Álit

I. Kvörtun.

Hinn 28. október 2004 leitaði A til mín og kvartaði yfir ákvörðun Atvinnuleysistryggingasjóðs frá 19. október s.á., sem honum var kynnt með bréfi, dags. 22. október 2004, þess efnis að ekki bæri að greiða honum vexti af atvinnuleysisbótum sem úrskurðarnefnd atvinnuleysisbóta hafði með úrskurði, dags. 6. febrúar 2004, lagt fyrir úthlutunarnefnd atvinnuleysisbóta á X að reikna út.

Athugun mín á máli þessu beinist að því hvort Atvinnuleysistryggingasjóði hafi að lögum verið heimilt að synja A um greiðslu dráttarvaxta vegna vangreiddra atvinnuleysisbóta í kjölfar úrskurðar úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta í máli hans. Ég tek fram að athugun mín er bundin við að taka almenna afstöðu til þess hvort ákvæði III. kafla laga nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu, er fjalla um dráttarvexti geti átt við um atvinnuleysisbætur sem þeir, sem verða atvinnulausir, eiga rétt á samkvæmt lögum nr. 12/1997, um atvinnuleysistryggingar.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 28. desember 2005.

II. Málavextir.

Atvik máls A eru í stuttu máli þau að 25. nóvember 2002 ákvað úthlutunarnefnd atvinnuleysisbóta fyrir X að synja umsókn hans um atvinnuleysisbætur með vísan til 6. og 7. gr. reglugerðar nr. 740/1997, um bótarétt sjálfstætt starfandi einstaklinga úr Atvinnuleysistryggingasjóði. A kærði þessa ákvörðun til úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta og gerði þá kröfu að ákvörðun nefndarinnar yrði felld úr gildi og að honum yrðu greiddar atvinnuleysisbætur frá 1. nóvember 2002.

Úrskurðarnefndin kvað upp úrskurð 29. janúar 2003 þar sem ákvörðun úthlutunarnefndarinnar var staðfest. A kvartaði til mín yfir þessum úrskurði 11. ágúst 2003 og svaraði úrskurðarnefndin fyrirspurn minni af því tilefni með bréfi, dags. 18. desember 2003, þar sem fram kom að nefndin hefði ákveðið að endurupptaka mál A á næsta fundi sínum sem halda átti 30. desember 2003. Í ljósi þessa taldi ég ekki tilefni til að halda áfram athugun minni á kvörtun A. Lauk ég henni með bréfi, dags. 18. desember 2003, með vísan til a-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

A leitaði til mín á ný 17. maí 2004 og kvartaði yfir því að úrskurðarnefndin hefði ekki tilkynnt honum um niðurstöðu fundar síns, sem haldinn hefði verið 30. desember 2003, en honum hafði verið kynnt að mál hans yrði þá tekið til umfjöllunar. Eftir að ég hóf eftirgrennslan í tilefni af kvörtun A var honum loks birtur úrskurður úrskurðarnefndarinnar 22. júlí 2004. Úrskurðurinn hafði hins vegar verið kveðinn upp 6. febrúar 2004 eða fimm og hálfum mánuði fyrr. Jafnframt höfðu liðið rúmir tveir mánuðir frá því að ég sendi nefndinni fyrirspurnarbréf mitt þar til A var sent afrit af úrskurðinum. Um þessa málsmeðferð úrskurðarnefndarinnar fjallaði ég í áliti mínu frá 30. desember 2004 í máli nr. 4115/2004.

Úrskurðarnefnd atvinnuleysisbóta kvað, eins og áður segir, upp úrskurð, dags. 6. febrúar 2004, í máli A. Í úrskurðarorðum hans segir:

„Úrskurður úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta frá 29. janúar 2003 um synjun á umsókn Y um atvinnuleysisbætur er felldur úr gildi og lagt fyrir úthlutunarnefnd atvinnuleysisbóta á [X] að reikna út bótarétt hans með tilliti til 6. gr. a laga um atvinnuleysistryggingar nr. 12/1997.“

Með bréfi, dags. 20. ágúst 2004, sendi forstöðumaður Svæðisvinnumiðlunar X A greiðsluseðil vegna bótagreiðslna fyrir tímabilið 1. nóvember 2002 til 6. janúar 2003. Kom þar fram að greiðslurnar hefðu verið lagðar inn á reikning og að vaxtagreiðslur vegna sama tímabils myndu berast A innan fjögurra vikna frá Atvinnuleysistryggingasjóði.

