Álit

I. Kvörtun.

Hinn 10. júní 2003 leituðu A og B til mín, fyrir hönd Falun Gong Iceland Dialogue Committee (FIDC), og kvörtuðu yfir tilteknum athöfnum og ákvörðunum íslenskra stjórnvalda vegna ferða Falun Gong iðkenda til Íslands í júní 2002. Var kvörtun FIDC sett fram í átta liðum þar sem gerðar voru athugasemdir við málsmeðferð íslenskra stjórnvalda, tilmæli þeirra og efni ákvarðana sem haldið var fram að teknar hefðu verið í tilefni af ferðum Falun Gong iðkenda til Íslands á sama tíma og opinber heimsókn Kínaforseta til landsins stóð yfir í júní 2002. Eftir að hafa kannað gögn og upplýsingar sem ég aflaði frá íslenskum stjórnvöldum vegna kvörtunarinnar ákvað ég að ljúka athugun minni á sjö liðum hennar með bréfi til FIDC, dags. 29. desember 2003. Taldi ég að þessir sjö þættir kvörtunarinnar gæfu ekki tilefni til frekari athugunar af minni hálfu.

Áttundi liður kvörtunar FIDC beindist að þeirri ákvörðun íslenskra stjórnvalda að einstaklingum sem teldust Falun Gong iðkendur skyldi synjað landgöngu hér á landi og í því skyni skyldi starfsmönnum Flugleiða hf. „á a.m.k. 10 flugvöllum í Evrópu og Norður-Ameríku“ gert að synja einstaklingum, sem þar voru staddir og tilgreindir voru á lista yfir Falun Gong iðkendur sem íslensk stjórnvöld höfðu látið félaginu í té, um að stíga um borð í flugvélar á leið til landsins. Um þetta atriði sagði m.a. svo í kvörtuninni:

„Between 11 and 13 of June, more than 150 Falun Gong practitioners and people accompanying them were barred from boarding their flights to Iceland, despite holding a valid and confirmed ticket. This occurred at at least 10 airports in Europe and North America. [...]

Some practitioners were explained by Icelandair representatives or airport employees that they could not board because their name was on a list of barred persons. Others got the message from Icelandic embassy officials in the country or by Icelandic police on foreign soil. We ask the Ombudsman especially to review if these actions by embassy officials and Icelandic police abroad were lawful acts.

[...]

Icelandair officials said they got instructions from The Government to bar passengers whose name was on the blacklist, and the people accompanying them. They claimed it was their obligation to follow these instructions from the earlier mentioned letter. We ask the Ombudsman especially to review if such instructions were lawful in this situation and in particular if the airline was obliged to follow them.“

Í bréfi mínu til FIDC, dags. 29. desember 2003, tók ég fram að ég teldi að þessi þáttur kvörtunarinnar gæfi tilefni til frekari athugunar af minni hálfu. Hefði ég því ákveðið að óska eftir skýringum og upplýsingum um þetta atriði frá íslenskum stjórnvöldum og þá sérstaklega um lagagrundvöll þessara ákvarðana að því er varðar þátt íslenskra stjórnvalda í þeim.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 5. desember 2005.

II. Málavextir.

Málsatvik eru þau að með bréfi til Flugleiða hf., dags. 10. júní 2002, fór dóms- og kirkjumálaráðuneytið „[þess] á leit“ við félagið að fólki sem skráð var á lista sem með bréfinu fylgdi yrði synjað um flugfar til Íslands. Sagði m.a. í bréfinu:

„Hinn mikli fjöldi mótmælenda sem hyggst koma hingað til lands og fámenni íslensku lögreglunnar er veldur því að verulega hætta sé á því að mótmæli hreyfingarinnar fari úr böndunum og spilli heimsókn hins kínverska heiðursgests. Hefur því verið gripið til þess ráðs að takmarka heimildir þekktra félaga í hreyfingunni til þess að koma hingað til lands meðan á heimsókninni stendur. Hafa verið settar hömlur á útgáfu vegabréfsáritana til þeirra og jafnframt hafa þegar útgefnar vegabréfsáritanir í nokkrum tilvikum verið afturkallaðar. Tekin hefur verið upp vegabréfaskoðun á innri landamærum Schengen af sama tilefni.

Lögregluyfirvöld hafa gert lista yfir nokkurn hóp fólks sem talið er í hópi áhangenda Falun Gong og sem neitað verður tímabundið um landgöngu hér á landi og fylgir listinn með þessu bréfi.

Að mati ráðuneytisins er mjög mikilvægt að hindra komu mótmælenda úr hreyfingunni Falun Gong hingað til lands á tímabilinu 11.—16. júní og þar með spara umstang við landgöngusynjun og sendingu viðkomandi til baka. Er þess því farið á leit við yður, að því fólki sem skráð er á framangreindan lista verði synjað um flugfar hingað til lands, enda yrði það hvort eð er stöðvað í Leifsstöð og endursent til sama lands og það kom frá.“

Með bréfi til ráðherraráðs Evrópusambandsins, dags. 7. júní 2002, hafði dóms- og kirkjumálaráðuneytið tilkynnt um ákvörðun íslenskra stjórnvalda um að taka upp vegabréfaeftirlit á innri landamærum Schengen, þ.e. á Keflavíkurflugvelli, á grundvelli 2. mgr. 2. gr. Schengen-samningsins. Í bréfinu var óskað eftir að þeim ríkjum sem þátt taka í Schengen samstarfinu yrði tilkynnt um ákvörðunina.

Dóms- og kirkjumálaráðuneytið ritaði Flugleiðum hf. annað bréf, dags. 11. júní 2002, sem er svohljóðandi:

„The President of the People’s Republic of China is paying an official visit to Iceland during 13th-16th of June.

According to information received by Icelandic Authorities a considerable number of followers of the “Falun Gong” movement are expected to visit Iceland during this period in order to protest the treatment of that movement in China.

As the Icelandic Police force is small and the expected number of protesters large it is deemed necessary by the Government to secure public order by limiting the influx of Falun Gong members into Iceland from 12th—16th of June. The issuing of Visas to Falun Gong members has been suspended and passport control in Iceland has been strengthened. Those who are known or suspected Falun Gong members will be denied entry to Iceland at the Keflavik airport.

The Ministry of Justice has been empowered to give Icelandair strict instructions to refuse carriage to Iceland during the above period to known or suspected members of the Falun Gong movement according to lists already submitted to you.“

Eins og greint er frá í kvörtun FIDC var yfir 150 Falun Gong iðkendum synjað um flutning til Íslands dagana 11.—13. júní 2002 á flugvöllum í Evrópu og Norður-Ameríku. Með kvörtuninni fylgdu m.a. frásagnir nokkurra þessara aðila.

III. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Ég ritaði forsætisráðherra bréf, dags. 29. desember 2003, þar sem ég óskaði þess, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að gerðar yrðu nauðsynlegar ráðstafanir til þess að mér yrðu veittar upplýsingar og skýringar varðandi viðhorf þess ráðuneytis eða þeirra ráðuneyta sem kynnu að hafa komið að umræddu máli, til þess hvort sú lýsing sem fram kom um ofangreint atriði í kvörtun FIDC væri rétt og að mér yrðu veittar nánari upplýsingar um hvort og þá með hvaða hætti staðið var að því að synja farþegum í flugstöðvum erlendis um aðgang að flugvélum til Íslands. Ennfremur fór ég fram á að mér yrðu send önnur gögn, en þau er ég hafði þegar undir höndum, um þetta atriði væru þau tiltæk. Þá óskaði ég þess að mér yrðu veittar skýringar um lagagrundvöll framangreindra ákvarðana að því marki sem um aðkomu íslenskra stjórnvalda var að ræða að því að synja farþegum í erlendum flugstöðvum að stíga um borð í flugvélar til Íslands.

Svarbréf forsætisráðuneytisins barst mér 20. febrúar 2004 og segir þar eftirfarandi:

„Með vísan til erindis yðar, dags. 29. desember sl., auðkennt máli nr. 3820/2003, er yður hér með sent minnisblað, dags. 5. þ.m., sem dóms- og kirkjumálaráðuneytið hefur látið forsætisráðuneytinu í té af þessu tilefni. Tekið skal fram að utanríkisráðuneytið er einhuga því um lýsingu málsatvika og tilgreiningu þeirra lagaheimilda, sem athafnir stjórnvalda byggðust á.“

Í minnisblaði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins segir m.a. eftirfarandi:

„Á fundi sem ftr. þriggja ráðuneyta áttu með umboðsmanni Alþingis 15. september sl. voru umboðsmanni afhent öll gögn sem varða þetta mál og varðveitt eru í skjalasöfnum ráðuneytanna. Þar á meðal eru bréf dómsmálaráðuneytisins frá 10. og 11. júní 2002 til Icelandair þar sem lagt er fyrir flugfélagið að synja tilteknum einstaklingum um flutning til landsins af tilgreindum ástæðum. Flugfélagið fylgdi þessum fyrirmælum en óskaði óformlega eftir aðstoð íslenskra stjórnvalda við að útskýra fyrir þessum einstaklingum sem í hlut áttu hvaða ástæður byggju að baki og gefa fólki sem á þessum grunni hefði verið synjað um flutning kost á að koma athugasemdum sínum á framfæri. Í þessu skyni voru íslenskir sendiráðsstarfsmenn sendir á viðkomandi flugvelli auk þess sem íslenskir lögreglumenn fóru á umrædda flugvelli þeim til aðstoðar. Hlutverk þessara aðila var einungis að veita umræddum einstaklingum upplýsingar um ástæður synjunar um flutning, taka við athugasemdum og leiðréttingum á fyrirliggjandi upplýsingum og greiða að öðru leyti götu þessara einstaklinga ef kostur var. Ljóst er að lögregluvald íslenskra lögreglumanna er bundið við íslenskt yfirráðasvæði og höfðu þeir hvorki né beittu lögregluvaldi við þessa upplýsingagjöf. Í þeim tilvikum sem íslenskir lögreglumenn töldu hugsanlegt að til beitingar lögregluvalds gæti þurft að koma var haft samband við lögregluyfirvöld á viðkomandi flugvelli og þeim gerð grein fyrir stöðunni. Var það til að mynda gert á Kastrup flugvelli í Kaupmannahöfn. Til þess kom þó ekki að kalla þyrfti til aðstoð lögreglu. Hlutverk starfsmanna íslenskra stjórnvalda í erlendum flughöfnum í máli þessu, hvort heldur sem um var að ræða starfsmenn sendiráða eða lögreglu, var því einungis að veita upplýsingar og greiða götu þeirra aðila sem í hlut áttu.

Samkvæmt lögum gilda íslensk lög um borð í íslenskum loftförum, hvar sem þau eru stödd, sbr. lög um loftferðir og almenn hegningarlög hvað refsilögsögu varðar. Heimildir íslenskra stjórnvalda til að leggja fyrir íslenska flutningsaðila, almennt eða í sérstökum tilvikum, að flytja ekki til landsins tilgreinda aðila er því ótvíræð, að því gefnu að lagaheimild sé til staðar. Á þessum grunni synja íslensk og erlend flugfélög einstaklingum daglega um flutning milli landa, t.d. vegna skorts á ferðaskilríkjum eða ferðaheimildum í formi vegabréfsáritana. Í því tilviki sem hér er til umfjöllunar lá fyrir að íslensk stjórnvöld myndu við komu tilgreindra einstaklinga til landsins synja þeim um landgöngu, af tilgreindum lögmætum ástæðum, sbr. heimild í 10. tl. 1. mgr. 10. gr. þágildandi laga um eftirlit með útlendingum nr. 45/1965, sbr. 6. gr. laga nr. 25/2000. Af þeim sérstöku ástæðum sem til grundvallar lágu í þessu máli og ítarlega eru reifaðar í áliti umboðsmanns Alþingis frá 29. desember sl. og fyrirliggjandi gögnum málsins, var talið nauðsynlegt að grípa til þess ráðs að gera flugfélaginu grein fyrir þessari stöðu hvað þessa tilgreindu einstaklinga varðar og leggja fyrir það að flytja þá ekki til landsins.

