I.
Hinn 16. mars 1993 báru A og B, fram kvörtun vegna skoðunar- og eftirlitsgjalda loftfara, samkvæmt grein 2 í gjaldskrá nr. 47/1992 fyrir þjónustu loftferðaeftirlits flugmálastjórnar.
Fram kemur í kvörtun A og B, sem báðir eru eigendur flugvéla, að undanfarin ár hafi umrætt gjald hækkað verulega, án þess að samfara hækkun hafi verið um að ræða auknar skoðanir eða eftirlit af hálfu flugmálastjórnar. Telja þeir, að því sé fremur um að ræða skattheimtu en álögð gjöld vegna þjónustu. Gjaldtakan miði við mesta "flugtaksmassa" hvers loftfars og sé því að formi til líkust þungaskatti bifreiða.
Í bréfi A og B 30. mars 1993 segir, að einkaflugvélar þurfi að skoða árlega. Sú skoðun sé með þeim hætti, að eigandi flugvélar ráði flugvirkja, sem hafi löggild tegundarréttindi fyrir viðkomandi vél. Skoðun þessi sé á kostnað eiganda. Í sumum tilfellum sé viðstaddur skoðun fulltrúi loftferðaeftirlits flugmálastjórnar, sem komi á framfæri fyrirmælum framleiðanda, ef breytingar þurfi að gera á viðkomandi flugvélategund. Slík fyrirmæli séu þó fátíð. Að lokinni ársskoðun gefi flugmálastjórn út lofthæfnisskírteini, sem eigandi greiði fyrir sérstaklega. Önnur samskipti loftfarseiganda og flugmálastjórnar vegna skoðunar eigi sér yfirleitt ekki stað.
II.
Með bréfi, dags. 14. apríl 1993, óskaði ég eftir því, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að samgönguráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og B og léti mér í té þau gögn, er málið snertu. Sérstaklega óskaði ég eftir að ráðuneytið gerði grein fyrir afstöðu sinni til eftirtalinna atriða:
"1)
Á hvaða sjónarmiðum sé byggð fjárhæð þeirra gjalda, sem kveðið sé á um í grein 2 í gjaldskrá nr. 47/1992 fyrir þjónustu loftferðaeftirlits flugmálastjórnar.
"2)
Hvort gerð hafi verið úttekt á því, hvaða kostnaður sé af þeirri þjónustu, sem mælt sé fyrir um í grein 2 í umræddri gjaldskrá.
"3)
Hvort bein tengsl séu ávallt á milli aukins kostnaðar af þjónustu þeirri, sem mælt sé fyrir um í grein 2 gjaldskrárinnar, og aukins "hámarksflugtaksmassa" loftfars."
Að auki segir í umræddu bréfi mínu, að samkvæmt gjaldskrá nr. 572/1989, fyrir þjónustu loftferðaeftirlits flugmálastjórnar, hafi árlegt skoðunar- og eftirlitsgjald fyrir loftför allt að 5.700 kg verið kr. 4.500, auk gjalds fyrir þyngd, hvert kg. 6,90 kr, sbr. a-lið greinar 2.7. Með gjaldskrá nr. 267/1990 fyrir þjónustu loftferðaeftirlits flugmálastjórnar, sem sett hafi verið rúmu hálfu ári síðar, hafi sama gjald hækkað upp í 10.000 kr., auk gjalds fyrir þyngd, hvert kg 6,90 kr. Af þessu tilefni var óskað upplýsinga um, hvaða sjónarmið hefðu legið að baki hækkun þessari.
Í bréfi samgönguráðuneytisins, dags. 14. maí 1993, sagði svo:
"Ráðuneytið vísar til bréfs yðar dags. 14. apríl sl., þar sem þess er óskað að ráðuneytið skýri viðhorf sín til kvörtunar [A] og [B] yfir því að skoðunar- og eftirlitsgjald loftfara sé of hátt ákvarðað, þar sem gjaldið nemi mun hærri fjárhæð en þeim kostnaði, sem hljótist af skoðun og eftirliti.
