Álit

I. Kvörtun.

Hinn 5. apríl 2005 leitaði A til mín og kvartaði yfir því að löggilding rafverktaka væri aðeins veitt til fimm ára í senn. Beindist kvörtun A nánar tiltekið að ákvæði 1.8.1. gr. reglugerðar nr. 264/1971, um raforkuvirki, sbr. reglugerð nr. 285/1998, sem kveður á um framangreinda takmörkun á gildistíma löggildingarinnar. Athugun mín í tilefni af ofangreindri kvörtun hefur því einungis beinst að því að meta hvort ákvæði 1.8.1. gr. ofangreindrar reglugerðar eigi sér fullnægjandi stoð í lögum nr. 146/1996, um öryggi raforkuvirkja, neysluveitna og raffanga. Ég tek sérstaklega fram aðathugun mín beinist ekki að samskiptum Löggildingarstofu og A, sbr. nánar kafli II, og atriðum er varða réttarstöðu hans í tilefni af bréfi stofunnar til hans, dags. 4. maí 2004, þar sem honum var á grundvelli ofangreinds reglugerðarákvæðis tilkynnt að löggilding hans sem rafverktaka væri útrunnin.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 2. desember 2005.

II. Málsatvik.

Málavextir eru í stuttu máli þeir að 4. maí 2004 sendi Löggildingarstofa A bréf þar sem honum var tilkynnt að löggilding sú er hann hafði hlotið til rafverktakastarfa væri útrunnin. Í bréfinu var honum jafnframt tilkynnt að ef umsókn um endurnýjun á löggildingunni hefði ekki borist Löggildingarstofu innan mánaðar liti stofnunin svo á að hann væri hættur starfsemi og yrði nafn hans þá tekið af skrá um löggilta rafverktaka. Eins og áður segir leitaði A til mín og taldi að ákvæði 1.8.1. gr. reglugerðar nr. 264/1971, sbr. reglugerð nr. 285/1998, er kveður á um að löggilding skuli veitt til fimm ára í senn, skorti lagastoð.

III. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Í tilefni af erindi A ritaði ég iðnaðarráðherra bréf, dags. 25. apríl 2005, þar sem ég reifaði efni kvörtunarinnar. Í bréfinu rakti ég ákvæði 1.8.1. gr. reglugerðar nr. 264/1971, sbr. reglugerð nr. 285/1998 og 3. gr. og 3. tölul. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 146/1996, um öryggi raforkuvirkja, neysluveitna og raffanga. Jafnframt vísaði ég til heimildar ráðherra til að setja reglugerð um raforkuvirki, sbr. 1. mgr. og 10. tölul. 2. mgr. 13. gr. sömu laga. Í bréfinu sagði svo:

„Í tilefni af því sem að framan er rakið óska ég eftir því, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að iðnaðarráðuneytið lýsi viðhorfi sínu til þess lagagrundvallar sem ákvæði 1.8.1. gr. reglugerðar nr. 264/1971 byggist á. Óska ég sérstaklega eftir því að ráðuneytið geri mér grein fyrir því hvort og þá að hvaða leyti það telji umrætt ákvæði eiga sér stoð í lögum nr. 146/1996. Ef svo er, óska ég eftir að ráðuneytið lýsi viðhorfi sínu til þess hvort ákvæði laga nr. 146/1996 fela í sér nægilega skýra afstöðu löggjafans til takmörkunar á atvinnuréttindum með hliðsjón af 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944.“

Svarbréf iðnaðar- og viðskiptaráðuneytisins barst mér 31. maí 2005 og í því segir m.a.:

„Ákvæði 1.8.1. gr. reglugerðar nr. 264/1971, um raforkuvirki, voru sett með reglugerð 285/1998, hinn 18. maí 1998. Öðlaðist reglugerðin þegar gildi. Samkvæmt 2. gr. reglugerðarinnar er hún sett samkvæmt heimild í 13. og 14. gr. laga nr. 146/1996 um öryggi raforkuvirkja, neysluveitna og raffanga.

