Álit

I. Kvörtun.

Hinn 3. febrúar 2005 leitaði X til mín, fyrir hönd A ehf., og kvartaði yfir úrskurði sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 8. desember 2004, þar sem staðfest var ákvörðun Fiskistofu, dags. 28. júlí 2004, um að hafna umsókn félagsins um aukna aflahlutdeild vegna endurnýjunar á sóknardagabáti félagsins á grundvelli 4. málsl. 2. tölul. 1. mgr. ákvæðis XXXV til bráðabirgða í lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, sbr. lög nr. 74/2004. Hinn 15. apríl 2005 leitaði svo B til mín og kvartaði yfir úrskurði sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 9. desember 2004, þar sem staðfest var ákvörðun Fiskistofu, dags. 10. ágúst 2004, um að hafna umsókn hans um aukna aflahlutdeild vegna endurnýjunar á sóknardagabáti hans á grundvelli sama lagaákvæðis.

Í framangreindum tveimur kvörtunum eru gerðar athugasemdir við túlkun ráðuneytisins á hugtakinu „endurnýjun“ í 4. málsl. 2. tölul. 1. mgr. ákvæðis XXXV til bráðabirgða í lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, sbr. lög nr. 74/2004, en samkvæmt skilningi ráðuneytisins sem staðfestur er í 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 485/2004, um úthlutun krókaaflahlutdeildar til sóknardagabáta, telst það einungis vera endurnýjun báts þegar aðili, sem á bát fyrir, fær sér annan bát og flytur allar sóknarheimildir af þeim sem hann átti fyrir til hins. Þar sem þessar tvær kvartanir lúta að sama álitaefni hef ég ákveðið að taka þær til úrlausnar samhliða í áliti þessu.

Málum þessum lauk ég með áliti, dags. 25. október 2005.

II. Málavextir.

1.

Í fyrri kvörtuninni kemur fram að sóknardagabátur A ehf. hafi um miðjan ágúst árið 2002 strandað og skemmst mikið. Var bátnum breytt mikið í kjölfarið, hann breikkaður og sett í hann ný vél. Kemur fram í gögnum málsins að þessar viðgerðir og breytingar hafi staðið fram á sumar 2003 og tókst því ekki að nýta alla sóknardaga sem bátnum var úthlutað á því fiskveiðiári. Taldi félagið að það ætti af þessum sökum rétt á að fá úthlutað aukinni aflahlutdeild á grundvelli 4. málsl. 2. tölul. 1. mgr. ákvæðis XXXV til bráðabirgða í lögum nr. 38/1990, sbr. lög nr. 74/2004, og beindi beiðni þess efnis til Fiskistofu. Með ákvörðun Fiskistofu, dags. 28. júlí 2004, var beiðni félagsins hafnað með vísan til þess að báturinn hefði ekki verið endurnýjaður í skilningi framangreindra laga- og reglugerðarákvæða. Þessa ákvörðun Fiskistofu kærði félagið til sjávarútvegsráðherra með bréfi, dags. 6. september 2004. Með úrskurði ráðuneytisins, dags. 8. desember 2004, var ákvörðun Fiskistofu staðfest. Í rökstuðningi fyrir þeirri niðurstöðu segir svo í úrskurði ráðuneytisins:

„Samkvæmt 2. tl. 2. gr. laga nr. 74/2004 skal taka tillit til áætlaðrar aflaaukningar, allt að 20 lestum af þorski á hvern bát, miðað við óslægðan fisk, vegna aukningar afkastagetu sóknardagabáta vegna endurnýjunar þeirra á fiskveiðiárinu 2002/2003 eða á fiskveiðiárinu 2003/2004 fram til 28. maí 2004 enda hafi sóknargeta ekki nýst til myndunar aflareynslu samkvæmt nánari reglum er ráðherra setur. Í endurnýjun báts felst að útgerðaraðili fái sér annan bát í stað báts sem hann átti fyrir. Þessi skilningur er staðfestur í 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 485, 9. júní 2004 um úthlutun krókaaflahlutdeildar til sóknardagabáta en þar segir: Það telst endurnýjun báts þegar aðili, sem á bát fyrir, fær sér annan og flytur allar aflaheimildir af þeim sem hann átti fyrir til hins. Hér er því ekki einungis gerð krafa um að aðili fái sér nýjan bát heldur einnig að hann flytji allar aflaheimildir varanlega til hins nýja báts. Viðgerð og vélarskipti í [Y] fullnægir ekki þeim skilyrðum sem sett eru fyrir mögulegri aukningu aflahlutdeildar.“

2.

