Álit

I. Kvörtun.

Hinn 3. desember 2004 leitaði B til mín, fyrir hönd sonar síns, A, og kvartaði yfir úrskurði úrskurðarnefndar almannatrygginga frá 17. nóvember 2004 þar sem hafnað var beiðni A um endurupptöku á fyrri úrskurði nefndarinnar í máli hans frá 13. ágúst 2003. Í úrskurðinum frá 17. nóvember 2004 var lagt til grundvallar að þar sem tiltekið læknisvottorð hefði ekki verið lagt fram innan frests, sem nefndin hafði veitt í því skyni í framhaldi af móttöku beiðni A um endurupptöku, yrði beiðnin ekki tekin til efnislegrar meðferðar af hálfu úrskurðarnefndarinnar. Var á því byggt að af hálfu A hefði ekki verið óskað eftir því að fresturinn yrði framlengdur og að læknisvottorðið hefði borist löngu eftir að hann var útrunninn. Af þessu tilefni hefur athugun mín beinst að því að meta hvort málsmeðferð úrskurðarnefndar almannatrygginga og úrskurður hennar frá 17. nóvember 2004, þar sem því var hafnað að taka beiðni A um endurupptöku fyrri úrskurðar til efnislegrar meðferðar, hafi verið í samræmi við lög.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 14. nóvember 2005.

II. Málavextir.

Atvik málsins eru þau að 13. ágúst 2003 kvað úrskurðarnefnd almannatrygginga upp úrskurð í máli A þar sem hafnað var umsókn hans um uppbót til reksturs bifreiðar, sbr. 2. mgr. 11. gr. laga nr. 118/1993, um félagslega aðstoð, og 2. gr. reglugerðar nr. 752/2002, um styrki og uppbætur Tryggingastofnunar ríkisins til hreyfihamlaðra einstaklinga vegna bifreiða. Með bréfum til úrskurðarnefndarinnar, dags. 15. september og 6. október 2003, gerði B, fyrir hönd sonar síns, athugasemdir við úrskurðinn. Meðal annars voru í síðara bréfinu gerðar athugasemdir við að nefndin hefði ekki kallað eftir upplýsingum um heilsufar A frá C, lækni hans, áður en hún kvað upp úrskurð í málinu.

Með bréfi nefndarinnar, dags. 17. október 2003, var B kynnt ákvæði 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um endurupptöku máls. Hinn 26. nóvember 2003 barst úrskurðarnefndinni bréf frá B, dags. 10. sama mánaðar, þar sem hann fór þess á leit fyrir hönd A að nefndin tæki upp á ný úrskurð sinn frá 13. ágúst 2003 með vísan til þess að ófullnægjandi upplýsingar hefðu legið fyrir við afgreiðslu málsins sem leitt hefðu til rangrar niðurstöðu. Erindinu fylgdi umboð frá A en þess utan engin frekari gögn.

Í bréfi úrskurðarnefndarinnar til B, dags. 24. janúar 2004, er vísað til þess að „beiðni um endurupptöku kærumáls nr. 17/2003“ hafi borist nefndinni með bréfi B, dags. 10. nóvember 2003, og í því komi fram að hann sé ósáttur við að vottorð C, læknis, skyldi ekki liggja fyrir við afgreiðslu kærumálsins. Þá er ákvæði 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga um endurupptöku máls tekið orðrétt upp í bréfið. Síðan segir svo í bréfinu:

„Beiðni um endurupptöku var tekin fyrir á fundi Úrskurðarnefndar almannatrygginga 22. janúar s.l. Af framangreindu bréfi yðar má ráða að þér teljið ákvörðun nefndarinnar í kærumáli nr. 17/2003 hafa byggst á ófullnægjandi upplýsingum. Það var niðurstaða fundarins að gefa kæranda kost á að leggja fram vottorð frá [C] lækni þar sem fram komi upplýsingar um heilsufar [A] fyrir það tímabil frá því að hann útskrifaðist af Reykjalundi 4. apríl 1999 og fram á síðari hluta árs 2002 er umsókn um uppbót til reksturs bifreiðar barst Tryggingastofnun og var afgreidd.

