Álit

I. Kvörtun.

Hinn 18. janúar 2005 leitaði A til mín og kvartaði yfir því að X-stofnun Háskóla Íslands hefði heimildarlaust breytt ráðningarkjörum hans með einhliða niðurfellingu fastrar yfirvinnu sem samið hafði verið um þegar hann var ráðinn til stofnunarinnar. Telur A að um óréttmæta riftun á samningi hafi verið að ræða og óskaði hann eftir því að úr því yrði skorið hvort ákvörðunin fengi staðist stjórnsýslulög.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 25. nóvember 2005.

II. Málavextir.

Málavextir eru þeir að A var ráðinn í starf sérfræðings hjá X-stofnun Háskóla Íslands frá og með 15. janúar 1995. Af því tilefni var gerður við hann skriflegur, ótímabundinn ráðningarsamningur, sem mælti m.a. fyrir um að honum skyldi raðað í tiltekinn launaflokk samkvæmt gildandi kjarasamningi, en jafnframt um starfshlutfall og fleira. Í stöðluðum skilmálum samningsins kom fram að gagnkvæmur uppsagnarfrestur skyldi vera þrír mánuðir.

Ekki virðist deilt um það að þegar A hóf störf hafi verið samþykkt að hann fengi greiddar 20 stundir fyrir fasta og ómælda yfirvinnu á mánuði til viðbótar við laun fyrir dagvinnu. Mun hann hafa fengið greidd laun í samræmi við þetta samkomulag óslitið fram til ársins 1998.

Árið 1997 voru gerðir almennir kjarasamningar milli ríkisins og Félags háskólakennara sem miðuðu að því að færa fastar greiðslur fyrir yfirvinnu inn í dagvinnulaun starfsmanna. Í kjölfar þessa var svohljóðandi samþykkt gerð á fundi stjórnar X-stofnunar 25. mars 1998:

„Samþykkt var að fastar yfirvinnugreiðslur sérfræðinga, sem taka laun samkvæmt kjarasamningi Félags háskólakennara, skuli frá og með 1. júlí vera felldar inn í dagvinnulaun.“

Hinn 22. júlí 1998 undirritaði A yfirlýsingu sem hljóðaði svo:

„Með tilkomu samkomulags aðlögunarnefndar [X-stofnunar] Háskólans og Félags háskólakennara um forsendur röðunar starfa við stofnunina, skv. ákvæðum kjarasamnings félagsins og fjármálaráðherra, dags. 9. júní 1997, var starfi mínu endurraðað í launaflokk frá 1. desember 1997.

Í samræmi við stjórnarsamþykkt [X] frá 25. mars 1998 um, að fastar yfirvinnugreiðslur sérfræðinga, sem taka laun skv. kjarasamningi Félags háskólakennara, skuli frá og með 1. júlí 1998 vera felldar inn í dagvinnulaun, svo og í samræmi við meðfylgjandi lista um nýja röðun frá þeim tíma, sem staðfest hefur verið af yfirmanni mínum, afsala ég undirritaður starfsmaður mér 9 klst. föstum yfirvinnugreiðslum, sem ég hef þegið til þessa.“

Af fyrirliggjandi upplýsingum má ráða að A hafi áfram fengið greiddar 11 yfirvinnustundir á mánuði. Hinn 25. september 2002 var gerður við A skriflegur samningur um 11 fastar yfirvinnustundir og sérstaklega tekið fram að greiðslurnar yrðu fjármagnaðar af fjárveitingu til stofnunarinnar. Tók sá samningur yfir tímabilið frá 1. janúar 2002 til 31. desember sama ár. Samskonar samningur var undirritaður í febrúar 2003 fyrir tímabilið frá 1. janúar til 31. desember 2003.

Frá upphafi árs 2004 fékk A ekki lengur greitt fyrir fasta yfirvinnu. Af því tilefni ritaði hann forstöðumanni Y-sviðs stofnunarinnar tölvupóst 30. júní 2004 og óskaði eftir því að yfirvinnusamningur hans yrði endurnýjaður hið fyrsta. Í svari forstöðumannsins var vísað til umrædds kjarasamnings frá 1997. Síðan segir eftirfarandi í svarinu:

„Launahækkanir þessu samfara hafa verið greiddar af árlegri fjárveitingu ríkisins til [X-stofnunar] og hefur rekstrarfé hennar skerst töluvert í kjölfarið, þar sem launaskrið hefur verið illa bætt af ríkisvaldinu.

Þeir yfirvinnusamningar sem gerðir hafa verið síðan eru bundnir sértekjum einstakra verkefnastjóra, ekki almennu rekstrarfé stofnunarinnar.

Verkefnastjórar verða sem sagt að sýna fram á hvernig þeir ætla að fjármagna yfirvinnu sína áður en gerður er við þá yfirvinnusamningur.“

Hinn 27. september 2004 ritaði A stjórn X-stofnunar Háskóla Íslands svohljóðandi bréf:

„Þegar undirritaður var ráðinn í stöðu sérfræðings hjá [X-stofnun] Háskólans [(X)] þann 15. janúar 1995, fengu sérfræðingar á [Y-stofu] greiddar 20 klst. á mánuði fyrir ómælda yfirvinnu af fjárveitingu ríkisins. Í kjarasamningi Félags háskólakennara og ríkisins frá 1. maí 1997 var m.a. samið um að draga úr yfirvinnugreiðslum gegn hækkun á dagvinnulaunum. Það kom til framkvæmda hjá [Y-stofu] þann 1. júlí 1998, og hækkuðu dagvinnulaun hjá sérfræðingum sem samsvaraði 9 yfirvinnutímum á mánuði. Eftir stóðu 11 yfirvinnutímar á mánuði sem ég, og líklega fleiri, fengu greidda með árlegum samningi. Í mínu tilfelli til loka ársins 2003 og voru tveir síðustu samningarnir skriflegir.

Samkvæmt venju hefur þessi yfirvinnusamningur verið endurnýjaður árlega, með greiðslum af fjárveitingu ríkisins, sem komið hefur í minn hlut hjá [X]. Ég hef aldrei þurft að óska sérstaklega eftir endurnýjun að fyrra bragði. Eina athugasemdin sem ég man eftir að hafa fengið, var við undirritun síðasta samnings, í byrjun árs 2003. Þá sagði þáverandi stofustjóri, [B], að aðrir sérfræðingar á [Y-stofu] væru almennt hættir að gera svona samninga. Það kom mér á óvart, en við ræddum það ekki nánar.