Í síðari kvörtuninni kemur fram að vorið 1999 hafi B keypt sér sóknardagabát. Hafi það þá þegar verið afstaða hans að nauðsynlegt væri að auka afkasta- og sóknargetu bátsins ef mögulegt ætti að vera að hafa framfærslu af útgerð hans en það hafi verið tilgangur hans með kaupunum. Kemur fram að veturinn 2000 hafi B hafið að gera breytingar á bátnum. Meiri háttar breytingar hófust þó ekki fyrr en vorið 2002 en þá voru síðurnar teknar úr bátnum og nýjar smíðaðar. Við þær breytingar breikkaði báturinn verulega og hækkaði. Jafnframt jókst flatarmál bátsins um 2,4 fermetra og rúmmálið um 2,5 rúmmetra. Veturinn 2003 var síðan smíðað nýtt stýrishús og bakki framan á bátinn og flotkassi settur aftan á hann. Þá kemur fram í kvörtuninni að til hafi staðið að setja öflugri vél í bátinn veturinn 2004 en B hafi ákveðið að bíða með það vegna þeirrar umræðu sem þá var í gangi um framhald sóknardagakerfisins. Loks kemur fram að framkvæmdir við bátinn hafi tafist bæði vorið 2002 og vorið 2003 þar sem það hafi dregist af hálfu Siglingastofnunar að samþykkja teikningar af breytingum bátsins. Er því haldið fram að af þeim sökum fyrst og fremst hafi ekki náðst að nýta alla sóknardaga bátsins á árunum 2002 og 2003. Sótti B því um að fá úthlutað aukinni aflahlutdeild á bát sinn á grundvelli 4. málsl. 2. tölul. 1. mgr. ákvæðis XXXV til bráðabirgða í lögum nr. 38/1990, sbr. lög nr. 74/2004. Með ákvörðun Fiskistofu, dags. 10. ágúst 2004, var beiðni hans hafnað með vísan til þess að báturinn hefði ekki verið endurnýjaður í skilningi áður tilgreindra laga- og reglugerðarákvæða. Þessa ákvörðun kærði B til sjávarútvegsráðherra með bréfi, dags. 19. október 2004. Í kærunni krafðist B þess til vara að honum yrði heimilt að stunda handfæraveiðar á bátnum í sóknardagakerfi á yfirstandandi fiskveiðiári, sbr. heimild í 2. mgr. ofannefnds bráðabirgðaákvæðis. Með úrskurði ráðuneytisins, dags. 9. desember 2004, var ákvörðun Fiskistofu staðfest. Þá taldi ráðuneytið ekki skilyrði til að verða við varakröfunni. Í úrskurði ráðuneytisins sagði m.a.:

„Samkvæmt 2. tl. 2. gr. laga nr. 74/2004 skal taka tillit til áætlaðrar aflaaukningar, allt að 20 lestum af þorski á hvern bát, miðað við óslægðan fisk, vegna aukningar afkastagetu sóknardagabáta vegna endurnýjunar þeirra á fiskveiðiárinu 2002/2003 eða á fiskveiðiárinu 2003/2004 fram til 28. maí 2004 enda hafi sóknargeta ekki nýst til myndunar aflareynslu samkvæmt nánari reglum er ráðherra setur. Þá skal samkvæmt 2. mgr. 2. gr. laga nr. 74/2004 gefa þeim bátum sem endurnýjaðir hafi verið á fiskveiðiárinu 2002/2003 kost á því að stunda veiðar með 18 sóknardögum á fiskveiðiárinu 2004/2005 og þeim bátum sem endurnýjaðir hefðu verið á fiskveiðiárinu 2003/2004 en fyrir 28. maí 2004 kost á að stunda veiðar með 18 sóknardögum á fiskveiðiárinu 2004/2005 og 2005/2006.

Í endurnýjun báts felst að útgerðaraðili fái sér annan bát í stað báts sem hann átti fyrir. Þessi skilningur er staðfestur í 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 485, 9. júní 2004 um úthlutun krókaaflahlutdeildar til sóknardagabáta en þar segir: „Það telst endurnýjun báts þegar aðili, sem á bát fyrir, fær sér annan og flytur allar aflaheimildir af þeim sem hann átti fyrir til hins“. Hér er því ekki einungis gerð krafa um að aðili fái sér nýjan bát heldur einnig að hann flytji allar aflaheimildir varanlega til hins nýja báts. Breytingar á báti fullnægja ekki þeim skilyrðum sem sett eru fyrir mögulegri aukningu aflahlutdeildar eða leyfi til handfæraveiða með sóknartakmörkunum.“

III. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Í tilefni fyrri kvörtunarinnar ritaði ég sjávarútvegsráðherra bréf, dags. 11. febrúar 2005, þar sem ég rakti ákvæði XXXV til bráðabirgða í lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, sbr. lög nr. 74/2004, og þá einkum 4. málsl. 2. tölul. 1. mgr., þar sem fjallað er um heimild til sérstakrar úthlutunar vegna aukningar afkastagetu sóknardagabáta vegna endurnýjunar þeirra á tilgreindu tímabili. Vísaði ég til ummæla í nefndaráliti meiri hluta sjávarútvegsnefndar Alþingis þar sem fram kæmi að ákvæðið væri sett til að bæta stöðu þeirra útgerða sem nýlega hefðu endurnýjað báta sína og aukin sóknargeta hefði ekki nýst til að mynda aflareynslu (Alþt. 2003—2004, A-deild, bls. 7063—7064). Þá rakti ég ákvæði 3. gr. reglugerðar nr. 485/2004, um úthlutun krókaaflahlutdeildar til sóknardagabáta, þar sem framangreindur skilningur ráðuneytisins á hugtakinu „endurnýjun“ í títtnefndu lagaákvæði er staðfestur. Óskaði ég eftir því, með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið greindi mér frá því á hvaða lagagrundvelli sú niðurstaða þess byggðist að afmarka gildissvið ákvæðisins þannig að það tæki einungis til þeirra tilvika þar sem nýr bátur hefði komið í stað gamals. Tók ég fram að ég hefði í því sambandi sérstaklega í huga framangreind ummæli í nefndaráliti meiri hluta sjávarútvegsnefndar.

Í svarbréfi sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 9. mars 2005, segir meðal annars:

„Í [4]. málsl. 2. tl. 2. gr. laga 74/2004 segir að taka skuli tillit til áætlaðrar aflaaukningar, allt að 20 lestum í þorski á hvern bát, miðað við óslægðan fisk, vegna aukningar á afkastagetu sóknardagabáta vegna endurnýjunar þeirra á fiskveiðiárinu 2003/2004 fram til 28. maí 2004, enda hafi sóknargeta þeirra ekki nýst til myndunar aflareynslu samkvæmt nánari reglum er ráðherra setur.