Frestur í þessu skyni er veittur til 1. mars n.k. Að þeim tíma liðnum og að fengnum umræddum gögnum mun úrskurðarnefndin taka afstöðu til beiðni um endurupptöku.“

Engin gögn bárust nefndinni sem svar við áðurnefndu bréfi fyrir 1. mars 2004 en ljóst er, eins og fram kemur í úrskurði úrskurðarnefndarinnar frá 17. nóvember 2004, að B hringdi á skrifstofu nefndarinnar 12. mars 2004 og sagði starfsmanni hennar að gögnin myndu koma.

Af gögnum málsins verður ráðið að með tölvupósti til C, læknis, dags. 31. mars 2004, óskaði B eftir því að læknirinn afgreiddi vottorðið „á næstu dögum“. Þá ítrekaði B beiðni sína um læknisvottorð við C með tölvupósti, dags. 21. apríl 2004. Þá hefur B áritað á útprentun af síðarnefnda tölvupósti sínum að hann hafi sent C enn á ný ítrekun 9. ágúst 2004. Læknisvottorð C, dags. 18. október 2004, barst nefndinni síðan 21. október 2004. Í vottorðinu er gerð grein fyrir sjúkrasögu A og þeim aðgerðum sem hann hafði gengist undir.

Hinn 17. nóvember 2004 kvað úrskurðarnefndin upp úrskurð um áðurnefnda beiðni um endurupptöku en þar sagði meðal annars svo:

„Eins og fyrr segir var [B] ritað bréf þann 24. janúar 2004 þar sem kæranda var gefinn kostur á að leggja fram vottorð frá [C] lækni. Frestur til að leggja fram vottorð var gefinn í rúman mánuð eða til 1. mars 2004. Sagði í bréfinu: „að þeim tíma liðnum og að fengnum umræddum gögnum mun úrskurðarnefndin taka afstöðu til beiðni um endurupptöku.“

Umrætt læknisvottorð barst ekki innan frests og engin beiðni um framlengingu frests til að koma því að. Þann 12. mars 2004 mun kærandi hafa hringt á skrifstofu úrskurðarnefndar og sagt að gögn myndu koma.

Engar upplýsingar bárust nefndinni vegna málsins þar til læknisvottorð barst 21. október 2004, eða tæplega átta mánuðum eftir að frestur rann út og rúmu ári eftir að úrskurður var kveðinn upp. Kæranda mátti vera það fullljóst af bréfi úrskurðarnefndar þann 24. janúar 2004 að til þess að beiðni um endurupptöku yrði afgreidd efnislega þyrfti læknisvottorð að hafa borist úrskurðarnefndinni fyrir lok frests, þ.e. fyrir 1. mars 2004. Kærandi óskaði ekki eftir að fá umræddan frest framlengdan og læknisvottorð barst ekki fyrr en löngu eftir að frestur var útrunninn.

Beiðni um endurupptöku verður því ekki tekin til efnislegrar meðferðar þar sem gögn bárust ekki innan frests. Beiðni um endurupptöku er hafnað.“

III. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Ég ritaði úrskurðarnefnd almannatrygginga bréf, dags. 10. desember 2004, þar sem ég óskaði eftir því, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að nefndin léti mér í té þau gögn sem fyrir kynnu að liggja um samskipti B við nefndina 12. mars 2004 og vitnað væri til í úrskurðinum. Einnig óskaði ég eftir að nefndin upplýsti mig um hvort það eitt að umrætt vottorð hefði borist eftir þann frest sem tilgreindur var í bréfi nefndarinnar til B, dags. 24. janúar 2004, hefði haft það í för með sér að beiðni um endurupptöku var hafnað. Þá óskaði ég eftir því að nefndin lýsti viðhorfi sínu til þess hvort meðferð hennar á endurupptökubeiðni B hafi samræmst málshraðareglu þeirri er 9. gr. stjórnsýslulaga byggir á, meðal annars með tilliti til þess að af bréfi nefndarinnar til B, dags. 24. janúar 2004, yrði ekki séð að nefndin hefði veitt sérstakar leiðbeiningar um afleiðingar þess að umræddu erindi hennar yrði ekki svarað fyrir tilskilinn tíma.