Ég tel yfirvinnusamning minn fullkomlega eðlilegan og hefur ekki hvarlað að mér að afsala mér honum. Ég lít á hann sem hluta af ráðningarkjörum mínum og hógvær uppbót (13%) á mánaðarlaun, sem eru nú ekki hærri en 265.876 kr í dag. Til samanburðar, þá voru meðaltals yfirvinnutekjur fræðimanna í Félagi háskólakennara, 66.916 kr á mánuði árið 2003. Það er u.þ.b. tvöföld sú upphæð sem mér var greidd í yfirvinnu á mánuði árið 2003. Stefnan hjá mér hefur verið að einbeita mér að rannsóknum, eins og felst í stöðu minni. Ég hef almennt ekki dreift kröftum við að afla yfirvinnutekna með kennslu eins og algengt er hjá sérfræðingum. Eins og við vitum þá er ómæld yfirvinna ekki það sama og „óunnin yfirvinna“. Lausleg athugun hjá mér sýnir að ég vinn töluvert fleiri tíma í yfirvinnu en sem nemur yfirvinnusamningi og vinnumati.

Þegar liðið var fram í apríl á þessu ári og ekkert bólaði á hinni venjubundnu yfirvinnu, spurðist ég fyrir á skrifstofu [X] um gang mála. Framkvæmdastjóri [C] sagðist vita að ég ætti að fá téða yfirvinnu og þau myndu undirbúa samninginn fljótlega. Tveimur mánuðum seinna bólaði ekkert á samningnum. Þann 30. júní skrifaði ég [C] og stofustjóra, [D], og bað þau að endurnýja samninginn hið fyrsta. Þann 1. júlí svaraði stofustjóri á þá leið að yfirvinnusamningar hefðu ekki verið fjármagnaðir með hinni árlegri fjárveitingu ríkisins til [X] síðan yfirvinna var tekin inn í dagvinnulaun [1998]. Síðan hefðu yfirvinnusamningar verið bundnir sértekjum verkefnastjóra, [þ.e. frá aðilum utan stofnunarinnar]. Í mínu tilfelli er það augljóslega rangt, því yfirvinnan mín hefur verið greidd, ef ekki öll árin þá flest með fjárveitingu.

Verði venjubundinn yfirvinnusamningur ekki endurnýjaður eða mánaðarlaun hækkuð sem því nemur (13%), hlýt ég að líta svo á að brotið sé á ráðningarkjörum mínum og ég verði þá að leita annarra lögformlegra leiða til þess að ná rétti mínum. Það er því eindregin ósk mín að stjórn [X] geri viðeigandi ráðstafanir til þess að leiðrétta þessa röngu framkvæmd.“

A áréttaði erindi sitt með bréfi, dags. 28. október 2004. Sama dag ritaði framkvæmdastjóri stofnunarinnar honum bréf þar sem þess var getið að stjórn stofnunarinnar hefði fjallað um erindið frá 27. september 2004 og samþykkt að leita álits lögfræðings á skrifstofu rektors. Kom þar fram að frekari umfjöllun um málið yrði frestað þar til álit hans lægi fyrir. Stjórnin svaraði síðan bréfi A með bréfi, dags. 29. nóvember 2004. Þar er vísað til stjórnarsamþykktarinnar frá 25. mars 1998. Síðan segir í bréfinu:

„Eftir þessa samþykkt voru laun sérfræðinga hækkuð sem samsvaraði 9 yfirvinnutímum á mánuði eins og í þínu tilfelli. Ef þá stóðu eftir einhverjir tímar, sem var ekki í öllum tilfellum, urðu viðkomandi að fjármagna þá með sértekjum.

Yfirvinnusamningar sérfræðinga fyrir árin 2002, 2003 og 2004 voru skoðaðir og reyndist enginn samningur um yfirvinnu vera greiddur af fjárveitingum stofnunarinnar nema þeir samningar sem gerðir voru við þig árin 2002 og 2003. Við samning þinn fyrir árið 2002 hafði verið fest eftirfarandi athugasemd:

„28. október 2002.

Skýring á yfirvinnu frá stofustjóra: Yfirvinna greidd af fjárveitingu þ.s. starfsmaður er ekki með neinn rekstrarkostnað á stofunni.

Samþykkt sem undantekning af formanni stjórnar skv. símtali við hann þ. 25. október s.l.

[...]“

Einnig kemur fram í bréfi þínu að þegar yfirvinnusamningur hafi verið endurnýjaður í byrjun árs 2003 hafi þáverandi stofustjóri sagt að sérfræðingar á [Y-stofu] væru almennt hættir að gera svona samninga. Stjórn [X] lítur svo á að yfirvinnugreiðslur til þín, sem greiddar hafa verið af fjárveitingu séu undantekning fremur en venja.

Stjórn [X] getur ekki fallist á að yfirvinnusamningar séu hluti af ráðningarkjörum sem ekki megi hrófla við, sérstaklega þegar slíkir samningar eru tímabundnir. Í ljósi takmarkaðra fjárveitingar til [X] verður stjórn [X] að hafna óskum þínum um yfirvinnusamning sem ekki er fjármagnaður með sértekjum og einnig þeirri ósk að laun þín verði hækkuð samsvarandi.“

III. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Með bréfi til Háskóla Íslands, dags. 28. janúar 2005, óskaði ég eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að háskólinn lýsti viðhorfi sínu til kvörtunar A og léti mér í té gögn málsins. Til nánari útskýringar gat ég þess í bréfinu að athugun mín beindist að því hvort skylt hefði verið að haga umræddri breytingu á kjörum A þannig að hún tæki ekki gildi fyrr en að liðnum uppsagnarfresti og vísaði í því sambandi til niðurlags 2. mgr. 9. gr. og niðurlags 19. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Enn fremur benti ég á að athugun mín myndi taka til þess hvort skylt hefði verið að fylgja málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við meðferð málsins og hvort undirbúningur og afgreiðsla þess hefði að öðru leyti samrýmst viðmiðunum um vandaða stjórnsýsluhætti. Þá kom fram í bréfinu að í tilefni af kvörtun A myndi ég taka til athugunar hvort hin umdeilda ákvörðun hefði verið tekin af þar til bærum aðila. Vísaði ég þar til þess að í 12. gr. laga nr. 41/1999, um Háskóla Íslands, kæmi fram að rektor ætti að ráða sérfræðinga við skólann. Því yrði að líta svo á að hann færi almennt með það vald sem forstöðumönnum stofnana er falið með ákvæðum laga nr. 70/1996. Þá tók ég fram að samkvæmt 50. gr. laganna væri forstöðumanni heimilt að framselja það vald sem honum er veitt samkvæmt lögunum til annarra stjórnenda í stofnun enda væri það gert skriflega og tilkynnt starfsmönnum stofnunar. Með hliðsjón af þessu óskaði ég eftir upplýsingum um það hvaða starfsmaður innan háskólans hefði tekið hina umdeildu ákvörðun og hvort sá aðili hefði fengið framselt vald til þess á grundvelli 50. gr. laga nr. 70/1996. Ef háskólinn teldi að ekki hefði verið nauðsynlegt að fylgja ofangreindri reglu um framsal á valdi forstöðumanns til stjórnenda stofnunar til að viðkomandi gæti tekið umrædda ákvörðun óskaði ég eftir upplýsingum um á hvaða lagagrundvelli sú afstaða byggðist.