Í 1. mgr. 13. gr. laga nr. 146/1996 segir: „Ráðherra setur í reglugerð um raforkuvirki ákvæði til varnar hættu og tjóni af rafmagni og til varnar truflunum á starfrækslu raforkuvirkja, neysluveitna og raffanga sem fyrir eru eða síðar kunna að koma. Jafnframt setur ráðherra nánari ákvæði um framkvæmd laganna.“ Í 2. mgr. sömu greinar er nánar kveðið á um þau atriði sem ráðherra skal setja ákvæði um í reglugerð og segir þar í 10. tölul. að setja skuli reglur um starfsleyfi tilnefndra ábyrgðarmanna rafveitna, starfsleyfi rafskoðunarstofa, löggildingu rafverktaka og um skilyrði sem fullnægja þarf.

Skipan þeirri sem nú gildir um löggildingu til rafvirkjunarstarfa var komið á árið 1993, með reglugerð nr. 301/1993, sbr. 1.8.1. gr., sem sett var með stoð í þágildandi lögum nr. 60/1979, um Rafmagnseftirlit ríkisins, nánar tiltekið f-lið 7. gr. Ákvæði 13. gr. laga nr. 146/1996 er óbreytt frá eldri lögum hvað varðar heimild til að setja í reglugerð nánari reglur um löggildingar til rafvirkjunarstarfa. Fram til ársins 1993 hafði Rafmagnseftirlit ríkisins gefið út ótímabundnar löggildingar til rafvirkjunarstarfa. Fólu löggildingar samkvæmt eldra kerfi í sér staðfestingu á að viðkomandi aðili fullnægði þeim kröfum um menntun og starfsreynslu sem gerðar voru fyrir veitingu starfsleyfis. Handhafar löggildingar þurftu síðan að fá starfsleyfi hjá viðkomandi rafveitu á því svæði sem þeir hugðust starfa á. Í flestum tilvikum veittu veitur slík leyfi í tiltekinn tíma.

Samkvæmt 1.8.1. gr. reglugerðar nr. 264/1971 er Löggildingarstofu falið að löggilda rafverktaka til rafvirkjunarstarfa og skrá þá. Gerir ákvæðið ráð fyrir að löggilding sé veitt til fimm ára í senn. Þá er kveðið á um það í ákvæðinu að Löggildingarstofa feli skoðunarstofu, með þar til skilin réttindi, að annast skoðun á aðstöðu, búnaði og öryggisstjórnunarkerfum rafverktaka.

Þar sem kvörtun [A] virðist aðallega beinast að því atriði að löggilding rafverktaka samkvæmt 1.8.1. gr. reglugerðarinnar sé einungis veitt til fimm ára í senn verður hér einungis fjallað um þann hluta ákvæðisins sem snýr að tímalengd löggildingar.

Rökin fyrir því að löggilding sé aðeins veitt til fimm ára eru sú að við veitingu löggildingar er farið yfir, auk krafna um menntun og starfsreynslu, öll þau almennu skilyrði sem löggilding er háð, t.d. eru aðstaða, búnaður og öryggisstjórnunarkerfi viðkomandi aðila skoðuð. Sú skoðun sem fram fer í tengslum við löggildingu er því hluti af því eftirliti og öryggisstjórnunarkerfi með starfsemi rafverktaka sem lög nr. 146/1996 byggja á.