Í bréfi deildarstjóra atvinnuleysistrygginga hjá Vinnumálastofnun, dags. 7. október 2004, til A er vísað til ofangreinds bréfs forstöðumanns Svæðisvinnumiðlunar X og tekið fram að fjallað hafi verið um vaxtagreiðslur til hans í stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs. Ekki hefði þó verið komist að niðurstöðu um hvort sjóðnum sé heimilt samkvæmt lögum nr. 12/1997 að greiða vexti á atvinnuleysisbætur sem dregist hafi að greiða eins og í tilviki A og ef greiða eigi vexti hversu háir þeir skuli þá vera. Loks segir í bréfinu að A verði tilkynnt niðurstaða stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs þegar hún liggi fyrir.

Með bréfi, dags. 22. október 2004, var A tilkynnt að á fundi stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs sem fram fór 19. sama mánaðar hefði verið fjallað um vaxtagreiðslur vegna þeirra vangreiddu atvinnuleysisbóta sem úrskurður úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta frá 6. febrúar 2004 hefði lotið að. Í bréfinu segir m.a. svo:

„Eftirfarandi var m.a. bókað um málið á fundinum:

„Vísað er til 3. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu, en þar segir:

„Almenna vexti skal því aðeins greiða af peningakröfu að það leiði af samningi, venju eða lögum.“

Ekkert ákvæði er í lögum nr. 12/1997 um atvinnuleysistryggingar um greiðslu vaxta.

Niðurstaða stjórnarinnar er því að Atvinnuleysistryggingasjóði beri ekki að greiða vexti í því máli þess einstaklings sem til athugunar hefur verið.““

III. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég Atvinnuleysistryggingasjóði bréf, dags 5. nóvember 2004, og óskaði eftir því að sjóðurinn léti mér í té öll gögn málsins, sbr. 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Jafnframt óskaði ég eftir því að Atvinnuleysistryggingasjóður veitti mér upplýsingar um á hvaða lagagrundvelli sjóðurinn hefði tekið mál A til umfjöllunar. Mér bárust gögn málsins með bréfi Atvinnuleysistryggingasjóðs, dags. 22. nóvember 2004, og þar var einnig svarað ofangreindri fyrirspurn minni. Í bréfi sjóðsins segir m.a.:

„Stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs tók upp málið til umfjöllunar á grundvelli 2. mgr. 16. gr. laga nr. 12/1997 sem hljóðar svo.

„Úthlutunarnefnd starfar í umboði sjóðstjórnar og undir eftirliti hennar.““

Í bréfinu kom einnig fram að „engin fordæmi [væru] fyrir greiðslu vaxta á vangreiddar atvinnuleysisbætur“.

Ég sendi Atvinnuleysistryggingasjóði bréf, dags. 30. desember 2004, þar sem ég rakti að stjórn sjóðsins hefði hafnað greiðslu vaxta vegna vangreiddra atvinnuleysisbóta á grundvelli 3. gr. laga nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu. Ég benti á að það ákvæði fjallar um greiðslu almennra vaxta en í III. kafla sömu laga væri hins vegar fjallað um dráttarvexti. Ég upplýsti einnig að mér hefði, í tilefni af athugun minni, borist bréf, dags. 25. febrúar 2004, undirritað af deildarstjóra atvinnuleysistrygginga hjá Vinnumálastofnun vegna útreiknings á greiðslum samkvæmt dómi héraðsdóms Reykjavíkur 7. janúar 2004 í máli B (mál nr. E-1238/2003). Af efni bréfsins og ofangreindum dómi mætti ráða að Atvinnuleysistryggingasjóður hefði greitt dráttarvexti vegna vangreiddra atvinnuleysisbóta í því máli. Ég ljósi þessa óskaði ég eftir því, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að sjóðurinn lýsti afstöðu sinni til þess hvort A ætti rétt á dráttarvöxtum samkvæmt lögum nr. 38/2001. Jafnframt óskaði ég þess, með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, að sjóðurinn gerði mér grein fyrir því hvort fordæmi væru fyrir slíkum vaxtagreiðslum, meðal annars með hliðsjón af ofangreindum héraðsdómi.