Í svarbréfi úrskurðarnefndar almannatrygginga til mín, dags. 28. desember 2004, segir meðal annars svo:

„[...] Með bréfi úrskurðarnefndar dags. 24. janúar 2004 er kæranda tilkynnt með vísun til 24. gr. stjórnsýslulaga að beiðni um endurupptöku málsins hafi verið tekin fyrir á fundi nefndarinnar og ákveðið að gefa kæranda kost á að leggja fram vottorð [C] læknis þar sem upplýsingar um heilsufar kæranda fyrir tímabilið apríl 1999 til síðari hluta árs 2002 komi fram. Byggðist það „tilboð“ á því að samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga á aðili máls rétt á að mál sé tekið fyrir á ný ef ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum. Frestur í þessu skyni var veittur til 1. mars 2004. Engin gögn bárust nefndinni fyrir þann tíma en þann 21. október 2004 eða tæpum átta mánuðum síðar barst vottorð frá [C]. Þann 12. mars 2004 mun umboðsmaður kæranda hafa hringt á skrifstofu nefndarinnar og sagt að gögn myndu koma. Engin gögn eru til um þetta símtal en ljóst mun vera að í því var ekki óskað eftir að fresturinn sem gefinn var í bréfinu frá 24. janúar 2004 yrði lengdur.

Nefndin leit svo á að í bréfi hennar, dags. 24. janúar 2004 til umboðsmanns kæranda kæmi skýrt fram að ekki yrði tekin afstaða til beiðni um endurupptöku nema að umbeðin gögn bærust fyrir 1. mars 2004. Taldi hún að kæranda mætti vera ljóst að bærust gögnin ekki innan þessa frests væri ekki um það að ræða að málið yrði endurupptekið. Það að senda vottorðið löngu eftir að fresturinn var liðinn benti hins vegar til þess að kærandi hafi ekki litið á bréfið eins og nefndin taldi þó skýrt af efni þess og var því ákveðið að hafna endurupptökubeiðninni formlega þrátt fyrir að nefndin teldi henni í raun þegar svarað. Miðað við þann skilning kæranda sem þarna kom fram má segja að rétt hefði verið af nefndinni að hafna endurupptökubeiðninni með formlegum hætti strax eftir að fresturinn var liðinn en eins og áður segir var það tilgangurinn með bréfinu þann 24. janúar 2004 að koma því til skila að málið væri í raun ekki til meðferðar hjá nefndinni nema gögn bærust fyrir 1. mars 2004.

Eins og að framan hefur verið rakið var það tilgangur úrskurðarnefndar almannatrygginga með bréfi nefndarinnar til umboðsmanns kæranda, dags. 24. janúar 2004 að gefa honum kost á að leggja fram gögn fyrir ákveðinn tíma í því skyni að geta lagt mat á það hvort skilyrði væru til endurupptöku. Leit nefndin svo á að með orðalagi bréfsins þ.e. „... Að þeim tíma liðnum og að fengnum umræddum gögnum mun úrskurðarnefndin taka afstöðu til beiðni um endurupptöku...“ fælust leiðbeiningar um afleiðingar þess að umrædd gögn bærust ekki fyrir tilskilinn tíma. Með vísun til þessa taldi nefndin eins og áður segir að erindi kæranda væri í raun þegar svarað með þessu bréfi og ekki þörf á frekari ákvörðun um þetta en eftir á að hyggja, miðað við þann skilning sem síðar kom í ljós að umboðsmaður kæranda hefur lagt í þetta, má þó segja að rétt hefði verið að taka af allan vafa og hafna beiðninni strax þegar ljóst var að umbeðin gögn bárust ekki innan frestsins. Nefndin telur þó að umboðsmanni kæranda hafi mátt vera það ljóst af orðalagi bréfsins að þetta mál væri ekki lengur til meðferðar sem endurupptökubeiðni eftir 1. mars 2004.“

Með bréfi, dags. 5. janúar 2005, veitti ég B kost á að gera athugasemdir við áðurnefnt bréf úrskurðarnefndar almannatrygginga. Svarbréf með athugasemdum hans, dags. 24. janúar 2005, barst mér 25. sama mánaðar.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1.

