Álit

I.

Hinn 19. nóvember 2004 leitaði til mín B, héraðsdómslögmaður, fyrir hönd A ehf., og kvartaði yfir úrskurði umhverfisráðuneytisins frá 20. nóvember 2003, þar sem ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 28. maí 2003 um kröfur um úrbætur í starfsemi félagsins var staðfest með tilteknum breytingum.

Í kvörtuninni er því haldið fram að þær kröfur, sem gerðar eru í úrskurðinum um stærð búra og fjölda hunda í þeim, verði ekki leiddar af lögum nr. 15/1994, um dýravernd, eða þágildandi reglugerð nr. 499/1997, um dýrahald í atvinnuskyni, og því skorti þær lagastoð. Telja forsvarsmenn A að úrskurðurinn feli í sér íþyngjandi og afturvirk skilyrði og að það sé ekki í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að setja slíkar kröfur fram rúmu ári eftir að starfsleyfi er gefið út og eftir að búið er að ráðast í framkvæmdir. Þurfi reglur að þessu leyti að vera skýrar og aðgengilegar og ekki settar eftir á.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 30. desember 2005.

II.

Málavextir eru þeir að með leyfisbréfi, dags. 28. janúar 2002, var aðstandendum A ehf. veitt leyfi til dýrahalds í atvinnuskyni. Var leyfið gefið út af lögreglustjóranum í Reykjavík og gilti til 28. janúar 2005. Í leyfisbréfinu sagði m.a. svo:

„Með því að umsækjendur fullnægja skilyrðum þeim sem sett eru í lögum um dýrahald nr. 15/1994 og reglugerð um dýrahald í atvinnuskyni nr. 499/1997 er umbeðið leyfi hér með veitt.“

Jafnframt var áskilið að tilteknir starfsmenn Dýraspítalans í X hefðu eftirlit með aðbúnaði og ástandi hundanna.

Með lögum nr. 164/2002 var m.a. sú breyting gerð á lögum nr. 15/1994 að Umhverfisstofnun var falin útgáfa leyfa vegna dýrahalds í atvinnuskyni í stað lögreglustjóra. Var jafnframt mælt fyrir um að Umhverfisstofnun hefði ásamt héraðsdýralækni í viðkomandi umdæmi eftirlit með slíkri starfsemi.

Í gögnum málsins liggur fyrir álit héraðsdýralæknis Y, dags. 11. febrúar 2003, um A en þar segir:

„Undirritaður skoðaði aðstöðuna á [A] mánudaginn 3. febrúar 2003 með tilliti til þess hvort hún uppfylli ákvæði reglugerðar nr. 499/1997 um dýrahald í atvinnuskyni. Undirritaður telur að [A] uppfylli í megin þáttum ákvæði ofangreindrar reglugerðar. Sérstaklega á þetta við um aðstöðu búsins, sem hefur verið stórbætt á undanförnum misserum.“

Af gögnum málsins verður ráðið að hinn 9. apríl 2003 hafi dýralæknirinn Þ skoðað aðstæður hjá A að beiðni Umhverfisstofnunar. Skilaði dýralæknirinn greinargerð til Umhverfisstofnunar, dags. 14. apríl 2003, þar sem tekið var fram að heilsufar hundanna virtist ágætt en að gerðar væru athugasemdir við aðbúnað þeirra. Beindust þær m.a. að stærð búra og fjölda hunda í þeim, að útiaðstöðu vantaði, að gotherbergi væru óviðunandi og að þrifnaði væri ábótavant. Sagði jafnframt í greinargerðinni að aðstaðan í A væri ófullnægjandi og að sérstaklega væri ámælisvert hversu margir hundar væru á búinu miðað við þá aðstöðu sem þar væri. Reyndar hefðu eigendur búsins sýnt dýralækninum húsnæði sem þau hygðust taka í notkun á næstunni og var tekið fram að ef af því yrði myndi aðstaðan batna til muna.