Svar Atvinnuleysistryggingasjóðs barst mér með bréfi, dags. 10. mars 2005. Í bréfi sjóðsins segir m.a. svo:

„Það er ítrekað [...] að ekki eru fordæmi fyrir að greiddir séu vextir á vangreiddar atvinnuleysisbætur þar sem Úrskurðarnefnd atvinnuleysisbóta hefur fellt úr gildi ákvörðun úthlutunarnefnda og ákvarðað bætur, þrátt fyrir að dráttur hafi verið á meðferð mála m.a. vegna þess að mál hafa farið til Umboðsmanns Alþingis eins og um var að ræða í máli [B] eða verið endurupptekin.

Í dómi héraðsdóms Reykjavíkur (mál nr. E-1238/2003) í máli [B] voru [B] dæmdir vextir af þeim hluta bótanna sem ranglega voru af henni dregnir vegna þess að hún fékk félagslegar bætur á sama tíma og hún átti rétt til atvinnuleysisbóta.

[...]

Héraðsdómur féllst í dómi sínum á aðalkröfu [B] en í aðalkröfunni var ekki farið fram á vexti á þann hluta bótanna sem henni voru greiddir 21. júní 2002, þrátt fyrir að dráttur hafi orðið á greiðslu.

Af þessum ástæðum og þar sem í lögum nr. 12/1997 er ekki minnst á greiðslur vaxta á atvinnuleysisbætur, er talið að ekki séu forsendur eða fordæmi fyrir greiðslu vaxta á atvinnuleysisbætur til [A], þrátt fyrir að greiðslur til hans hafi dregist vegna meðferðar máls hans hjá Úrskurðarnefnd atvinnuleysisbóta og Umboðsmanni Alþingis.

Á það má benda að í lögum um almannatryggingar nr. 117/1993 er sérstaklega kveðið á um vaxtagreiðslur þar sem það á við sbr. 4. mgr. 50. gr. laganna. Engin lagaákvæði kveða á um slíka skyldu í lögum um atvinnuleysistryggingar og lögin hafa aldrei verið túlkuð með þeim hætti að sú skylda sé fyrir hendi vegna dráttar á bótaákvörðun.

Stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs telur að [A] eigi ekki rétt til dráttarvaxta skv. lögum nr. 38/2001. Lögin eigi ekki við bótaákvarðanir sjóðsins. Endanleg ákvörðun um bótarétt er í höndum úrskurðarnefndar Atvinnuleysisbóta, sem getur fellt niður atvinnuleysisbætur til umsækjanda eða ákvarðað þær. Fyrrnefndur héraðsdómur er ekkert fordæmi fyrir greiðslu dráttarvaxta vegna málskots til úrskurðarnefndar.“

Ég gaf A kost á því með bréfi, dags. 14. mars 2005, að gera þær athugasemdir sem hann teldi ástæðu til við framangreindar skýringar Atvinnuleysistryggingasjóðs. Athugasemdir B, f.h. A, bárust mér með tölvupósti 29. mars 2005.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1.

Eins og rakið hefur verið kvað úrskurðarnefnd atvinnuleysisbóta 6. febrúar 2004 upp þann úrskurð að úthlutunarnefnd atvinnuleysisbóta á X skyldi reikna út bótarétt A með tilliti til 6. gr. a laga nr. 12/1997, um atvinnuleysistryggingar. Voru honum í framhaldi af því endurreiknaðar og greiddar hinn 20. ágúst 2004 bætur fyrir tímabilið 1. nóvember 2002 til 6. janúar 2003. Úrskurðarnefndin hafði í úrskurði sínum ekki fjallað sérstaklega um hvort greiða bæri vexti af hinum endurreiknuðu bótum en í tilkynningu úthlutunarnefndarinnar til A um greiðsluna sagði að vaxtagreiðslur vegna sama tímabils myndu berast honum innan fjögurra vikna frá Atvinnuleysistryggingasjóði. Stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs tók þann þátt er varðar útreikning vaxta á bótafjárhæðina til umfjöllunar á grundvelli 2. mgr. 16. gr. laga nr. 12/1997 en þar kemur fram að úthlutunarnefndir starfi í umboði sjóðsstjórnar og undir eftirliti hennar. Eins og atvikum er háttað og í ljósi þess hvernig mál þetta hefur verið lagt fyrir mig tel ég ekki ástæðu til að taka hér afstöðu til þess hvort stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs hafi á þeim lagagrundvelli sem hún vísar til mátt fjalla um þennan þátt málsins. Athugun mín hefur því einungis beinst að því hvort sú afstaða Atvinnuleysistryggingasjóðs að lagaheimild hafi ekki staðið til þess að greiða A dráttarvexti samkvæmt lögum nr. 38/2001 hafi verið í samræmi við lög. Athugun mín er þannig bundin við að taka almenna afstöðu til þess hvort ákvæði III. kafla laga nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu, er fjalla um dráttarvexti geti átt við um atvinnuleysisbætur sem þeir, sem verða atvinnulausir, eiga rétt á samkvæmt lögum nr. 12/1997.