Í erindi umboðsmanns er óskað eftir frekari gögnum um þetta atriði, séu þau tiltæk. Umboðsmanni hafa þegar verið afhent öll tiltæk gögn málsins sem varðveitt eru í ráðuneytinu.“

Með bréfi, dags. 1. mars 2004, kynnti ég FIDC framangreint svar íslenskra stjórnvalda og gaf nefndinni kost á að koma að athugasemdum sínum vegna þess og einnig að senda mér frekari gögn vegna umrædds kvörtunarefnis. Á fundi sem ég átti með fulltrúum FIDC í lok janúar 2004 á skrifstofu minni hafði ég einnig boðið nefndinni að senda mér frekari gögn og upplýsingar um þetta atriði.

Mér bárust tvö bréf frá FIDC, dags. 8. mars og 30. mars 2004. Hvað varðar það kvörtunaratriði sem hér er til skoðunar segir í síðarnefnda bréfinu:

„As to the practitioners who were denied access to their flights at the international airports, it is claimed that the Icelandic officials were there to explain to the individuals in question the reasons for the denial, let them express their views and in general assist the people in question.

It is correct that practioners were shown their name on a copy of the so-called blacklist, and in this way they were “informed”. [...]

It is absolutely not correct that the Icelandic officials at the airports in any way assisted practitioners. On the contrary, the practitioners were just left at the gate with no assistance at all, neither from Icelandic representatives, nor from the airline. [...]

It seems more correct to say that the officials were at the airport to supervise the situation and assist Icelandair to effectively block access to the flights of the individuals in question.

[...]

In your letter you also refer that people are denied carriage to Iceland due to lack of travel documents or visa. This reference is surprising and does not seem relevant to our case. We are not aware that any of the practitioners who were denied boarding were without valid travel documents or necessary visa.

Your statement that Icelandic authorities have jurisdiction on Icelandic planes is in no way discussed from our side. However, we cannot see that this statement of yours is an issue in this case. The question that we have put forward is that there is no legal ground to categorize Falun Gong practitioners as a threat to security or public order and consequently deny them access to Iceland. For this reason we hold that it was as inappropriate to deny them access to flights as it was to deny them entry into Iceland.“

Með bréfinu fylgdu fleiri frásagnir Falun Gong iðkenda um samskipti þeirra við starfsfólk Flugleiða, og eftir atvikum íslenska sendiráðsstarfsmenn, á flugvöllum í Evrópu og Norður-Ameríku. Með bréfi, dags. 10. júní 2004, bárust mér upplýsingar frá FIDC um dómsmál sem rekið var fyrir þýskum dómstólum og vörðuðu Falun Gong.

Ég ritaði dóms- og kirkjumálaráðherra bréf, dags. 6. júlí 2004, þar ég sem vísaði til bréfaskipta minna við forsætisráðuneytið vegna kvörtunar FIDC. Benti ég á að í minnisblaði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, sem tekið er upp hér að framan, hafi meðal annars verið vísað til þess að ráðuneytið hefði með bréfum frá 10. og 11. júní 2003 til Flugleiða hf. („Icelandair“) „lagt [...] fyrir flugfélagið að synja tilteknum einstaklingum um flutning til landsins af tilgreindum ástæðum“. Í framhaldinu sé rakið að íslenskir sendiráðsstarfsmenn og lögreglumenn hafi farið á umrædda flugvelli en aðeins til að veita upplýsingar og greiða götu þeirra aðila sem í hlut áttu. Þá rakti ég þau sjónarmið sem fram hefðu komið í minnisblaði ráðuneytisins og tilvísun til þágildandi 10. tölul. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 45/1965, um eftirlit með útlendingum, sbr. 6. gr. laga nr. 25/2000. Benti ég síðan á að engar frekari röksemdir eða tilvísanir til réttarreglna hefðu komið fram í minnisblaðinu um þann lagagrundvöll sem veitti ráðuneytinu heimild til að leggja fyrir Flugleiðir hf. að synja umræddum einstaklingum um flutning til landsins. Þá sagði svo í bréfi mínu:

„Að þessu virtu og þar sem framangreind „fyrirmæli“ til Icelandair voru sett fram af hálfu ráðuneytis yðar tel ég rétt að rita yður þetta bréf þar sem ég fer fram á það, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að mér verði veittar nánari skýringar á þeim lagagrundvelli sem ákvörðun dóms- og kirkjumálaráðuneytisins um að fela Icelandair að „synja tilteknum einstaklingum um flutning til landsins“, eins og það er orðað í minnisblaði ráðuneytisins, hafi verið reist á. Beinist athugun mín nánar tiltekið að því hvort ráðuneytið hafi haft fullnægjandi lagaheimildir til þess að framselja til einkaaðila og starfsmanna hans vald til að leggja mat á og ákveða að tilteknum einstaklingum yrði synjað um flutning til landsins. Hef ég þá horft til þess að íslensk stjórnvöld hafa byggt á því að sú ákvörðun að meina iðkendum Falun Gong um að koma til Íslands hafi verið reist á ákvæðum laga nr. 45/1965, um eftirlit með útlendingum, en um þá ákvörðun hef ég áður fjallað. Ég tek fram að athugun mín beinist aðeins að þeim tilvikum þar sem farþegi á leið til Íslands hafði að öðru leyti fullnægjandi heimildir til landgöngu, þ.e. ferðaskilríki og t.d. vegabréfsáritun eða dvalarleyfi, en vegna fyrirmæla ráðuneytisins hafi Icelandair samt sem áður synjað slíkum farþega um flutning til Íslands í samræmi við ofangreind fyrirmæli dóms- og kirkjumálaráðuneytisins vegna aðildar hans að Falun Gong.“

Svarbréf dóms- og kirkjumálaráðuneytisins er dagsett 7. september 2004. Í bréfinu segir m.a. eftirfarandi:

„Ekki er þörf á því að rekja málavexti í máli þessu. Fyrir liggur að athugun yðar nú beinist einungis að afmörkuðum þætti málsins og er í því minnisblaði sem vísað er til í bréfi yðar, frá dóms- og kirkjumálaráðuneyti til forsætisráðuneytis, dags. 5. febrúar sl., farið yfir lagagrundvöll þeirra ákvarðana sem hér um ræðir. Í bréfi yðar segir að athugun yðar nú beinist „nánar tiltekið að því hvort ráðuneytið hafi haft fullnægjandi lagaheimildir til að framselja til einkaaðila og starfsmanna hans vald til að leggja mat á og ákveða að tilteknum einstaklingum yrði synjað um flutning til landsins.“

Eins og fram kemur í framangreindu minnisblaði og bréfi ráðuneytisins til Flugleiða, sem vísað er til í minnisblaðinu, var lagt fyrir flugfélagið að synja tilteknum einstaklingum, sem skráðir voru í tiltekin flug umrædda daga til Íslands, um flutning til landsins. Byggðist sú ákvörðun á því að fyrir lá ákvörðun um, skv. þágildandi lögum um eftirlit með útlendingum og vísað er til í áðurnefndu minnisblaði, að umræddum einstaklingum yrði synjað um landgöngu við komu til landsins. Tekið skal sérstaklega fram vegna framangreindra ummæla í bréfi yðar, að ekkert vald til mats á því hvaða einstaklingum ætti að synja um flutning til landsins var framselt til einkaaðila og starfsmanna hans. Ákvarðanir um hvaða einstaklingum ætti að synja um flutning til landsins voru teknar af íslenskum lögregluyfirvöldum, þ.e. þeim aðilum sem bærir voru til þess og ella hefðu staðið frammi fyrir því að synja viðkomandi einstaklingum um landgöngu skv. lögum um eftirlit með útlendingum. Ekkert mat var lagt í hendurnar á einkaaðilum, flugfélaginu voru í öllum tilvikum gefin skýr fyrirmæli um hvern og einn einstakling og lagði það eða starfsmenn þess því ekkert sjálfstætt efnislegt mat á eða ákvað hvort tilteknum einstaklingum yrði synjað um flutning til landsins.

Eins og fram kemur í erindi yðar hafið þér þegar fjallað um aðra þætti málsins, þar á meðal lagagrundvöll þeirrar ákvörðunar að meina iðkendum Falun Gong um að koma til landsins, en eins og áður hefur verið nefnt byggðist sú ákvörðun á þágildandi lögum um eftirlit með útlendingum.“

Með bréfi, dags. 27. september 2004, kynnti ég FIDC svar ráðuneytisins og gaf nefndinni kost á að koma að athugasemdum sínum vegna þess. Hinn 8. október 2004 barst mér bréf frá lögmanni FIDC þar sem athygli mín var vakin á því að nefndinni hefði ekki verið sent minnisblað dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 5. febrúar 2004, sem ég hefði vísað til í bréfi mínu til nefndarinnar, dags. 1. mars 2004. Var þess jafnframt óskað að FIDC yrði veittur aðgangur að öllum gögnum málsins sem nefndin hefði ekki þegar fengið aðgang að. Þá var þess óskað að ég léti í té afstöðu mína til þess hvort ég hygðist líta framhjá gögnum þeim sem FIDC lét mér í té 10. júní 2004 og vörðuðu dómsmál fyrir þýskum dómstólum og ef svo væri af hvaða ástæðu.

Svarbréf mitt til lögmannsins er dags. 2. nóvember 2004 og fylgdi með því afrit af ofangreindu minnisblaði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Hvað varðaði önnur gögn sem stjórnvöld höfðu sent mér rakti ég þá starfsreglu að þeim sem leitað hefur til umboðsmanns verði almennt ekki afhent afrit af slíkum gögnum nema stjórnvöld vísi beinlínis til þeirra um efnisleg svör við fyrirspurnum umboðsmanns. Þarna væri um að ræða gögn sem orðið hafi til við meðferð ákveðins eða ákveðinna stjórnsýslumála og því væri eðlilegra að þeir sem teldu sig eiga rétt til aðgangs að slíkum gögnum hjá stjórnvöldum leituðu sjálfir beint eftir aðgangi að þeim hjá hlutaðeigandi stjórnvaldi. Um gögn er vörðuðu umrætt dómsmál fyrir þýskum dómstólum tók ég m.a. fram að ég teldi að samkvæmt íslenskum lögum gæti dómsátt aðila fyrir þýskum dómstól vegna aðgerða þýskra lögreglumanna ekki haft beina þýðingu í sambandi við eftirlit umboðsmanns Alþingis samkvæmt lögum nr. 85/1997. Ég liti hins vegar svo á að mér hefði verið afhent framangreint afrit til upplýsingar um lok umrædds dómsmáls og á þessu stigi hefði ég ekki tekið neina afstöðu til þess með hvaða hætti ég myndi líta til þessara upplýsinga við frekari athugun mína á málinu.

Hinn 4. janúar 2005 barst mér svar FIDC við fyrirspurnarbréfi mínu frá 27. september 2004 og fylgdi því greinargerð undir yfirskriftinni „Analysis of legal grounds – Response to your letter of September 27, 2004.“ Efni framangreinds bréfs og greinargerðar lýtur að meginstefnu til að öðrum þáttum kvörtunar nefndarinnar en þeim sem ég ákvað að taka til frekari athugunar. Sama er að segja um áðurnefnd bréf FIDC til mín, dags. 8. og 30. mars 2004. Í bréfi nefndarinnar frá 4. janúar 2005 er auk þess farið fram á að ég endurskoði niðurstöður mínar sem ég kynnti nefndinni í bréfi mínu, dags. 29. desember 2003. Af þessu tilefni tel ég nauðsynlegt að ítreka að með framangreindu bréfi mínu, dags. 29. desember 2003, til FIDC, lauk ég umfjöllun minni um alla þætti kvörtunar nefndarinnar, nema þeim er lýtur að ákvörðunum íslenskra stjórnvalda um að leggja fyrir Flugleiðir hf. að meina tilteknum nafngreindum Falun Gong iðkendum að stíga um borð í flugvélar félagsins á flugvöllum í Evrópu og Norður-Ameríku. Ég tek fram að niðurstaða mín um þau atriði sem bréf mitt frá 29. desember 2003 tekur til er endanleg og mun ég því ekki fjalla frekar um þau hér.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1.