Forsvarsmönnum A ehf. var gefinn kostur á að gera athugasemdir við greinargerð dýralæknisins og setti lögmaður félagsins fram andmæli þeirra í bréfi, dags. 25. apríl 2003. Kemur þar fram að forsvarsmenn A telji athugasemdir Þ ekki eiga við rök að styðjast. Er gerð grein fyrir framkvæmdum sem staðið hafi yfir á búinu og rakið að með tilkomu nýrra bygginga muni aðstaðan batna. Í bréfinu er jafnframt bent á að greinargerð Þ sé ekki í samræmi við álit héraðsdýralæknis Y frá 11. febrúar 2003. Í ljósi þess sé óskað eftir að leitað verði álits héraðsdýralæknis um greinargerð Þ áður en Umhverfisstofnun ákveði hvort hún telji nauðsynlegt að grípa til þvingunaraðgerða. Umhverfisstofnun aflaði umsagnar héraðsdýralæknis um málið og barst hún stofnuninni með bréfi, dags. 13. maí 2003. Þar sagði meðal annars eftirfarandi:

„Þar sem málefni [A] [...] hafa tekið aðra stefnu en hefðbundið er, hefur undirritaður ákveðið að vísa erindi yðar til yfirdýralæknis og verður honum send greinargerð um [A] ásamt þeim bréfum sem bárust undirrituðum þann 6. maí síðastliðinn frá Umhverfisstofnun.“

Með bréfi, dags. 28. maí 2003, tilkynnti Umhverfisstofnun A ehf. um þá ákvörðun sína að krefjast þess að félagið gerði ákveðnar úrbætur á starfsemi sinni á grundvelli laga nr. 15/1994 og reglugerðar nr. 499/1997. Lutu úrbæturnar að aðstöðu fyrir tíkur sem komnar væru að goti og tíkur með hvolpa, að stærð búra og fjölda hunda í þeim og stærð útigerða. Voru settar fram nákvæmar töflur yfir lágmarksstærð búranna með tilliti til fjölda hunda í þeim og þyngdar þeirra, þ.e. búra fyrir tíkur með hvolpa, búra fyrir hunda sem hafa beinan aðgang að útigerði og fyrir hunda sem ekki hafa slíkan aðgang. Þá var í bréfinu sett fram tafla yfir lágmarksstærð útigerða einnig með tilliti til fjölda hunda og þyngdar þeirra. Var forsvarsmönnum A gert að sjá svo um að kröfurnar yrðu uppfylltar fyrir 1. september 2003. Í bréfi Umhverfisstofnunar voru enn fremur settar fram viðmiðanir um hámarksfjölda hunda á hvern starfsmann A. Með bréfi, dags. 29. ágúst 2003, kærði A ehf. framangreinda ákvörðun Umhverfisstofnunar til umhverfisráðuneytisins. Í bréfinu var þess krafist að ákvörðunin yrði felld úr gildi. Var krafan byggð á því að hvorki í lögum nr. 15/1994, um dýravernd, né í reglugerð nr. 499/1997, um dýrahald í atvinnuskyni, væri að finna reglur um þau atriði sem ákvörðun Umhverfisstofnunar lyti að og því skorti ákvörðunina lagastoð.

Við meðferð kærunnar óskaði umhverfisráðuneytið með bréfum, dags. 4. september 2003, eftir umsögnum fjögurra aðila, þ.e. Umhverfisstofnunar, yfirdýralæknis, héraðsdýralæknis Y og dýraverndarráðs.

Í umsögn Umhverfisstofnunar, dags. 10. september 2003, sagði meðal annars:

„Í ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 28. maí sl voru gerðar ákveðnar og skýrar kröfur á hendur [A] ehf. um úrbætur á starfsemi félagsins í kjölfar eftirlitsferðar sem farin var í búið 9. apríl sl. á grundvelli 3. mgr. 18. gr. laga nr. 15/1994 um dýravernd. Við eftirlit kom í ljós að á skorti að vistarverur og umhirða dýranna væri í samræmi við ákvæði fyrrnefndra laga og reglugerðar nr. 499/1997 um dýrahald í atvinnuskyni sem sett er með stoð í 3. mgr. 12. gr. laganna. Byggja kröfur stofnunarinnar um úrbætur einkum á 5. og 6. gr. reglugerðarinnar.