Í bréfi Atvinnuleysistryggingasjóðs til A, dags. 22. október 2004, er lýst bókun stjórnar sjóðsins um málið og þar er vísað til 3. gr. laga nr. 38/2001. Eins og atvik voru í máli A og eins og athugun mín er afmörkuð tel ég ekki tilefni til þess að fjalla sérstaklega um mál þetta á grundvelli II. kafla laga nr. 38/2001, þ.m.t. 3. gr., sem fjallar um almenna vexti, þ.e. vexti sem falla á kröfu fram að gjalddaga, en slíkir vextir skulu því aðeins greiddir að það leiði af samningi, venju eða lögum, sbr. fyrri málsl. greinarinnar.

2.

Í 1. mgr. 1. gr. laga nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu, kemur fram að lögin gildi um vexti af peningakröfum á sviði fjármunaréttar og á öðrum sviðum réttarins, eftir því sem við geti átt. Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi því sem varð að lögum nr. 38/2001 segir að 1. gr. afmarki gildissvið laganna. Ákvæði 1. mgr. samsvari að mestu 1. og 2. gr. gildandi vaxtalaga, en til áréttingar sé tekið fram að lögin taki einnig til dráttarvaxta. Það er svo tekið fram að lög um vexti og verðtryggingu séu almenn lög og sé ekki ætlað að raska ákvæðum sérlaga um vexti. (Alþt. 2000—2001, A-deild, bls. 3677.)

Af orðalagi 1. mgr. 1. gr. laga nr. 38/2001 og lögskýringargögnum verður þannig ráðið að gildissvið laganna hafi ekki átt að taka breytingum frá gildissviði eldri vaxtalaga nr. 25/1987. Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi því er varð að lögum nr. 25/1987 sagði um 1. gr.:

„Ákvæði frumvarpsins gilda fyrst og fremst um fjárkröfur á sviði fjármunaréttar hvort sem um einhliða eða tvíhliða (gagnkvæm) kröfuréttarsambönd er að ræða.[...]

Frumvarpið tekur til krafna á öðrum sviðum réttarins, eftir því sem við getur átt, enda eru mörk fjármunaréttar og annarra réttarsviða oft vandstikuð. Má þar nefna sifjaréttarkröfur og kröfur á sviði allsherjarréttar (opinbers réttar). Í allsherjarrétti eru í gildi mörg sérákvæði um dráttarvexti, sjá 112. gr., sbr. 4. mgr. 113. gr. laga nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt. Ákvæði þessi haldast þótt frumvarp þetta verði að lögum. Að því leyti sem sérlagaákvæðum, samningum eða venju er ekki til að dreifa skal beita ákvæðum þessa frumvarps, t.d. um hæð og upphafstíma dráttarvaxta.“ (Alþt. 1986—1987, A-deild, bls. 2843).