Með bréfi dags. 23. apríl sl. leitaði ráðuneytið eftir umsögn loftferðaeftirlits Flugmálastjórnar um ofangreinda kvörtun og barst umsögn þess með bréfi dags. 5. maí sl.
Gjaldskrá loftferðaeftirlits nr. 47/1992 er sett á grundvelli 152. gr. laga um loftferðir nr. 34/1964. Við gerð gjaldskráa loftferðaeftirlitsins hefur verið miðað við að markmiðum fjárlaga hverju sinni um sértekjur verði náð. Að öðru leyti vísar ráðuneytið til umsagnar loftferðaeftirlits Flugmálastjórnar til svara við erindi yðar."
Með bréfi samgönguráðuneytisins fylgdi afrit af umræddu bréfi flugmálastjórnar, dags. 5. maí 1993. Þar kemur fram, að í tillögum til fjárlaga sé loftferðaeftirliti gert að skila vissum tekjum. Venjulega geri loftferðaeftirlitið tillögu að gjaldskrá til þess að ná fram markmiðum fjárlaga og sé endanlega fjallað um og gengið frá þeim tillögum í samgönguráðuneytinu. Vitnað er til skýrslu flugmálanefndar frá október 1986, kafla 6.4.1., þar sem segir, að stefnt verði að því á næstu 3-5 árum, að loftferðaeftirlitsgjöld standi undir rekstri loftferðaeftirlitsins, sbr. lög um flugmálaáætlun nr. 31/1987. Til að ná þessu markmiði, sem ekki hafi tekist ennþá, hafi gjaldskrá loftferðaeftirlitsins hækkað mikið næstu ár á eftir. Í bréfi flugmálastjórnar segir síðan:
"...
Umboðsmaður Alþingis tölusetur þrjár fyrirspurnir og í lok bréfs hans kemur svo ein sérstök fyrirspurn. Umsagnir loftferðaeftirlitsins um þessar fyrirspurnir eru eftirfarandi:
1)
Gjaldskrá loftferðaeftirlitsins 1986 var sniðin eftir sams konar norskri gjaldskrá, sbr. fylgiskjal nr. 1. [greinargerð, dags. 6. nóvember 1987, með tillögu að hækkun gjaldskrár loftferðaeftirlits]. Tekið var mið af gjaldskrám nágrannalandanna en ákveðið var að sníða íslensku gjaldskrána sem næst þeirri norsku og upphæðirnar yrðu þær sömu í krónutölu, sem þýddi 6 sinnum lægri gjöld á Íslandi en í Noregi. Gjaldskrá loftferðaeftirlitsins er í grundvallaratriðum eins uppbyggð í dag og hún var 1986 en gjöldin hafa hækkað og hlutfall milli þeirra skekkst.
2)
Heildarkostnaður loftferðaeftirlitsins er þekkt stærð sem rauntölur eða gildandi áætlun. Sérstök könnun fyrir kostnað við lið 2 í gjaldskrá fyrir þjónustu loftferðaeftirlitsins hefur ekki verið gerð og telur loftferðaeftirlitið ekki unnt að fá þann kostnað fram sérstaklega þar sem hin ýmsu starfssvið loftferðaeftirlitsins eru svo samtengd að ekki er gerlegt að greina þar skýrt á milli.
3)
Tengsl eru á milli aukins kostnaðar loftferðaeftirlitsins og hámarksflugtaksmassa loftfara, en þau tengsl eru ekki hlutfallsleg og geta verið ærið breytileg. Venjulega er meiri kostnaður við skoðun og eftirlit stórra loftfara (t.d. 50 sæta Fokker F-27) en lítilla (t.d. 4 sæta Piper Cherokee). Nágrannalöndin flest byggja einnig gjaldskrá sína upp miðað við hámarksflugtaksmassa loftfara. (Sjá fylgiskjal 1)
Í lok bréfs Umboðsmanns Alþingis frá 14. apríl 1993 spyr hann hvaða sjónarmið hafi legið að baki hækkun gjaldskrár nr. 267/1990 frá fyrri gjaldskrá nr. [572]/1989.