Ákvörðun stofnunarinnar er með þeim hætti að annars vegar eru gerðar kröfur um úrbætur á vistarverum dýranna og hins vegar á umhirðu og eftirliti með dýrunum. Varðandi vistarverur dýranna eru nánar tiltekið gerðar kröfur um stærð búra og útigerða ásamt fjölda dýra sem vera skuli í hverju búri. Þar er greint á milli búra sem ætluð eru fyrir gottíkur og annarra búra. Tekið er tillit til ólíkra þarfa hinna ýmsu tegunda við ákvörðun um fjölda dýra í hverju búri og stærð búranna. Sama gildir um stærð og fjölda í útigerðum. Hvað varðar kröfur um umhirðu dýranna eru gerðar kröfur um fjölda hunda á hvern starfsmann sem að mati stofnunarinnar er nauðsynlegt til að nægilegt eftirlit sé með dýrunum og þörfum þeirra sinnt með fullnægjandi hætti. Við það mat var m.a. litið til þess að tryggja dýrunum eðlilegt frelsi til hreyfingar á grundvelli viðurkenndrar reynslu og þekkingar.

Þegar litið er til kröfu stofnunarinnar um vistarverur dýranna kemur m.a. fram í 1. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar að öllum dýrum skuli séð fyrir góðum vistarverum og jafnframt að byggingar, búr og hvers kyns vistarverur fyrir dýrin, skuli vera þannig að vel fari um dýrin allt árið um kring. Þá segir í 6. gr. reglugerðarinnar að í stíum og búrum skuli vera upphækkuð legupláss, nægilega stór til að dýr, sem þar eru höfð, geti legið eðlilega samtímis. Þessi ákvæði reglugerðarinnar sækja stoð sína í 1. og 2. mgr. 3. gr. laganna.

Að því er varðar kröfu stofnunarinnar um fjölda hunda á hvern starfsmann kemur m.a. fram í 6. gr. reglugerðarinnar að daglega skuli hafa eftirlit með dýrunum og staðsetningu þeirra hagað þannig að auðvelt sé að fylgjast með þeim. Sækir þessi krafa stoð sína í 3. mgr. 3. gr. laganna. Jafnframt segir í 10. gr. reglugerðarinnar að þrífa skuli vistarverur, innréttingar, gerði og annan útbúnað reglulega og þess gætt að skipt sé nægilega oft um þekjulag gólfs eða gerðis, svo að það valdi dýrunum ekki óþægindum. Þessi ákvæði reglugerðarinnar sækja lagastoð í 1. mgr. 3. gr. laganna.

Í 3. mgr. 12. gr. laganna kemur fram að í reglugerð sem umhverfisráðherra setur skuli m.a. setja ákvæði um að leyfi fyrir dýrahald í atvinnuskyni megi binda þeim skilyrðum sem nauðsynleg þykja til að tryggja góða meðferð dýra, svo sem aðbúnað þeirra, umhirðu, viðhlítandi vistarverur og eftirlit með starfseminni. Í þeirri reglugerð sem nú er í gildi er ekki að finna skýrt ákvæði í þessa veru. Hins vegar kemur fram í lagagreininni sá vilji löggjafans að slík leyfi séu bundin skilyrðum, þ.á m. um þau atriði sem ákvörðun stofnunarinnar lýtur að. Stofnunin telur sér því heimilt að binda rekstrarleyfi fyrir dýrahald í atvinnuskyni skilyrðum m.a. um aðbúnað og umhirðu dýra. Er það enda í samræmi við þá ólögfestu meginreglu stjórnsýsluréttarins að matskenndar stjórnvaldsákvarðanir megi binda skilyrðum að uppfylltum tilteknum skilyrðum. Í núgildandi rekstrarleyfi búsins er ekki að finna slík skilyrði. Þá er í 3. mgr. 18. gr. laganna að finna heimild fyrir stofnunina að krefjast tiltekinna úrbóta innan tiltekins tíma vegna brota á lögunum.