Af framangreindu er ljóst að bæði eldri vaxtalög nr. 25/1987 og einnig núgildandi lög nr. 38/2001 mæla fyrir um að ákvæði laganna, m.a. um dráttarvexti, eigi við um „kröfur á sviði allsherjarréttar (opinbers réttar)“ eftir því sem við getur átt. Í tilvitnuðum athugasemdum er bent á að í löggjöfinni sé að finna ýmis sérákvæði um dráttarvexti af slíkum kröfum, sjá nú t.d. 2. mgr. 2. gr. laga nr. 29/1995, um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda, 5. mgr. 11. gr. laga nr. 21/1992, um Lánasjóð íslenskra námsmanna, og 4. mgr. 50. gr. laga nr. 117/1993, um almannatryggingar. Af athugasemdunum verður þó ekki ráðið að af slíkum ákvæðum verði dregin sú almenna ályktun að ekki skuli reikna dráttarvexti á grundvelli almennra ákvæða laga nr. 38/2001 á kröfur sem byggja á allsherjarréttarlegum lagareglum þar sem sérstökum ákvæðum um dráttarvexti er ekki til að dreifa. Styðst þessi ályktun einnig við 2. gr. laga nr. 38/2001 sem ég mun víkja að hér síðar.

Fyrirvarann um að lög nr. 38/2001 gildi um allsherjarréttarlegar kröfur „eftir því sem við getur átt“ verður að skilja þannig að áskilið sé að slíkar kröfur hafi þá efnislegu eiginleika að ákvæði laga nr. 38/2001 um dráttarvexti geti eðli máls samkvæmt átt við um þær. Verður ályktun um eðli krafnanna dregin af þeim lagareglum sem þær eru leiddar af. Í þessu sambandi skiptir t.d. máli hvort krafa byggi á lögmæltum rétti kröfuhafa á hendur hinu opinbera. Það verður því að meta hverju sinni hvort grundvöllur allsherjarréttarlegrar kröfu er þannig efnislega afmarkaður í lögum, þar sem ekki er að finna sérákvæði um dráttarvexti, að hægt sé að beita hinum almennu dráttarvaxtareglum III. kafla laga nr. 38/2001 um viðkomandi kröfu.

Atvinnuleysistryggingasjóður staðhæfir í bréfi sínu til mín, dags. 10. mars 2005, að ekki séu fordæmi fyrir að greiddir séu vextir á vangreiddar atvinnuleysisbætur. Tel ég nauðsynlegt að víkja að þessum röksemdum í ljósi þess að 2. gr. laga nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu, gerir ráð fyrir því að venja geti gengið framar lögunum. Í greininni segir m.a. að ákvæði II. og IV. kafla laganna gildi því aðeins að ekki leiði annað af samningum, venju eða lögum en einnig verði vikið frá öðrum ákvæðum laganna að því marki sem þar sé kveðið á um. Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpinu sem varð að lögum nr. 38/2001, segir m.a. um 2. gr.:

„Frumvarpsgreinin kemur í staðinn fyrir 3. gr. gildandi vaxtalaga, en þar segir að ákvæði II. og III. kafla laganna um ákvörðun vaxta gildi því aðeins að ekki leiði annað af lögum, samningum eða venju. Í réttarframkvæmd hefur ríkt nokkur óvissa um það að hvaða leyti ákvæði vaxtalaganna séu frávíkjanleg. Ákvæðið hefur þó verið skýrt svo að ýmsar takmarkanir séu á heimildum til að semja á annan veg en reglur III. kafla laganna um dráttarvexti mæla fyrir um. Þannig hefur verið talið að ekki mætti víkja frá reglum kaflans um hæð dráttarvaxta, né heldur um upphafstíma þeirra eða vaxtavexti, ef þeir samningar væru skuldara í óhag.

Með frumvarpinu er stefnt að því að breyta þessu réttarástandi. Þykir því rétt að gera nánar grein fyrir því að hvaða leyti ætlast er til að lögin séu frávíkjanleg. Með 2. mgr. 6. gr. frumvarpsins er að því stefnt að heimilt sé að semja um hæð dráttarvaxta, enda þótt þeir séu hærri en dráttarvextir sem Seðlabanki Íslands ákveður skv. 1. mgr. 6. gr. frumvarpsins. Slíkur samningur um dráttarvexti felur í sér heimild til handa aðilum að semja um hvort heldur er hærri eða lægri dráttarvexti en Seðlabanki Íslands ákveður. Er miðað við fullt samningsfrelsi aðila í þessum efnum með þeim takmörkunum sem leiðir af sjálfu ákvæðinu.“ (Alþt. 2000—2001, A-deild, bls. 3678.)

