningur af þeirri upphaflegu afmörkun löggjafans á efni lagareglunnar sem fólst í orðalaginu að bótaþegi yrði að hafa „reynt“ að afla sér bóta með nánar tilgreindum hætti. Hafi það verið ætlun löggjafans með setningu gildandi 15. gr. laga nr. 12/1997, sbr. áður rakið nefndarálit félagsmálanefndar, að rýmka hin huglægu skilyrði fyrir missi bótaréttar með því að opna fyrir þann möguleika að gáleysisverknaður bótaþega gæti leitt til missis slíks réttar varð því jafnframt að gera breytingu á þessari grundvallarafmörkun ákvæðisins. Það dugði því ekki eitt og sér að fella orðið „vísvitandi“ úr ákvæðinu eins og það var orðað að öðru leyti.

Ég tek einnig fram að við túlkun 15. gr. laga nr. 12/1997 verður, fyrir utan þá ályktun að ákvæðið útiloki það rökfræðilega samkvæmt orðanna hljóðan að gáleysi teljist nægjanlegt til missis bótaréttar, að horfa til þess að í 7. tölulið 5. gr. sömu laga segir að sá eigi ekki rétt til bóta samkvæmt lögunum sem reynt hefur að afla sér bóta með „sviksamlegum hætti“, sbr. 15. gr. Þarna er beinlínis orðað að í 15. gr. felist háttsemi sem löggjafinn skilgreinir sem sviksamlega en ljóst er að háttsemi verður ekki talin svik í lagalegri merkingu nema að baki henni liggi ásetningur. Á þessu ákvæði voru ekki lagðar til neinar breytingar af hálfu félagsmálanefndar við meðferð frumvarpsins á Alþingi.

Ég ítreka að við túlkun 15. gr. laga nr. 12/1997 verður einnig að hafa í huga að með ákvæðum laganna er löggjafinn að fullnægja stjórnskipulegri athafnaskyldu sinni til að tryggja öllum, sem þess þurfa, rétt til aðstoðar vegna atvinnuleysis. Enda þótt eðlilegt kunni að vera að gera ráð fyrir heimildum í lögum til að svipta þá, sem notið hafa slíks réttar, áframhaldandi atvinnuleysisbótarétti við tilteknar aðstæður, þá liggur það ekki í augum uppi að eðlilegt sé að heimila sviptingu bótaréttar þegar bótaþegi hefur t.d. aðeins gert mistök við framlagningu gagna eða af gáleysi látið farast fyrir að veita viðkomandi yfirvöldum upplýsingar um hagi sína. A.m.k. verður löggjafinn þá að orða slíka fyrirætlan um að gáleysi teljist nægjanlegt við slíkar aðstæður með skýrum og ótvíræðum hætti í lagatextanum.

Með vísan til þess sem að framan greinir tel ég að túlka verði 15. gr. laga nr. 12/1997, og þar með einnig 2. mgr. 27. gr. sömu laga, á þá leið að það sé skilyrði fyrir missi bótaréttar, og eftir atvikum endurkröfu bótafjár á hendur bótaþega, að sýnt hafi verið fram á með fullnægjandi gagnaöflun og rannsókn máls að það hafi verið meðvituð ætlun bótaþega að afla sér bóta með þeim hætti sem nánar er lýst í þessum ákvæðum. Ég ítreka að hvað sem líður þeirri fyrirætlan sem virðist mega ráða af nefndaráliti félagsmálanefndar við meðferð frumvarps þess er varð að lögum nr. 12/1997 á Alþingi, fæ ég ekki séð að hægt sé að fallast á annan skilning þegar ályktanir eru dregnar af texta 15. gr. laga nr. 12/1997 samkvæmt orðanna hljóðan, samhengi greinarinnar við önnur ákvæði laga nr. 12/1997 þar sem háttsemi samkvæmt 15. gr. er skilgreind sem sviksamleg, ummælum lögskýringargagna um að skilja beri sögnina „að reyna“ sem tilraunarverknað bótaþega, og tilgangs efnisreglna atvinnuleysistryggingalaga sem útfærslu löggjafans á stjórnskipulegum rétti manna til aðstoðar vegna atvinnuleysis, sbr. 76. gr. stjórnarskrárinnar. Ég tel rétt að taka það fram vegna forsendna um þetta atriði í áliti umboðsmanns Alþingis frá 27. febrúar 1998 í máli nr. 2036/1997 að þar reyndi ekki á ákvæði laga nr. 12/1997 heldur ákvæði eldri laga nr. 93/1993. Þá athugasemd sem þar kemur fram um að ákvæði laga nr. 12/1997 um sviptingu eða missi bótaréttar séu „ekki [einskorðuð] við ásetningsverknað“ verður að meta með hliðsjón af því og jafnframt með það í huga að sú umfjöllun hafði aðeins þann tilgang að lýsa nánar fyrirætlunum félagsmálanefndar með þeirri breytingu sem fram kemur í nefndaráliti hennar en um hana hef ég fjallað ítarlega í þessu áliti.