Ef litið er til þessara ákvæða er það mat stofnunarinnar að henni hafi verið heimilt að gera tilteknar kröfur um úrbætur á starfsemi hundabúsins enda var ljóst, í kjölfar eftirlitsferðar í [A] ehf. 9. apríl sl., að nauðsynlegt var að krefjast úrbóta á vistarverum og umhirðu dýranna. Þær tilteknu úrbætur sem krafist er í ákvörðun stofnunarinnar frá 28. maí sl. byggja á þeim laga- og reglugerðarheimildum sem reifaðar eru hér að framan, þeim tilgangi laganna að vel sé búið að dýrum hvað varðar meðferð þeirra, umhirðu og vistarverum og jafnframt þeirri óskráðu grundvallarreglu stjórnsýsluréttarins að stjórnvaldsákvörðun verði efnislega að vera bæði ákveðin og skýr svo að málsaðili geti skilið hana og metið réttarstöðu sína.

Við nánari útfærslu krafna var m.a. litið til viðurkenndrar reynslu og þekkingar hérlendis sem erlendis m.a. að dýrum sé tryggt eðlilegt frelsi til hreyfingar, sbr. 2 mgr. 3. gr. laganna.“

Með bréfi, dags. 22. september 2003, gerði lögmaður A ehf. athugasemdir við framangreinda umsögn Umhverfisstofnunar.

Í umsögn dýraverndarráðs, dags. 15. september 2003, sagði meðal annars:

„Að mati dýraverndarráðs eru þær kröfur sem Umhverfisstofnun setur fram um aðbúnað hunda í fyrrgreindu bréfi, eðlilegar og mikilvægar til að tryggja vellíðan hunda sem alla ævi dveljast á hundabúi. Ráðið álítur þær aðeins nánari útfærslu á ákvæðum Reglugerðar um dýrahald í atvinnuskyni, þar sem segir m.a. í 5. grein: [...]

Dýraverndarráð telur þetta mál sýna að mikil þörf sé á að flýta útgáfu reglugerðar um aðbúnað gæludýra og koma útgáfu leyfa fyrir dýrahald í atvinnuskyni á tryggan grunn, sem og eftirliti með starfseminni.“

Með bréfi, dags. 30. september 2003, gerði lögmaður A ehf. athugasemdir við framangreinda umsögn dýraverndarráðs.

Í sameiginlegri umsögn yfirdýralæknis og héraðsdýralæknis Y, dags. 23. september 2003, sagði meðal annars:

„Undirritaðir fá ekki séð á hvaða grundvelli Umhverfisstofnun gerði sínar kröfur á [A], þar sem reglur stofnunarinnar hafi ekki verið birtar með opinberum hætti.“

Með bréfi, dags. 13. október 2003, óskaði umhverfisráðuneytið eftir frekari umsögn yfirdýralæknis varðandi einstök atriði í ákvörðun Umhverfisstofnunar. Í svarbréfi yfirdýralæknis, dags. 22. október 2003, sem ritað var að höfðu samráði við héraðsdýralækninn í Y sagði meðal annars:

„Kröfur UST sem settar voru fram um úrbætur á aðbúnaði dýra hjá [A] þann 28. maí sl., eru taldar of strangar með tilliti til ákvæða reglugerðar nr. 499/1997 um dýrahald í atvinnuskyni.

Í fyrsta lagi er talið að kröfurnar séu of strangar með tilliti til þess að hér á landi hafa aldrei fyrr verið til neinar nákvæmar reglur um stærð búra fyrir gæludýr. Til dæmis er talið of strangt að krefjast að 30―40 kg tík komin að goti eða með hvolpa þurfi 9 m² stíu.

Í öðru lagi setur UST fram kröfur sem eru samhljóða sænsku kröfunum, (Statens jordbrugsverks föreskrifter og uppfödring, försjäling og förvaring af hundar samt om förvaringsutrymmen för och avel med hundar och katter 1999:111) en Svíar eru með langströngustu kröfurnar í Skandinavíu og sennilega í heiminum. Talið væri mun heppilegra, a.m.k. til að byrja með, að miða íslenskar reglur við norsku eða finnsku reglurnar sem eru mun raunhæfari.

Í þriðja lagi er talið að frestur sá sem UST gefur [A] til úrbóta sé of stuttur, bæði með tilliti til þess að ekki verður ráðið af skýrslum að hundarnir á [A] séu illa haldnir og vegna þess að búið er í mótun og ætla má að viðbótar húsnæði muni leysa þann vanda sem við er að eiga.