Loftferðaeftirlitið getur ekki svarað því fyllilega hvaða sjónarmið lágu þar að baki. Tillaga að þeirri gjaldskrá kom frá samgönguráðuneyti, sbr. fylgiskjal 2. [Símbréf samgönguráðuneytisins til loftferðaeftirlits, dags. 4. maí 1990, þar sem óskað er álits á tillögum að breyttri gjaldskrá]. Undirritaður vill þó minnast að samkvæmt fjárlögum hafi þurft að ná ákveðinni upphæð sértekna loftferðaeftirlitsins, en ráðuneytið talið ráðlegra að hækka sem minnst gjöldin á atvinnuflugið (þyngri loftför), því öll hækkun gjalda á atvinnuflugið fer beint út í verðlagið með hækkun farseðla og farmgjalda.
..."
Með bréfum, dags. 18. júní 1993, gaf ég A og B kost á að senda athugasemdir sínar í tilefni af framangreindu bréfi samgönguráðuneytisins. Athugasemdir þeirra bárust mér með bréfi, dags. 30. júní 1993.
III.
Í áliti mínu gerði ég grein fyrir lagaheimild gjaldskrár nr. 47/1992, í lögum nr. 34/1976, og rakti ákvæði gjaldskráa frá árinu 1989, 1990 og 1992, um skoðunar- og eftirlitsgjöld loftfara. Í álitinu segir:
"Eins og fram kemur í bréfi samgönguráðuneytisins, dags. 14. maí s.l., vísar það til 152. gr. laga nr. 34/1964 um loftferðir um lagaheimild fyrir gjaldskrá nr. 47/1992. Í 1. mgr. 152. gr. loftferðalaga segir: "Flugmálaráðherra kveður á um gjöld, sem inna ber af hendi fyrir stjórnvaldsgerðir, sem framkvæmdar eru eftir lögum þessum." Í 2. mgr. ákvæðisins segir síðan: "Rétt er flugmálaráðherra að ákveða, að sá, sem hefur hag af gerðum þeim, sem í 1. mgr. segir, greiði kostnað af þeim." Í greinargerð með frumvarpi á Alþingi, sem varð að lögum nr. 34/1964, eða í öðrum lögskýringargögnum er ekki vikið að greindu lagaákvæði. Sambærilegt ákvæði var ekki í eldri lögum um loftferðir, lögum nr. 32/1929.
Fyrsta gjaldskrá um þjónustu loftferðaeftirlits var sett með auglýsingu nr. 112/1974. Frá þeim tíma hefur gjaldskráin að jafnaði verið endurskoðuð árlega. Í gjaldskrá nr. 572/1989 kom eftirfarandi fram í grein 2 um skoðunar- og eftirlitsgjöld loftfara:
"2.0.
Skoðunar- og eftirlitsgjöld loftfara.
"2.1.
Skoðunar- og eftirlitsgjöld loftfara miðast við skráðan hámarksþunga þeirra.
...
"2.7. Árleg skoðunar- og eftirlitsgjöld fyrir loftför eru:
a) fyrir loftför allt að 5700 kg. . . Kr. 4 500,00
+ gjald fyrir þyngd, hvert kg. . . - 6,90
b) fyrir loftför 5701-50000 kg. . . kr. 50 000,00
+ gjald fyrir þyngd umfram 5700 kg, hvert kg. . . - 5,50
c) fyrir loftför yfir 50000 kg. . . kr. 310 000,00
+ gjald fyrir þyngd umfram 50000 kg, hvert kg. . . - 3,10
..."
Ákvæði þetta var endurskoðað og í gjaldskrá nr. 267/1990 varð það svofellt:
"...
"2.7.
Árleg skoðunar- og eftirlitsgjöld fyrir loftför eru:
a) fyrir loftför allt að 2700 kg. . . Kr. 10 000
+ gjald fyrir þyngd, hvert kg. . . - 6,90
b) fyrir loftför allt að 2701-5700 kg. . . kr. 14 000
+ gjald fyrir þyngd, hvert kg. . . - 5,50
c) fyrir loftför 5701-50000 kg. . . kr. 55 000
+ gjald fyrir þyngd umfram 5700 kg, hvert kg. . . - 5,50
d) fyrir loftför yfir 50000 kg. . . kr. 325 000
+ gjald fyrir þyngd umfram 50000 kg, hvert kg. . . - 3,10
..."