Með bréfi, dags. 29. desember 2003, lauk ég umfjöllun minni um aðra þætti kvörtunar Falun Gong Iceland Dialogue Committee (FIDC) en þann sem hér er til umfjöllunar, sbr. kafli I hér að framan. Ég legg á það áherslu að í þeirri úrlausn minni fjallaði ég einungis um þau tilvik þegar tekin var ákvörðun um málefni þeirra Falun Gong iðkenda sem þegar voru komnir til landsins og um fyrirliggjandi ákvörðun um að synja þeim landgöngu, sbr. kaflar III.1. og III.4. í fyrrgreindu bréfi mínu. Í bréfinu komst ég nánar tiltekið að þeirri niðurstöðu að af þeim gögnum sem fyrir mig hefðu verið lögð teldi ég mig ekki geta fullyrt að ástæða væri til athugasemda við það mat stjórnvalda að atvik og aðstæður hefðu verið með þeim hætti, einkum að virtum upplýsingum um mögulegan fjölda iðkenda Falun Gong sem ætluðu að leggja leið sína til Íslands og fámennis lögreglunnar hér á landi, að fyrirsjáanlegt yrði að mótmælaaðgerðir gætu „ógnað allsherjarreglu“ í merkingu 10. tölul. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 45/1965, um eftirlit með útlendingum. Stjórnvöld hefðu því á þeim grundvelli haft viðhlítandi lagaheimild fyrir ákvörðun sinni um að meina þeim einstaklingum úr hópi Falun Gong iðkenda um landgöngu sem þegar voru komnir til landsins. Eins og nánar er rakið í kafla III.4. í bréfi mínu urðu atvik hins vegar með þeim hætti að þeim Falun Gong iðkendum, sem voru vistaðir í Njarðvíkurskóla 11. júní 2002, var heimiluð landganga að morgni 12. júní s.á. með því skilyrði að ritað væri undir samkomulag um að Falun Gong iðkendur myndu hlíta fyrirmælum lögreglu í tengslum við fyrirhugaðar mótmælaaðgerðir.

Athugun mín á þeim þætti málsins sem hér er til umfjöllunar beinist hins vegar að því hvort dóms- og kirkjumálaráðuneytið hafi haft fullnægjandi heimild í lögum til að taka þá almennu ákvörðun í júní 2002 að gera Flugleiðum hf. að synja einstaklingum, sem staddir voru í flughöfnum í Evrópu og Norður-Ameríku og tilgreindir voru á lista yfir þekkta eða grunaða Falun Gong iðkendur sem íslensk stjórnvöld höfðu látið í té, um að stíga um borð í flugvélar á leið til landsins enda hefði verið tekin sú ákvörðun að þeim yrði synjað landgöngu við komu til landsins. Eins og nánar verður rakið hér síðar tel ég að í lagalegu tilliti verði að gera greinarmun á heimildum stjórnvalda samkvæmt þágildandi lögum nr. 45/1965 til þess annars vegar að taka ákvörðun um að synja einstaklingum með gild ferðaskilríki og ferðaheimildir, sem komnir voru til landsins, um landgöngu, en um slíka ákvörðun var fjallað í bréfi mínu, dags. 29. desember 2003, og hins vegar að taka almenna ákvörðun um að synja einstaklingum landgöngu sem hafa gild ferðaskilríki en ekki eru komnir til landsins og gera af því tilefni ráðstafanir til að þeim verði af hálfu starfsmanna einkaaðila meinaður aðgangur að flugvélum á vegum þess aðila í flughöfnum erlendis.

Ég legg á það áherslu að athugun mín er takmörkuð við þau tilvik þar sem farþegi á leið til Íslands hafði að öðru leyti fullnægjandi heimildir til að koma til landsins, þ.e. gild ferðaskilríki og eftir atvikum vegabréfsáritun eða dvalarleyfi, en var vegna fyrirmæla ráðuneytisins til Flugleiða hf. samt sem áður meinaður aðgangur að flugvélum félagsins á leið til Íslands.

2.

Athugun mín á þeim þætti ofangreindrar kvörtunar sem hér er til umfjöllunar hefur alfarið beinst að þeim lagagrundvelli sem stjórnvöld hér á landi hafa haldið fram að hafi legið til grundvallar þeirri almennu ákvörðun að gera starfsmönnum Flugleiða hf. að meina tilteknum einstaklingum að stíga um borð í flugvélar félagsins á flugvöllum í Evrópu og Norður-Ameríku. Í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til Flugleiða hf., dags. 10. júní 2002, segir að það sé mat ráðuneytisins að mjög mikilvægt sé að hindra komu mótmælenda úr hreyfingunni Falun Gong til landsins á tímabilinu 11.—16. júní 2002 „og þar með spara umstang við landgöngusynjun og sendingu viðkomandi til baka“. Í ljósi þessa sé þess farið á leit við félagið að því fólki, sem skráð sé á tiltekinn lista sem stjórnvöld höfðu útbúið með nöfnum þekktra eða grunaðra Falun Gong iðkenda („known or suspected members“) og væri á leið til landsins, yrði synjað um flugfar hingað til lands, „enda yrði það hvort eð er stöðvað í Leifsstöð og endursent til sama lands og það kom frá“. Hinn 11. s.m. ritaði dóms- og kirkjumálaráðuneytið Flugleiðum hf. annað bréf á ensku þar sem félaginu eru gefin ströng fyrirmæli („strict instructions“) um að neita þekktum eða grunuðum Falun Gong iðkendum á leið til Íslands um að stíga um borð í vélar félagsins í erlendum flughöfnum.

Í ofangreindum bréfum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til Flugleiða hf. er ekki vísað til neinna réttarreglna til stuðnings þeirri almennu ákvörðun og þeim fyrirmælum sem þar koma fram. Nánar er gerð grein fyrir lagalegum forsendum ákvörðunarinnar í minnisblaði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 5. febrúar 2004, sem rakið er í kafla II hér að framan. Segir þar m.a. að heimildir íslenskra stjórnvalda til að leggja fyrir íslenska flutningsaðila, almennt eða í sérstökum tilvikum, að flytja ekki til landsins tilgreinda aðila sé ótvíræð „að því gefnu að lagaheimild sé til staðar“. Á þessum grunni synji íslensk og erlend flugfélög einstak-lingum daglega um flutning á milli landa, t.d. vegna skorts á ferðaskilríkjum eða ferðaheimildum í formi vegabréfsáritana. Þá er vísað til þess að legið hafi fyrir að íslensk stjórnvöld myndu synja tilgreindum einstaklingum landgöngu við komu til landsins, sbr. 10. tölul. 1. mgr. 10. gr. þágildandi laga nr. 45/1965, um eftirlit með útlendingum, sbr. 6. gr. laga nr. 25/2000. Í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín, dags. 7. september 2004, er ítrekað að ákvörðun um að gefa flugfélaginu ofangreind fyrirmæli hafi byggst á því að „fyrir [hafi legið] ákvörðun um, skv. þágildandi lögum um eftirlit með útlendingum og vísað [sé] til í áðurnefndu minnisblaði, að umræddum einstaklingum yrði synjað um landgöngu við komu til landsins“.

Í nefndu minnisblaði og skýringarbréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins er ekki með beinum hætti vísað til þeirra lagareglna sem lágu framangreindri ákvörðun ráðuneytisins til grundvallar að undanskildum 10. tölul. 1. mgr. 10. gr. þágildandi laga nr. 45/1965. Ég tel því að skilja verði ummælin svo að það sé afstaða dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að með hliðsjón af því að fyrir hafi legið almenn ákvörðun um að tilgreindum einstaklingum yrði synjað landgöngu við komu til landsins hafi ráðuneytið haft fullnægjandi heimild í lögum nr. 45/1965 til að leggja fyrir flugfélagið að flytja þá ekki til landsins.

Í kafla IV.3 mun ég rekja með nokkuð ítarlegum hætti þær lagareglur og ákvæði þjóðréttarsamninga sem að mínu áliti verður að horfa til við umfjöllun um það álitaefni sem mál þetta beinist að. Í kafla IV.4 verður síðan fjallað nánar um reglur laga nr. 45/1965 um landamæraeftirlit og heimildir til synjunar landgöngu og dregnar ályktanir af samantekt minni, og þá að virtum atvikum málsins.

3.

Samkvæmt meginreglum þjóðaréttar um yfirráðarétt ríkis yfir landi sínu er það á forræði hvers ríkis að ákvarða heimildir útlendinga til að koma til og dvelja á yfirráðasvæði þess. Meginregla íslensks réttar er sú að útlendingur þarf sérstaka heimild til landgöngu og dvalar hér á landi nema viðkomandi falli undir reglur sem undanþiggja hann þessu skilyrði en slíkar reglur eru eftir atvikum liður í fjölþjóðlegu samstarfi sem Ísland er þátttakandi í eins og nánar verður rakið hér síðar. Íslensk stjórnvöld geta ennfremur meinað þegnum annarra ríkja að stíga hér á land fullnægi þeir ekki þeim skilyrðum sem íslensk lög setja fyrir landgöngu útlendra manna.

Þegar þeir atburðir áttu sér stað sem kvörtun málsins beinist að giltu um heimild útlendinga til komu og dvalar á Íslandi lög nr. 45/1965, um eftirlit með útlendingum, sbr. nú lög nr. 96/2002, um útlendinga. Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 45/1965 bar útlendingi sem kom til landsins að hafa vegabréf eða annað kennivottorð sem viðurkennt var sem ferðaskilríki nema annað væri ákveðið í reglum sem dómsmálaráðherra setti. Þá þurfti útlendingur að hafa vegabréfsáritun til að mega koma til landsins nema annað væri ákveðið í reglum sem dómsmálaráðherra setti, sbr. 2. mgr. sömu greinar. Í 4. gr. laga nr. 45/1965, sbr. 11. gr. laga nr. 133/1993, sagði að útlendingaeftirlitið veitti þau leyfi sem þyrfti til landgöngu og dvalar samkvæmt lögunum. Í 2. mgr. sömu greinar var kveðið á um að dómsmálaráðherra gæti veitt lögreglustjórum heimild til útgáfu slíkra leyfa, svo og sendiherrum og ræðismönnum Íslands erlendis. Frá ofangreindum reglum var meðal annars að finna frávik í lögum nr. 45/1965 vegna þjóðréttarlegra skuldbindinga íslenska ríkisins. Með lögum nr. 133/1993 og lögum nr. 25/2000 voru gerðar margvíslegar breytingar á efnisákvæðum laga nr. 45/1965 vegna aðildar Íslands að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið og aðildar Íslands að Schengen samstarfinu. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. laga nr. 45/1965, sbr. 1. gr. laga nr. 25/2000, var t.d. útlendingi með dvalarleyfi, útgefnu í ríki sem tekur þátt í Schengen samstarfinu, ekki skylt að hafa vegabréfsáritun við komu til landsins. Þá var ákveðnum hópum útlendinga heimilt á grundvelli 1. gr. laganna, sbr. 13.—16. gr. reglugerðar nr. 148/1965, um eftirlit með útlendingum, að koma til landsins án þess að hafa vegabréf meðferðis.