Mál þetta snýst um það hvort úrskurðarnefnd almannatrygginga hafi, eins og atvikum er háttað, verið heimilt að lögum að hafna því að taka beiðni A um endurupptöku úrskurðar nefndarinnar frá 13. ágúst 2003 til efnislegrar meðferðar.

Beiðni A um endurupptöku kærumáls nr. 17/2003 var byggð á 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sem er svohljóðandi:

„Eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun og hún verið tilkynnt á aðili máls rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný ef:

1. ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, eða

2. íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því að ákvörðun var tekin.

Eftir að þrír mánuðir eru liðnir frá því að aðila var tilkynnt um ákvörðun skv. 1. tölul. 1. mgr., eða aðila var eða mátti vera kunnugt um breytingu á atvikum þeim sem ákvörðun skv. 2. tölul. 1. mgr. var byggð á, verður beiðni um endurupptöku máls þó ekki tekin til greina, nema að fengnu samþykki frá öðrum aðilum málsins. Mál verður þó ekki tekið upp að nýju ef ár er liðið frá fyrrgreindum tímamörkum nema veigamiklar ástæður mæli með því.“

Af ákvæði þessu leiðir að aðili máls á lögvarinn rétt til að mál hans verði tekið til meðferðar á ný ef skilyrði 1. eða 2. tölul. 1. mgr. eru fyrir hendi. Í 2. mgr. greinarinnar er mælt fyrir um þau tímamörk sem gilda við úrlausn beiðni um endurupptöku. Í athugasemdum með frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 segir m.a. svo um VI. kafla sem hefur að geyma 23., 24. og 25. grein laganna:

„Almennar málsmeðferðarreglur eiga við um endurupptöku máls og afturköllun eftir því sem við getur átt. Þannig ber t.d. að vekja athygli aðila á því að mál hans sé til meðferðar, nema ljóst sé að hann hafi fengið um það vitneskju fyrir fram og gefa honum færi á að kynna sér gögn máls og koma að sjónarmiðum sínum áður en ákvörðun er tekin o.s.frv.“ (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3304.)

Um leið og beiðni A barst úrskurðarnefnd almannatrygginga lá fyrir nefndinni að taka afstöðu til þess hvort skilyrði 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga væru uppfyllt þannig að nefndinni væri skylt að fjalla að nýju efnislega um mál hans. Nefndinni bar því að haga málsmeðferð sinni við úrlausn á beiðninni í samræmi við málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga og ráða málinu til lykta með formlegum hætti eins og öðrum málum sem til hennar er beint að formskilyrðum uppfylltum.

Með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 24. janúar 2004, til B, föður A, var honum tilkynnt að honum gæfist kostur á því að leggja fram vottorð frá lækninum C þar sem fram kæmu tilteknar upplýsingar um heilsufar A. Í niðurlagi bréfsins segir svo:

„Frestur í þessu skyni er veittur til 1. mars n.k. Að þeim tíma liðnum og að fengnum umræddum gögnum mun úrskurðarnefndin taka afstöðu til beiðni um endurupptöku.“

Af úrskurði úrskurðarnefndar almannatrygginga frá 17. nóvember 2004 leiðir að nefndin lítur svo á að ofangreindur texti í bréfi hennar frá því í janúar 2004 til B hafi falið í sér fyrirætlan, sem bindandi var fyrir B að lögum, um að ekki yrði fjallað efnislega um beiðni hans um endurupptöku ef umrætt vottorð bærist ekki fyrir 1. mars 2004.