Ráðuneytið telur að orðalag í [4]. málsl. 2. tl. 2. gr. laga 74/2004 „samkvæmt nánari reglum er ráðherra setur“ veiti ráðherra heimild til þess að skilgreina endurnýjun með þeim hætti, að það taki til þeirra tilvika þegar aðili, sem á bát fyrir fær sér annan bát og flytur aflaheimildir af þeim sem hann átti fyrir til hins. Ráðuneytið telur að við undirbúning lagasetningarinnar hafi sá skilningur legið fyrir, að einungis gæti til mögulegrar aflahlutdeildaraukningar komið, þegar aðili hefði tekið nýjan bát í rekstur á tilgreindu tímabili. Endurbætur, lagfæringar og breytingar á bátum sem hugsanlega ykju afkastagetu þeirra stæðu hér fyrir utan.

Vegna orðalags í niðurlagi nefndarálits meiri hluta sjávarútvegsnefndar þá telur ráðuneytið að helst verði sá skilningur lagður í það að meta yrði hverju sinni, hvort endurnýjun báts í áðurgreindum skilningi hefði leitt til aukinnar afkastagetu, sem ekki hefði nýst sem aflareynsla við útreikning á krókaaflahlutdeild. Kemur þar m.a. til að endurnýjun í áðurgreindri merkingu þarf ekki að fela í sér afkastaaukningu auk þess að nýtt skip, sem kom í rekstur á viðmiðunartímabilinu, gat haft fulla aflareynslu ef það hafði nýtt sóknardaga sína að fullu á fiskveiðiárinu 2002/2003.“

Með bréfi, dags. 14. mars 2005, gaf ég fyrirsvarsmanni A ehf. kost á að gera athugasemdir við bréf ráðuneytisins og bárust mér athugasemdir hans með bréfi þann 29. mars 2005.

Ég ritaði sjávarútvegsráðherra á ný bréf, dags. 2. maí 2005, þar sem ég tilkynnti að mér hefði borist önnur kvörtun sem lyti að sama álitaefni og kvörtun A ehf., þ.e. hvaða skilning bæri að leggja í ákvæði 4. málsl. 2. tölul. 1. mgr. ákvæðis XXXV til bráðabirgða í lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, sbr. lög nr. 74/2004, og jafnframt að ég hefði ákveðið að taka þá kvörtun til athugunar samhliða kvörtun

A ehf. Í bréfinu rakti ég jafnframt orðaskipti sem urðu á milli ráðherra og tiltekins alþingismanns við þriðju umræðu um málið á Alþingi en þau orðaskipti eru rakin í kafla IV hér á eftir. Þá vék ég að þeirri afstöðu ráðuneytisins sem fram kom í svarbréfi þess til mín, dags. 9. mars 2005, þess efnis að sá skilningur hafi legið fyrir við undirbúning lagasetningarinnar að einungis gæti komið til mögulegrar aflahlutdeildaraukningar þegar aðili hefði tekið nýjan bát í rekstur á tilgreindu tímabili og að endurbætur, lagfæringar og breytingar á bátum sem hugsanlega ykju afkastagetu þeirra stæðu þar fyrir utan. Óskaði ég eftir því að sjávarútvegsráðuneytið lýsti afstöðu sinni til þess hvernig þessi niðurstaða fengi samrýmst þeim ályktunum sem dregnar yrðu af framangreindum umræðum á Alþingi. Þá óskaði ég eftir því að ráðuneytið upplýsti hvort einhver gögn lægju til grundvallar afstöðu þess. Í svarbréfi ráðuneytisins, dags. 31. maí 2005, segir meðal annars:

„Við framkvæmd laga nr. 74/2004 hefur í allmörgum tilvikum komið til þess að athugasemdir hafi verið gerðar vegna túlkunar ráðuneytisins á gildissviði ákvæðis [4]. málsl. 2. tl. 2. gr. laga nr. 74/2004, um breytingu á lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, eins og hann er staðfestur í 3. gr. reglugerðar nr. 485/2004. Má í stórum dráttum skipta þeim athugasemdum í þrjá flokka þannig: 1. Frá aðilum, sem keypt hafa sér nýja báta en hafa ekki átt bát fyrir. 2. Frá aðilum, sem telja að viðmiðunartíminn sé þeim óhagstæður því hann sýni ekki raunverulega getu þeirra. 3. Frá aðilum sem breytt hafa eða lagfært báta sína þannig að þeir telja þá afkastameiri en áður.

Ef litið er til flokka eitt og tvö að ofan er ljóst að þessi tilvik falla ekki undir endurnýjun samkvæmt almennri eðlilegri málvenju. Auk þess má bæta við varðandi flokk 1, að nýkeyptum bátum fylgja réttindi, sem rakin verða til reksturs fyrri eiganda og óeðlilegt að eigandaskiptin sem slík valdi aukningu aflaréttinda kaupanda. Varðandi flokk 3 þá hefur við framkvæmd fiskveiðistjórnarlaga verið gerður greinarmunur á því þegar útgerð annars vegar kaupir nýjan bát og því hins vegar þegar útgerð breytir eða lagfærir bát sinn. Það má að vísu með góðu móti halda því fram, að lagfæring eða breyting geti í almennu tali talist „endurnýjun“ en ávallt hlýtur þó að vera óljóst hve mikil breytingin eða lagfæringin þurfa að vera til þess að falla undir þá skilgreiningu. Meðal annars í ljósi þess hversu margt getur haft áhrif á aflabrögð þá er vandséð hvernig það verði metið sérstaklega hvort lagfæring eða breyting hafi leitt til meiri afla. Það er að vísu ljóst að sama getur gilt þegar um endurnýjun er að ræða í yfirlýstum skilningi ráðuneytisins en þó er sá munur á að þar er um tilgreind tilvik að ræða sem rakin verða nákvæmlega.