Með gjaldskrá nr. 522/1990 var umrætt ákvæði endurskoðað á ný til hækkunar gjalda og í gildandi gjaldskrá nr. 47/1992 er ákvæðið svofellt:
"...
"2.7.
Árleg skoðunar- og eftirlitsgjöld fyrir vélknúin loftför eru:
a) fyrir loftför allt að 2700 kg. . . Kr. 11 400
+. . . - 7,80/kg
b) fyrir loftför allt að 2701-5700 kg. . . kr. 17 000 +. . . - 6,50/kg
c) fyrir loftför 5701-50000 kg. . . kr. 80 000 +. . . -7,00/kg
d) fyrir loftför yfir 50000 kg. . . kr. 400 000 +. . . - 4,00
..."
IV.
Í niðurstöðu álits míns, dags. 6. janúar 1994, sagði:
"Í 40. gr. stjórnarskrárinnar segir, að engan skatt megi "...á leggja né breyta né af taka nema með lögum". Í 77. gr. stjórnarskrárinnar segir síðan: "Skattamálum skal skipað með lögum." Verður í lögum meðal annars að vera kveðið á um skattskyldu og skattstofn og þar verða að vera reglur um ákvörðun skatts. Þá ber einnig að hafa í huga það grundvallarsjónarmið varðandi skatta, að þeir eru lagðir á og innheimtir óháð þeirri þjónustu, sem ríkið veitir skattgreiðanda, ólíkt því þegar innheimt eru gjöld til að standa straum af kostnaði vegna einhverrar tiltekinnar þjónustu, sem hið opinbera lætur í té. Um slíka gjaldtöku, svonefnd "þjónustugjöld", gildir sú meginregla, að hún verður að byggja á lagaheimild og gæta ber þess við ákvörðun gjaldanna, að þau séu ekki hærri en nemur þeim kostnaði, sem almennt stafar af því að veita þá þjónustu, sem í hlut á. Að öðrum kosti væri um að ræða almenna tekjuöflun ríkisins, sem byggja yrði á fullnægjandi skattlagningarheimild, sbr. 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar. Ákvæði 152. gr. loftferðalaga nr. 34/1964 verða ekki skilin á annan veg en að um sé að ræða heimild til gjaldtöku vegna þess kostnaðar, sem flugmálastjórn hefur af því að sinna lögboðnum skyldum og þjónustu, svo sem leyfisveitingum, skoðun og eftirliti, enda felur umrætt lagaákvæði ekki í sér skattlagningarheimild í skilningi 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar. Þá er einnig tekið fram í 2. mgr. ákvæðisins, að flugmálaráðherra sé rétt að ákveða, að sá, sem hefur hag af stjórnvaldsgerðum laganna, greiði "kostnað af þeim".
Í bréfi samgönguráðuneytisins, dags. 14. maí 1993, segir orðrétt, að við gerð gjaldskráa loftferðaeftirlitsins hafi "... verið miðað við að markmiðum fjárlaga hverju sinni um sértekjur [yrði] náð". Að öðru leyti vísar ráðuneytið til bréfs flugmálastjórnar, dags. 5. maí 1993, um svör við fyrirspurnum mínum. Í því bréfi kemur fram, að því er tekur til fyrirspurnar um sjónarmið við ákvörðun skoðunar- og eftirlitsgjalda samkvæmt grein 2 gjaldskrár nr. 47/1992, að tekið hafi verið "...mið af gjaldskrám nágrannalandanna en ákveðið var að sníða íslensku gjaldskránna sem næst þeirri norsku og upphæðirnar yrðu þær sömu í krónutölu, sem þýddi 6 sinnum lægri gjöld á Íslandi en í Noregi." Síðar í sama bréfi segir, að sérstök könnun "...fyrir kostnað við lið 2 í gjaldskrá fyrir þjónustu loftferðaeftirlitsins [hafi] ekki verið gerð og [telji] loftferðaeftirlitið ekki unnt að fá þann kostnað fram sérstaklega þar sem hin ýmsu starfssvið loftferðaeftirlitsins [séu] svo samtengd að ekki [sé] gerlegt að greina þar skýrt á milli".