Af orðalagi 2. gr. laga nr. 38/2001 og lögskýringargögnum leiðir að samningur eða venja geti leitt til frávika frá ákvæðum II. og IV. kafla laganna. Um dráttarvexti er hins vegar fjallað í III. kafla laganna og verður ekki vikið frá ákvæðum kaflans nema „að því marki sem þar er kveðið á um“. Af ákvæðum III. kafla og tilvitnuðum athugasemdum með frumvarpi til laga nr. 38/2001 er ljóst að ekki er hægt að víkja frá öðrum ákvæðum í þeim kafla en 2. mgr. 6. gr. um hæð dráttarvaxta. Rétturinn til dráttarvaxta er þannig ekki háður samningum eða venju heldur er mælt fyrir um hann í 5. gr. laganna. Hér verður að gera greinarmun á réttinum til dráttarvaxta og því hvort kröfuhafi ákveður að falla frá honum. Af framansögðu tel ég ljóst að meint venja við framkvæmd á greiðslu atvinnuleysisbóta getur ekki ein og sér leitt að lögum til undanþágu frá skyldu Atvinnuleysistryggingasjóðs til að greiða dráttarvexti af bótafjárhæð ef slík skylda yrði á annað borð talin fyrir hendi.

3.

Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 12/1997, um atvinnuleysistryggingar, eiga launamenn og sjálfstætt starfandi einstaklingar, sem verða atvinnulausir, „rétt“ á bótum úr Atvinnuleysistryggingasjóði samkvæmt því sem fyrir er mælt í lögunum, enda séu þeir í atvinnuleit og fullfærir til vinnu. Í 1. mgr. 2. gr. eru í sex töluliðum talin upp þau skilyrði sem fullnægja þarf til að einstaklingur teljist eiga „rétt til bóta“ samkvæmt lögunum. Í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 12/1997 er síðan mælt með skýrum hætti fyrir um upphafstíma bótaréttar, en ákvæðið er svohljóðandi:

„Einstaklingur, sem öðlast bótarétt samkvæmt ákvæðum þessara laga, á rétt á bótum frá og með fyrsta skráningardegi, sbr. þó 10. gr.“

Ég tek fram að ákvæði 10. gr., sem tilvitnuð 1. mgr. 6. gr. vísar til, hefur ekki þýðingu fyrir úrlausn máls þessa og hefur athugun mín ekki beinst að þeim tilvikum sem þar er fjallað um.

Af ofangreindum ákvæðum laga nr. 12/1997 verður ekki annað ráðið en að löggjafinn hafi með lögunum skapað þeim launamönnum og sjálfstætt starfandi einstaklingum sem verða atvinnulausir lögvarinn rétt til greiðslu úr hendi hins opinbera enda fullnægi þeir efnisskilyrðum laganna. Hafa verður í huga að þessar greiðslur eru atvinnuleysisbætur og eiga því að koma, a.m.k. að hluta, í stað launa eða annarra tekna sem sá, sem bótaréttinn á, hefði haft ef hann væri í vinnu. Ég hef áður lagt á það áherslu við umfjöllun um rétt til bóta samkvæmt lögum nr. 12/1997 að lögfesting efnisreglna um rétt borgaranna til atvinnuleysistrygginga á nú rætur sínar að rekja til ákvæðis 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944, sbr. 14. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, þar sem gert er ráð fyrir að öllum, sem þess þurfa, skuli tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna atvinnuleysis. Lög nr. 12/1997, um atvinnuleysistryggingar, fela því í sér útfærslu löggjafans á stjórnarskrárvörðum „rétti“ borgaranna til aðstoðar vegna atvinnuleysis, sjá hér álit mitt frá 24. október 2005 í máli nr. 4186/2004. Með þetta í huga og þegar horft er til framsetningar laga nr. 12/1997 á réttinum til atvinnuleysisbóta tel ég að líta verði svo á að sá, sem fullnægir efnisskilyrðum laganna til að eiga slíkan bótarétt, eignist að öllu jöfnu fjárkröfu á hendur hinu opinbera sem kann að öðrum skilyrðum uppfylltum að teljast allsherjarréttarleg peningakrafa sem fellur undir gildissvið III. kafla laga nr. 38/2001 um dráttarvexti.

Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laga nr. 38/2001 er almenna reglan sú að hafi gjalddagi verið fyrirfram ákveðinn er kröfuhafa heimilt að krefja skuldara um dráttarvexti sem reiknast af ógreiddri peningakröfu frá og með gjalddaga fram að greiðsludegi. Frá þessari reglu er að finna svohljóðandi undantekningu í 3. mgr. 5. gr.:

„Nú er ekki samið um gjalddaga kröfu og er þá heimilt að reikna dráttarvexti frá og með þeim degi þegar liðinn er mánuður frá því að kröfuhafi sannanlega krafði skuldara með réttu um greiðslu. Sé greiðslukrafan sett fram á mánaðardegi sem ekki er til í næsta mánuði skal skuldari greiða dráttarvexti frá og með síðasta degi þess mánaðar.“

Í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 er síðan að finna fyrirmæli um hvernig ákvarða skuli hlutfall dráttarvaxta ef ekki er um annað samið á grundvelli 2. mgr. Ákvæði 7. gr. er síðan svohljóðandi:

„Ef atvik sem varða kröfuhafa og skuldara verður ekki um kennt valda því að greiðsla fer ekki fram skal ekki reikna dráttarvexti þann tíma sem greiðsludráttur verður af þessum sökum. Sama á við ef greiðsla fer ekki fram vegna þess að skuldari neytir vanefndaúrræða gagnvart kröfuhafa eða heldur af öðrum lögmætum ástæðum eftir greiðslu eða hluta hennar.“

Í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 38/2001 segir um ofangreinda 3. mgr. 5. gr. að málsgreinin komi í stað 3. mgr. 9. gr. vaxtalaga og sé samhljóða nema að því leyti að við það sé miðað í 1. málsl. að kröfuhafi verði að hafa krafið skuldara „með réttu“ um greiðslu. Þetta ákvæði er sett til áréttingar því að kröfuhafi getur ekki krafist dráttarvaxta nema sá tími sé kominn að hann geti krafið skuldara um greiðslu og að kröfuhafi hafi að fullu efnt sínar skyldur, sjá Alþt. 2000—2001, A-deild, bls. 3679—3680.

Ljóst er af lögum nr. 12/1997 að þeir sem uppfylla skilyrði laganna til greiðslu atvinnuleysisbóta fá ekki sjálfkrafa greiddar bætur heldur þurfa þeir að sækja um að fá þær. Þó er sem fyrr segir mælt beinlínis fyrir um þá meginreglu í 1. mgr. 6. gr. laganna að bótarétturinn verði virkur frá og með fyrsta skráningardegi. Samkvæmt 3. mgr. 5. gr. laga nr. 38/2001 er heimilt að reikna dráttarvexti af kröfu frá og með þeim degi þegar liðinn er mánuður frá því að kröfuhafi sannanlega krafði skuldara með réttu um greiðslu. Að þessu sögðu og með vísan til ofangreindra sjónarmiða tel ég að ekki verði að óbreyttum lögum lagt annað til grundvallar en að viðhlítandi heimild standi til þess samkvæmt 3. mgr. 5. gr. laga nr. 38/2001 að reikna dráttarvexti á þá fjárkröfu sem sá, sem á bótarétt samkvæmt lögum nr. 12/1997, eignast á hendur Atvinnuleysistryggingasjóði frá og með fyrsta skráningardegi, sbr. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 12/1997, að liðnum mánuði frá því að viðkomandi sannanlega krafði sjóðinn um bætur með því að leggja fram umsókn sem fullnægir að formi og efni kröfum laga nr. 12/1997 og reglugerðarákvæða um það efni. Svo lengi sem umsækjandanum sjálfum verður ekki kennt um hversu langan tíma það tekur að fá endanlega niðurstöðu í máli hans, sbr. fyrri málsl. 7. gr. laga nr. 38/2001, eiga slíkar tafir ekki að geta haggað því að réttur hans stofnast á áðurgreindu tímamarki. Á þetta einnig við þegar mál hefur verið kært til úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta eða þegar kvartað hefur verið yfir niðurstöðu nefndarinnar til mín enda hafi umsækjandi um atvinnuleysisbætur á áðurgreindu tímamarki uppfyllt skilyrði laga til að öðlast bætur. Myndi önnur niðurstaða leiða til þess að borgari sem fær greiddar atvinnuleysisbætur án vaxta löngu eftir að hann sótti um þær og uppfyllti skilyrði til að fá þær greiddar, fengi í raun ekki fjárgreiðslu sem er í eðlilegu samræmi við raunvirði fjárverðmætis greiðslunnar að teknu tilliti til hinna lögmæltu bóta sem dráttarvextir eru. Ég ítreka í þessu sambandi það sjónarmið sem að framan er rakið að um er að ræða kröfur um atvinnuleysisbætur sem eiga að koma, a.m.k. að hluta, í stað launa eða annarra tekna sem sá, sem bótaréttinn á, hefði haft ef hann væri í vinnu, en að jafnaði eru greiddir dráttarvextir af launakröfum sé skilyrðum III. kafla laga nr. 38/2001 fullnægt. Hér þarf sem endranær að hafa í huga að með lagareglum um dráttarvexti hefur löggjafinn mælt fyrir um hvaða skaðabætur í formi dráttarvaxta beri að greiða verði vanskil fram yfir þau tímamörk sem lögin tilgreina enda falli krafan undir gildissvið laga nr. 38/2001. Ákvörðun um atvinnuleysisbætur er stjórnvaldsákvörðun, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Stjórnvöldum ber í samræmi við 9. gr. laganna að taka ákvarðanir í málum svo fljótt sem unnt er. Þegar ákvörðun stjórnvalds felur í sér úrlausn um greiðslu fjárkröfu sem fellur undir gildissvið laga nr. 38/2001 leiðir af reglum laganna að dragist afgreiðsla stjórnvalds á málinu fram yfir þau tímamörk sem kveikja réttinn til dráttarvaxta kann stjórnvaldið að þurfa að svara fyrir tafirnar með greiðslu þeirra lögmæltu skaðabóta sem dráttarvextir eru.