Áður en lengra er haldið tel ég ástæðu til að ítreka það að af hálfu íslenskra stjórnvalda er því ekki haldið fram að þeir einstaklingar, sem starfsmenn Flugleiða hf. eða starfsmenn á þess vegum meinuðu að stíga um borð í flugvélar félagsins í flughöfnum í Evrópu og Norður-Ameríku í júní 2002 á grundvelli almennrar ákvörðunar dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, hafi ekki haft gilda farseðla eða fullnægjandi ferðaskilríki og ferðaheimildir. Einungis er á því byggt að hvað sem þessum skilyrðum líði hafi stjórnvöld ákveðið fyrirfram að synja öllum þekktum og grunuðum Falun Gong iðkendum á leið til landsins um landgöngu á grundvelli þágildandi 10. tölul. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 45/1965 og því hafi verið heimilt að gera einkaréttarlegum aðila að meina þessum einstaklingum að stíga um borð í flugvélarnar í erlendum flughöfnum. Athugun mín er því miðuð við þessa forsendu.

Áður en ég vík nánar að efnisreglum laga nr. 45/1965, sem horfa verður til við mat á hvort íslensk stjórnvöld hafi haft fullnægjandi lagaheimild til að taka þá ákvörðun sem hér um ræðir og mæla fyrir um framkvæmd hennar, tel ég ástæðu til að lýsa þeim þjóðréttarlegu skuldbindingum sem reglur laga nr. 45/1965 um landamæraeftirlit voru byggðar á, enda kunna þjóðréttarsamningar sem íslenska ríkið er aðili að eftir atvikum að hafa áhrif á það hvernig lagareglur um slíkt eftirlit eru túlkaðar, þ. á m. um málsmeðferð og skilyrði fyrir ákvörðun um að synja tilteknum útlendingi landgöngu.

Þeir tveir þjóðréttarsamningar sem mestu máli skipta á þessu sviði, og lágu einkum til grundvallar efnisreglum laga nr. 45/1965 um komu til landsins og dvöl hér, sbr. nú lög nr. 96/2002, eru Norðurlandasamningur um afnám vegabréfaskoðunar við landamæri milli Norðurlandanna frá 12. júlí 1957, með síðari breytingum og viðaukum, (norræni vegabréfaskoðunarsamningurinn) og samningur milli ráðs Evrópusambandsins og Íslands og Noregs um þátttöku hinna síðarnefndu í framkvæmd, beitingu og þróun Schengen-gerðanna frá 18. maí 1999 (Brussel-samningurinn).

Norræni vegabréfaskoðunarsamningurinn hafði það að markmiði að auðvelda ferðalög milli Norðurlandanna. Með hliðsjón af þátttöku Norðurlandanna í Schengen samstarfinu var talið nauðsynlegt að kveða nánar á um beitingu einstakra ákvæða í samningnum og var það gert með samkomulagi um viðauka við hann, sem gert var 18. september 2000, sbr. augl. C nr. 8/2001. Schengen samstarfið hefur ekki áhrif á samstarfið innan ramma samningsins, sbr. 3. mgr. 13. gr. Brussel-samningsins, svo fremi sem það er ekki andstætt eða til fyrirstöðu samningnum og þeim gerðum og ráðstöfunum sem byggjast á honum. Ákvæði vegabréfaskoðunarsamningsins ber þó að túlka í samræmi við viðeigandi reglur sem settar hafa verið á grundvelli Schengen-samningsins og frekari þróun þeirra, sbr. l-lið 2. gr. viðaukans frá 2000.

Samkvæmt norræna vegabréfaskoðunarsamningnum, sbr. viðauka frá 2000, er með orðinu útlendingur átt við mann sem hvorki er ríkisborgari í einhverju aðildarríkja Evrópubandalaganna né á Íslandi eða í Noregi. Samkvæmt 6. gr. skulu aðildarríkin vísa burt við hin norrænu útmörk sín sérhverjum útlendingi sem ekki uppfyllir skilyrði þau fyrir landgöngu sem talin eru upp í 1. mgr. greinarinnar. Með orðunum norræn útmörk er í samningnum m.a. átt við flugvöll í norrænu ríki, sem hefur reglulegar flugsamgöngur við ríki utan Norðurlandanna, sbr. b-lið 3. mgr. 1. gr. Í 2. mgr. 6. gr. samningsins er að finna heimild til að „hafna hvaða útlendingi sem er, þegar af öðrum ástæðum á ekki að veita honum leyfi til að koma inn í eitt eða fleiri af aðildarríkjunum“. Samkvæmt 4. mgr. 8. gr. vegabréfaskoðunarsamningsins, sbr. 4. gr. breytingarsamkomulags frá 1979, getur sérhvert aðildarríkjanna við landamæri sín og annars aðildarríkis vísað frá sérhverjum útlendingi sem ekki hefur leyfi til að fara inn í hlutaðeigandi ríki.

Í viðaukanum frá 2000 segir í a-lið 2. gr. að ákvæði vegabréfaskoðunarsamningsins um vegabréfaskoðun eigi ekki við ef norræn útmörk eru landamæri að Schengen-ríki sem ekki er norrænt. Í i-lið sömu greinar segir að þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. 8. gr. geti samningsríki einungis tímabundið framkvæmt vegabréfaskoðun við innri norræn landamæri þegar tillit til allsherjarreglu eða þjóðaröryggis krefst þess, sbr. 2. mgr. 2. gr. Schengen-samningsins, sem nánar verður vikið að hér síðar.

Með Brussel-samningnum skuldbatt íslenska ríkið sig til þess að taka upp og framkvæma Schengen-reglur eins og þær eru tilgreindar í sérstökum viðaukum við samninginn, en þar er meðal annars tilgreint Schengen-samkomulagið frá 1985, flest ákvæði samnings um framkvæmd Schengen-samkomulagsins frá 19. júní 1990 (Schengen-samningurinn) og ýmsar gerðir sem samþykktar hafa verið á grundvelli þessara samninga. Kjarni Schengen samstarfsins er að tryggja frjálsa för einstaklinga um innri landamæri þátttökuríkjanna og fella niður persónueftirlit með einstaklingum á ferð milli ríkjanna. Það tekur einnig til annarra þátta, svo sem samræmingar á persónueftirliti á ytri landamærum þátttökuríkjanna.

Í Schengen-samkomulaginu frá 1985 og Schengen-samningnum frá 1990 er efnissvið Schengen samstarfsins afmarkað. Í 1. gr. Schengen-samningsins er að finna hugtaksskilgreiningar. Samkvæmt greininni nær hugtakið innri landamæri yfir sameiginleg landamæri samningsaðilanna á landi ásamt flughöfnum fyrir innansvæðisflug og höfnum fyrir reglubundnar ferjusiglingar sem eru eingöngu á milli hafna á yfirráðasvæðum samningsaðilanna án viðkomu í höfnum sem eru utan þessara yfirráðasvæða. Ytri landamæri eru landamæri á landi og sjó ásamt flughöfnum og höfnum samningsaðilanna ef ekki er um innri landamæri að ræða. Hugtakið útlendingur tekur til þeirra sem ekki eru ríkisborgarar í aðildarríki Evrópubandalaganna.

Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. Schengen-samningsins má fara yfir innri landamæri hvar sem er án þess að persónueftirliti sé framfylgt. Ákvæði 2. og 3. mgr. sömu greinar hljóða síðan svo:

„Þegar allsherjarregla eða þjóðaröryggi krefst þess getur samningsaðili þó ákveðið, að höfðu samráði við aðra samningsaðila, að taka tímabundið upp landamæraeftirlit á innri landamærum í samræmi við tilefni. Ef allsherjarregla eða þjóðaröryggi krefst þess að brugðist verði við án tafar skal viðkomandi samningsaðili grípa til nauðsynlegra ráðstafana og tilkynna hinum samningsaðilunum um þær eins fljótt og unnt er.

Afnám persónueftirlits á innri landamærum skal hvorki hafa áhrif á beitingu ákvæða 22. gr. né framkvæmd lögregluvalds þar til bærra yfirvalda samkvæmt löggjöf hvers samningsaðila, á gervöllu yfirráðasvæði hans né þær skyldur, sem kveðið er á um í löggjöf hans, til að eiga, hafa meðferðis og framvísa leyfum og skilríkjum.“

Nánari reglur um framkvæmd ákvörðunar á grundvelli 2. mgr. 2. gr. Schengen-samningsins hafa verið settar, sbr. ákvörðun framkvæmdanefndarinnar frá 20. desember 1995 (SCH/Com-ex(95)20, 2. endursk.). Þessi gerð er meðal þeirra gerða sem taldar eru upp í 3. hluta viðauka A við Brussel-samninginn. Í ákvörðuninni er m.a. kveðið á um hvaða upplýsingar skuli vera í tilkynningu ríkis um ákvörðun um að taka upp eftirlit á innri landamærum og hvernig samráði við samstarfsríkin skuli háttað. Þá er kveðið á um að viðkomandi ríki skuli tilgreina hvaða ráðstafanir það óskar eftir að önnur ríki geri til aðstoðar, eða, hvað varðar ákvörðun á grundvelli seinni málsl. 2. mgr. 2. gr. samningsins, tilgreina hvort það óskar aðstoðar annarra ríkja.

Í 1. mgr. 5. gr. Schengen-samningsins eru tilgreind þau skilyrði sem sett eru fyrir því að útlendingur fái leyfi til að koma inn og dvelja á yfirráðasvæði samningsaðilanna í allt að þrjá mánuði. Samkvæmt d-lið málsgreinarinnar má hann ekki vera á skrá yfir þá sem synja á um komu og samkvæmt e-lið má hann ekki teljast geta verið ógnun við allsherjarreglu, þjóðaröryggi eða alþjóðasamskipti neins samningsaðilanna. Útlendingi sem ekki uppfyllir öll skilyrði 1. mgr. 5. gr. skal synja um komu inn á yfirráðasvæði samningsaðilanna nema samningsaðili beiti heimild 2. mgr. greinarinnar til að víkja frá þeirri skyldu.

Samkvæmt 6. gr. samningsins skulu ferðir yfir ytri landamærin vera undir eftirliti þar til bærra yfirvalda. Því skal framfylgt eftir samræmdum meginreglum, innan valdsviðs hvers ríkis og í samræmi við innlenda löggjöf og með tilliti til hagsmuna allra samningsaðilanna á yfirráðasvæðum þeirra. Þessar samræmdu meginreglur fela m.a. í sér að persónueftirlit skal ekki aðeins taka til sannprófunar ferðaskilríkja heldur einnig til rannsóknar á og varna gegn ógnunum við þjóðaröryggi og allsherjarreglu samningsaðilanna, sbr. a-lið 2. mgr. greinarinnar. Útlendingar skulu sæta ítarlegu eftirliti við komu, sbr. c-lið sömu málsgreinar, og við brottför skal því eftirliti framfylgt sem er nauðsynlegt til að tryggja hagsmuni allra samningsaðilanna samkvæmt lögum um útlendinga og er tilgangurinn með því rannsókn á og varnir gegn ógnunum við þjóðaröryggi og allsherjarreglu samningsaðilanna, sbr. d-lið sömu málsgreinar. Allir útlendingar skulu sæta slíku eftirliti. Settar hafa verið nánari reglur um upptöku og framkvæmd Schengen-kerfisins í flughöfnum og á flugvöllum, sbr. ákvörðun framkvæmdanefndarinnar frá 22. desember 1994 (SCH/Com-ex(94)17, 4. endursk.). Í þeim er m.a. fjallað um eftirlit með farþegaflugi og kveðið á um tilteknar ráðstafanir sem samningsaðilar skulu grípa til. Ennfremur segir að samningsaðilarnir séu sammála um að kanna virkni ýmissa annarra aðgerða sem nánar eru útlistaðar í gerðinni. Meðal þeirra er persónueftirlit sem fram fer fyrir flug til viðkomandi ríkis. Í gerðinni segir í grein 3.3.:

„3.3. Pre-flight inspections

Pre-flight inspections are another means of carrying out advance checks on passengers. Under this system, border control officials of the country of destination may, on the basis of international agreements, carry out checks in the airport of departure to determine whether passengers fulfil certain conditions for entering the territory of the Schengen State of destination and whether they can board the flight. Pre-flight inspections constitute an extra entry control, but do not replace the entry controls carried out at the airport of arrival.“