Í frumvarpi því til laga um breytingu á lögum um stjórn fiskveiða, sem ráðherra lagði fram 14. maí 2004 var gert ráð fyrir því að skipan þessara mála yrði með öðrum hætti en varð að lokum með lögum nr. 74/2004. Í því frumvarpi var þó ákvæði sem laut að „endurnýjun“ og breyttist ekki í meðförum Alþingis, sbr. 4. málslið 3. tl. 2. gr. laga nr. 74/2004. Vart þarf að taka fram hver skilningur ráðuneytisins var á þessu ákvæði. Við umfjöllun frumvarpsins í sjávarútvegsnefnd Alþingis tók frumvarpið verulegum breytingum og kom þar inn m.a. ákvæðið sem hér hefur verið rætt sem breytingartillaga frá meiri hluta sjávarútvegsnefndar. Þessi tillaga meiri hluta sjávarútvegsnefndar var unnin í samráði við ráðherra og þá starfsmenn ráðuneytisins sem undirbúið höfðu upphaflega frumvarpið. Þá þegar hafði Fiskistofa kannað í gögnum sínum hvaða aðilar höfðu keypt nýja báta og flutt aflaheimildir milli og lá það ljóst fyrir við undirbúning breytingartillagnanna. Ráðuneytið hefur leitað til Fiskistofu um gögn sem sýna þennan undirbúning en vegna tæknilegra mistaka virðist sem dagsetningar á gögnunum hafi tekið breytingum hverju sinni sem þau voru notuð.

Varðandi umræður sem urðu á Alþingi í kjölfar framlagningar breytingartillagna meiri hluta sjávarútvegsnefndar þá telur ráðuneytið að þær breyti ekki þeim skilningi sem hér hefur komið fram enda vísar ráðherra til þess að við sambærilegar aðstæður og skilgreiningar brtt. verði tekið á sama hátt á þeim málum. Skilgreiningar í brtt. lúta m.a. að því að bátur hafi verið endurnýjaður og getur það ekki tekið til þess þegar aðili, sem ekki á bát fyrir fær sér annan bát eins og fyrirspurn þingmannsins lýtur að mestu að. Má benda á að skilningur þingmanna á þessum orðaræðum á Alþingi var nokkuð óljós eins og fram kemur í framhaldi umræðnanna.“

Með bréfum, dags. 3. júní 2005, gaf ég B og fyrirsvarsmanni A ehf. kost á því að gera athugasemdir við framangreint bréf ráðuneytisins. Bárust mér athugasemdir þeirra með bréfum, dags. 19. og 29. júní 2005.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1.

Mál þetta snýst um hvaða skilning skuli leggja í hugtakið „endurnýjun“ í 4. málsl. 2. tölul. 1. mgr. ákvæðis XXXV til bráðabirgða í lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, sbr. lög nr. 74/2004, og hvort sjávarútvegsráðherra sé heimilt á grundvelli niðurlagsorða ákvæðisins að takmarka það við að nýr bátur komi í stað annars og allar veiðiheimildir séu fluttar á milli þeirra.

Með lögum nr. 74/2004, um breytingu á lögum nr. 38 15. maí 1990, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum, var ákvæði XXXV til bráðabirgða bætt við lög nr. 38/1990 í tilefni af því að sóknardagakerfið var lagt niður og bátar sem verið höfðu í því kerfi fluttir yfir í krókaaflamarkskerfið. Í upphafi 1. mgr. ákvæðisins segir að bátar sem leyfi hafi til handfæraveiða með dagatakmörkunum samkvæmt 6. gr. sömu laga skuli stunda veiðar með krókaaflamarki samkvæmt 6. gr. b frá upphafi fiskveiðiársins 2004/2005. Þá skuli úthluta hverjum báti sem varanlegar sóknarheimildir eru bundnar við 10. maí 2004 krókaaflahlutdeild í upphafi fiskveiðiársins 2004/2005. Skuli krókaaflahlutdeild hvers báts fundin með tilliti til aflareynslu bátsins á öðru hvoru fiskveiðiárinu 2001/2002 eða 2002/2003 að vali útgerðar. Í þremur töluliðum 1. mgr. bráðabirgðaákvæðisins er síðan nánar mælt fyrir um hvernig ákvarða skuli krókaaflahlutdeild einstakra báta við flutning þeirra á milli kerfanna. Í upphafi 2. töluliðar 1. mgr. ákvæðisins segir að reiknigrunnur hvers báts til krókaaflahlutdeildar skuli byggjast á viðmiðunaraflareynslu í þorski og ufsa þannig að til reiknigrunnsins teljast 91% af upp að 42,5 lesta viðmiðunaraflareynslu, miðað við óslægðan fisk, og 45% af því sem umfram er. Reiknigrunnurinn í þorski skuli þó aldrei vera lægri en 15 lestir, miðað við óslægðan fisk. Fyrir aðrar tegundir í krókaaflamarki skal reiknigrunnurinn vera jafn aflareynslu. Ákvæði 4. málsliður sama töluliðar hljóðar síðan svo:

„Taka skal tillit til áætlaðrar aflaaukningar, allt að 20 lestum í þorski á hvern bát, miðað við óslægðan fisk, vegna aukningar afkastagetu sóknardagabáta vegna endurnýjunar þeirra á fiskveiðiárinu 2002/2003 eða á fiskveiðiárinu 2003/2004 fram til 28. maí 2004, enda hafi sóknargetan ekki nýst til myndunar aflareynslu samkvæmt nánari reglum er ráðherra setur.“

Þessu ákvæði var bætt við frumvarp það er varð að lögum nr. 74/2004 við meðferð þess í sjávarútvegsnefnd Alþingis. Í nefndaráliti meiri hlutans segir svo um ákvæðið:

„Sérstakt ákvæði er um viðbótarhlutdeild sem svarar allt að 20 lestum í krókaaflamarki til að bæta stöðu þeirra útgerða sem nýlega hafa endurnýjað báta sína þar sem sóknargetan hefur ekki nýst til að mynda aflareynslu. Ráðherra setur nánari reglur um framkvæmd þessa ákvæðis.“ (Alþt. 2003—2004, A-deild, bls. 7063—7064.)