Með ofangreinda afmörkun á ákvæðum 15. gr. og 2. mgr. 27. gr. laga nr. 12/1997 í huga verður í næsta kafla fjallað um hvort yfirvöld atvinnuleysistryggingamála hafi með fullnægjandi hætti í formi gagnaöflunar og annarrar rannsóknar sýnt fram á að fyrrgreind skilyrði fyrir missi bótaréttar og endurkröfu bótafjár sem varða huglæga afstöðu bótaþega hafi verið uppfyllt í máli A.

3.

Úrskurður úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta um réttarstöðu bótaþega á grundvelli 15. gr. og 2. mgr. 27. gr. laga nr. 12/1997 er stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í 10. gr. stjórnsýslulaga segir að stjórnvald skuli sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Í þessu felst meðal annars að þegar lög kveða á um tiltekin skilyrði sem þurfi að vera uppfyllt til þess að stjórnvaldsákvörðun verði tekin þarf að afla fullnægjandi upplýsinga um hvort þau skilyrði séu fyrir hendi í því máli sem til úrlausnar er. Í máli A bar stjórnvöldum því, í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga að staðreyna með rannsókn hvort efnisskilyrðum 15. gr. og 2. mgr. 27. gr. væri fullnægt áður en þau beittu hana þeim viðurlögum sem ákvæðin kveða á um. Rannsóknarskylda stjórnvalda í máli A takmarkaðist með öðrum orðum ekki við að staðreyna hvort A ætti rétt til bóta í ljósi aðstoðar sinnar við eiginmann sinn, heldur hvort það hefði verið meðvituð ætlun hennar að gefa rangar eða villandi upplýsingar eða leyna upplýsingum með það í huga að verða sér úti um bætur, sbr. umfjöllun hér að framan um huglæg skilyrði 15. gr. og 2. mgr. 27. gr. laga nr. 12/1997.

Af úrskurði úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga í máli A, dags. 2. júní 2004, og öðrum gögnum þess má sjá að niðurstaða nefndarinnar að því er varðar aðstoð A við eiginmann sinn er byggð á nokkrum atriðum. Í fyrsta lagi er vísað til framburðar A sjálfrar um aðstoðina. Í öðru lagi er vísað til tölvubréfs A til vinnumiðlunar, dags. 5. ágúst 2003, þar sem hún tilkynnir að hún hafi ráðið konu af atvinnuleysisskrá í starfsþjálfun hjá fyrirtækinu X. Tekið er fram að í bréfinu titli A sig markaðs- og sölustjóra fyrirtækisins. Í þriðja lagi er vísað til útskriftar skattstjóra, dags. 1. júní 2004, þar sem fram komi að eiginmaður A hafi stofnað fyrirtækið 30. mars 2001 og A hafi byrjað að þiggja laun í aprílmánuði 2004. Í skýringum úrskurðarnefndarinnar til mín, dags. 12. janúar 2005, segir ennfremur að A hefði getað, hvenær sem hún sjálf vildi, verið í fullu starfi hjá fyrirtæki eiginmanns síns með því að ráða sjálfa sig í þá vinnu sem hún réð aðra í.