Það er niðurstaða mín í ljósi þess sem að framan er rakið að sú afstaða Atvinnuleysistryggingasjóðs, að ákvæði III. kafla laga nr. 38/2001 er varða dráttarvexti eigi ekki við um atvinnuleysisbætur sem greiddar eru þeim sem eiga bótarétt á grundvelli laga nr. 12/1997, sé ekki í samræmi við lög. Þessi forsenda, sem synjun Atvinnuleysistryggingasjóðs í máli A var byggð á, var því ekki reist á réttum lagagrundvelli. Með þetta í huga tek ég fram að sjóðurinn hefur ekki byggt á því að atvik eða aðstæður í máli A hafi verið með þeim hætti að útreikningur dráttarvaxta á bótafjárhæðina til hans hafi ekki getað átt sér stað væri lagaheimild að öðru leyti til staðar. Að því virtu tel ég ekki þörf á því að ég fjalli frekar um atvik í máli A í áliti þessu.

V. Niðurstaða.

Samkvæmt því sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að sú afstaða Atvinnuleysistryggingasjóðs, að ákvæði III. kafla laga nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu, er fjalla um dráttarvexti, eigi ekki við um atvinnuleysisbætur sem greiddar eru þeim sem eiga bótarétt á grundvelli laga nr. 12/1997, um atvinnuleysistryggingar, sé ekki í samræmi við lög. Þessi forsenda, sem synjun Atvinnuleysistryggingasjóðs í máli A var byggð á, var því ekki byggð á réttum lagagrundvelli.

Ég beini þeim tilmælum til Atvinnuleysistryggingasjóðs að mál A verði tekið til endurskoðunar, komi fram ósk þess efnis frá honum, og að þá verði leyst úr máli hans í samræmi við þau sjónarmið sem rakin eru í áliti þessu.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Í bréfi til Atvinnuleysistryggingasjóðs, dags. 6. febrúar 2006, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til sjóðsins á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni eða hvort mál hans væri enn til meðferðar. Svarbréf Atvinnuleysistryggingasjóðs barst mér 2. mars 2006. Er þar greint frá því að mál A hafi verið tekið fyrir að nýju í stjórn sjóðsins 23. janúar 2006 og hafi hún ákveðið að greiða A vexti á atvinnuleysisbætur hans sem fyrst. Hafi A verið sent bréf þar sem ákvörðun stjórnarinnar var tilkynnt honum.