Svar Háskóla Íslands barst mér með bréfi, dags. 15. mars 2005. Þar segir m.a. eftirfarandi:

„Hér á eftir er gerð grein fyrir afstöðu Háskóla Íslands (H.Í.) og [X-stofnunar] Háskólans [(X)] til kvörtunarinnar. Tekið skal fram að stofnanirnar telja grundvelli málsins ekki rétt lýst í erindi [A], þar sem fram kemur að samningi um fastar yfirvinnugreiðslur til hans hafi verið rift einhliða. Stofnanirnar telja að byggja verði á því að grundvöllur málsins sé sú ákvörðun stjórnar [X] að hafna ósk [A] um yfirvinnusamning sem ekki væri fjármagnaður af sértekjum, sbr. bréf formanns stjórnarinnar til [A] dags. 29. nóvember 2004.

Varðandi 1:

Líta verður svo á að ákvörðun stjórnar [X] hafi hvorki falið í sér að verið væri að taka af viðbótarlaun í skilningi 2. mgr. 9. gr. starfsmannalaga, né heldur að verið væri að gera breytingar á inntaki starfs og verksviðs í skilningi 19. gr. laganna. Með ákvörðuninni var stjórn [X] að framfylgja stefnu sem mótuð hafði verið innan stofnunar og sem byggðist á því málefnalega sjónarmiði að vinnuframlag vegna sjálfstæðra rannsókna væri í samræmi við fjárheimildir stofnunarinnar. Hafa verður í huga í þessu sambandi að störf við sjálfstæðar vísindarannsóknir innan háskólastofnana hafa allmikla sérstöðu sem greinir þau frá öðrum störfum á vinnumarkaði. Sá sem ráðinn er til slíkra starfa hefur frjálsar hendur við val á viðfangsefnum og aðferðum innan ramma sinnar fræðagreinar (akademískt frelsi), sbr. II. lið vísinda- og menntastefnu Háskólans (fskj. 1). Hver og einn sérfræðingur ber þannig sjálfur ábyrgð á fyrirkomulagi vinnunnar við sín rannsóknaverkefni en framkvæmir hana ekki á grundvelli fyrirmæla yfirboðara. Þá ber viðkomandi sérfræðingur fjárhagslega ábyrgð á verkefnum sínum, eins og kveðið er á um í 5. mgr. 12. gr. reglna nr. 398/2004, sbr. samhljóða ákvæði í eldri reglum nr. 1014/2001.

Ein meginforsenda að breyttu launakerfi sem tekið var upp með kjarasamningum árið 1997 var að færa inn í dagvinnulaun þann hluta óunninnar yfirvinnu sem greidd hafi verið sem uppbótarlaun. Innan [X] var nýju launakerfi hrint í framkvæmd, annars vegar með samþykkt stjórnar [X] dags. 25. mars 1998 (sbr. 4. lið fundargerðar, sjá fskj. 2) og breytingum á starfskjörum einstakra starfsmanna (sbr. meðal annars yfirlýsingu [A] dags. 22. júlí 1998) og hins vegar með þeirri stefnumörkun sem að framan greinir. Þá er rétt að geta þess að ef sérfræðingur skilar virkni í rannsóknum umfram það sem starfsskyldur hans kveða á um, fær hann það greitt árlega í gegnum vinnumatsjóð vegna rannsókna, sem starfræktur er innan Háskóla Íslands.

Tekið skal fram að engar vinnuáætlanir fylgdu yfirvinnusamningum [X] og [A] dags. 25. september 2002 og 21. febrúar 2003, enda þótt texti umræddra samninga hafi gert ráð fyrir slíku. Ekki var því um það að ræða í tilviki [A], að fram hafi farið mat á umfangi þeirra rannsóknaverkefna sem hann hafði með höndum.

Varðandi 2:

Að mati H.Í. og [X] standa því engin rök til þess, í ljósi framangreinds, að telja hina umdeildu ákvörðun vera stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, þannig að málsmeðferðarreglur þeirra laga hafi átt við. Viðurkennt er, m.a. af dómstólum, að margvíslegar ákvarðanir á sviði almenns rekstrar og starfsmannamála opinberra stofnana falla utan við ákvörðunarhugtak stjórnsýslulaga, enda sé þar ekki verið að fjalla um einstaklingsbundnar skyldur eða réttindi (sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar í málinu nr. 342/2001). Í því sambandi verður að hafa í huga að ekki verður séð að krafa [A] um yfirvinnugreiðslur styðjist við ákvæði kjarasamninga eða réttarheimildir (lög, stjórnvaldsfyrirmæli eða venju, sbr. undir lið 3 hér á eftir). Þá er ákvörðun stjórnarinnar ekki einstaklingsmiðuð heldur byggist hún á stefnu sem mótuð hafði verið innan stofnunar um fyrirkomulag á fjárhagslegri ábyrgð verkefnisstjóra, sbr. 5. mgr. 12. gr. reglna nr. 398/2004.

Það er sjónarmið [X] að stofnunin sé í fullum rétti að framkvæma þessa stefnu með almennum hætti með því að gera tímabundna samninga um yfirvinnu við sjálfstæðar rannsóknir og að stofnuninni beri engin skylda til þess að framlengja þá. Á það er einnig bent að samkvæmt reglum, settum af háskólaráði, bera stjórn [X] og stofustjórar, fjárhagslega ábyrgð á þeirri starfsemi sem fram fer innan stofnunarinnar. Samkvæmt 49. gr. laga nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins, bera forstöðumenn og stjórnir ríkisstofnana ábyrgð á að fjárhagsráðstafanir þeirra séu í samræmi við heimildir. Bent er á í því sambandi að [X-stofnun] Háskólans er sjálfstæður ríkisaðili í A-hluta fjárlaga, sbr. 2. og 3. gr. laga nr. 88/1997, enda þótt hún sé stjórnskipulega hluti Háskólans.

Varðandi 3:

Enda þótt umrædd ákvörðun stjórnar [X] teljist ekki vera stjórnvaldsákvörðun, er ótvírætt að gæta ber vandaðra stjórnsýsluhátta við slíkar ákvarðanir sem og við gerð og framkvæmd yfirvinnusamninga á [X]. Telja verður að svo hafi verið gert m.a. með vísan til eftirfarandi sjónarmiða:

· Fyrir liggur að gefinn var ríflegur aðlögunartími með því að samningur um greiðslu yfirvinnu við rannsóknir var tvívegis gerður við [A] til eins árs í senn, áður en eldra fyrirkomulag var tekið af. Fyrir liggur að í bæði skiptin er samningurinn var endurnýjaður var tekið fram að um undantekningu væri að ræða. Af þeim sökum er ekki hægt að líta svo á, að framlenging á fyrirkomulagi hafi skapað bindandi venju. Meðalhófsreglu var því gætt með þessu og [A] gefið ráðrúm til þess að afla sértekna svo fjármagna mætti yfirvinnu. Því er mótmælt að þetta fyrirkomulag hafi mátt koma honum á óvart, enda var það almælt innan stofnunar og efni þeirra samninga sem [A] skrifaði undir ber ótvírætt með sér hvaða stefnu var fylgt hvað þetta varðar.