Sjónarmið A varðandi ofangreind atriði koma fram í úrskurði úrskurðarnefndarinnar og í öðrum gögnum málsins og hafa þau þegar verið rakin að nokkru leyti. Þannig sagðist hún hafa aðstoðað eiginmann sinn sem sé útlendur og hafi ekki náð góðu valdi á íslensku, auk þess sem hann eigi við lesblindu að stríða, og verið honum innan handar. Titill hennar sem markaðs- og sölustjóri hafi aðeins verið sýndarmennska enda hefði hún ekki menntun né reynslu til þess að geta titlað sig sem slíka. Hún sé mikið á ferðinni og rekist oft inn á staði sem þrífa mætti betur og hefði talið sjálfsagt að skilja þá nafnspjald eftir í von um að verkefni bættust við hjá eiginmanninum. Hún hafi gert þetta með góðri samvisku og í þeirri trú að hún væri ekki að gera neitt rangt. Þá kemur fram í skýringum A til mín að með umsókn hennar um atvinnu og atvinnuleysisbætur, dags. 23. ágúst 2002, hafi fylgt læknisvottorð þess efnis að hún hafi verið óvinnufær að miklum hluta vegna bakverkja. Það sé því rangt að hún hafi verið að ráða fólk til starfa sem hún hefði getað ráðið sjálfa sig til. Hvað varðar launagreiðslur fyrirtækisins til A í aprílmánuði 2004 segir A að eiginmaður sinn hafi farið í fæðingarorlof og hún unnið í hans stað í einn mánuð. Ég vek jafnframt athygli á því að þá hafði úrskurður úthlutunarnefndarinnar þegar fallið og A því verið án atvinnuleysisbóta, enda frestar málskot til úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta ekki réttaráhrifum ákvörðunar úthlutunarnefndar, sbr. 4. mgr. 16. gr. laga um atvinnuleysistryggingar nr. 12/1997.

Eins og ég rakti fyrr í þessu áliti tel ég að einstaklingur verði ekki beittur þeim viðurlögum sem felast í 15. gr. og 2. mgr. 27. gr. laga nr. 12/1997 nema það hafi verið meðvituð ætlun hans að gefa rangar eða villandi upplýsingar eða leyna upplýsingum í því skyni að verða sér úti um atvinnuleysisbætur. Í máli þessu liggur fyrir að hinn 5. ágúst 2003 sendi A tölvupóst til starfsmanns vinnumiðlunar þar sem fram kemur að hún hafi ráðið konu til starfa sem sé á skrá hjá stofnuninni og óski eftir því að henni verði sendur starfsþjálfunarsamningur. Í tölvubréfinu titlaði A sig sem markaðs- og sölustjóra fyrirtækisins X. Ég vek athygli á því að ofangreindur tölvupóstur er sendur rúmu hálfu ári áður en úthlutunarnefnd atvinnuleysisbóta nr. 2 fyrir höfuðborgarsvæðið úrskurðaði í máli A og komst að þeirri niðurstöðu að A hefði leynt vinnumiðlun upplýsingum. Í skýringarbréfi úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta til mín, dags. 12. janúar 2005, kemur fram í þessu sambandi að nefndin hafi ekki tekið afstöðu til þess hvort starfsmenn vinnumiðlunar hefðu gert mistök sem túlka mætti A í hag, enda hefði A ekki kært þennan hluta málsins. Ég tel að hvað sem kæru A á þessum þætti málsins líður þá hafi sú skylda hvílt á úrskurðarnefndinni samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga að rannsaka samskipti A við vinnumiðlun með það í huga að meta hvort huglæg afstaða hennar hafi verið með þeim hætti að fullnægt væri efnisskilyrðum 15. gr. og 2. mgr. 27. gr. laga nr. 12/1997. Ég tek það fram í þessu sambandi að ég geri út af fyrir sig ekki athugasemdir við að starfsfólk Vinnumálastofnunar hafi ekki kannað mál A sérstaklega í tilefni af tölvubréfinu, enda almennt ekki kannað hvort þeir sem ráða fólk til starfa séu atvinnulausir líkt og fram kemur í bréfi úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta til mín, dags. 12. janúar 2005. Efni tölvubréfsins gefur hins vegar að mínu mati hugmynd um huglæga afstöðu A til þess hvort henni væri það heimilt að lögum að aðstoða eiginmann sinn með þeim hætti sem hún gerði og hefur þar með þýðingu við rannsókn og mat á því hvort huglæg skilyrði 15. gr. og 2. mgr. 27. gr. laga nr. 12/1997 hafi verið uppfyllt.