Ákvæði 152. gr. laga nr. 34/1964 heimila ráðherra að heimta gjöld fyrir þá þjónustu, sem loftferðaeftirlit flugmálastjórnar lætur í té samkvæmt lögunum, og að setja í því skyni sérstaka gjaldskrá. Slík gjaldskrá verður hins vegar að byggjast á því sjónarmiði, að endurgoldinn sé kostnaður, sem almennt stafar af þeirri þjónustu, sem í té er látinn. Upplýst er, að ekki var gerð nein reikningsleg úttekt á þessum kostnaðarliðum eða mat lagt á þá liði, sem ekki var hægt að sérgreina, og með þeim hætti fundin fjárhæð þeirra gjalda, sem ákveðin voru í umræddri gjaldskrá, heldur var m.a. byggt á "markmiðum fjárlaga" hverju sinni um að "sértekjum" skyldi náð. Byggðist ákvörðun gjaldanna því á sjónarmiðum um almenna tekjuöflun í ríkissjóð, auk þess sem fram kemur, að gjöld af flugvélum í atvinnuflugi hafi verið ákveðin lægri en af öðrum vélum til að koma í veg fyrir hækkun far- og farmgjalda.
Það er því niðurstaða mín, að gjaldtaka vegna skoðunar- og eftirlits samkvæmt grein 2 umræddrar gjaldskrár sé ekki reist á lögmætum sjónarmiðum. Beini ég þeim tilmælum til samgönguráðuneytisins, að það endurskoði umrædda gjaldskrá, hvað varðar þau gjöld, sem kvörtun þessi lýtur að, og taki þar tillit til þeirra sjónarmiða, sem ég hef gert grein fyrir hér að framan. Að öðrum kosti verði aflað fullnægjandi skattlagningarheimildar, sbr. 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar."
V.
Með bréfi, dags. 10. október 1994, gerði samgönguráðuneytið mér grein fyrir viðbrögðum sínum við áliti mínu. Bréfið hljóðar svo:
"Með vísan til álits yðar í máli [A] og [B] þar sem kvartað var yfir því að skoðunar- og eftirlitsgjald loftfara sé of hátt ákvarðað, þar sem gjaldið nemi mun hærri fjárhæð en þeim kostnaði, sem hljótist af skoðun og eftirliti. Í áliti yðar er þeim tilmælum beint til samgönguráðuneytis að gjaldskrá fyrir þjónustu loftferðaeftirlits flugmálastjórnar verði endurskoðuð hvað varðar þau gjöld, sem fyrrnefnd kvörtun lýtur að.
Í framhaldi af áliti yðar hefur ráðuneytið gert úttekt á ofannefndri gjaldskrá. Í meðfylgjandi úttekt hefur verið tekinn saman kostnaður af starfsemi loftferðareftirlits flugmálastjórnar, annars vegar vegna einkaflugs og hins vegar vegna atvinnuflugs. Niðurstaða úttektarinnar er að tekjur samkvæmt gjaldskrá loftferðaeftirlitsins eru mun lægri en nemur þeim kostnaði sem þjónustan útheimtir."
Með bréfinu fylgdi svohljóðandi minnisblað um kostnað og tekjur af rekstri loftferðaeftirlits Flugmálastjórnar fyrir árið 1993:
"Kostnaði við rekstur loftferðaeftirlit Flugmálastjórnar hefur verið skipt upp eftir því hvort hann fellur til við eftirlit með einkaflugi eða atvinnuflugi. Kostnaðarúttektin sem var unnin af samgönguráðuneytinu og starfsmönnum Flugmálastjórnar, var framkvæmd þannig að metið var hve mikill tími einstakra starfsmanna fór í verkefni tengd einkaflugi og hve mikill í verkefni tengd atvinnuflugi. Öðrum rekstrargjöldum var síðan skipt eftir sama hlutfalli og vegið meðaltal starfanna. Að lokum var bætt við húsaleigu, hlutdeild í símakostnaði og hlutdeild í ræstingarkostnaði.