Eins og fram kemur í tilvitnuðum texta er það forsenda fyrir því að landamæraeftirlit eins ríkis fari fram í flughöfn annars ríkis að fyrir liggi um það samningur. Ekki verður séð að þessar hugmyndir að aðgerðum hafi verið útfærðar frekar í Schengen samstarfinu. Ég tel raunar rétt að leggja hér á það áherslu að íslensk stjórnvöld hafa ekki, eins og nánar verður rakið hér síðar, haldið því fram við meðferð athugunar minnar á þessu máli að nokkurt samráð á grundvelli framangreindra þjóðréttarsamninga hafi verið haft í júní 2002 við stjórnvöld í öðrum norrænum ríkjum, þar sem þekktir eða grunaðir Falun Gong iðkendur hugðust stíga um borð í flugvélar á leið til Íslands, um þær ráðstafanir sem mál þetta beinist að, eða við stjórnvöld í öðrum ríkjum innan Schengen svæðisins þar sem einstaklingar á umræddum lista íslenskra stjórnvalda biðu flugfars til Íslands. Í þessu sambandi minni ég á að bréf það sem íslensk stjórnvöld sendu ráðherraráði Evrópusambandsins 7. júní 2002 fól einvörðungu í sér tilkynningu um að ákveðið hefði verið að taka upp eftirlit á innri landamærum Schengen í tiltekinn tíma. Í bréfinu var ekki tilgreint hvort óskað væri aðstoðar annarra ríkja svo sem gert er ráð fyrir í ákvörðun framkvæmdanefndarinnar frá 20. desember 1995 (SCH/Com-ex (95)20, 2. endursk.) og rakið er hér að framan. Ég árétta enn fremur að það samband sem haft var við lögregluyfirvöld á Kastrupflugvelli í Kaupmannahöfn hafði einungis það að markmiði að tryggja aðstoð ef til þess kæmi að beita þyrfti lögregluvaldi við framkvæmd ákvörðunar íslenskra stjórnvalda. Auk þessa tek ég fram að af hálfu íslenskra stjórnvalda hefur því ekki verið neitað að starfsmenn Flugleiða hf. eða starfsmenn á vegum félagsins í flughöfnum í Norður-Ameríku hafi á grundvelli almennrar ákvörðunar dóms- og kirkjumálaráðuneytisins meinað þekktum eða grunuðum Falun Gong iðkendum á nefndum lista um að stíga um borð í vélar félagsins á leið til landsins. Ekki verður séð að Ísland hafi tekið á sig gagnkvæmar skuldbindingar við Bandaríkin eða Kanada á sviði landamæraeftirlits með sambærilegum hætti og leiðir af ofangreindum Norðurlandasamningi og Brussel-samningnum.

Með lögum nr. 25/2000 voru gerðar þær efnisbreytingar á lögum nr. 45/1965, um eftirlit með útlendingum, sem nauðsynlegar voru vegna fyrirhugaðrar þátttöku Íslands í Schengen samstarfinu á grundvelli ofangreinds samnings um það efni. Í 2. gr. laganna, eins og henni var breytt með lögum nr. 25/2000, er fjallað um landamæraeftirlit. Ákvæði greinarinnar eru svohljóðandi:

„Hver sá sem kemur til landsins skal þegar í stað gefa sig fram við vegabréfaeftirlitið eða næsta lögregluyfirvald. Einnig skal hver sá sem fer af landi brott gefa sig fram við vegabréfaeftirlitið eða næsta lögregluyfirvald. Þetta gildir þó ekki um för yfir innri landamæri Schengen-svæðisins.

Koma til landsins og för úr landi skal fara fram á stöðum og afgreiðslutímum sem dómsmálaráðherra hefur ákveðið með auglýsingu. Með leyfi hlutaðeigandi lögreglustjóra má víkja frá þessu. Einnig er heimilt að fara yfir innri landamæri Schengen-svæðisins utan viðurkenndra landamærastöðva.

Í reglum sem dómsmálaráðherra setur skal nánar kveðið á um landamæraeftirlit og heimild til að víkja frá ákvæðum 1. og 2. mgr. um för yfir innri landamæri Schengen-svæðisins.“

Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögum nr. 25/2000 segir að ákvæðið taki mið af 6. gr. Schengen-samningsins sem geri ráð fyrir landamæraeftirliti bæði við komu og brottför af Schengen svæðinu. Landamæraeftirliti beri að haga í samræmi við þá grein samningsins en í grófum dráttum megi segja að eftirlitið feli í sér athugun á því hvort fullnægt sé skilyrðum fyrir komu og brottför af Schengen svæðinu. Þessi könnun eigi meðal annars að taka til þess hvort fyrir hendi sé eitthvert þeirra atriða sem leiða eigi til þess að útlendingi verði meinuð landganga, sbr. 10. gr. laganna. Þá segir:

„Landamæraeftirlit samkvæmt þessari grein á við um ytri landamæri Schengen-svæðisins og gildir því gagnvart þeim sem koma frá ríkjum sem ekki taka þátt í því samstarfi. Í ákvæðinu er beinlínis tekið fram að þetta gildi ekki um för yfir innri landamæri Schengen-svæðisins og er hér fylgt ákvæðum 2. gr. samningsins um að persónueftirliti skuli ekki framfylgt við för yfir innri landamæri. [...]

Í 2. mgr. segir að koma til landsins og för úr landi skuli fara fram á stöðum og afgreiðslutímum sem dómsmálaráðherra hefur ákveðið með auglýsingu. Þetta ákvæði er efnislega samhljóða 1. mgr. 3. gr. Schengen-samningsins. Í gildi er auglýsing um komu- og brottfararstaði, nr. 276/1987, sem gefin var út skv. 17. gr. reglugerðar um eftirlit með útlendingum, nr. 148/1965, og 3. gr. reglugerðar um íslensk vegabréf, nr. 169/1987, sbr. nú 2. gr. reglugerðar nr. 270/1999. Með þessu ákvæði frumvarpsins verður traustari lagastoð skotið undir þá tilhögun. Lagt er til að víkja megi frá reglum um landamærastöðvar og afgreiðslutíma með leyfi hlutaðeigandi lögreglustjóra. Einnig er gert ráð fyrir í samræmi við 1. mgr. 2. gr. Schengen-samningsins að fara megi yfir innri landamæri svæðisins utan viðurkenndra landamærastöðva. [...]

Samkvæmt 3. mgr. setur dómsmálaráðherra nánari reglur um landamæraeftirlit og um heimild til að víkja frá ákvæðum 1. og 2. mgr. Hér er meðal annars höfð hliðsjón af 2. mgr. 2. gr. Schengen-samningsins, sem felur í sér heimild til að taka upp tímabundið persónueftirlit á innri landamærum vegna allsherjarreglu eða þjóðaröryggis.“ (Alþt. 1999—2000, A-deild, bls. 3403—3404.)

Í tilvitnuðum forsendum er vísað til auglýsingar nr. 276/1987, um komu- og brottfararstaði, sem gefin var út á grundvelli eldri reglugerðarákvæða. Eftir gildistöku breytingalaga nr. 25/2000 var auglýsing nr. 276/1987 felld úr gildi með setningu reglugerðar nr. 223/2001, um landamærastöðvar og tilkynningarskyldu flytjenda, sbr. breytingar með reglugerð nr. 450/2001. Í 1. mgr. 1. gr. reglugerðarinnar var mælt fyrir um að þegar farið væri um ytri landamæri Schengen-svæðisins skyldi koma til landsins og för úr landi fara fram á þeim landamærastöðvum og afgreiðslutímum sem um var getið í 2. gr. Í 1. mgr. 2. gr. sagði síðan að flugvellir á eftirtöldum stöðum væru „landamærastöðvar“, þ.e. Reykjavík, Akureyri, Egilsstaðir, Höfn og Keflavík. Ekki verður annað séð en að þessi ákvæði reglugerðar nr. 223/2001 um afmörkun á staðsetningu landamærastöðva í merkingu 2. mgr. 2. gr. laga nr. 45/1965, sbr. 2. gr. laga nr. 25/2000, hafi verið í gildi þegar atvik þessa máls áttu sér stað. Reglugerð nr. 223/2001, sbr. reglugerð nr. 450/2001, var hins vegar síðar felld úr gildi með reglugerð nr. 53/2003, um útlendinga, sbr. 116. gr. hennar, og eru nú ákvæði um landamærastöðvar í 4. gr. reglugerðarinnar og í viðauka 1 við hana.

Fyrr er rakið að dómsmálaráðherra var samkvæmt 3. mgr. 2. gr. laga nr. 45/1965, sbr. 2. gr. laga nr. 25/2000, heimilt að setja í reglur nánari ákvæði um landamæraeftirlit og heimild til að víkja frá ákvæðum 1. og 2. mgr. um för yfir innri landamæri Schengen svæðisins. Í tilvitnuðum athugasemdum að baki 2. gr. laga nr. 25/2000 er rakið að þarna sé m.a. höfð hliðsjón af 2. mgr. 2. gr. Schengen-samningsins, sem tekin er orðrétt upp hér að framan, sem feli í sér heimild til að taka upp tímabundið persónueftirlit á innri landamærum vegna allsherjarreglu eða þjóðaröryggis.

Líta verður svo á að dómsmálaráðherra hafi með ofangreindri reglugerð nr. 223/2001, sbr. reglugerð nr. 450/2001, mælt nánar fyrir um eftirlit á ytri landamærum Schengen svæðisins, sbr. einnig tilvísun 7. gr. reglugerðarinnar til 3. mgr. 2. gr. laga nr. 45/1965. Á hinn bóginn verður ekki séð að dómsmálaráðherra hafi á grundvelli síðari þáttar 3. mgr. 2. gr. þágildandi laga nr. 45/1965, sbr. 2. gr. laga nr. 25/2000, sett reglur um frávik frá ákvæðum 1. og 2. mgr. greinarinnar um för yfir innri landamæri Schengen svæðisins vegna allsherjarreglu eða þjóðaröryggis.

Af þágildandi 2. gr. laga nr. 45/1965, sbr. 2. gr. laga nr. 25/2000, og reglugerð nr. 223/2001, verður ekki önnur ályktun dregin en að eftirlit íslenskra stjórnvalda á ytri landamærum Schengen svæðisins hafi að lögum átt að fara fram á viðurkenndri landamærastöð sem staðsett væri hér á landi. Öllum útlendingum sem ferðuðust um þessi ytri landamæri var samkvæmt 1. málsl. 1. mgr. 2. gr. laganna skylt við komu til landsins að gefa sig þegar í stað fram við vegabréfaeftirlitið eða næsta lögregluyfirvald. Eins og leiðir af tilvitnuðum forsendum úr lögskýringargögnum að baki þessu ákvæði átti landamæraeftirlit við þessar aðstæður m.a. „að taka til þess hvort fyrir hendi [væri] eitthvert þeirra atriða sem leiða [átti] til þess að útlendingi [yrði] meinuð landganga, sbr. 10. gr. laganna“. (Alþt. 1999—2000, A-deild, bls. 3403.) Þetta fyrirkomulag gilti hins vegar almennt ekki um för yfir innri landamæri Schengen svæðisins samkvæmt þeirri meginreglu Schengen-samningsins að för yfir innri landamærin á sér stað án þess að persónueftirliti sé framfylgt, sbr. tilvitnuð 1. mgr. 2. gr. samningsins. Þessi meginregla er þó ekki án undantekninga enda gat dómsmálaráðherra á grundvelli heimildar í 3. mgr. 2. gr. laga nr. 45/1965 ákveðið að setja reglur um að tekið yrði tímabundið upp persónueftirlit á innri landamærum vegna allsherjarreglu eða þjóðaröryggis. Slíkar reglur höfðu hins vegar ekki verið settar þegar atvik þessa máls áttu sér stað. Ég tek fram að enda þótt aðildarríki að Schengen-samningnum taki þá ákvörðun að nýta heimild 2. mgr. 2. gr. samningsins, sbr. 3. mgr. 2. gr. þágildandi laga nr. 45/1965, um að taka tímabundið upp persónueftirlit á innri landamærum breytir það ekki því að í samræmi við meginreglur Schengen-samningsins fer slíkt persónueftirlit fram á landamærastöðvum viðkomandi ríkis sem staðsettar eru á forráðasvæði þess nema aðildarríki hafi gert sérstakt samkomulag um annað, sbr. t.d. ofangreindar reglur um upptöku og framkvæmd Schengen-kerfisins í flughöfnum og á flugvöllum, sbr. SCH/Com-ex(94)17, 4. endursk.