Ég minni einnig á í þessu sambandi að A hélt því ætíð fram við meðferð málsins að henni hefði verið leyft af starfsmanni vinnumiðlunar að hengja upp auglýsingaspjöld á tilkynningatöflur í húsnæði vinnumiðlunar við Engjateig í tengslum við rekstur auglýsingastofunnar Y. Fullyrðingum A um þetta er svarað í bréfi sviðstjóra vinnumiðlunarsviðs, dags. 7. október 2004, með þeim orðum að ekki sé leyft að hengja upp auglýsingar nema á vegum vinnumiðlunarinnar og þess vegna kannist hann ekki við að A hafi verið með auglýsingu þar. Ekki liggur hins vegar fyrir í gögnum málsins að kannað hafi verið sérstaklega meðal þess starfsfólks sem vann á umræddum tíma hjá vinnumiðlun hvort einhver kannist við að hafa átt ofangreind samskipti við A. Enda þótt það sé afstaða úrskurðarnefndarinnar að tímabundinn rekstur nefndrar auglýsingastofu hafi ekki verið þáttur í mati nefndarinnar á því hvort skilyrðum 15. gr. og 2. mgr. 27. gr. væri fullnægt í máli A tel ég að sannleiksgildi fullyrðinga A um ofangreind samskipti hafi getað haft þýðingu þegar lagt var mat á hver huglæg afstaða hennar var í samskiptum hennar við yfirvöld atvinnuleysistryggingamála. Var því nauðsynlegt að gerður væri reki að því að rannsaka þetta atriði með nægjanlegum hætti en ljóst er að það var ekki gert.

Í úrskurði úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta í máli A segir að á umsóknareyðublaði um atvinnuleysisbætur sé spurt hvort viðkomandi standi í sjálfstæðum rekstri en A hafi ekki gert grein fyrir sjálfstæðri starfsemi er hún sótti um bætur. Hvað varðar þennan þátt málsins tel ég rétt að geta þess að ég fæ ekki séð af gögnum málsins að A hafi átt eignaraðild að rekstri fyrirtækisins X er atvik máls urðu, líkt og haldið er fram í bréfi úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta til mín, dags. 12. janúar 2005, eða að aðkoma hennar að rekstrinum hafi verið með öðrum hætti en hún hefur sjálf lýst. Ég get því ekki fallist á að fyrir liggi gögn sem gefi til kynna að A hafi verið sjálfstætt starfandi í skilningi reglugerðar nr. 316/2003, um rétt sjálfstætt starfandi einstaklinga til greiðslna úr Atvinnuleysistryggingasjóði, og hafi af þeim sökum borið að haka við viðkomandi reit á umsókn um atvinnuleysisbætur, sbr. 11. gr. reglugerðarinnar. Ég ítreka jafnframt að jafnvel þótt A hefði ekki uppfyllt upplýsingaskyldu 11. gr. reglugerðar nr. 316/2003, er ekki þar með sagt að hún hafi gert það gegn betri vitund og í þeim tilgangi að verða sér úti um bætur en eins og fram hefur komið hefur athugun mín á máli A fyrst og fremst beinst að því hvort huglæg skilyrði 15. gr. og 2. mgr. 27. gr. laga nr. 12/1997 hafi verið uppfyllt.

Í ljósi ofangreinds, atvika málsins og þeirra gagna sem lágu til grundvallar úrskurði úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta í máli A, dags. 2. júní 2004, get ég ekki fallist á að fyrir liggi gögn eða upplýsingar sem veiti nægar sönnur fyrir því að huglæg skilyrði 15. gr. og 2. mgr. 27. gr. hafi verið uppfyllt í tilviki hennar. Þvert á móti tel ég að gögn málsins gefi það að sumu leyti til kynna að A hafi talið sig uppfylla skilyrði til bótagreiðslna og ekki farið leynt með aðstoð sína við eiginmann sinn, enda sendi hún meðal annars sjálf vinnumiðlun tölvupóst þar sem fram komu upplýsingar um aðstoð hennar við fyrirtækjarekstur eiginmannsins rúmu hálfu ári áður en hún var beitt viðurlögum sem byggð voru á því að hún hefði leynt upplýsingum þar að lútandi. Rannsókn málsins af hálfu stjórnvalda þurfti þannig meðal annars að beinast að því við hvaða tímamark hin huglægu skilyrði til að beita viðurlögum kynnu að vera komin fram.