Ráðuneytið telur að með ákvæði 1.8.1. gr. reglugerðar nr. 264/1971 sé ekki um að ræða takmörkun á atvinnuréttindum í skilningi 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, þar sem umrætt ákvæði reglugerðarinnar varðar ekki veitingu lögverndaðs starfsheitis eða veitingu starfsréttinda sem rafvirki eða rafvirkjameistari, heldur snúa einungis að löggildingu til ákveðinna nánar skilgreindra rafvirkjunarstarfa, en aðeins er nauðsynlegt að einn af starfsmönnum hvers rafverktakafyrirtækis hafi slíka löggildingu, sbr. 1.8.4. gr. reglugerðarinnar, en þar kemur fram að löggilding rafverktaka sé tengd því fyrirtæki, sem rafverktaki starfar við og að aðeins einn löggiltur rafverktaki skuli, að öðru jöfnu, bera ábyrgð á hverju rafverktakafyrirtæki. Það er því á engan hátt skilyrði fyrir því að starfa við rafvirkjunarstörf að hafa umrædda löggildingu rafverktaka til slíkra starfa.

Samkvæmt reglugerðinni er hægt að sækja um þrjá flokka löggildingar, A-, B- eða C-löggildingu. Samkvæmt 1.4.6. gr. reglugerðarinnar er A-löggilding löggilding til rafvirkjunarstarfa við háspennuvirki á almennum markaði, en slíka löggildingu skulu þeir hafa sem í eigin nafni annast rafverktöku við háspennuvirki á almennum markaði. Fyrirtæki sem starfa við háspennuvirki á almennum markaði, skulu hafa í þjónustu sinni starfsmann, sem hlotið hefur A-löggildingu og þar með réttindi til að annast rafverktöku háspennuvirkja og ber jafnframt ábyrgð á vinnu við háspennuvirki sem unnin er í nafni fyrirtækisins. B-löggilding er löggilding til rafvirkjunarstarfa við lágspennuvirki og til viðgerða á hvers konar rafföngum á lágspennusviði á almennum markaði. B-löggildingu skulu þeir hafa sem í eigin nafni annast rafverktöku við lágspennuvirki og/eða annast viðgerðir á hvers konar rafföngum á lágspennusviði á almennum markaði. Fyrirtæki sem starfa við lágspennuvirki og/eða annast viðgerðir á hvers konar rafföngum á lágspennusviði á almennum markaði, skulu hafa í þjónustu sinni starfsmann, sem hlotið hefur B-löggildingu og þar með réttindi til að annast rafverktöku lágspennuvirkja og er jafnframt ábyrgur fyrir vinnu sem unnin er við lágspennuvirki í nafni fyrirtækisins. C-löggilding er takmörkuð löggilding til rafvirkjunarstarfa við háspennuvirki, og/eða lágspennuvirki eða til viðgerða á hvers konar rafföngum á lágspennusviði, innan vébanda einstakra fyrirtækja eða stofnana sem ekki annast almenna rafverktöku eða viðgerðir á almennum markaði. Þá skal löggildingin eingöngu ná til starfa/raffanga á athafnasvæðum og eða húsnæði viðkomandi fyrirtækja eða stofnana. C-löggildingu sem er takmörkuð löggilding, skulu þeir hafa sem starfa hjá fyrirtækjum eða stofnunum sem ekki annast rafverktöku á almennum markaði né annast viðgerðir á hvers konar rafföngum á almennum markaði og skal löggildingin aðeins ná til starfa/raffanga á athafnasvæði og/eða húsnæði viðkomandi fyrirtækja eða stofnana.

Því snerta ákvæði reglugerðarinnar ekki veitingu starfsréttinda til almennra rafvirkjunarstarfa á nokkurn hátt, heldur snúa einungis að löggildingu til ákveðinna nánar skilgreindra starfa á sviðinu. Aðeins er nauðsynlegt að einn af starfsmönnum hvers rafverktakafyrirtækis hafi slíka löggildingu. Því er löggilding á grundvelli 1.8.1. gr. reglugerðar nr. 264/1971 ekki nauðsynlegt skilyrði fyrir því að starfa við þau rafvirkjunarstörf sem fjallað er um í reglugerðinni.