· Fyrir liggur (sbr. umsögn skrifstofustjóra [X], sjá fskj. 3) að samningar [X] við [A] eru eina undantekningin sem finnst frá þeirri stefnu, sem mótuð var af stjórn [X], að allir samningar um yfirvinnu við sjálfstæðar rannsóknir sérfræðinga stofnunarinnar skuli fjármagnaðir með sértekjum. Það er augljóslega ósamrýmanlegt jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar að venja geti mótast um undantekningar frá slíkri stefnumörkun, nema fyrir því séu gildar ástæður.

· Ákvörðun stjórnar [X] var tekin að lokinni gaumgæfilegri umfjöllun og ítarlega rökstudd.

Varðandi 4:

Á því tímabili sem um ræddi var fyrirkomulagið við gerð yfirvinnusamninganna með þeim hætti, að stofustjóri viðkomandi stofu undirbjó samninginn á grundvelli staðlaðs eyðublaðs, lagði það fyrir viðkomandi starfsmann og staðfesti auk þess samninginn fyrir hönd stofnunarinnar. Til staðfestingar þessara samninga höfðu stofustjórar stöðuumboð, sem einnig studdist við 4. og 5. mgr. 12. gr. reglna nr. 398/2004 fyrir [X-stofnun] (nánast samhljóða ákvæði voru um þetta efni í eldri reglum nr. 1014/2001).

Með vísan til þessa, sem og þeirrar afstöðu H.Í. og [X] sem fram kemur undir lið 1, verður að líta svo á að heimild til gerðar yfirvinnusamninga hafi helgast af þeirri daglegu stjórnunar- og rekstrarábyrgð sem stjórn og stofustjórar [X] hafa með höndum. Umrædd ákvörðun stjórnar [X] var því ekki tekin á grundvelli valdheimilda sem forstöðumanni eru fengnar skv. lögum nr. 70/1996, þannig að séð verði að framsals skv. 50. gr. laganna hafi verið þörf.

Fyrir liggur engu að síður, að í starfsemi Háskólans reynir tíðum á valdheimildir sem stjórnendur hafa fengið framseldar frá rektor, sem forstöðumanni stofnunarinnar. Í mörgum tilvikum byggist þetta framsal á formlegum stjórnvaldsfyrirmælum, staðfestum af háskólaráði, en ljóst er að í öðrum tilvikum þarf framsalið að fara fram skv. 50. gr. starfsmannalaga. Háskólanum er kunnugt um ábendingar sem umboðsmaður kom á framfæri við Landspítala-háskólasjúkrahús um framkvæmd á téðu ákvæði starfsmannalaganna, og þær ráðstafanir sem gripið var til m.a. af því tilefni. Mun skólinn nú á næstunni fara vandlega yfir þessi málefni m.a. með hliðsjón af reynslu LSH, sem spítalinn hefur góðfúslega boðist til að veita aðgang að.“

Með bréfi, dags. 16. mars 2005, gaf ég A kost á því að gera athugasemdir við svarbréf háskólans. Þær athugasemdir bárust mér með bréfi, dags. 7. apríl 2005. Í athugasemdunum er því m.a. haldið fram að aldrei hafi verið nefnt við A að til stæði að „rifta greiðslum fastrar yfirvinnu af fjárveitingu“. Hafi ákvörðun um að honum yrði framvegis ekki greitt fyrir fasta yfirvinnu, nema að hann aflaði fjármagns til þess sjálfur, ekki verið tilkynnt honum fyrr en 1. júlí 2004 með tölvupósti stofustjóra. Þá segir enn fremur í athugasemdunum að honum hafi verið með öllu ókunnugt um að rituð hefði verið athugasemd á samninginn um yfirvinnugreiðslu þar sem fram komi að um undantekningu væri að ræða.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1.

Kvörtun A byggist á því að X-stofnun Háskóla Íslands hafi, eftir að tímabundinn samningur um greiðslu yfirvinnu rann út í lok árs 2003, verið bundin af upphaflegu samkomulagi um ráðningarkjör hans hjá stofnuninni þess efnis að hann fengi fastar greiðslur fyrir ákveðinn fjölda yfirvinnustunda enda hafi því samkomulagi ekki verið sagt upp með lögmætum fyrirvara.

Leggja verður þann skilning í skýringar Háskóla Íslands að skólinn telji að réttur A samkvæmt upphaflegu samkomulagi um þessar greiðslur hafi fallið niður með þeim ráðstöfunum sem gripið var til árið 1998 á grundvelli kjarasamninga sem gerðir voru við Félag háskólakennara árið áður. Síðan þá hafi greiðslur á 11 yfirvinnustundum til A byggst á tímabundnum ráðstöfunum, eins og ráða megi af þeim skriflegu samningum sem gerðir voru við hann árin 2002 og 2003. Þá álítur háskólinn að ákvörðun þess efnis að gera ekki samskonar samning við hann árið 2004 hafi byggst á lögmætum sjónarmiðum.

Af þessu tilefni vil ég taka fram að það er hlutverk umboðsmanns Alþingis að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga á þann hátt sem nánar greinir í lögum nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins, sbr. 1. mgr. 2. gr. laganna. Það er afstaða mín að umfjöllun um hvort stjórnvöld hafi staðið rétt að slitum á samningsskuldbindingum geti fallið undir eftirlitshlutverk umboðsmanns eins og það er skilgreint í ofangreindu ákvæði. Þar kann þó að reyna á ýmis atriði sem eðlilegra er að dómstólar skeri fremur úr en umboðsmaður Alþingis enda kalli ágreiningurinn á sönnunarfærslu þar sem líta verður til framburðar málsaðila og vitna. Þá tel ég að það verði að vera hlutverk dómstóla að skera úr um hvort viðkomandi eigi áfram fjárkröfu á hendur stjórnvöldum á grundvelli slíkrar skuldbindingar og hvert umfang hennar kunni að vera.

2.

Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, eiga starfsmenn rétt á launum fyrir störf sín samkvæmt ákvörðun Kjaradóms eða kjaranefndar eða samkvæmt kjarasamningum. Ráða má af 2. mgr. sömu greinar að forstöðumönnum ríkisstofnana sé þó heimilt að greiða starfsmönnum laun til viðbótar við grunnlaun samkvæmt kjarasamningum. Verður að ganga út frá því, í samræmi við almennar reglur vinnuréttar, að samkomulag um slíkar greiðslur umfram grunnlaun, hvort sem þær eru skilgreindar sem föst yfirvinna eða á annan hátt, verði hluti af ráðningarkjörum viðkomandi starfsmanns sem ekki verði fellt niður eða takmarkað einhliða af hálfu vinnuveitandans nema með því að segja því upp. Tekur ákvörðun þess efnis ekki gildi fyrr en að liðnum þriggja mánaða uppsagnarfresti, sbr. 41. gr. laga nr. 70/1996, nema að samið sé á annan veg eða sérreglur um þann frest eigi við. Má um þetta atriði m.a. vísa til dóms Hæstaréttar frá 21. mars 1980 í máli nr. 62/1978 (Hrd. 1980:812). Virðist 2. mgr. 9. gr. laga nr. 70/1996 ganga út frá ofangreindri reglu en þar segir að breyting, sem er gerð á greiðslu viðbótarlauna og er starfsmanni í óhag, taki ekki gildi fyrr en að liðnum uppsagnarfresti. Til að slík breyting taki gildi við lok uppsagnarfrests ber að tilkynna viðkomandi um hana með ótvíræðum hætti. Ég tek það fram að þótt ákvörðun um að beita heimild 2. mgr. 9. gr. laga nr. 70/1996 um greiðslu viðbótarlauna og einnig um breytingu á þeim eða niðurfellingu sé tekin einhliða af forstöðumanni leiðir það af efni ákvæðisins að tilkynna þarf um hana með skýrum hætti og sé hún starfsmanni í óhag er gildistaka hennar er bundin tímamörkum uppsagnarfrests starfsmannsins.

Eins og fram hefur komið virðist ekki deilt um það að samþykkt hafi verið að A fengi greiddar 20 stundir fyrir fasta og ómælda yfirvinnu á mánuði til viðbótar við laun fyrir dagvinnu þegar hann hóf störf hjá X-stofnun. Fékk hann þessar yfirvinnustundir greiddar óslitið fram til ársins 1998. Verður ekki annað séð en litið hafi verið svo á að þessar greiðslur umfram dagvinnulaun hafi á þessum tíma verið hluti af samningsbundnum ráðningarkjörum hans. Af því leiðir að til að fella niður eða takmarka þessi kjör þurfti að koma til samkomulag aðila eða uppsögn með þeim hætti sem lýst var hér að ofan.

Í skýringum Háskóla Íslands til mín segir að líta verði svo á að ákvörðun stjórnar X-stofnunar háskólans hafi hvorki falið í sér að verið væri að taka af viðbótarlaun í skilningi 2. mgr. 9. gr. laga nr. 70/1996 né heldur að verið væri að gera breytingar á inntaki starfs og verksviði í skilningi 19. gr. laganna. Með ákvörðuninni hafi stjórnin verið að framfylgja stefnu sem mótuð hafi verið innan stofnunarinnar sem byggðist á því málefnalega sjónarmiði að vinnuframlag vegna sjálfstæðra rannsókna væri í samræmi við fjárheimildir stofnunarinnar. Ég tel af þessu tilefni nauðsynlegt að vekja athygli á því að eins og fram kemur í athugasemdum með 9. gr. þess frumvarps sem varð að lögum nr. 70/1996 hafði það „tíðkast hjá ríkinu að greiða einstökum starfsmönnum uppbætur á laun, þar á meðal í formi ómældrar yfirvinnu sem svo hefur verið nefnd, vegna sérstaks álags á þá í starfi“. Tekið er fram að þetta hefði ekki síst verið gert af hálfu ríkisins til þess að tryggja sér hæfa starfsmenn í samkeppni við hinn almenna vinnumarkað og síðan er efni 2. mgr. 9. gr. skýrt sérstaklega. (Alþt. 1995—1996, A-deild, bls. 3147.) Eftir gildistöku laga nr. 70/1996 byggðist heimild forstöðumanna stofnana ríkisins til að greiða einstökum starfsmönnum, öðrum en embættismönnum, laun til viðbótar grunnlaunum sem samið var um í kjarasamningum á 2. mgr. 9. gr. laganna. Af því leiddi einnig að við breytingar á slíkum viðbótarlaunum, þótt komin væru til fyrir gildistöku laganna, þurftu forstöðumenn að lágmarki að fylgja reglum ákvæðisins. Ég get því ekki fallist á framangreinda skýringu háskólans að 2. mgr. 9. gr. laga nr. 70/1996 hafi hér ekki þýðingu. Það er jafnframt ljóst að stefnumörkun af hálfu stofnunar um almenna breytingu á fyrirkomulagi launagreiðslna, til viðbótar við umsamin grunnlaun samkvæmt kjarasamningum, þurfti að framkvæma gagnvart hverjum einstökum starfsmanni á grundvelli þeirra reglna sem um slík viðbótarlaun gilda nema það leiddi af beinum ákvæðum viðkomandi kjarasamnings að aðilar hans væru bundnir af efni hans um slíkar breytingar.

Ljóst er að samkomulag varð um það árið 1998 milli háskólans og A að 9 yfirvinnustundir myndu falla niður gegn samsvarandi hækkun á dagvinnulaunum með endurröðun í launaflokk. Í þeim skriflegu gerningum sem þá voru gerðir var ekki vikið að þeim yfirvinnustundum sem eftir stóðu samkvæmt upphaflegu samkomulagi. Þá verður ekki ráðið af fyrirliggjandi gögnum að A hafi verið tilkynnt sérstaklega um þá stefnumörkun að framvegis þyrftu starfsmenn sjálfir að afla sértekna til að fá greidda fasta yfirvinnu. Það liggur enn fremur fyrir að hann fékk áfram greiddar 11 yfirvinnustundir eftir að samkomulaginu frá 1998 hafði verið hrint í framkvæmd án þess að séð verði að krafa hafi verið gerð um að hann aflaði sértekna til að standa straum af þeim kostnaði eða honum tilkynnt að greiðslurnar myndu framvegis byggjast á tímabundnum ráðstöfunum. Ég tel því að það verði ekki ráðið með vissu af þeim upplýsingum sem lagðar hafa verið fyrir mig að með ofangreindum ráðstöfunum hafi samkomulagi við A um fasta yfirvinnu umfram þær 9 stundir sem að ofan greinir verið slitið þannig að fullnægt væri þeim kröfum um skýrleika slíkrar uppsagnar sem lýst var hér að framan.