4.

Af lögmætisreglu stjórnsýsluréttar leiðir m.a. að ákvarðanir stjórnvalda verða að vera í samræmi við lög og eiga sér viðhlítandi stoð í þeim. Með þessari reglu er m.a. leitast við að tryggja að afskipti stjórnvalda af málefnum borgaranna grundvallist á fyrirfram settum reglum. Hún gerir þannig ráð fyrir að í lögum sé tekin afstaða til þess hvaða málefni stjórnvald er bært að fjalla um og þá með hvaða skilyrðum. Stjórnsýslunni er fengin heimild til að kveða á um rétt manna og skyldur en það stjórnvald sem fer með valdið verður að beita heimildinni í samræmi við þær reglur og viðmið sem starfsemi stjórnsýslunnar eru sett. Þegar stjórnvöld taka ákvarðanir sem eru íþyngjandi fyrir einstaklinga og takmarka með einhverjum hætti almenn réttindi þeirra er að jafnaði gengið út frá því að gera verði kröfu um skýra lagaheimild. Þegar fyrir liggur að stjórnvöld hafi með almennum eða sérstökum hætti tekið ákvarðanir sem áhrif hafa á hagsmuni einstaklinga verður ávallt að meta hvort til slíkra ráðstafana hafi staðið viðhlítandi lagaheimild. Leiði athugun í ljós að löggjafinn hefur ekki veitt stjórnvöldum lagaheimildir til töku viðkomandi ákvarðana geta hagræðissjónarmið ekki réttlætt að til þeirra sé gripið án lagaheimildar eða að vikið sé frá þeim lagareglum sem settar hafa verið um viðkomandi málefni.

Ég tek það fram að þau sjónarmið sem að framan eru rakin um áhrif lögmætisreglunnar við beitingu opinbers valds eiga jafnt við um ákvarðanir íslenskra stjórnvalda í málefnum íslenskra ríkisborgara og útlendinga sem slíkar ákvarðanir beinast að. Í því sambandi bendi ég á að samkvæmt síðari málsl. 2. mgr. 66. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. 4. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, skal með lögum skipað rétti útlendinga til að „koma til landsins“ og dveljast hér, svo og fyrir hverjar sakir sé hægt að vísa þeim úr landi. Þetta stjórnarskrárákvæði hefur að mínu áliti í raun að geyma áréttingu á gildi og áhrifum lögmætisreglu á þessu sviði réttarins, sjá hér álit mitt frá 16. maí 2001 í máli nr. 3137/2000. Lagareglur um heimildir íslenskra stjórnvalda til að synja útlendingi landgöngu verða þannig að vera skýrar og þeim verður að beita með þeim hætti að samrýmist meginreglum stjórnsýsluréttarins.

Af hálfu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins er á því byggt að heimilt hafi verið samkvæmt íslenskum lögum að taka þá almennu ákvörðun að gera einkaréttarlegum aðila í flugrekstri að meina öllum einstaklingum á leið til landsins um miðbik júnímánaðar 2002, sem töldust þekktir eða grunaðir Falun Gong iðkendur og voru á lista sem settur var saman af hálfu íslenskra stjórnvalda, að stíga um borð í flugvélar á vegum aðilans í erlendum flughöfnum. Grundvallaðist ákvörðun ráðuneytisins á því að fyrir lægi að sömu einstaklingum hefði hvort sem er verið meinuð landganga á grundvelli þágildandi 10. tölul. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 45/1965 við komu til landsins.

Í 1. mgr. 10. gr. laga nr. 45/1965 var kveðið á um þær aðstæður sem leiða skyldu til þess að útlendingi yrði synjað landgöngu. Með 6. gr. laga nr. 25/2000 var bætt við málsgreinina þremur nýjum töluliðum (8.—10. tölul.). Í 10. tölul. var kveðið á um að meina skyldi útlendingi landgöngu ef hann taldist geta ógnað allsherjarreglu, þjóðaröryggi eða alþjóðasamskiptum ríkisins eða annars ríkis sem tekur þátt í Schengen-samstarfinu. Með b-lið 6. gr. laga nr. 25/2000 var bætt við 10. gr. laga nr. 45/1965 nýrri málsgrein, 7. mgr. Þar sagði að dómsmálaráðherra gæti sett reglur um undanþágu frá ákvæðum 1. mgr. að því er varðaði útlendinga sem höfðu dvalarleyfi eða vegabréfsáritun útgefna af ríki sem tekur þátt í Schengen samstarfinu. Í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 25/2000 sagði um þetta ákvæði að með þessari heimild yrði unnt að fullnægja skuldbindingum þeim sem leiddu af 3. mgr. 5. gr. og 18. gr. Schengen-samningsins um heimild útlendinga til gegnumferðar á leið til annarra ríkja sem taka þátt í samstarfinu. (Alþt. 1999—2000, A-deild, bls. 3405.)

Samkvæmt 3. mgr. 10. gr. laga nr. 45/1965 var það á valdi lögreglustjóra að kveða upp úrskurð um synjun landgönguleyfis, m.a. á grundvelli 10. tölul. 1. mgr. greinarinnar, eins fljótt og unnt væri eftir komu útlendings til landsins. Í 4. mgr. sömu greinar, sbr. 13. gr. laga nr. 133/1993, var hins vegar gerð sú undantekning að þegar útlendingur bæri með sennilegum hætti að hann hefði orðið að leita sér hælis sem pólitískur flóttamaður þá félli það í hlut útlendingaeftirlitsins að úrskurða um hvort meina bæri honum landgöngu eður ei. Þá var jafnframt gert ráð fyrir því í 5. mgr. 10. gr. að útlendingaeftirlitið gæti meinað útlendingi landgöngu ef ætla mætti af öðrum ástæðum en um ræddi í 1. mgr. að útlendingur væri hingað kominn til starfa eða athafna sem væru ólöglegar, ósæmilegar eða hættulegar hagsmunum ríkis eða almennings, eða högum útlendingsins væri að öðru leyti svo háttað að vist hans hér á landi teldist hættuleg eða bagaleg hagsmunum ríkis eða almennings. Teldi lögreglustjóri að meina bæri útlendingi landgöngu af þessum ástæðum bar honum að leggja málið undir úrskurð útlendingaeftirlitsins svo fljótt sem því yrði við komið.

Af ákvæðum þágildandi laga nr. 45/1965 verður samkvæmt ofangreindu ráðið að lagaheimildir til synjunar landgöngu voru við það miðaðar að sá, sem slík ákvörðun beindist að, væri staddur hér á landi í viðurkenndri landamærastöð, sem nánar voru skilgreindar í áðurnefndri 2. gr. reglugerðar nr. 223/2001. Þá var gert ráð fyrir því sem meginreglu í 3. mgr. 10. gr. laga nr. 45/1965 að lögreglustjóri kvæði upp úrskurð um synjun landgönguleyfis eins fljótt og unnt væri „eftir komu útlendinga til landsins“. Af orðalagi þessa ákvæðis og samhengi þess við önnur ákvæði laganna, sbr. einkum 4. og 5. mgr. 10. gr. um úrskurðarvald útlendingaeftirlitsins, sem að framan eru rakin, verða dregnar a.m.k. þrjár ályktanir.

Í fyrsta lagi hafði löggjafinn með 3. mgr. 10. gr. ákveðið að það væri viðkomandi lögreglustjóri sem væri hið valdbæra stjórnvald til að úrskurða á fyrsta stjórnsýslustigi um hvort synja bæri útlendingi landgöngu. Frá þessu voru hins vegar gerðar undantekningar í fyrrgreindum 4. og 5. mgr. 10. gr., sbr. 13. gr. laga nr. 133/1993, þ.e. í þeim tilvikum þegar útlendingur hafði borið með sennilegum hætti að hann hafi orðið að leita sér hælis sem pólitískur flóttamaður eða athafnir eða hagir útlendings hér á landi færu með tilteknum hætti í bága við hagsmuni ríkis eða almennings. Féll það þá í verkahring útlendingaeftirlitsins að úrskurða í máli hans. Málsmeðferð við mat á hvort skilyrði væru til að synja útlendingi landgöngu var því mismunandi eftir því á hvaða lagagrundvelli slík ákvörðun skyldi byggð. Grundvallaratriðið er það að nánari ákvörðun um hvort það félli í hlut lögreglustjóra eða útlendingaeftirlitsins að úrskurða um hvort synja bæri útlendingi landgöngu varð að byggja á fyrirliggjandi upplýsingum um hvort útlendingur hefði við komu til landsins borið að hann þyrfti að leita sér hælis hér sem pólitískur flóttamaður og að framburður hans væri sennilegur eða að þær ástæður sem fram komu í 5. mgr. 10. gr. væru þá til staðar.

Í öðru lagi verður dregin sú ályktun af texta þágildandi 3. mgr. 10. gr. laga nr. 45/1965 að viðkomandi lögreglustjóri var ekki bær að lögum til að úrskurða um synjun landgöngu nema útlendingur sá, sem úrskurðurinn beindist að, væri „kominn til landsins“, sbr. orðalagið „eftir komu útlendinga til landsins“. Er það í samræmi við þá meginreglu þjóðaréttar að ríki fara almennt einungis með stjórnsýsluvald á forráðasvæði sínu eins og það er afmarkað samkvæmt þjóðréttarreglum. Þessi afmörkun hafði líka úrslitaþýðingu um það hvaða lögreglustjóra bar að úrskurða í hverju tilviki enda voru landamærastöðvar vegna komu skipa og flugfara í mismunandi lögregluumdæmum hér á landi, sbr. þágildandi reglugerð nr. 223/2001, um landamærastöðvar og tilkynningarskyldu flytjenda. Vegna sjónarmiða í minnisblaði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 5. febrúar 2004, að „samkvæmt lögum [gildi] íslensk lög um borð í íslenskum loftförum, hvar sem þau eru stödd, sbr. lög um loftferðir og almenn hegningarlög hvað refsilögsögu varðar“, tek ég fram að gildissvið settra lagareglna í þrengri eða rýmri merkingu verður nánar afmarkað eftir ákvæðum um það efni í viðkomandi reglum, sbr. t.d. 1. mgr. 1. gr. laga nr. 60/1998, um loftferðir, og ákvæði 4.—6. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940, eða eftir atvikum með hliðsjón af eðli slíkra reglna að öðru leyti. Þannig kveða framangreind lög á um gildi tiltekinna reglna um borð í íslenskum loftförum. Ég get hins vegar ekki fallist á það með ráðuneytinu að það leiði af ákvæðum þessara laga að hægt sé að álykta af ofangreindum ákvæðum þágildandi laga nr. 45/1965, m.a. í ljósi þeirra þjóðréttarskuldbindinga sem íslenska ríkið hefur undirgengist og almennum reglum þjóðaréttar, að heimilt hafi verið að taka ákvörðun um að synja útlendingi landgöngu þegar útlendingur var staddur í erlendri flughöfn, og því ekki „kominn til landsins“. Ég fæ heldur ekki séð að á þessum grundvelli hafi verið heimilt að fela einkaréttarlegum aðila að framkvæma þá ákvörðun með því að staðreyna hvort tiltekinn farþegi væri á þeim lista sem stjórnvöld hér á landi höfðu útbúið við töku ákvörðunarinnar og tilkynna viðkomandi farþega um að honum yrði af þeim sökum meinað að stíga um borð í flugvél á leið til landsins þrátt fyrir að hann hefði gildan farseðil, fullnægjandi ferðaskilríki og ferðaheimildir. Ég tek í þessu sambandi fram að framangreind aðstaða er í eðli sínu önnur en þegar flugfélag ákveður að synja einstaklingi um flutning á grundvelli þess að heimild hans til að koma til Íslands hafi verið felld úr gildi með fullnægjandi ákvörðun og af þar til bæru stjórnvaldi eða af einkaréttarlegum ástæðum sem félagið kann að hafa fyrir slíkri ákvörðun. Ég mun víkja nánar að þætti Flugleiða hf. í þessu sambandi hér síðar.