Ráðuneytið ítrekar þá afstöðu sína að það telur ekki að ákvæði 1.8.1. gr. reglugerðarinnar hafi í för með sér takmörkun á atvinnuréttindum í skilningi stjórnarskrárinnar. Enn fremur bendir ráðuneytið á að í 2. mgr. 13. gr. laga nr. 146/1996 er að finna skýra heimild fyrir ráðherra til að setja í reglugerð ákvæði um löggildingu rafverktaka og um skilyrði sem fullnægja þarf. Af 1. mgr. 13. gr. má ráða að markmiðið með setningu reglugerðarinnar skuli vera að stuðla að öryggi við starfrækslu raforkuvirkja, neysluveitna og raffanga. Því er ljóst að þrátt fyrir að ekki sé bein heimild í lagatexta fyrir því að tímabinda löggildingu rafverktaka er ráðherra í lögunum veitt víðtæk heimild til setningar ítarlegra reglna m.a. um löggildingu rafverktaka. Þá kemur skýrt fram í 13. gr. laga nr. 146/1996 að markmið með setningu nánari ákvæða í reglugerð á grundvelli ákvæðisins, m.a. um löggildingu rafverktaka, er að vernda almannahagsmuni með því að tryggja enn frekar öryggi við starfrækslu raforkuvirkja, neysluveitna og meðferð raffanga.

Í ljósi ofangreinds telur ráðuneytið að ákvæði 1.8.1. gr. reglugerðar nr. 264/1971, um raforkuvirki eigi sér næga lagastoð í 13. gr. laga nr. 146/1996 um öryggi raforkuvirkja, neysluveitna og raffanga. Því telur ráðuneytið að umrædd ákvæði fari ekki í bága við 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944.“

Með bréfi, dags. 1. júní 2005, gaf ég A kost á að gera þær athugasemdir sem hann teldi ástæðu til í tilefni af bréfi iðnaðar- og viðskiptaráðuneytisins. Svar hans barst mér með tölvupósti 12. júlí 2005.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

Um löggildingu rafverktaka er fjallað í lögum nr. 146/1996, um öryggi raforkuvirkja, neysluveitna og raffanga, og í reglugerð nr. 264/1971, um raforkuvirki, með áorðnum breytingum. Eftir að ég fékk mál A til athugunar voru gerðar þær breytingar á lögum nr. 146/1996 að Neytendastofa tók við þeim verkefnum er Löggildingarstofa hafði áður með höndum samkvæmt lögunum, sbr. lög nr. 62/2005, um Neytendastofu og talsmann neytenda, sem tóku gildi 1. júlí 2005. Að öðru leyti eru þau ákvæði sem á reynir í máli A óbreytt frá því að málsatvik áttu sér stað. Í máli A var það því Löggildingarstofa sem fór með þau verkefni sem Neytendastofa sinnir nú samkvæmt þeim lagareglum sem reifaðar verða í álitinu.

Samkvæmt 3. gr. laga nr. 146/1996 telst sá vera „löggiltur rafverktaki“ sem hlotið hefur löggildingu Neytendastofu til rafvirkjunarstarfa. Í 3. tölul. 2. mgr. 6. gr. laganna kemur ennfremur fram að eitt af hlutverkum Neytendastofu skuli vera að annast löggildingu rafverktaka, veita skoðunarstofum og ábyrgðarmönnum rafveitna starfsleyfi, ákveða viðurlög og beita sviptingum ef skilyrði leyfis eru ekki uppfyllt eða lögboðnar skyldur eru vanræktar.