Eins og ég vék að fyrr í þessu áliti geta einstaklingar misst rétt til greiðslna úr Atvinnuleysistryggingasjóði af ýmsum ástæðum án þess að gerast sekir um sviksamlegt athæfi, t.d. ef þeir uppfylla ekki lengur almenn skilyrði laga nr. 12/1997 til bóta. Ég tek það því fram að með ofangreindri niðurstöðu minni er ég ekki að taka afstöðu til þess hvort A hafi átt rétt á bótum, og þá að hve miklu marki, á sama tíma og hún aðstoðaði útlendan eiginmann sinn er rak fyrirtækið X, heldur hefur athugun mín einungis beinst að því hvort uppfyllt hafi verið skilyrði til beitingar þeirra heimilda sem kveðið er á um í 15. gr. og 2. mgr. 27. gr. laganna. Í 6. tölul. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 12/1997 kemur fram að þeir sem stunda vinnu í eigin þágu sem gefur þeim tekjur eða tekjuígildi er a.m.k. samsvarar hámarksbótum atvinnuleysistrygginga á hverjum tíma eigi ekki rétt á bótum. Samsvari tekjurnar eða tekjuígildið ekki hámarksbótum atvinnuleysistrygginga má greiða mismun atvinnuleysisbóta og teknanna eða tekjuígildisins. Í máli A fór engin könnun fram á því hve háar tekjur eða tekjuígildi A hafði af aðstoð við eiginmann sinn, sbr. það sem fram kom í svarbréfi úrskurðarnefndarinnar til mín sem dagsett er 12. október 2004 og áður er rakið. Þetta breytir hins vegar engu um þá niðurstöðu mína að í máli A hefur úrskurðarnefnd atvinnuleysisbóta ekki sýnt nægjanlega fram á með gögnum og upplýsingum um atvik málsins, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, að skilyrðum 15. gr. og 2. mgr. 27. gr. laga nr. 12/1997 hafi verið fullnægt.

V. Niðurstaða.

Með vísan til framangreinds er það niðurstaða mín að það sé skilyrði fyrir beitingu þeirra heimilda sem fram koma í 15. gr. og 2. mgr. 27. gr. laga nr. 12/1997, um atvinnuleysistryggingar, að sýnt sé með viðhlítandi hætti fram á meðvitaða ætlun bótaþega um að afla sér bóta með þeim hætti sem lýst er í ákvæðunum. Rannsókn og meðferð mála þar sem til greina kemur að beita þessum heimildum verði því að miða að því að staðreyna hvort þetta skilyrði sé uppfyllt. Það er niðurstaða mín að eins og mál þetta liggur fyrir mér og að virtum gögnum þess verði ekki fallist á að úrskurðarnefnd atvinnuleysisbóta hafi með málsmeðferð sinni og rannsókn sýnt fram á að skilyrði hafi verið til að beita þeim heimildum sem fram koma í 15. gr. og 2. mgr. 27. gr. laga nr. 12/1997 í máli A. Meðferð málsins og rannsókn fullnægði því ekki kröfum 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Ég beini þeim tilmælum til úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta að hún taki mál A upp að nýju, komi fram beiðni þess efnis frá henni, og taki þá mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í þessu áliti.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Mér barst bréf frá úrskurðarnefnd atvinnuleysisbóta 17. janúar 2006, þar sem upplýst var að nefndinni hefði borist ósk A um að nefndin tæki mál hennar til endurskoðunar. Hefði nefndin ákveðið að verða við þeirri beiðni. Úrskurður nefndarinnar barst mér síðan 31. janúar 2006 en með honum var felldur úr gildi fyrri úrskurður úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta frá 2. júní 2004 í máli A.