Ég tek í upphafi fram að hvað sem líður heimild úrskurðarnefndarinnar að lögum til að setja fram slíkan áskilnað við meðferð endurupptökumáls á grundvelli 24. gr. stjórnsýslulaga, en um það ræði ég hér síðar, verður ofangreindur skilningur nefndarinnar engan veginn ráðinn af tilvitnuðu orðalagi í bréfi nefndarinnar frá 24. janúar 2004. Af því verður ekki annað ráðið en að B hafi verið veittur frestur til 1. mars 2004 til að koma nefndu vottorði til nefndarinnar. Síðan segir beinlínis að „að þeim tíma liðnum“ og „að fengnum umræddum gögnum“ muni úrskurðarnefndin taka afstöðu til beiðninnar. Þannig lýsir nefndin því raunar yfir að hún muni eftir 1. mars 2004 og í framhaldi af móttöku umræddra gagna, sem B var veittur kostur á að afhenda nefndinni, taka sjálfstæða afstöðu til beiðni hans um endurupptöku. Ég bendi hér jafnframt á að úrskurðarnefndin gerði engan reka að því að leiðbeina B, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga, um þær afleiðingar sem vanræksla á að skila vottorðinu fyrir 1. mars 2004 hefði fyrir málaleitan hans. Í þessu sambandi legg ég áherslu á að stjórnvöld geta a.m.k. ekki án skýrrar leiðbeiningar til aðila máls um þær afleiðingar sem slík vanræksla getur haft fyrir lyktir máls látið slíka ólögmælta fresti hafa þau áhrif að útiloka efnislega umfjöllun um erindi viðkomandi skili hann ekki gögnum fyrir lok tilgreinds frests.

Ég bendi í annan stað á að óumdeilt er að B leitaði til nefndarinnar 12. mars 2004, eða 12 dögum eftir að fresturinn samkvæmt bréfi nefndarinnar 24. janúar s.á. var liðinn. Ekkert liggur fyrir um að B hafi þá verið tilkynnt eða leiðbeint um að ekki yrði af frekari umfjöllun um beiðni hans þar sem vottorðið hefði ekki borist innan umrædds frests og hefur úrskurðarnefndin raunar ekki haldið því fram að slíkri tilkynningu hafi þá verið komið á framfæri við B. Tilefni samskipta B og úrskurðarnefndarinnar 12. mars 2004 var einmitt viðleitni hins fyrrnefnda til að gera nefndinni grein fyrir því að enda þótt fresturinn til 1. sama mánaðar væri liðinn hefði hann enn í hyggju að koma umræddu vottorði til nefndarinnar. Verður þannig ráðið af gögnum málsins að B hafi þá í beinu framhaldi leitast ítrekað við að afla umrædds læknisvottorðs með tölvupóstsamskiptum við C. Fékk hann síðan loks læknisvottorðið hjá C í síðari hluta októbermánaðar 2004, en það er dagsett 18. þess mánaðar, og gerði strax ráðstafanir til að senda úrskurðarnefndinni það, en vottorðið var móttekið hjá nefndinni 21. október 2004.

Vegna tilvísunar í úrskurði úrskurðarnefndar almannatrygginga frá 17. nóvember 2004 til þess að læknisvottorð C hafi borist nefndinni rúmu ári eftir að úrskurðurinn frá 13. ágúst 2003 var kveðinn upp, tek ég fram að ársfrestur 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga er ekki fortakslaus þar sem víkja má frá honum ef veigamiklar ástæður mæla með því. Í því sambandi bar nefndinni að hafa í huga að formleg beiðni A um endurupptöku barst henni innan þriggja mánaða frá því að úrskurðurinn 13. ágúst 2003 var kveðinn upp og hafði B, faðir hans, áður verið í samskiptum við nefndina, eins og nánar er rakið í kafla II hér að framan. Eftir að nefndin tók við beiðni A um endurupptöku liðu tæpir þrír mánuðir áður en nefndin aðhafðist nokkuð af því tilefni, þ.e.a.s. með bréfi sínu til B, dags. 24. janúar 2004. Þá liggur fyrir að frá því að B hafði samband símleiðis við nefndina 12. mars 2004 til að tilkynna að hann hygðist afla vottorðsins í samræmi við tilmæli hennar og fram að því að læknisvottorðið barst 21. október 2004 aðhafðist nefndin ekkert í málinu. Eins og fyrr greinir tel ég þann skilning sem nefndin taldi að leggja bæri í niðurlag bréfs hennar til B, dags. 24. janúar 2004, hvorki vera í samræmi við þá merkingu sem eðlilegt er að leggja í texta þess né réttmætan í ljósi samskipta B og nefndarinnar 12. mars 2004. Loks minni ég á að B leitaði ítrekað eftir því við umræddan lækni að hann gæfi vottorðið út eins fljótt og kostur væri eins og fyrirliggjandi tölvupóstsamskipti bera með sér, sbr. nánar kafli II hér að framan. Ekki verður annað séð en að hann hafi sent nefndinni vottorðið um leið og það barst honum í hendur.