Í síðari málsl. 1. mgr. 13. gr. laganna er mælt fyrir um að ráðherra setji nánari ákvæði um framkvæmd laganna í reglugerð. Í 2. mgr. 13. gr. er nánar mælt fyrir um þau atriði sem skulu koma fram í reglugerð og er í 10. tölul. málsgreinarinnar gert ráð fyrir að þar eigi ráðherra að mæla fyrir um starfsleyfi tilnefndra ábyrgðarmanna rafveitna, starfsleyfi rafskoðunarstofa, löggildingu rafverktaka og um skilyrði sem fullnægja þarf. Á grundvelli þessarar reglugerðarheimildar setti iðnaðarráðherra reglugerð nr. 285/1998 sem breytti stofnreglugerðinni um raforkuvirki nr. 264/1971. Ákvæði 1.8.1. gr. reglugerðar nr. 264/1971, sbr. reglugerð nr. 285/1998, er svohljóðandi:

„Löggildingarstofa löggildir rafverktaka til rafvirkjunarstarfa að uppfylltum tilskildum kröfum og skráir þá. Löggiltir rafverktakar hafa jafnan rétt til rafvirkjunarstarfa og lúta sömu skyldum á landinu öllu. Löggilding er veitt til fimm ára í senn. Löggildingarstofa felur skoðunarstofu, með þar til skilin réttindi, að annast skoðun á aðstöðu og búnaði og öryggisstjórnunarkerfum rafverktaka. Um gjöld fyrir útgáfu skírteinis um löggildingu fer eftir ákvæðum laga nr. 88/1991 um aukatekjur ríkissjóðs.“

Athugun mín hefur beinst að því hvort sá áskilnaður sem fram kemur í tilvitnuðu reglugerðarákvæði, um að löggilding rafverktaka gildi aðeins til fimm ára, eigi sér fullnægjandi stoð í lögum nr. 146/1996.

Samkvæmt lögmætisreglu stjórnsýsluréttar þurfa ákvarðanir stjórnvalda að vera í samræmi við lög og eiga sér viðhlítandi stoð í þeim. Eftir því sem ákvörðun telst meira íþyngjandi fyrir borgarann og ef hún felur í sér inngrip stjórnvalda í stjórnarskrárvarin réttindi eru meiri kröfur gerðar að þessu leyti. Í lögum nr. 146/1996 er hvergi vikið að því að löggilding til rafverktaka skuli vera tímabundin. Þá fæ ég heldur ekki séð af athugasemdum er fylgdu frumvarpi því er varð að lögunum að þar sé sérstaklega gert ráð fyrir slíkri takmörkun á gildistíma löggildingarinnar. Af þeim sökum óskaði ég í bréfi mínu til iðnaðarráðherra, dags. 25. apríl 2005, eftir sjónarmiðum ráðuneytisins um hvort framangreind 1.8.1. gr. reglugerðar nr. 264/1971, sbr. reglugerð nr. 285/1998, ætti sér næga stoð í lögum. Í svari ráðuneytisins kemur m.a. fram að rökin fyrir því að löggilding hafi aðeins verið veitt til fimm ára væru þau að við veitingu löggildingar rafverktaka væri farið yfir, auk krafna um menntun og starfsreynslu, öll þau almennu skilyrði sem löggildingin væri háð. Sú skoðun sem fram færi í tengslum við löggildinguna væri því hluti af því eftirliti og öryggisstjórnunarkerfi með starfsemi rafverktaka sem lög nr. 146/1996 byggðu á.

Það er engum vafa undirorpið að lögum nr. 146/1996 er ætlað að setja skýr fyrirmæli um regluumhverfi raforkuvirkja, neysluveitna og raffanga einkum út frá öryggissjónarmiðum. Þetta má meðal annars ráða af 1. gr. laganna þar sem segir að tilgangur þeirra sé að „draga sem mest úr hættu og tjóni af raforkuvirkjum, neysluveitum og rafföngum og truflunum af völdum starfrækslu þeirra“. Þetta markmið birtist jafnframt í flestum ákvæðum laganna enda fjalla þau fyrst og fremst um öryggi raforkuvirkja, neysluveitna og raffanga og rafmagnseftirlit, sbr. II. og III. kafla þeirra.