Í tilvikum A ehf. og B, sem til mín hafa leitað, voru aðstæður þær að sóknardagabátum í eigu þeirra var breytt m.a. á fiskveiðiárinu 2002/2003 með þeim afleiðingum að þeir höfðu við útgerð báta sinna ekki náð að nýta alla sóknardaga á því ári. Telja þeir í ljósi þessa að þeir eigi á grundvelli 4. málsl. 2. tölul. 1. mgr. ákvæðis XXXV til bráðabirgða í lögum nr. 38/1990, sbr. lög nr. 74/2004, að geta sótt um aukna aflahlutdeild þar sem nefndar breytingar á bátum þeirra hafi falið í sér „endurnýjun“ þeirra í merkingu ákvæðisins. Þá sé að öðru leyti fullnægt því skilyrði í niðurlagi ákvæðisins að aukin sóknargeta hafi ekki nýst til myndunar aflareynslu á umræddu fiskveiðiári sem hefði þá getað legið til grundvallar ákvörðun um krókaflahlutdeild til þeirra samkvæmt reiknireglunum í fyrstu þremur málsliðum 2. tölul. ákvæðisins.

Sjávarútvegsráðuneytið hefur hafnað því að hugtakið „endurnýjun“ hafi þessa merkingu samkvæmt tilvitnuðu lagaákvæði og vísar í því efni til þeirrar afmörkunar á hugtakinu sem fram kemur í 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 485/2004, um úthlutun krókaaflahlutdeildar til sóknardagabáta, þar sem segir svo:

„Það telst endurnýjun báts þegar aðili, sem á bát fyrir, fær sér annan bát og flytur allar sóknarheimildir af þeim, sem hann átti fyrir til hins.“

Í bréfi sjávarútvegsráðuneytisins til mín, dags. 9. mars 2005, kemur fram að ráðuneytið telji að orðalagið „samkvæmt nánari reglum er ráðherra setur“ í umræddu bráðabirgðaákvæði veiti sjávarútvegsráðherra heimild til að skilgreina hugtakið „endurnýjun“ með þeim hætti sem gert er í 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 485/2004. Ég vil í þessu sambandi taka fram að heimild ráðherra til nánari útfærslu á efni ákvæðisins með því að setja reglur er háð takmörkunum sem leiða af orðalagi og efni ákvæðisins sjálfs eins og það verður skýrt meðal annars með tilliti til tilurðar þess og fyrirliggjandi lögskýringargagna. Við úrlausn ágreiningsefnisins verður því í samræmi við almenn sjónarmið um túlkun lagaákvæða að leggja heildstætt mat á orðalag og efni margnefnds lagaákvæðis, að virtu samhengi þess og tilgangi og að teknu tilliti til þeirra ályktana sem dregnar verða af lögskýringargögnum.

2.

Við setningu laga nr. 74/2004 valdi löggjafinn að afmarka gildissvið þeirrar efnisreglu sem fram kemur í 4. málsl. 2. tölul. 1. mgr. ákvæðis XXXV til bráðabirgða í lögum nr. 38/1990 með hugtakinu „endurnýjun“. Af hálfu löggjafans var því ekki farin sú einfalda leið að einskorða regluna beinlínis við þau tilvik þegar aðili, sem á bát fyrir, fær sér annan bát. Orðið „endurnýjun“ felur samkvæmt almennum málskilningi í sér að eitthvað nýtt komi í stað gamals (Íslensk orðabók, Reykjavík 2002, bls. 281) en það leiðir ekki beint af orðskýringu í hvaða mæli hið nýja þarf að hafa komið í stað þess gamla til þess að um „endurnýjun“ sé að ræða. Er raunar á þetta bent í bréfi sjávarútvegsráðuneytisins til mín frá 31. maí 2005 en þar segir m.a.: „Það má að vísu með góðu móti halda því fram, að lagfæring eða breyting geti í almennu tali talist „endurnýjun“ en ávallt hlýtur þó að vera óljóst hve mikil breytingin eða lagfæringin þurfi að vera til þess að falla undir þá skilgreiningu.“ Ég tel því að ekki sé unnt án frekari afmörkunar að draga þá ályktun að hugtakið „endurnýjun“ sé takmarkað við þau tilvik sem lögð eru til grundvallar í úrskurðum sjávarútvegsráðuneytisins í málum A ehf. og B og í 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 485/2004. Hér þarf meðal annars með hliðsjón af lögskýringargögnum að taka afstöðu til þess hvort útilokað sé að ýmsar breytingar og lagfæringar á báti til að auka afkastagetu hans geti talist fela í sér að útgerð hafi „endurnýjað bát sinn“ í merkingu tilvitnaðs lagaákvæðis.

Við frekari afmörkun á inntaki hugtaksins „endurnýjun“ í 4. málsl. 2. tölul. 1. mgr. ákvæðis XXXV til bráðabirgða í lögum nr. 38/1990, sbr. lög nr. 74/2004, hefur það verulega þýðingu að líta til tilgangs þess að lögfest var sérstakt ákvæði við tilfærslu báta úr sóknardagakerfinu í krókaaflamarkskerfið þess efnis að tekið skyldi tillit til áætlaðrar aflaaukningar vegna aukinnar afkastagetu sóknardagabáta vegna endurnýjunar þeirra við ákvörðun krókaaflahlutdeildar slíkra báta.