Í fjórða lagi er talið að krafan um að einn starfsmaður megi í mesta lagi sinna 8 fullorðnum hundum sé óraunhæf a.m.k. í öllum tilfellum. Telja verður að 2 starfsmenn geti til dæmis auðveldlega sinnt fleiri en 16 Chichuachua hundum, þar sem tíkurnar gjóta ekki nema einum til þremur hvolpum í senn. Auk þess sem slíkir hundar eru tæplega viðraðir úti á Íslandi nema við og við vegna veðurfars.“

Að lokinni þeirri gagnaöflun sem að ofan er lýst kvað Umhverfisráðuneytið upp úrskurð í málinu, dags. 20. nóvember 2003. Í niðurstöðukafla hans er vikið að því að kröfur Umhverfisstofnunar um úrbætur að A hafi í fyrsta lagi lotið að aðstöðu fyrir tíkur sem komnar væru að goti og tíkur með hvolpa, m.a. um tiltekna lágmarksstærð búra. Í öðru lagi væru settar fram kröfur um hámarksfjölda annarra hunda í búrum og lágmarksstærð búra og útigerða. Í þriðja lagi hefði Umhverfisstofnun gert þær kröfur að a.m.k. einn starfsmaður sinnti hverjum átta hundum eldri en fjögurra mánaða. Hvað varðar stærð búra er í úrskurði umhverfisráðuneytisins vísað til 5. og 6. gr. reglugerðar nr. 499/1997, um dýrahald í atvinnuskyni. Þá segir m.a. eftirfarandi:

„Ráðuneytið telur ótvírætt að Umhverfisstofnun geti gert kröfur um stærð búra, aðbúnað og fjölda dýra í búrum í því skyni að framfylgja framangreindum áskilnaði 5. gr. reglugerðar nr. 499/1997 um að dýrunum skuli ávallt séð fyrir góðum vistarverum og að byggingar, girðingar, búr og hvers kyns vistarverur fyrir dýrin skuli vera þannig að vel fari um dýrin allt árið um kring. Hins vegar eru ekki í reglugerðinni nákvæmari ákvæði um það hversu stór búr eða gerði eigi að vera til að uppfylla framangreindan áskilnað eða hversu mörg dýr megi að hámarki vera í hverju búri. Er það því háð mati viðkomandi stjórnvalds, í þessu tilviki Umhverfisstofnunar.

Fram kemur í umsögn Umhverfisstofnunar að höfð hafi verið hliðsjón af reynslu annarra landa við ákvörðun á því hversu stórar vistarverur hunda þyrftu að vera þannig að vel færi um þá. Eru kröfur um búrastærðir í hinni kærðu ákvörðun samhljóða ákvæðum í sænskri reglugerð og áþekkar kröfur séu gerðar í Noregi og í Bandaríkjunum. Í umsögn dýraverndarráðs kemur fram að ráðið telur framangreindar kröfur eðlilegar og mikilvægar til að tryggja vellíðan hunda sem alla ævi dveljast á hundabúi. Yfirdýralæknir telur í seinni umsögn sinni að kröfur Umhverfisstofnunar séu of strangar með tilliti til þess að aldrei fyrr hafi verið til neinar nákvæmar reglur um stærð búra fyrir gæludýr. Bendir yfirdýralæknir á að sænskar reglur sem Umhverfisstofnun miði við séu þær ströngustu sem gerðar séu í Skandinavíu og jafnvel í heiminum. Telur hann því að heppilegra hefði verið a.m.k. til að byrja með að miða íslenskar reglur við norskar eða finnskar reglur sem séu mun raunhæfari.