Af ákvæðum II. og III. kafla laganna má ráða að með setningu þeirra hafi verið gert ráð fyrir tvenns konar eftirliti með því að löggiltir rafverktakar uppfylli þær öryggiskröfur sem til þeirra eru gerðar í lögum og reglugerð. Í fyrsta lagi var gert ráð fyrir því að rafverktakar kæmu upp svokallaðri innri öryggisstjórnun með eigin starfsemi sem að mati Löggildingarstofu (nú Neytendastofu) uppfyllir skilyrði laganna, sbr. 5. gr. laga nr. 146/1996. Í 3. gr. laganna er „innra öryggisstjórnunarkerfi“ skilgreint sem „kerfisbundnar ráðstafanir sem tryggja að starfsemi sé samkvæmt öryggiskröfum laga og reglugerða og sönnur eru færðar á með skráningu“. Í öðru lagi var gert ráð fyrir svonefndri úrtaksskoðun, þ.e. að með reglubundnum hætti skyldi fara fram skoðun á því hvort raforkuvirki, neysluveitur og rafföng og starfsemi þeirra er hlotið hefðu löggildingu eða starfsleyfi Löggildingarstofu uppfylltu ákvæði laganna, sbr. 7. gr. Ég tel rétt að geta þess í þessu sambandi að meðal þess sem stefnt var að með setningu laga nr. 146/1996 var að efla gæðastjórnun og innra eftirlit þeirra sem rafmagnsöryggismál snertu í þeim tilgangi að auka ábyrgð eigenda og umráðamanna svo að unnt væri að draga úr eftirliti hins opinbera. (Alþt. 1996—97, A-deild, bls. 750-751).

Ég fæ ekki betur séð en að með ofangreindum ákvæðum laga nr. 146/1996 hafi löggjafinn tekið afstöðu til þess með hvaða hætti tryggja ætti að þeir sem löggildingu hefðu sem rafverktakar uppfylltu áfram þau skilyrði sem sett væru fyrir slíkri löggildingu. Það yrði gert með innri öryggisstjórnun rafverktaka og reglubundinni skoðun Löggildingarstofu og rafskoðunarstofu, sem nánar verður vikið að hér á eftir. Í lögunum er ekki mælt fyrir um það með skýrum hætti að liður í að fullnægja öryggismarkmiði laganna skuli vera að þeir sem fá útgefna löggildingu sem rafverktakar verði að sæta því að hún sé tímabundin. Það hefði þó verið hin eðlilega leið hefði löggjafinn viljað koma þeirri skipan á að ráðherra væri með reglugerð heimilt að ákveða að þessi háttur skyldi hafður á við útgáfu opinbers leyfis til þess að reka atvinnustarfsemi eins og hér um ræðir. Engar vísbendingar um slíkt tímabundið fyrirkomulag á löggildingu er heldur að finna í lögskýringargögnum né verður það leitt af öðrum lagaákvæðum. Til stuðnings þessari ályktun hef ég einnig horft til ákvæða laganna um rafskoðunarstofur. Í 3. gr. laga nr. 146/1996 er rafskoðunarstofa skilgreind sem faggiltur óháður aðili sem hefur starfsleyfi frá Neytendastofu til að annast skoðanir á raftæknisviði. Í 8. gr. laganna segir að einstaklingar og lögaðilar sem stofna vilja til reksturs rafskoðunarstofu skuli sækja um starfsleyfi til Neytendastofu og að starfsleyfi skuli ná til landsins alls og vera veitt til „fimm ára í senn“. Það að sérstaklega sé vikið að tímabindingu í ákvæði um starfsleyfi en ekki löggildingu styrkir að mínu áliti þá ályktun að ekki hafi verið gert ráð fyrir slíkri takmörkun í síðara tilvikinu. Ég tek einnig fram að hafi það verið ætlun löggjafans að tímabinda réttindi sem veitt væru á grundvelli laga nr. 146/1996 hefði slík takmörkun þurft að koma fram með skýrum hætti í lagatextanum sjálfum enda væri þá verið að víkja frá þeirri almennu reglu í lögum hér á landi að útgáfa opinbers leyfis til að reka atvinnustarfsemi sé að jafnaði ótímabundin en háð því að handhafi leyfisins fullnægi á hverjum tíma lögmæltum skilyrðum fyrir slíkri leyfisveitingu.