Í þriðja lagi tel ég að skýra beri 3. mgr. 10. gr. laga nr. 45/1965, m.a. í ljósi 4. og 5. mgr. sömu greinar, á þá leið að viðkomandi lögreglustjóra hafi almennt borið að leggja mat á réttarstöðu útlendings á einstaklingsbundnum grundvelli, þ.e. með því að upplýsa með viðhlítandi hætti hvort rétt væri að synja tilteknum honum landgöngu enda væri talið að einhverju af skilyrðum 1. mgr. 10. gr. væri fullnægt. Í ljósi eðlis þeirra hagsmuna sem úrskurðir lögreglustjóra og útlendingaeftirlitsins samkvæmt 3., 4. og 5. mgr. 10. gr. laga nr. 45/1965 beindust að og þeirrar málsmeðferðar sem þarna var um að ræða verður að mínu áliti að leggja til grundvallar að úrskurður um synjun landgöngu hafi verið stjórnvaldsákvörðun í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 enda verður ekki séð að löggjafinn hafi í texta laga nr. 45/1965 eða lögskýringargögnum gert þar frávik að þessu leyti. Þannig bar lögreglustjóra eftir atvikum að veita útlendingi kost á að tjá sig um fyrirhugaðan úrskurð um synjun á landgöngu, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga, og gefa honum kost á að leggja fram gögn til að upplýsa þau atvik sem máli skiptu. Þá gat viðkomandi útlendingur eftir atvikum óskað eftir aðgangi að gögnum málsins, sbr. 15. gr. stjórnsýslulaga, og óskað eftir því að lögreglustjóri eða útlendingaeftirlitið rökstyddi úrskurð sinn, sbr. 1. mgr. 21. gr. sömu laga.

Í 1. mgr. 12. gr. a. laga nr. 45/1965, sbr. 16. gr. laga nr. 133/1993, var kveðið á um kæruheimild til dómsmálaráðherra. Voru þar taldar upp ferns konar ákvarðanir og úrskurðir sem útlendingi var heimilt að kæra til ráðherra, þ.e. ákvörðun um að synja honum um dvalarleyfi, sbr. 1. tölul., ákvörðun um brottfall eða afturköllun dvalarleyfis, sbr. 2. tölul., ákvörðun eða úrskurð um að vísa honum úr landi, sbr. 3. tölul. og úrskurð útlendingaeftirlits á grundvelli fyrrgreindrar 4. mgr. 10. gr. laga nr. 45/1965, sbr. 13. gr. laga nr. 133/1993 og 1. gr. laga nr. 7/2001, um hvort meina beri útlendingi landgöngu, sem leitar sér hælis sem pólitískur flóttamaður enda teljist framburður hans sennilegur. Þess skal getið að fyrir þá breytingu sem gerð var á 4. mgr. 10. gr. laga nr. 45/1965 með 13. gr. laga nr. 133/1993 var það í verkahring dómsmálaráðherra að úrskurða um hvort meina bæri útlendingi landgöngu sem leitað hefði hælis hér á landi við komu. Ekki var þannig gert ráð fyrir því í texta 1. mgr. 12. gr. a. laga nr. 45/1965, sbr. 16. gr. laga nr. 133/1993, að útlendingur hefði heimild til að kæra ákvörðun lögreglustjóra um að synja honum um landgöngu til dómsmálaráðherra. Ég tek fram að af athugasemdum við 10.—19. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 133/1993 verður að mínu áliti ekki dregin sú ályktun að rökrétt sé að gagnálykta frá 12. gr. a laga nr. 45/1965, sbr. 16. gr. laga nr. 133/1993, á þá leið að girt hafi verið fyrir að aðrar stjórnvaldsákvarðanir sem teknar voru á grundvelli laganna yrðu bornar undir dómsmálaráðherra. (Sjá hér Alþt. 1993—1994, A-deild, bls. 821.) Þannig tel ég að útlendingur sem synjað var landgöngu á grundvelli ákvæða 1. mgr. 10. gr. laganna með úrskurði lögreglustjóra, sbr. 3. mgr. sömu greinar, hafi verið heimilt að kæra þá ákvörðun til dómsmálaráðuneytis á grundvelli almennrar kæruheimildar 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá gat t.d. komið til greina að viðkomandi útlendingur setti fram beiðni um að réttaráhrifum ákvörðunar lögreglustjóra um synjun landgöngu yrði frestað, sbr. 29. gr. stjórnsýslulaga, þar til dómsmálaráðuneytið hefði úrskurðað í málinu. Einnig bendi ég á það að samkvæmt 3. mgr. 12. gr. a. laga nr. 45/1965, sbr. 16. gr. laga nr. 133/1993, var gert ráð fyrir sjálfkrafa frestun réttaráhrifa á m.a. úrskurðum útlendingaeftirlitsins samkvæmt 4. mgr. 10. gr. þar til úrskurður ráðherra væri fenginn ef útlendingur lýsti yfir kæru áður en slíkum úrskurði var framfylgt með brottvikningu úr landi.

Ég ítreka að samkvæmt þágildandi lögum nr. 45/1965 var það að jafnaði verkefni viðkomandi lögreglustjóra að taka um það ákvörðun á einstaklingsbundnum grundvelli hvort útlendingi, sem kominn var til landsins, yrði synjað landgöngu á grundvelli ákvæða 1. mgr. 10. gr. laga nr. 45/1965, sbr. 3. mgr. sömu greinar. Það þurfti hins vegar hverju sinni að staðreyna hvort aðstaðan væri sú að útlendingur, sem kominn var til landsins, bæri því við að hann yrði að leita sér hælis sem pólitískur flóttamaður, en þá féll það í verkahring útlendingaeftirlitsins að úrskurða um hvort skilyrði væru til að synja honum landgöngu. Var valdið til að taka þá ákvörðun sérstaklega tekið af dómsmálaráðherra með 13. gr. laga nr. 133/1993 og fært til útlendingaeftirlitsins, sbr. 4. mgr. 10. gr. laga nr. 45/1965. Þá varð einnig að meta hvort úrskurðarvaldið í þessu sambandi væri hjá útlendingaeftirlitinu enda teldi lögregla að þær ástæður sem fram komu í 5. mgr. 10. gr. væru til staðar og gætu legið til grundvallar synjun landgöngu í tilteknu tilviki.

Ekki verður annað séð en að með þeirri almennu ákvörðun sem hér er til umræðu og því hvernig hún var framkvæmd hafi réttur þeirra útlendinga, sem höfðu gilda farseðla og fullnægjandi ferðaskilríki og ferðaheimildir til að ferðast til Íslands, til að hafa áhrif í hverju tilviki á ákvörðun um að synja þeim landgöngu verið verulega takmarkaður. Þá var girt var fyrir þann möguleika að fá ákvörðun lögreglustjóra eða útlendingaeftirlitsins, um að synja tilteknum einstaklingi á umræddum lista landgöngu, endurskoðaða hjá æðra stjórnvaldi, þ.e. dómsmálaráðuneytinu, enda kom ráðuneytið með beinum hætti að málinu þegar í upphafi og stóð sjálft að þeirri ákvörðun að fela Flugleiðum hf. að meina þessum einstaklingum að stíga um borð í flugvélar félagsins á leið til landsins.

Ég tek þar að auki fram að samkvæmt bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til Flugleiða hf., dags. 11. júní 2002, voru á umræddum lista íslenskra stjórnvalda nöfn „þekktra eða grunaðra“ meðlima Falun Gong („known or suspected members“). Af þessu verður ekki annað ráðið en að mismunandi sterkar vísbendingar í formi gagna og upplýsinga hafi legið fyrir um hvort tiltekinn farþegi hafi fallið innan þess hóps sem ráðstafanir stjórnvalda beindust að. Enda þótt dóms- og kirkjumálaráðuneytið hafi í skýringum til mín rakið að íslenskir sendiráðsstarfsmenn og lögreglumenn hafi verið sendir á viðkomandi flugvelli til að „veita umræddum einstaklingum upplýsingar um ástæður synjunar um flutning [og] taka við athugasemdum og leiðréttingum á fyrirliggjandi upplýsingum“ hafa mér ekki verið afhent nein gögn eða upplýsingar um hvernig háttað var þessu ferli og hvort og þá hvaða athugasemdir hafi komið fram hjá einstökum farþegum um þeirra tilvik. Þá hafa forsvarsmenn FIDC í bréfi til mín, dags. 30. mars 2004, alfarið hafnað því að fulltrúar íslenskra stjórnvalda sem staddir voru í viðkomandi flughöfnum hafi veitt þá aðstoð sem lýst er í skýringarbréfi ráðuneytisins til mín. Af þessum sökum verður ekki annað ráðið af fyrirliggjandi gögnum en að með þeirri ákvörðun dómsmálaráðuneytisins að gera einkaréttarlegum aðila að staðreyna í hverju tilviki hvort tiltekinn farþegi væri á þeim lista sem útbúinn hafði verið, hafi þeim sem þar voru tilgreindir ekki gefist raunhæfur kostur hverjum fyrir sig að setja fram athugasemdir sínar við þær upplýsingar og gögn sem lágu til grundvallar tilgreiningu þeirra sem „þekktra eða grunaðra“ meðlima Falun Gong eða að gera að öðru leyti grein fyrir tilgangi ferðar sinnar til Íslands. Eins og að framan er rakið verður að ganga út frá því að sú málsmeðferð sem lög nr. 45/1965 mæltu fyrir um að fylgja bæri við töku ákvörðunar um hvort synja bæri útlendingi landgöngu við komu hans til landsins og samspil hennar við réttaröryggisreglur stjórnsýslulaga hafi einmitt haft það að markmiði að gera útlendingi kleift að hafa með slíkum hætti áhrif á það ferli sem leitt gat til þess að honum yrði gert að fara þegar í stað af landi brott.

Vegna sjónarmiða dóms- og kirkjumálaráðuneytisins í minnisblaði þess, dags. 5. febrúar 2004, um heimildir stjórnvalda til að leggja fyrir flutningsaðila, almennt eða í sérstökum tilvikum, að flytja ekki til landsins tilgreinda aðila ítreka ég að samkvæmt 1. gr. laga nr. 45/1965 var útlendingi sem kom til landsins skylt að hafa vegabréf eða annað kennivottorð sem viðurkennt var sem ferðaskilríki, nema annað væri ákveðið í reglum sem dómsmálaráðherra setti. Þá þurfti útlendingur að jafnaði að hafa vegabréfsáritun til að mega koma til landsins nema annað væri ákveðið í reglum sem dómsmálaráðherra setti. Í 3. mgr. 17. gr. laganna, sbr. 8. gr. laga nr. 25/2000, sagði að væri útlendingur fluttur til landsins án þess að hafa fullnægjandi ferðaskilríki væri heimilt að gera eiganda flutningsfars, leigutaka eða stjórnanda þess sekt. Væri brot framið í starfsemi lögaðila mætti gera honum sekt skv. II. kafla A almennra hegningarlaga. Sambærileg ákvæði er að finna í 4. mgr. 57. gr. núgildandi laga nr. 96/2002, um útlendinga. Í almennum athugasemdum við frumvarp það er varð að lögum nr. 25/2000 kemur fram að breytingarnar sem lagðar séu til með frumvarpinu séu nauðsynlegar vegna fyrirhugaðrar þátttöku Íslands í Schengen samstarfinu. Í athugasemdum við 8. gr. frumvarpsins segir m.a. að lögð sé til refsiheimild vegna þeirrar háttsemi að flytja útlending til landsins án þess að hann hafi fullnægjandi ferðaskilríki. Einnig verði lögaðila gerð refsing ef slíkt brot er framið í starfsemi hans. Í þessu felist að flytjandi verði að kanna og fullvissa sig um að útlendingur hafi ferðaskilríki áður en hann er fluttur hingað. (Alþt. 1999—2000, A-deild, bls. 3399 og 3406.)