Aðdragandi að afnámi sóknardagakerfisins var stuttur. Eigendur báta sem voru í því kerfi gátu ekki vitað að kerfið yrði lagt niður með þeim hætti og á þeim tíma sem raun varð á. Verður því að ætla að þeir hafi almennt tekið ákvarðanir varðandi rekstur og útgerð báta sinna með hliðsjón af því hvernig þeir töldu hag sínum best borgið innan sóknardagakerfisins og þess regluverks sem um það gilti. Ljóst er að í því kerfi hafði afkasta- og sóknargeta einstakra báta mikil áhrif á hversu vel þær sóknarheimildir sem við þá voru bundnar nýttust til aukins afla og réð þar með miklu um afkomu eigenda þeirra. Tvær leiðir komu einkum til greina og voru farnar af eigendum sóknardagabáta til að auka afkasta- og sóknargetu bátanna, þ.e. að fá afkastameiri bát í stað þess sem fyrir var eða að breyta og/eða endurbæta þann bát sem þeir þegar áttu. Ljóst er að hvor leiðin sem farin var hafði í för með sér kostnað fyrir eigendur bátanna, oft verulegan, sem ætla verður að þeir hafi haft væntingar um að fá til baka við áframhaldandi rekstur þeirra í sóknardagakerfi. Sá eðlismunur er á sóknardagakerfi og aflamarkskerfi að í því síðarnefnda hafa einstakir bátar tilteknar takmarkaðar aflaheimildir sem ekki verða auknar með auknum afköstum og/eða sókn. Því er allsendis óvíst og raunar almennt ólíklegt að sóknar- og afkastageta báts hafi sömu þýðingu fyrir hagkvæmni og afkomu við rekstur hans í aflamarkskerfi og í sóknardagakerfi. Af þessu leiðir að rekstrarlegar og fjárhagslegar forsendur, sem einstakir eigendur báta í sóknardagakerfinu byggðu á þegar þeir ákváðu að kaupa nýja báta eða breyta þeim sem þeir þegar áttu, kunna að hafa breyst verulega eða brostið þegar sóknardagakerfið var afnumið með lögum nr. 74/2004 og bátar þeirra fluttust yfir í aflamarkskerfi.

Ljóst er að mínu áliti að tilgangur 4. málsl. 2. tölul. 1. mgr. ákvæðis XXXV til bráðabirgða í lögum nr. 38/1990, sbr. lög nr. 74/2004, var að bregðast við þeim aðstæðum sem að ofan er lýst. Með ákvæðinu var horft sérstaklega til stöðu og hagsmuna eigenda þeirra sóknardagabáta sem nýlega höfðu lagt í kostnað við að endurnýja báta sína til að bæta afkasta- og sóknargetu þeirra en ekki höfðu enn náð að nýta hina auknu getu til að auka aflareynslu sína þegar sóknardagakerfið var afnumið. Gerir ákvæðið þannig ráð fyrir að við ákvörðun aflahlutdeildar þeirra báta sem það á við um skuli tekið tillit til áætlaðrar aflaaukningar, allt að 20 lestum í þorski á hvern bát sem þannig er ástatt um umfram það sem hefði verið lagt til grundvallar við ákvörðun aflahlutdeildar þeirra ef eingöngu hefði verið stuðst við hina almennu reiknireglu laganna. Með þennan tilgang umrædds bráðabirgðaákvæðis í huga verður ekki séð að haldbært sé að túlka hugtakið „endurnýjun“ báts í merkingu ákvæðisins með þeim þrönga hætti sem gert hefur verið af sjávarútvegsráðuneytinu.

Ég tek hér fram að ýmis ummæli sem fram komu við umræður á Alþingi um þá breytingartillögu sem sett var fram af hálfu meiri hluta sjávarútvegsnefndar styðja ennfremur ofangreinda ályktun um tilgang og gildissvið þeirrar efnisreglu sem fram kemur í umræddu ákvæði. Við 3. umræðu um frumvarpið lagði meirihluti sjávarútvegsnefndar til að tímamörk vegna aflahlutdeildaraukningar vegna endurnýjunar samkvæmt ákvæðinu yrði 28. maí 2004 í stað 26. maí 2004 eins og gert hafði verið ráð fyrir í tillögu nefndarinnar við 2. umræðu málsins. Í ræðu formanns og framsögumanns meiri hluta sjávarútvegsnefndar var þessi breytingartillaga kynnt með þessum orðum:

„Í d-liðnum er verið að breyta dagsetningu frá 26. maí til 28. maí. Þarna er verið að taka tillit til allra báta sem eru í endurnýjun.“ (Alþt. 2003—2004, B-deild, dk. 8419.)

Í umræðunni beindi varaformaður sjávarútvegsnefndar svohljóðandi fyrirspurn til sjávarútvegsráðherra varðandi túlkun ákvæðisins:

„Ég vil, herra forseti, að endingu beina fyrirspurn til hæstv. sjútvrh. varðandi ákvæði í brtt. Þar er tekið fram að til að mæta þeim útgerðum sem hafa nýlega fjárfest geti þær fengið allt að 20 lestum aukalega á hvern bát, aukið endanlegan kvóta sinn sem því nemur, til að gefa mönnum kost á að afla sér tekna til að standa undir þeim skuldbindingum sem þeir hafa tekist á hendur. Við svona breytingar verður að gæta að því. Það er ábyrgðarhluti að setja lög sem kippa fótunum undan fjárfestingum manna miðað við þau lög sem áður hafa verið í gildi. Er það ekki rétt skilið hjá mér að þetta ákvæði eigi við líka um þá útgerðarmenn sem hafa keypt sér bát á þessum tíma, alveg eins og þá útgerðarmenn sem hafa bætt bát sinn og fjárfest þess vegna eða skipt um bát? Það eru sambærilegar aðstæður og hjá manni sem hefur nýlega hafið útgerð og keypt bát og daga. Það eru miklir peningar í því líka, herra forseti, sem menn þurfa að takast á hendur að borga ef menn hefja útgerð í dagabátakerfinu. Menn þurfa auðvitað að hafa útgönguleið fyrir fjárfestingar sínar við þær aðstæður. Ég spyr því hvort sé ekki rétt skilið hjá mér að þetta ákvæði í tillögunum eigi við um þessar aðstæður.“ (Alþt. 2003—2004, B-deild, dk. 8451—8452.)