Skipting starfa starfsmanna var með þessum hætti:
Einkaflug Atvinnuflug
Hlutfall sem Kostnaður sem Hlutfall sem Kostnaður semtilheyrir tilheyrir tilheyrir tilheyrir
Heildar einkaflugi einkaflugi atvinnuflugi atvinnuflugi
[H] 907 10% 90 90% 817
[I] 1.924 30% 577 70% 1.347
[J] 3.275 27% 884 73% 2.391
[K] 2.395 27% 647 73% 1.749
[L] 687 50% 344 50% 344
[M] 574 50% 287 50% 287
[N] 1.836 35% 643 65% 1.193
[O] 4.064 30% 1.219 70% 2.845
[P] 3.502 30% 1.051 70% 2.451
[Q] 336 35% 118 65% 218
[R] 632 50% 316 50% 316
Alls 20.134 31% 6.175 69% 13.958
Annar rekstrarkostn. 13.005 31% 4.032 69% 8.973
Húsaleiga 598 31% 185 69% 412
Sími 1.029 31% 319 69% 710
Ræsting 343 31% 106 69% 237
Samtals rekstrarkostn. 35.109 10.818 24.291
Tekjur 24.247 4.341 19.906
Mismunur 10.862 6.477 4.385
Tekjur eins og þær eru sýndar hér eru miðaðar við útsenda reikninga. Nokkuð er misjafnt hve vel innheimta gengur. Allt frá því að vera um 95% í góðu ári og niður í 75% í slæmu ári. Eins og sjá má af yfirlitinu er ljóst að þjónusta loftferðaeftirlitsins er veitt með halla hvort sem átt er við þjónustu við einka- eða atvinnuflug. Hallinn af þjónustu við einkaflug er þó mun meiri."
Hinn 13. desember 1994 ritaði ég samgönguráðherra á ný bréf og sagði þar meðal annars svo:
"Með bréfi samgönguráðuneytisins, dags. 10. október 1994, barst mér minnisblað um kostnað og tekjur af rekstri loftferðaeftirlits Flugmálastjórnar árið 1993. Á þessu yfirlitsblaði er gerð grein fyrir þeim tíma, sem starfsmenn loftferðaeftirlits Flugmálastjórnar hafi eytt í störf, "er tilheyra einkaflugi".
Með vísan til 7. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis er þess óskað að mér verði veittar upplýsingar um, hvaða verkefni það séu, sem þeir starfsmenn loftferðaeftirlits Flugmálastjórnar vinna, sem nefndir eru á fyrrnefndu yfirliti, og talin eru tengjast kostnaði vegna einkaflugs. Dæmi: Á nefndu yfirliti kemur fram, að 10% af störfum [H] tilheyri einkaflugi. Hvaða störf eru þetta og hvernig tengjast þau þeirri þjónustu, sem heimilt er að taka gjald fyrir skv. gjaldskrá nr. 47/1992 fyrir þjónustu loftferðaeftirlits flugmálastjórnar?
Á fyrrnefndu yfirliti er greindur liður undir heitinu "annar rekstrarkostn." Óskast hann nánar sundurliðaður. Óskast m.a. upplýst, hvort þar sé færður kostnaður vegna utanfarar starfsmanna á ráðstefnur, vegna fjölþjóðlegs samstarfs, sem Ísland tekur þátt í."
Með bréfi samgönguráðuneytisins, dags. 10. maí 1995, bárust mér nánari upplýsingar um rekstur loftferðaeftirlits Flugmálastjórnar. Með bréfinu fylgdi minnisblað frá loftferðaeftirliti Flugmálastjórnar og segir þar m.a. svo:
Samkvæmt þinni beiðni hef ég tekið saman yfirlit um hver þau störf eru sem einstakir starfsmenn loftferðaeftirlits sinna varðandi einkaflug með tilvísun í greinar gjaldskrár þar sem það á við.