Kröfur laga um opinber leyfi til að stunda tiltekna atvinnu, svo sem löggilding rafverktaka, fela í sér takmörkun á því atvinnufrelsi sem verndað er í 75. gr. stjórnarskrárinnar. Í samræmi við þá reglu stjórnarskrárákvæðisins að þessu frelsi megi þó setja skorður með lögum, enda krefjist almannahagsmunir þess, verða lagafyrirmæli um inntak og fyrirkomulag slíks leyfis að vera skýr og glögg. Verða þau ekki túlkuð með rýmri hætti, borgaranum í óhag, en leiðir af orðanna hljóðan og skýrum vísbendingum í lögskýringargögnum.

Ég get ekki fallist á það sjónarmið ráðuneytisins sem fram kemur í bréfi þess til mín, dags. 31. maí 2005, að með ákvæði 1.8.1. gr. reglugerðar nr. 264/1971, sbr. reglugerð nr. 285/1998, sé ekki um að ræða tiltekna takmörkun á þeim réttindum sem varin eru í 75. gr. stjórnarskrárinnar. Ég tel að við setningu laga nr. 146/1996 og ákvæða þeirra um löggildingu rafverktaka hafi löggjafinn metið það svo að vegna eðlis þeirra starfa sem hér um ræðir og í ljósi öryggismarkmiða laganna, sbr. 1. gr. þeirra, hafi verið nauðsynlegt að áskilja opinbert leyfi til að reka þá atvinnustarfsemi sem nánar er gerð grein fyrir í reglugerð nr. 264/1971, sbr. reglugerð nr. 285/1998, og sem iðnaðarráðuneytið víkur að í svarbréfi sínu til mín. Í samræmi við þetta eru gerðar sérstakar kröfur um menntun og starfsreynslu þeirra sem vilja öðlast löggildingu, sbr. ákvæði 1.4.7.—1.4.9. gr. reglugerðarinnar. Á grundvelli fenginnar löggildingar hafa viðkomandi einstaklingar átt þess kost að stofna til atvinnurekstrar eða starfa í þágu annarra með tilheyrandi aðstöðu og tækjabúnaði. Þannig hafa þeir getað lagt grunn að viðskiptasamböndum og fjárhagslegri afkomu sinni af þessari atvinnu.

Eins og rakið er hér að framan fór löggjafinn hins vegar ekki þá leið að gera ráð fyrir að handhafi löggildingar rafverktaka þyrfti að sækja um endurnýjun slíks leyfis á fimm ára fresti, sbr. hins vegar fyrirmæli laga nr. 146/1996 um útgáfu starfsleyfa til handa þeim sem vilja starfrækja rafskoðunarstofur. Vegna þeirra sjónarmiða sem fram koma í skýringarbréfi ráðuneytisins ítreka ég jafnframt að ekki verður séð að nauðsynlegt sé að binda gildistíma löggildingar þeirra sem fullnægja á annað borð skilyrðum fyrir löggildingu til þess að tilgangi laganna um öryggiseftirlit verði náð enda kveða lögin sjálf beinlínis á um önnur úrræði til þess að ná fram markmiðum laganna. Sjónarmið um að tímabinding löggildingar kunni sem slík að auðvelda eftirlit hins opinbera með starfsemi rafverktaka geta ekki ein og sér leitt til þess að áskilnaður 1.8.1. gr. reglugerðar nr. 264/1971, sbr. reglugerð nr. 285/1998, teljist eiga næga stoð í lögum nr. 146/1996 enda verður sá áskilnaður með engu móti leiddur af ákvæðum laganna eða lögskýringargögnum.