Þegar læknisvottorð C barst úrskurðarnefnd almannatrygginga hafði nefndin ekki aðhafst neitt í máli A frá því bréf nefndarinnar til föður hans, dags. 24. janúar 2004, var sent. Úrskurðarnefndin hafði því ekki á þeim tímapunkti ráðið endurupptökumálinu til lykta með formlegum hætti, þ.e. með úrskurði, en ég ítreka að eftir móttöku beiðni A um endurupptöku lá fyrir nefndinni að afgreiða þá beiðni með sama hætti og önnur mál sem borin eru undir hana með lögformlegum hætti. Sú stjórnvaldsákvörðun úrskurðarnefndarinnar sem fólst í lyktum endurupptökumálsins varð í ljósi meginreglna stjórnsýsluréttar að vera bæði ákveðin og skýr. Að þessu virtu og í ljósi þeirra sjónarmiða sem ég hef rakið hér að framan um forsögu málsins og með hliðsjón af efnisákvæðum 24. gr. stjórnsýslulaga um endurupptöku máls er það niðurstaða mín að ekkert hafi staðið því í vegi að lögum að úrskurðarnefndin fjallaði efnislega um beiðni A um endurupptöku á kærumáli nr. 17/2003 í framhaldi af því að læknisvottorðið barst nefndinni í lok október 2004. Úrskurður úrskurðarnefndar almannatrygginga frá 17. nóvember 2004 var því ekki í samræmi við lög.

Ég tek hér að lokum fram að ég tel að sá dráttur sem varð upphaflega á því að nefndin gerði sínar fyrstu ráðstafanir í tilefni af beiðni A með bréfi sínu 24. janúar 2004, og sú aðstaða að nefndin aðhafðist ekkert í framhaldi af því og þar til úrskurðurinn 17. nóvember 2004 var kveðinn upp, leiði til þeirrar ályktunar að nefndin hafi ekki gætt með viðhlítandi hætti að þeim kröfum sem leiða af málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga.

V. Niðurstaða.

Samkvæmt því sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að úrskurður úrskurðarnefndar almannatrygginga frá 17. nóvember 2004 í tilefni af beiðni A um endurupptöku á úrskurði nefndarinnar frá 13. ágúst 2003 hafi ekki verið í samræmi við lög.

Það eru tilmæli mín til úrskurðarnefndarinnar að hún taki mál A til endurskoðunar, komi fram beiðni þess efnis frá honum, og að meðferð þess verði þá hagað í samræmi við þau sjónarmið sem fram koma í áliti þessu.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Í bréfi til úrskurðarnefndar almannatrygginga, dags. 13. febrúar 2006, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til nefndarinnar á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni eða hvort málið væri enn til meðferðar. Svarbréf úrskurðarnefndarinnar er dagsett 28. sama mánaðar og kemur þar fram að A hefði leitað til nefndarinnar á ný og hefði úrskurður verið kveðinn upp 15. febrúar 2006. Fylgdi afrit hans með bréfi úrskurðarnefndarinnar til mín. Í úrskurðarorðum segir að samþykkt sé greiðsla uppbótar til A vegna reksturs bifreiðar frá 1. ágúst 2000 en kröfu um dráttarvexti sé vísað frá.