Starfsmaður: Störf tengd einkaflugi:
[H]
Aðstoð við skírteinadeild sbr. grein 1
[I]
Útgáfa skírteina sbr. grein 1, framkvæmd prófa sbr. grein 4.
[J]
Skoðun og eftirlit loftfara sbr. grein 2
[K]
Skoðun og eftirlit loftfara sbr. grein 2
[L]
Afgreiðsla í skírteinadeild sbr. grein 1
[M]
Afgreiðsla í skírteinadeild sbr. grein 1
[N]
Skoðun og eftirlit loftfara sbr. grein 2
[O]
Yfirstjórn
[P]
Eftirlit með einkaflugi
[Q]
Læknisskoðanir á einkaflugmönnum
[R]
Umsjón prófa sbr. grein 4
Bréfi samgönguráðuneytisins fylgdi einnig sundurliðun á þeim rekstrarkostnaði, sem tilgreindur hafði verið á yfirlitinu sem "annar rekstrarkostnaður". Af gögnunum er ljóst að undir þennan lið eru færð ýmisskonar kaup á vörum og þjónustu, þ. á m. fundir, námskeið, risna, félagsgjöld, gjafir, skólagjöld.
Hinn 19. júní 1995 hélt ég fund með starfsmönnum samgönguráðuneytisins og loftferðaeftirlits flugmálastjórnar. Á þeim fundi benti ég á, að til væru lagaheimildir, til töku þjónustugjalda, sem væri ætlað að standa straum af stofnkostnaði og rekstrarkostnaði stofnunar. Í þessu sambandi benti ég á vatnsgjald, en gjaldtökuheimild þess er í 1. mgr. 7. gr. laga nr. 81/1991 um vatnsveitur, en þar segir: "... skal við það miðað að gjaldið standi straum af stofnkostnaði og rekstri vatnsveitu." Ég benti á, að þessu væri ekki svo farið um þau þjónustugjöld, sem loftferðaeftirlitið innheimti. Í 2. mgr. 152. gr. laga nr. 34/1964, um loftferðir, segði svo: "Rétt er flugmálaráðherra að ákveða, að sá, sem hefur hag af gerðum þeim, sem í 1. mgr. segir, greiði kostnað af þeim." Benti ég á, að orðalag ákvæðisins gæfi ekki til kynna að heimta mætti svo há gjöld, að það nægði til reksturs loftferðaeftirlitsins, þvert á móti væri rætt um "kostnað" af stjórnvaldsathöfnum þeim, sem byggðust á lögunum. Af þessum sökum yrði að reikna út þann kostnað af þeirri þjónustu, sem í té væri látin, eins og nánar væri rakið í áliti mínu. Ég beindi því þeim tilmælum til samgönguráðuneytisins, að reiknað yrði út, hvaða kostnaður hlytist af þeim stjórnvaldsaðgerðum, sem gjald væri tekið fyrir.
Með bréfi samgönguráðuneytisins, dags. 4. júlí 1995, bárust mér niðurstöður útreikninga loftferðaeftirlits flugmálastjórnar. Bréf samgönguráðuneytisins hljóðar svo:
"Í framhaldi af fundi með umboðsmanni Alþingis þann 19. júní s.l. sendir samgönguráðuneytið hér með minnisblað frá loftferðaeftirliti Flugmálastjórnar um skiptingu gjalda loftferðaeftirlitsins í fastan kostnað og kostnað vegna yfirstjórnar annars vegar og hins vegar kostnað sem beint er hægt að tengja viðskiptavin þess.
Á sama fundi var greint frá því að samgönguráðuneytið hygðist taka til endurskoðunar öll lagaákvæði um gjaldtökuheimildir sem það og stofnanir þess hafa með tilliti til þess hvort viðkomandi lagaheimildir veiti nægilega víðtæka heimild til gjaldtöku. Sú vinna er þegar hafin."