Af framangreindu er ljóst að sú framkvæmd íslenskra flugfélaga að synja einstaklingum um flutning til landsins á þeim grundvelli að þeir hafi ekki fullnægjandi ferðaskilríki eða ferðaheimildir byggir á skýrum lagafyrirmælum, að viðlagðri refsiábyrgð, en ekki á stjórnvaldsákvörðun íslenskra stjórnvalda í einstökum tilvikum. Ég get því ekki fallist á að framangreind lagaákvæði gefi tilefni til að draga ályktanir um heimildir íslenskra stjórnvalda til að leggja fyrir flutningsaðila að synja einstaklingum um flutning til landsins á öðrum grundvelli, hvorki almennt eða í sérstökum tilvikum. Í þessu sambandi bendi ég á að í bréfi sem dóms- og kirkjumálaráðuneytið sendi Flugleiðum hf. 14. júní 2002 er því lýst yfir að ákvörðun um að synja meðlimum Falun Gong um flutning til Íslands hafi alfarið verið á vegum íslenskra stjórnvalda. Ráðuneytið staðfestir jafnframt í bréfinu að komi til þess að fjárkröfum verði beint að Flugleiðum hf. vegna synjunar félagsins á flutningi samkvæmt fyrirmælum ráðuneytisins í bréfi, dags. 11. júní 2002, ábyrgist ráðuneytið að tryggja skaðleysi félagsins vegna slíkra krafna (sjá í þessu sambandi fyrirmæli 2. og 4. mgr. 16. gr. þágildandi laga nr. 45/1965, sbr. 7. gr. laga nr. 25/2000).

Ég tek það fram að niðurstaða mín í þessu máli er alfarið byggð á athugun á þeim lagagrundvelli sem íslensk stjórnvöld hafa vísað til í skýringum til mín. Ég hef hins vegar talið rétt að lýsa almennt í áliti þessu lagaumhverfi þessara mála og þeim fjölþjóðlegu samningum og reglum settum á grundvelli þeirra sem hugsanlega gátu haft þýðingu ef stjórnvöld töldu nauðsyn á að hindra komu tiltekinna einstaklinga sem þá þegar höfðu fullnægjandi ferðaheimildir til Íslandsferðar. Eins og mál þetta liggur fyrir mér er þó ekki tilefni til þess að ég taki afstöðu til þess hvort og þá hvaða leiðir voru færar fyrir íslensk stjórnvöld í þessu efni. Ég tel af þessu tilefni rétt að leggja áherslu á mikilvægi þess að hverju sinni sé tekin afstaða til þess af hálfu stjórnvalda á hvaða lagagrundvelli ákvarðanir þeirra og athafnir eru reistar og að fullnægjandi gögn liggi fyrir þar um. Slíkt leiðir einnig til þess að undirbúningur ákvarðana verður vandaðari og stjórnvöldum og þeim sem ákvörðunum er beint að verður betur ljóst við hvaða valdheimildir stjórnvalda þær styðjast, sem og hvort þær heimildir sæta einhverjum takmörkunum að lögum.

Eins og áður segir verður ekki með skýrum hætti lesið úr gögnum þeim sem dóms- og kirkjumálaráðuneytið hefur lagt fyrir mig hver lagagrundvöllur ákvörðunar ráðuneytisins, sem um ræðir í þessu máli, hafi verið en ráðuneytið vísar í því sambandi einkum til laga nr. 45/1965. Með vísan til þess sem að framan er rakið get ég ekki fallist á þá afstöðu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að lög nr. 45/1965 hafi falið í sér fullnægjandi heimild fyrir íslensk stjórnvöld til að leggja fyrir flutningsaðila að synja tilteknum einstaklingum um flutning til landsins til að „spara umstang við landgöngusynjun og sendingu viðkomandi til baka“, eins og segir í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til Flugleiða, dags. 10. júní 2002. Skiptir engu máli í þessu sambandi að fyrir hafi legið ákvörðun um að þeim einstaklingum sem voru á umræddum lista yrði hvort eð er synjað um landgöngu við komu til landsins enda hef ég að framan leitt að því rök að lög nr. 45/1965 hafi ekki haft að geyma heimild til að taka slíkar ákvarðanir með almennum hætti og án þess að útlendingur væri kominn til landsins. Vegna ofangreindra sjónarmiða úr bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til Flugleiða hf. tek ég fram að það getur ekki talist málefnaleg ástæða til að víkja frá gildandi lagareglum á hverjum tíma um málsmeðferð og töku ákvarðana um synjun landgöngu útlendinga að nauðsynlegt sé að „spara umstang“ við að fylgja reglum sem löggjafinn hefur ákveðið. Það leiðir af lögmætisreglu stjórnsýsluréttar að stjórnvöld geta ekki með þessu móti misbeitt valdi sínu við val á leiðum til úrlausnar máls.

Með vísan til þessa og alls þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að sá lagagrundvöllur sem íslensk stjórnvöld hafa vísað til í skýringum til mín hafi ekki veitt þeim fullnægjandi heimild til að taka þá almennu ákvörðun í júní 2002 að tilteknum einstaklingum á leið til landsins, sem töldust þekktir eða grunaðir meðlimir í ákveðnum hópi, yrði fyrirfram meinuð hér landganga og að fela einkaréttarlegum aðila, Flugleiðum hf., að framkvæma þá ákvörðun í flughöfnum í Evrópu og Norður-Ameríku með því að meina þessum einstaklingum að stíga þar um borð í flugvélar félagsins. Ég minni á að íslensk stjórnvöld hafa lagt til grundvallar að hvorki starfsmenn íslenskra sendiráða né fulltrúar lögregluyfirvalda hér á landi, sem sendir voru í umræddar flughafnir, hafi með beinum hætti komið að framkvæmd hinnar almennu ákvörðunar með öðrum hætti en að veita eftir atvikum leiðbeiningar. Þá ítreka ég að af hálfu íslenskra stjórnvalda hefur því ekki verið haldið fram eða gögn lögð fram um að samráð hafi verið haft við stjórnvöld í viðkomandi ríkjum þar sem flughafnirnar eru staðsettar um þessar ráðstafanir á grundvelli þeirra þjóðréttarsamninga sem að framan eru raktir. Í ljósi þessa er ekki þörf á því að ég taki hér afstöðu til þess hvort og þá að hvaða marki var mögulegt að íslenskum lögum, og eftir atvikum á grundvelli þjóðréttarsamninga sem Ísland er aðili að, að koma í veg fyrir að þekktir eða grunaðir Falun Gong iðkendur stigu um borð í flugvélar á leið til landsins eins og atvikum var háttað. Ég tek aðeins fram að samkvæmt ákvæðum þágildandi laga nr. 45/1965 og ofangreindum þjóðréttarsamningum, sem lágu þeim að baki, gat það t.d. skipt máli í þessu sambandi hvort sá einstaklingur sem tilgreindur var á umræddum lista var útlendingur sem féll undir reglur samningsins um Evrópska efnahagssvæðið eða ekki, hvort hann taldi þörf á að leita sér hælis hér á landi sem pólitískur flóttamaður og hvort hann var að ferðast í gegnum flughöfn innan Schengen svæðisins eða í gegnum norræna flughöfn. Ég legg á það áherslu að af skýringum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín verður ekki séð að neinn greinarmunur hafi verið gerður á þeim einstaklingum sem hér áttu hlut að máli að þessu leyti og eitt látið ganga yfir alla þrátt fyrir að bæði efnisreglur laga nr. 45/1965 og ákvæði þjóðréttarsamninga sem Ísland er aðili að séu að sumu leyti mismunandi með tilliti til þess hvers þjóðernis einstaklingurinn er og hvaðan hann ferðast til Íslands.

Ég ítreka að síðustu að í áliti þessu hef ég ekki tekið neina afstöðu til heimilda íslenskra stjórnvalda til að synja hlutaðeigandi einstaklingum landgöngu ef þeir hefðu komið til Íslands.

V. Niðurstaða.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að sá lagagrundvöllur sem íslensk stjórnvöld hafa vísað til í skýringum til mín hafi ekki veitt þeim fullnægjandi heimild til að taka þá almennu ákvörðun í júní 2002 að tilteknum einstaklingum á leið til landsins, sem töldust þekktir eða grunaðir meðlimir í Falun Gong, yrði fyrirfram meinuð hér landganga og að fela einkaréttarlegum aðila, Flugleiðum hf., að framkvæma þá ákvörðun í flughöfnum í Evrópu og Norður-Ameríku með því að meina þessum einstaklingum að stíga þar um borð í flugvélar félagsins.

Eins og atvikum er háttað er ekki tilefni til þess að ég beini hér sérstökum tilmælum til íslenskra stjórnvalda, og þá einkum til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, að taka ofangreinda ákvörðun til endurskoðunar að nýju. Ég beini hins vegar þeim tilmælum til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, sem fer með stjórnarfarslega ábyrgð á þessum málaflokki, sbr. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 96/2002, um útlendinga, og 9. tölul. 3. gr. reglugerðar nr. 3/2004, um Stjórnarráð Íslands, að taka mið af þeim sjónarmiðum sem að framan eru rakin ef íslensk stjórnvöld standa í framtíðinni frammi fyrir sambærilegum atvikum og hér hefur verið fjallað um.

Ég ítreka að niðurstaða mín hér að framan er við það miðuð að þeir einstaklingar sem meinað var að stíga um borð í flugvélar á vegum Flugleiða hf. á leið til Íslands í júnímánuði 2002, á þeim grundvelli að nöfn þeirra hafi verið á lista yfir þekkta eða grunaða meðlimi Falun Gong, hafi að öðru leyti haft gilda farseðla og fullnægjandi ferðaskilríki og ferðaheimildir í merkingu þágildandi laga nr. 45/1965, um eftirlit með útlendingum, með síðari breytingum. Það leiðir af niðurstöðu minni hér að framan að það er álit mitt að annmarkar hafi verið á þeim ákvörðunum íslenskra stjórnvalda sem lágu til grundvallar þeirri framkvæmd Flugleiða hf. í erlendum flughöfnum að meina þessum einstaklingum að stíga um borð í vélar á leið til landsins. Það verður að vera verkefni dómstóla að skera úr um það hvort íslenska ríkið hafi með umræddum ákvörðunum bakað sér skaðabótaskyldu gagnvart þeim sem hlut áttu að máli.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Með bréfi til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 27. janúar 2006, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort álit mitt hefði orðið ráðuneytinu tilefni til að grípa til einhverra sérstakra ráðstafana og þá í hverju þær hafi falist. Svarbréf dóms- og kirkjumálaráðuneytisins barst mér 3. mars 2006 og segir þar meðal annars eftirfarandi:



„Ráðuneytið hefur ekki gripið til sérstakra ráðstafana af þessu tilefni. Það skal hins vegar upplýst að ráðuneytið tók í samráði við önnur ráðuneyti sem að málinu komu þá ákvörðun um miðjan júní 2002, að afstöðnum þeim atburðum sem leiddu til framangreindrar kvörtunar, að greiða þeim aðilum sem orðið hefðu fyrir tjóni og synjað var um flutning hingað til lands bætur vegna útlagðs kostnaðar af því tilefni. Ráðuneytinu er ekki kunnugt um heildarfjölda þeirra sem fengu greiddar bætur eða heildarfjárhæð, en forsætisráðuneytið hélt utan um þann þátt málsins.“