Eins og greint er frá í kafla II hér að framan ritaði A undir skriflegan samning um greiðslu fyrir fasta yfirvinnu vegna ársins 2002. Samkvæmt samningnum bar að greiða A 11 yfirvinnustundir á hverjum mánuði. Í stöðluðum skilmálum samningsins sagði að yfirvinnugreiðslan væri háð því skilyrði að fjárveiting væri „fyrir hendi til slíkra greiðslna jafnt til stofnunar sem heildar svo og vegna a.m.k. hluta umræddra verkefna“ og þar vísað til liðar 1 í vinnuáætlun sem átti að fylgja með samningnum. Þá sagði eftirfarandi í samningnum: „Tilgreina skal hér hvernig fjármagna eigi yfirvinnugreiðsluna og ljósrit af styrkveitingu skal fylgja með.“ Á sérstaka línu þar sem umbeðnar upplýsingar áttu að koma fram er ritað „Fjárveiting“. Sams konar samningur var síðan gerður fyrir árið 2003.

Ekki er ástæða til að draga í efa það sem fram kemur í skýringum háskólans að litið hafi verið á þá tilhögun sem þessir samningar við A byggðu á sem undantekningu enda ber áritun stofustjóra á samninginn, sem er dagsett eftir undirritun hans, það með sér. Almennt hafi því starfsmenn X-stofnunar aðeins fengið greiddar fastar yfirvinnugreiðslur ef sértekna var aflað til að fjármagna greiðslurnar. Hins vegar virðist A hafa litið svo á að með umræddum samningum væri aðeins verið að efna upphaflegt samkomulag um fasta yfirvinnu.

Það leiðir af eðli tímabundinna samninga að ekki er gert ráð fyrir að þeim sé sérstaklega sagt upp. Þeir renna sitt skeið á enda við lok samningstímabilsins. Í þessu máli er hins vegar ágreiningur um það hvort hinir tímabundnu samningar hafi aðeins verið gerðir til staðfestingar á fyrra réttarástandi um greiðslu ákveðinna yfirvinnustunda til A og þeir hafi sem slíkir, sem og lok þeirra, engu breytt um áframhaldandi rétt hans til greiðslu umræddra 11 yfirvinnustunda eins og hann heldur fram. Samningarnir hafi í reynd aðeins verið gerðir til að fullnægja þeirri kröfu að í reikningshaldi stofnunarinnar lægju fyrir greiðsluskjöl um þessar greiðslur umrædd ár. Skýringar Háskóla Íslands til mín í tilefni af kvörtun A eru ekki að öllu leyti glöggar um það á hvaða tímamarki og með hvaða hætti þær breytingar, sem skólinn heldur fram að hafi fellt niður umræddar yfirvinnugreiðslur, hafi verið gerðar. Þá tel ég rétt að benda á að efni samninganna fyrir árin 2002 og 2003 var að öllu leyti staðlað og endurspeglaði aðeins þá almennu tilhögun sem var á greiðslu yfirvinnu á vegum stofnunarinnar. Ekkert var þar vikið að sérstökum ráðningarkjörum A sem hann hafði notið fram til ársins 2002.

Eins og mál þetta liggur fyrir mér tel ég mig ekki geta fullyrt, eftir athugun á gögnum málsins og skýringum Háskóla Íslands, að því réttarástandi sem við lýði var eftir yfirlýsingu A 22. júlí 1998 og fól m.a. í sér greiðslu á 11 yfirvinnustundum til hans á mánuði, hafi verið slitið með fullnægjandi hætti þannig að A hafi frá og með 1. janúar 2004 ekki átt tilkall til þess að fá umrædda tíma greidda. Til að unnt sé að skera endanlega úr um þýðingu hinna tímabundnu samninga 2002 og 2003 og því hvað samskipti aðila að öðru leyti, m.a. í tengslum við framkvæmd stefnumörkunar í kjölfar kjarasamnings 1998, fólu í sér, tel ég nauðsynlegt að afla frekari upplýsinga um þessi samskipti. Verður það ekki gert nema með því að fá framburð þeirra sem hlut áttu að máli og eftir atvikum að meta sönnunargildi og þýðingu þess sem þar kemur fram. Með hliðsjón af þessu tel ég eðlilegra að dómstólar leysi úr ágreiningsefninu að þessu leyti fremur en umboðsmaður Alþingis og því lýk ég umfjöllun um þetta atriði með vísan til c-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

3.

Hér að framan hefur verið gerð grein fyrir aðdraganda þess að hætt var að greiða A fyrir fasta yfirvinnu sem hann hafði fengið greidda allt frá því að hann hóf störf hjá X-stofnun Háskóla Íslands. Í skýringum háskólans til mín er gengið út frá því að kvörtunin snúist einungis um synjun stjórnar X-stofnunar á beiðni A um að gerður yrði við hann nýr tímabundinn samningur um áframhaldandi greiðslur fyrir 11 yfirvinnustundir án þess að hann aflaði sjálfur sértekna til að mæta þeim kostnaði. Ekki er þó dregið í efa að í upphafi hafi A átt tilkall til slíkra greiðslna umfram dagvinnulaun. Virðist háskólinn því helst byggja á því að réttur hans til slíkra greiðslna hafi fallið niður einhvern tíma á umræddu tímabili. Því til stuðnings er fyrst og fremst vísað til almennrar stefnumörkunar innan X-stofnunar um hvernig haga ætti fjármögnun fastra yfirvinnugreiðslna til starfsmanna og að hann hafi sem starfsmaður stofnunarinnar mátt gera sér grein fyrir þeirri stefnumörkun.

Af þessu tilefni vil ég árétta að samkomulag eða ákvörðun samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 70/1996 um greiðslur umfram grunnlaun, hvort sem þær eru skilgreindar sem föst yfirvinna eða á annan hátt, verður hluti af einstaklingsbundnum ráðningarkjörum viðkomandi starfsmanns. Slík kjör verða ekki takmörkuð eða felld niður með því einu að stjórn stofnunar samþykki breytingar á stefnumörkun í rekstri hennar. Ef slík samþykkt á að hafa bindandi áhrif á kjör einstakra starfsmanna ber að tilkynna viðkomandi um fyrirhugaða breytingu þannig að honum megi vera ljóst að ráðningarkjörunum hafi verið breytt.

Það er grundvallarregla í stjórnsýslurétti að ákvarðanir stjórnvalda verði að vera svo skýrar að sá sem hlut á að máli geti í hverju tilviki metið hvaða áhrif ákvörðun hefur á réttarstöðu hans. Leiki vafi á því hvort stjórnvald hafi tekið tiltekna ákvörðun eða hvers efnis hún sé má almennt ganga út frá því að túlka beri vafann málsaðila í hag. Fæ ég ekki séð að önnur sjónarmið gildi að þessu leyti um ákvarðanir er lúta að réttindum eða skyldum starfsmanna hins opinbera en endranær við ákvarðanatöku stjórnvalda. Þetta mál er mér tilefni til að leggja áherslu á að Háskóli Íslands, sem og aðrar stofnanir ríkisins sem fara með fyrirsvar gagnvart opinberum starfsmönnum, gæti þess að ákvarðanir sem stjórnendur taka um breytingar á launakjörum starfsmanna séu skýrar og að viðkomandi starfsmanni sé tilkynnt um slíka ákvörðun með formlegum hætti og í samræmi við þær reglur sem fylgja ber um tímafresti til slíkra breytinga. Ég tel að af hálfu Háskóla Íslands hafi ekki nægjanlega verið hugað að þessu í máli A miðað við það hvernig X-stofnun telur máli hans hafa verið ráðið til lykta. Er því sérstök ástæða til að gera athugasemd við þetta atriði í stjórnsýslu háskólans.