Sjávarútvegsráðherra svaraði þessari fyrirspurn með svofelldum hætti:

„Herra forseti. Hv. þm. beindi spurningu til mín. Svarið er að miðað við sambærilegar aðstæður og skilgreiningar brtt. þá verður tekið á sama hátt á þeim aðilum sem þarna eiga í hlut. Þeir fá sams konar úrlausn sinna mála.“ (Alþt. 2003—2004, B-deild, dk. 8452.)

Fyrirspyrjandinn brást svo við þessu svari ráðherrans:

„Herra forseti. Ég þakka hæstv. ráðherra fyrir skýr svör í þessum efnum. Þá hefur skilningur minn á þessu verið réttur.“ (Alþt. 2003—2004, B-deild, dk. 8452.)

Málflutningur þeirra þingmanna sem þátt tóku í umræðunum, en það voru einkum nefndarmenn í sjávarútvegsnefnd, bendir til þess að þeir hafi skilið ákvæðið svo að það tæki jafnt til þeirra tilvika þegar nýr bátur kæmi í stað gamals og þegar gerðar hefðu verið breytingar og endurbætur á báti.

Ég tek það fram af þessu tilefni að í bréfi sjávarútvegsráðuneytisins til mín, dags. 9. mars 2005, kemur fram að ráðuneytið telji að við undirbúning setningar umrædds ákvæðis XXXV til bráðabirgða í lögum nr. 38/1990, sbr. lög nr. 74/2004, hafi sá skilningur sem ráðuneytið hefur lagt í ákvæðið legið fyrir. Í bréfi mínu til ráðuneytisins, dags. 2. maí 2005, óskaði ég eftir því að ráðuneytið upplýsti hvort einhver gögn lægju þessari afstöðu þess til grundvallar. Í svarbréfi ráðuneytisins til mín, dags. 31. maí 2005, kemur fram að slík gögn séu ekki tiltæk. Með vísan til þessa og í ljósi þeirra ályktana sem dregnar verða af fyrirliggjandi athugasemdum og ummælum úr lögskýringargögnum að baki lögum nr. 74/2004 fæ ég ekki séð að ráðuneytið hafi sýnt fram á að ofangreindur skilningur þess hafi verið ráðandi við meðferð frumvarps þess er varð að lögum nr. 74/2004 og við samþykkt þeirra laga.

Í ofangreindu bréfi sjávarútvegsráðuneytisins er bent á að hugtakið „endurnýjun“ komi jafnframt fyrir í 4. málsl. 3. tölul. 1. mgr. ákvæðis XXXV til bráðabirgða í lögum nr. 38/1990, sbr. lög nr. 74/2004 og að það ákvæði hafi ekki tekið breytingum í meðförum sjávarútvegsnefndar og Alþingis. Segir í bréfinu að „vart [þurfi] að taka fram hver skilningur ráðuneytisins var á þessu ákvæði“. Vegna þessarar athugasemdar ráðuneytisins vil ég taka fram að ekki verður séð að í lögskýringargögnum, sem þýðingu hafa við skýringu þessa lagaákvæðis, sé að finna haldbærar vísbendingar um að rétt sé að leggja þann skilning í hugtakið „endurnýjun“ sem ráðuneytið hefur lagt til grundvallar. Þessi athugasemd ráðuneytisins getur því ekki haft þýðingu þegar metið er hvernig skilja beri títtnefnt hugtak í 4. málsl. 2. tölul. 1. mgr. ákvæðis XXXV til bráðabirgða í lögum nr. 38/1990, sbr. lög nr. 74/2004.

Þá segir í umræddu bréfi ráðuneytisins til mín að við framkvæmd fiskveiðistjórnarlaga hafi verið gerður greinarmunur á því þegar útgerð annars vegar kaupir nýjan bát og því hins vegar þegar útgerð breytir eða lagfærir bát sinn. Í bréfinu eru þó ekki tiltekin nein dæmi sem styðja að slíkur greinarmunur sé viðtekinn og viðurkenndur þannig að þýðingu hafi við úrlausn þeirra mála sem hér eru til umfjöllunar. Í þessu sambandi vil ég benda á að hugtakið „endurnýjun“ kemur tvisvar sinnum fyrir í öðrum ákvæðum laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum, þ.e. í 4. mgr. 6. gr. og ákvæði XIV til bráðabirgða. Í þessum ákvæðum er reyndar ljóst að hugtakið vísar þar eingöngu til tilvika þar sem bátur kemur í stað annars, enda eiga þessi ákvæði við um flutning sóknardaga og aflamarks á milli báta. Ég fæ því ekki séð að af þessum ákvæðum verði dregnar ályktanir um hvaða skilning beri að leggja í hugtakið í 4. málsl. 2. tölul. 1. mgr. ákvæðis XXXV til bráðabirgða í lögum nr. 38/1990, sbr. lög nr. 74/2004.