Ég tek fram að lög nr. 146/1996 gera ráð fyrir hefðbundnu eftirlitskerfi stjórnvalda með starfsemi sem löggjafinn hefur talið hættu stafa af og því bundið skilyrðum um leyfi. Komi þannig í ljós við úrtaksskoðanir, sbr. 7. gr. laganna, að handhafar löggildingar uppfylli ekki lengur skilyrði þau sem sett eru fyrir löggildingu getur komið til leyfissviptingar, sbr. 11. gr. laganna. Þó er samkvæmt 5. mgr. þeirrar greinar gert ráð fyrir því að telji Neytendastofa að einstaklingur eða lögaðili sem starfar samkvæmt leyfi eða löggildingu hennar hafi brotið ákvæði leyfisins eða löggildingarinnar beri stofunni, áður en gripið er til leyfissviptingar, að senda viðkomandi fyrirmæli þar sem tilgreina skal ávirðingar, benda á leiðir til úrbóta og tilgreina fyrir hvaða tíma framkvæma skuli úrbætur. Slíkum ákvörðunum og fyrirmælum Neytendastofu má síðan handhafi löggildingar skjóta til ráðherra. Samkvæmt 1. mgr. 15. gr. laga nr. 146/1996 er síðan gert ráð fyrir því að ef sá eða þeir sem ákvörðun Neytendastofu beinist að fara ekki að ákvörðunum stofunnar geti hún ákveðið að þeir skuli greiða dagsektir þar til farið verður að þeim. Þá er loks mælt fyrir um það í 17. gr. laganna að brot gegn lögunum varði sektum. Með þetta í huga og að teknu tilliti til ofangreindra ályktana sem dregnar verða af ákvæðum laga nr. 146/1996 og lögskýringargögnum get ég ekki fallist á þá afstöðu iðnaðar- og viðskiptaráðuneytisins, sem fram kemur í bréfi þess, dags. 31. maí 2005, að það leiði af því öryggisstjórnunarkerfi sem lög nr. 146/1996 mæla fyrir um að nauðsynlegt sé að tímabinda löggildingu rafverktaka.

Í ljósi alls framangreinds er það álit mitt að sú takmörkun á gildistíma löggildingar sem fram kemur í ákvæði 1.8.1. gr. reglugerðar nr. 264/1971 eigi sér ekki fullnægjandi stoð í lögum nr. 146/1996.

Ég ítreka að ég hef með framangreindri niðurstöðu ekki tekið afstöðu til samskipta Löggildingarstofu og A og atriða er varða réttarstöðu hans í tilefni af bréfi stofnunarinnar til hans, dags. 4. maí 2004, þar sem honum var á grundvelli ofangreinds reglugerðarákvæðis tilkynnt að löggilding hans sem rafverktaka væri útrunnin.

V. Niðurstaða.

Samkvæmt því sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að þau fyrirmæli ákvæðis 1.8.1. gr. reglugerðar nr. 264/1971 að löggilding rafverktaka sé veitt til fimm ára í senn eigi sér ekki stoð í lögum nr. 146/1996, um öryggi raforkuvirkja, neysluveitna og raffanga.

Samkvæmt 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, skal umboðsmaður tilkynna það hlutaðeigandi ráðherra verði hann þess var að meinbugir séu á almennum stjórnvaldsfyrirmælum. Á þessum grundvelli og í samræmi við niðurstöðu mína hér að framan beini ég þeim tilmælum til iðnaðarráðherra að hann taki ofangreint ákvæði 1.8.1. gr. reglugerðar nr. 264/1971 til endurskoðunar með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem ég hef rakið í álitinu.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Mér barst bréf frá iðnaðar- og viðskiptaráðuneytinu 15. desember 2005 þar sem greint var frá því að ráðuneytið hefði farið að tilmælum mínum um endurskoðun á reglugerð nr. 264/1971, um raforkuvirki. Fylgdi með bréfinu ljósrit af breytingareglugerð sem gefin var út 13. desember 2005.