4.

Í fyrirspurnarbréfi mínu til Háskóla Íslands óskaði ég sérstaklega eftir því að afstaða yrði tekin til þess hvort uppsögn á ofangreindum ráðningarkjörum teldist ákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þannig að skylt hafi verið að fylgja fyrirmælum þeirra við undirbúning og úrlausn á málinu. Er það afstaða háskólans að svo sé ekki og er vísað til þess að margvíslegar ákvarðanir „á sviði almenns rekstrar og starfsmannamála opinberra stofnana [falli] utan við ákvörðunarhugtak stjórnsýslulaga, enda sé þar ekki verið að fjalla um einstaklingsbundnar skyldur eða réttindi“.

Af ofangreindu tilefni vil ég taka fram að ákvörðun um að gera einhliða breytingu á sérstökum ráðningar- eða launakjörum starfsmanns honum í óhag hlýtur almennt að lúta að einstaklingsbundnum skyldum og réttindum viðkomandi í ofangreindum skilningi. Ég fellst því ekki á að það sjónarmið sem háskólinn færir fram eigi við um þetta tilvik.

Þegar kemur að því álitaefni hvort slíkar ákvarðanir forstöðumanns teljist stjórnvaldsákvarðanir í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga verður, auk þess að líta til orðalags ákvæðisins um að lögin gildi þegar stjórnvöld „taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna“, að hafa í huga að með því er verið að afmarka gildissvið réttaröryggisreglna sem settar eru í þágu þeirra sem ákvarðanir stjórnvalda beinast að. Reglurnar leiða til þess að viðhafa verður ákveðinn undirbúning máls með þátttöku aðila þess og tryggja honum rétt til upplýsinga og aðgangs að gögnum um efni ákvörðunar. Ég minni hér á að við setningu stjórnsýslulaganna 1993 var vísað til þess að í lögfræðinni hefðu ákvarðanir um skipun, setningu og ráðningu opinberra starfsmanna, svo og lausn þeirra frá störfum og brottvikningu þeirra, verið flokkaðar sem stjórnvaldsákvarðanir. Tekið var fram að sama ætti við um ákvarðanir stjórnvalda um að beita opinbera starfsmenn stjórnsýsluviðurlögum eins og frádrætti frá launum vegna ólögmætra fjarvista frá vinnu. Þá sagði að lögin gengju út frá þessari hefðbundnu skilgreiningu og því féllu slíkar ákvarðanir undir gildissvið þeirra, sbr. Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3283. Ekki hefur hins vegar verið litið svo á að upptalningin í athugasemdunum sé að öllu leyti tæmandi. Þannig hefur verið álitið að breyting á störfum og verksviði opinbers starfsmanns sem skerðir launakjör eða mikilsverð réttindi hans teljist almennt til stjórnvaldsákvarðana þó það komi ekki sérstaklega fram í athugasemdunum, sbr. bréf mitt frá 28. maí 1999 í máli nr. 2666/1999 og Páll Hreinsson: Hæfisreglur stjórnsýslulaga. Reykjavík 2005, bls. 151,. Í áliti mínu frá 5. mars 2004 í máli nr. 3853/2003 komst ég að þeirri niðurstöðu að ákvörðun forstöðumanns um að veita starfsmanni frí frá störfum um óákveðinn tíma á meðan hann væri að koma fjármálum sínum í „trúverðugan og viðunandi farveg“ teldist vera stjórnvaldsákvörðun. Taldi ég, eftir að hafa metið aðstæður í því máli sérstaklega, að ákvörðunin hefði haft það mikla þýðingu fyrir hagsmuni starfsmannsins og verið þess eðlis að öðru leyti að leggja þyrfti til grundvallar að stjórnsýslulögin giltu.

Ég tel því í samræmi við framangreint að ekki sé hægt að útiloka að ákvörðun forstöðumanns um að fella niður eða breyta áður samþykktri greiðslu viðbótarlauna umfram samningsbundin laun kjarasamnings teljist stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Verður að meta hvort svo sé í hverju tilviki með tilliti til raunverulegrar þýðingar ákvörðunarinnar fyrir stöðu starfsmannsins sem í hlut á, svo og hvort þörf sé á því og eðlilegt verði talið að hann njóti þeirra réttinda sem stjórnsýslulögin kveða á um. Einnig getur tilefni ákvörðunarinnar af hálfu forstöðumanns haft hér þýðingu. Á hinn bóginn kann hér að skipta máli hvort ákvörðun um greiðslu viðbótarlauna í formi yfirvinnu hefur verið útfærð í skriflegum samningi aðila sem hefur að geyma sérstakt uppsagnarákvæði eða hvort ráða má það af samningnum að um uppsögn hans fari eftir almennum reglum. Þá reynir á hvort stjórnvald og samningsaðili þess, hér starfsmaðurinn, geti samið fyrirfram um frávik frá þeim lágmarksreglum um málsmeðferð og réttaröryggi sem stjórnsýslulögin mæla fyrir um. Hér er ekki tilefni til þess að fjalla frekar um þetta atriði með tilliti til atvika í máli A þar sem ekki verður fyllilega ráðið að gögnum málsins eða skýringum Háskóla Íslands hvaða ákvörðun hafi beinlínis átt að leiða til þess að umræddar yfirvinnugreiðslur féllu niður. Ég ítreka hins vegar nauðsyn þess að þau stjórnvöld sem í hlut eiga hverju sinni og forstöðumenn þeirra taki afstöðu til þess hvernig standa eigi að breytingum á áður samþykktum viðbótarlaunum starfsmanna ríkisins þeim í óhag með tilliti til gildissviðs og reglna stjórnsýslulaganna.

5.