Að virtu öllu því sem að framan er rakið tel ég að ekki sé haldbært að túlka 4. málsl. 2. tölul. 1. mgr. ákvæðis XXXV til bráðabirgða í lögum nr. 38/1990, sbr. lög nr. 74/2004, á annan veg en þann að undir hugtakið „endurnýjun“ kunni að falla þau tilvik þar sem eigandi sóknardagabáts hefur farið þá leið að gera breytingar á báti sínum til að auka afkastagetu hans í sóknardagakerfinu enda hafi hann af þeim sökum ekki náð að mynda sér aflareynslu á fiskveiðiárunum 2002/2003 eða 2003/2004 fram til 28. maí 2004. Ég ítreka að með hliðsjón af tilgangi ákvæðisins, sem ég hef rakið hér að framan, og þeim hagsmunum sem því er ætlað að taka sérstakt tillit til, verður ekki á það fallist að sá munur sé á stöðu og hagsmunum þeirra eigenda sóknardagabáta sem réðust í breytingar á bátum sínum og þeirra sem fengu sér báta í stað þeirra sem þeir áttu fyrir að rökrétt sé að skýra umrætt ákvæði þannig að einungis þeir síðarnefndu geti notið þeirrar ívilnunar sem ákvæðið mælir fyrir um. Við túlkun margnefnds bráðabirgðaákvæðis hafa þannig jafnræðissjónarmið að auki þýðingu þegar merking þess er endanlega afmörkuð. Hafi það verið ætlun löggjafans að einskorða rétt til aukinnar krókaaflahlutdeildar samkvæmt ákvæðinu við þau tilvik þegar aðili sem á bát fyrir fær sér annan bát og flytur allar sóknarheimildir af þeim sem hann átti fyrir til hins og útiloka þar með þau tilvik þegar afkasta- og sóknargeta báts hefur verið aukin með breytingum og lagfæringum, tel ég að mun skýrari vísbendingar um þann vilja löggjafans hafi þurft að koma fram í lagatextanum og lögskýringargögnum.

V. Niðurstaða.

Með vísan til þess sem rakið er hér að framan er það niðurstaða mín að sú merking hugtaksins „endurnýjun“ í 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 485/2004, um úthlutun krókaaflahlutdeildar til sóknardagabáta, sem sjávarútvegsráðuneytið lagði til grundvallar í úrskurðum sínum í málum A ehf. og B, eigi sér ekki stoð í lögum. Í samræmi við það er það niðurstaða mín að úrskurðir ráðuneytisins í máli A ehf., dags. 8. desember 2004, annars vegar og hins vegar í máli B, dags. 9. desember 2004, hafi ekki verið byggðir á réttum lagagrundvelli.

Eru það tilmæli mín til sjávarútvegsráðuneytisins að það taki mál A ehf. og mál B til endurskoðunar komi fram ósk þess efnis frá þeim og taki þá mið af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í áliti þessu.

Í samræmi við ofangreinda niðurstöðu mína beini ég jafnframt þeim tilmælum til sjávarútvegsráðuneytisins, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að það taki ákvæði 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 485/2004 til endurskoðunar í ljósi þeirra sjónarmiða sem að framan eru rakin.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Ég ritaði sjávarútvegsráðuneytinu bréf, dags. 13. febrúar 2006, þar sem ég óskaði eftir upplýsingum um hvort forsvarsmenn A ehf. og B hefðu leitað til ráðuneytisins að nýju og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni eða hvort mál þeirra væru enn til meðferðar. Þá óskaði ég einnig eftir upplýsingum um viðbrögð ráðuneytisins við tilmælum mínum um að það tæki ákvæði 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 485/2004 til endurskoðunar í ljósi þeirra sjónarmiða sem í áliti mínu væru rakin. Mér barst svar frá sjávarútvegsráðuneytinu með bréfi, dags. 8. mars 2006. Þar er upplýst að forsvarsmenn A ehf. og B hafi leitað til ráðuneytisins að nýju. Jafnframt greinir ráðuneytið frá því að auk þeirra hafi nokkrir aðrir útgerðarmenn óskað eftir því að mál þeirra verði tekin til endurskoðunar þar sem þau séu sambærileg. Í bréfinu segir síðan svo:

„Ráðuneytið hefur haft álit umboðsmanns Alþingis til athugunar. Ljóst er að því er nokkur vandi á höndum ef breyta á frá fyrri skilgreiningu ráðuneytisins á því hvað teljist endurnýjun í skilningi laganna. Kemur þar einkum til hvaða viðmiðanir eigi að leggja skilgreiningunni til grundvallar, hvort eingöngu eigi að líta til þeirra sem leitað hafa til ráðuneytisins og jafnvel hver staða þeirra aðila yrði sem í framhaldi af endurskoðun sættu skerðingu aflaheimilda.

Ráðuneytið stefnir að því að fá niðurstöðu í þessu máli á næstu vikum.“

Með fréttatilkynningu, dags. 19. maí 2006, sem birtist á heimasíðu sjávarútvegsráðuneytisins kynnti ráðuneytið breytingar sem gerðar hefðu verið á reglugerð nr. 485/2004, um úthlutun krókaaflahlutdeildar til sóknardagabáta, með reglugerð nr. 404/2006.

VII.

Ég ritaði sjávarútvegsráðuneytinu bréf, dags. 8. júní 2007, þar sem ég vísaði til bréfaskipta minna við ráðuneytið í kjölfar álits míns í málum A ehf. og B. Minnti ég á að í bréfi ráðuneytisins til mín, dags. 8. mars 2006, hefði verið upplýst að forsvarsmenn A ehf. og B hefðu leitað til ráðuneytisins að nýju, og að í bréfinu hefði verið lýst ákveðnum vanda sem ráðuneytinu væri á höndum ef breyta ætti frá fyrri skilgreiningu ráðuneytisins á því hvað teldist endurnýjun í skilningi laga um stjórn fiskveiða. Tekið hafi þó verið fram að ráðuneytið stefndi að því að fá niðurstöðu í málið á næstu vikum. Í bréfi mínu tók ég fram að mér væri kunnugt um breytingar sem gerðar hefðu verið á reglugerð nr. 485/2004 með reglugerð nr. 404/2006, en mér væri hins vegar ekki ljóst hvort ráðuneytið hefði tekið mál A ehf. og B til endurskoðunar í samræmi við tilmæli mín þar að lútandi. Óskaði ég því eftir upplýsingum um hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í tilefni af óskum A ehf. og B um endurskoðun mála þeirra eða hvort þau væru enn til meðferðar.

Í svarbréfi sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 29. júní 2007, segir að í framhaldi af útgáfu reglugerðar nr. 404/2006 hafi mál fyrrgreindra aðila verið tekin til endurskoðunar og hafi það leitt til aukningar á aflahlutdeild báta þeirra.