Með bréfi samgönguráðuneytisins fylgdi minnisblað frá loftferðaeftirliti flugmálastjórnar til samgönguráðuneytisins, dags. 3. júlí 1995, og segir þar m.a. svo:
"Á fundi hjá umboðsmanni Alþingis þann 19. júní s.l. var rætt um að ég reyndi að skipta heildarútgjöldum loftferðaeftirlitsins í annars vegar yfirstjórn og fastan kostnað og hins vegar beinan kostnað vegna viðskiptavina (flugmanna, flugvélaeigenda, flugrekenda). Þessi áætlun er byggð á tölum frá 1993 sem eru hinar sömu og þegar hafa komið fram vegna þessa máls. Allar upphæðir eru í þúsundum króna.
Heildarkostnaður 35,109
Fastur kostnaður 12,799
Beinn kostnaður vegna viðskiptavina 22,310
Fastur kostnaður er áætlaður á eftirfarandi hátt: Hluti af launakostnaði yfirmanna, 40% hjá framkvæmdastjóra og 10% hjá deildarstjórum er áætlaður vegna skipulagsmála, reglugerðarbreytinga og stjórnunar. Allur annar kostnaður loftferðaeftirlitsins nema sérfræðikostnaður, akstur, prentun og póstur er talinn sem fastur kostnaður."
Hinn 12. júlí 1995 ritaði ég samgönguráðuneytinu svohljóðandi bréf:
"Ég vísa til fyrri bréfaskipta minna og ráðuneytis yðar í tilefni af kvörtun [A] og [B] yfir því, að skoðunar- og eftirlitsgjöld væru of hátt ákvörðuð. Hinn 4. júlí 1995 barst mér bréf samgönguráðuneytisins, dagsett sama dag, svo og minnisblað frá loftferðaeftirliti flugmálastjórnar, dags. 3. júlí 1995. Í umræddu minnisblaði kemur fram, að tekinn hafi verið saman beinn kostnaður loftferðaeftirlitsins af því að veita flugmönnum, flugvélaeigendum og flugrekendum þjónustu á grundvelli laga nr. 34/1964 um loftferðir. Útreikningurinn byggist á tölum frá árinu 1993. Samkvæmt útreikningnum var umræddur kostnaður kr. 22,310,000. Samkvæmt gögnum, sem ráðuneytið hefur látið mér í té, voru álögð þjónustugjöld árið 1993 aftur á móti kr. 24.247.000. Með vísan til þess mismunar, sem er á þeim kostnaði, er hlýst af því að veita umrædda þjónustu, og þeim þjónustugjöldum, sem innheimt eru af því tilefni, tel ég ástæðu til að árétta tilmæli mín, sem fram koma í áliti mínu frá 6. janúar 1994, að ráðuneytið endurskoði umrædda gjaldskrá. Að öðrum kosti verði aflað fullnægjandi lagaheimildar til töku hærri þjónustugjalda en heimilt er að taka skv. 152. gr. laga nr. 34/1964 um loftferðir.
Í bréfi samgönguráðuneytisins, dags. 4. júlí 1995, er áréttað, að ráðuneytið hyggist taka til endurskoðunar öll lagaákvæði um gjaldtökuheimildir, sem falla undir ráðuneytið og stofnanir þess. Í starfi mínu hefur það vakið athygli mína, hve lög eru oft óskýr um þau þjónustugjöld, sem stjórnvöldum er heimilt að taka, og einnig að stundum virðist á skorta um viðhlítandi athugun og útreikninga við ákvörðun fjárhæða þjónustugjalda. Ég tel því mikilvægt, að af hálfu samgönguráðuneytisins hafi verið tekin ákvörðun um, að fara skipulega yfir þær gjaldtökuheimildir, sem eru á starfssviði þess, og ganga úr skugga um, að skýr heimild sé til gjaldtökunnar og fjárhæð gjalds sé ekki hærri en lagaheimild þess leyfir. Ég tel slík vinnubrögð í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti og öðrum stjórnvöldum til eftirbreytni."