Í fyrirspurnarbréfi mínu til Háskóla Íslands vakti ég máls á því álitaefni hvaða aðili innan háskólans hefði heimild til að segja upp samningum um ráðningarkjör sérfræðinga sem störfuðu á einstökum stofnunum skólans og vísaði þar til 50. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Í skýringum háskólans er talið að stofustjórar hjá X-stofnun hafi stöðuumboð til að samþykkja einstaka yfirvinnusamninga starfsmanna. Telur háskólinn að það styðjist einnig við 4. og 5. mgr. 12. gr. reglna nr. 398/2004 en nánast samhljóða ákvæði voru í eldri reglum nr. 1014/2001. Þá er í skýringunum álitið rétt að líta svo á að heimild til að gera yfirvinnusamninga af þessu tagi helgist „af þeirri daglegu stjórnunar- og rekstrarábyrgð sem stjórn og stofustjórar [[X-stofnunar]] hafa með höndum“. Því hafi umrædd ákvörðun stjórnarinnar ekki verið tekin á grundvelli valdheimilda sem forstöðumanni eru fengnar samkvæmt lögum nr. 70/1996. Af því leiði að ekki hafi verið þörf á að framselja vald hans samkvæmt 50. gr. laganna.

Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. reglna nr. 398/2004, um X-stofnun Háskólans, heyrir stofnunin undir X-deild Háskóla Íslands. Í 12. gr. laga nr. 41/1999, um Háskóla Íslands, kemur fram að rektor ráði sérfræðinga við skólann. Verður því að líta svo á að rektor fari almennt með það vald sem forstöðumönnum stofnana er fengið með ákvæðum laga nr. 70/1996, sbr. 6. gr. laga nr. 41/1999, gagnvart sérfræðingum á X-stofnun.

Í 50. gr. laga nr. 70/1996 segir að forstöðumenn geti framselt vald, sem þeim er veitt í lögunum, til annarra stjórnenda í stofnun, enda sé það gert skriflega og tilkynnt starfsmönnum stofnunar. Í lögunum er forstöðumönnum m.a. fengið vald til að ákveða starfsmönnum laun til viðbótar við grunnlaun og kveða eftir atvikum á um breytingar á þeim kjörum, sbr. 2. mgr. 9. gr. laganna. Með hliðsjón af framangreindu verður að telja að almennt þurfi að liggja fyrir formlegar og skýrar ákvarðanir af hálfu forstöðumanns um framsal valds samkvæmt 50. gr. laganna til þess að aðrir starfsmenn viðkomandi stofnunar geti tekið þær ákvarðanir sem eru á hans valdi samkvæmt lögunum. Þau ákvæði í reglum um X-stofnun Háskólans, sem vísað er til í skýringum háskólans, hljóða ekki um slíkt framsal og þar er í engu vikið að því valdi sem lög nr. 70/1996 mæla fyrir um.

Fyrir liggur að ætlunin er að taka skipulag þessara mála hjá Háskóla Íslands til athugunar í ljósi 50. gr. laga nr. 70/1996. Því tel ég ekki ástæðu til nánari umfjöllunar um þetta atriði en beini þeim tilmælum til háskólans að taka mið af ofangreindri umfjöllun við athugunina.

V. Niðurstaða.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að eftir athugun á gögnum málsins og skýringum Háskóla Íslands geti ég ekki fullyrt að því réttarástandi sem við lýði var eftir yfirlýsingu A 22. júlí 1998 og fól m.a. í sér greiðslu á 11 yfirvinnustundum til hans á mánuði hafi verið slitið með fullnægjandi hætti þannig að A hafi frá og með 1. janúar 2004 ekki átt tilkall til þess að fá umrædda tíma greidda. Ég tel að það verði að vera verkefni dómstóla að skera úr slíku og þá á grundvelli sönnunarfærslu sem fram fer fyrir dómi. Ég lýk því umfjöllun minni um þetta atriði með vísan til c-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Eftir sem áður er það afstaða mín að þeir gerningar, sem Háskóli Íslands álítur að hafi leitt til niðurfellingar á þeim sérstöku ráðningarkjörum sem A voru ákveðin, hafi ekki verið nægilega skýrir með tilliti til krafna stjórnsýsluréttar um skýrleika ákvarðana.

Í álitinu er einnig vikið að því álitaefni hvort ákvörðun um að breyta greiðslu viðbótarlauna ríkisstarfsmanns honum í óhag geti talist stjórnvaldsákvörðun. Þá er í álitinu bent á að almennt þurfi að liggja fyrir formlegar og skýrar ákvarðanir af hálfu forstöðumanns stofnunar, í þessu tilviki rektors Háskóla Íslands, um framsal valds samkvæmt 50. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, til þess að aðrir starfsmenn viðkomandi stofnunar geti tekið þær ákvarðanir sem eru á hans valdi samkvæmt lögunum.

Þar sem vafi leikur á um þýðingu þeirra ákvarðana og samninga sem Háskóli Íslands vísar til og telur að hafi leitt til niðurfellingar á umræddum yfirvinnugreiðslum og í ljósi þess að þennan vafa má rekja til óskýrrar framkvæmdar af hálfu háskólans tel ég rétt að beina þeim tilmælum til skólans að mál A verði tekið til umfjöllunar á ný óski hann eftir því. Að öðrum kosti verður það að vera hlutverk dómstóla að leysa endanlega úr þeim ágreiningi sem hér er uppi. Þá beini ég þeim tilmælum til háskólans að tekið verði mið af þeim atriðum sem rakin eru í álitinu framvegis og við fyrirhugaða athugun á skipulagi við stjórnsýslu skólans í ljósi 50. gr. laga nr. 70/1996.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Í bréfi til Háskóla Íslands, dags. 10. febrúar 2006, óskaði ég eftir upplýsingum um það hvort A hefði leitað til háskólans á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni eða hvort málið væri enn til meðferðar. Jafnframt óskaði ég eftir upplýsingum um hvort þau almennu tilmæli sem ég beindi til háskólans í áliti mínu hefðu orðið honum tilefni til að grípa til einhverra tiltekinna ráðstafana og þá í hverju þær ráðstafanir hafi falist. Svarbréf Háskóla Íslands barst mér 3. mars 2006. Þar segir meðal annars eftirfarandi:



„Að fengnu áliti umboðsmanns var málið tekið til meðferðar á ný af hálfu H.Í., í samvinnu starfsmannasviðs og starfsmanna [X]stofnunar Háskólans. Þá hefur álitið verið kynnt fyrir rektor og háskólaráði [...]. Fulltrúar H.Í. héldu fund með [A] þann 6. febrúar s.l. þar sem málið var rætt og leitað lausna á því. Ekki náðist niðurstaða á fundinum og var ákveðið að halda viðræðum áfram. Fulltrúar H.Í. vænta þess að niðurstaða fáist fljótlega. Hvað varðar þau almennu tilmæli sem umboðsmaður beindi til Háskólans í umræddu áliti þá er unnið að því, m.a. í tengslum við víðtækt stefnumótunarstarf sem nú fer fram innan skólans, að skýra stjórnunarlegt umboð yfirmanna stofnunarinnar og einstakra stjórnunareininga hennar. Reiknað er með að þessu stefnumótunarstarfi ljúki í maí og mun umboðsmanni verða gerð grein fyrir ráðstöfunum sem ákveðið verður að grípa til í framhaldinu.“