Þó að ljóst sé að reglur annarra landa hafi ekki lagagildi hér á landi telur ráðuneytið unnt að hafa þær reglur til hliðsjónar við beitingu hinna matskenndu ákvæða 5. gr. reglugerðar 499/1997, enda telur ráðuneytið að þær séu settar með það að markmiði að vernda dýrin og tryggja velferð þeirra. Einnig telur ráðuneytið unnt að hafa til hliðsjónar ákvæði reglugerðar nr. 432/2003, um einangrunarstöðvar og sóttkvíar fyrir gæludýr, um lágmarksstærðir búra fyrir hunda sem þar dvelja.“

Þá er í úrskurðinum vikið að lágmarksstærð búra fyrir hunda sem hafa beinan aðgang að útigerði. Segir að kröfur Umhverfisstofnunar séu sambærilegar ákvæðum reglugerðar nr. 432/2003 og norskum reglum. Það er mat ráðuneytisins að þær kröfur sem fram komi í viðkomandi töflu í ákvörðun Umhverfisstofnunar séu hóflegar en nauðsynlegar lágmarkskröfur til að tryggja að vel fari um dýrin allt árið um kring, að því gefnu að þau séu viðruð daglega og fái reglubundna hreyfingu í samræmi við ákvæði 5. gr. reglugerðar nr. 499/1997.

Hvað varðar lágmarksstærð búra fyrir hunda sem hafa ekki frjálsan aðgang að útigerði er vísað til sænskra og finnskra reglna sem séu sambærilegar fyrirmælum Umhverfisstofnunar. Telur ráðuneytið að ekkert hafi komið fram í málinu sem gefi tilefni til að vefengja mat stofnunarinnar á því hve stór búr fyrir þessa hunda þurfi að vera til að tryggt sé að vel fari um dýrin allt árið um kring.

Í úrskurði umhverfisráðuneytisins er þessu næst fjallað um lágmarksstærð útigerða. Rakið er ákvæði 6. gr. reglugerðar nr. 499/1997 en tekið fram að í reglugerðinni séu engin ákvæði um lágmarksstærð útigerða. Tekur ráðuneytið þó fram að það telji að ákvæði 5. gr. reglugerðarinnar, um að dýrunum skuli séð fyrir góðum vistarverum og að búr og girðingar skuli vera þannig að vel fari um þau allt árið, nái einnig til útigerðanna. Þá segir eftirfarandi í úrskurðinum:

„Lágmarksstærðir útigerða skv. annarri töflu ii. liðar hinnar kærðu ákvörðunar eru samskonar og koma fram í áðurnefndri sænskri reglugerð en ganga töluvert lengra en finnskar reglur. Eins og greina má af orðalagi 6. gr. reglugerðar nr. 499/1997 er tilgangurinn með því að færa dýr í útigerði m.a. að tryggja þeim nauðsynlega hreyfingu. Slíka hreyfingu má einnig veita dýrunum með því að viðra þau utan gerðis. Fram kemur í eftirlitsskýrslu Umhverfisstofnunar frá 1. september 2003 að á [A] sé 8 ha svæði þar sem unnt er að leyfa hundunum að hlaupa frjálsir en engin æfingaáætlun sé til staðar. Samkvæmt 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal stjórnvald því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt, verður ekki náð með öðru og vægara móti. Skal þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til. Ráðuneytið telur rétt að gerðar séu ákveðnar lágmarkskröfur um stærð útigerða á hundabúinu ti1 að uppfyllt séu ákvæði reglugerðar nr. 499/1997 um að vel skuli fara um dýrin allt árið um kring. Að mati ráðuneytisins getur farið vel um hunda í minni gerðum en kveðið er á um í annarri töflu ii. liðar. Því telur ráðuneytið rétt að breyta þeim lið hinnar kærðu ákvörðunar sem tekur til stærðar útigerða, þ.e. annarri töflu ii. liðar. Með vísan til álits yfirdýralæknis hefur ráðuneytið við það mat haft hliðsjón af finnskum reglum um þetta efni. Ráðuneytið bendir þó á að sumar tegundir kann að þurfa að auki að viðra utan gerðis til að fullnægja hreyfiþörf þeirra og ber rekstraraðila að sjá til þess að það sé gert. Lágmarksstærð útigerða í fermetrum á [A] skal því vera eftirfarandi:

Lágmarksstærð útigerða í fermetrum

Fjöldi

hunda <5 kg 5-10 kg 10-20 kg 20-30 kg 30-40 kg >40 kg

1 5 6 8 10 15 16

2 5 8 10 14 18 20

3 6 10 13 17 22 24

4 8 12 15 20 26 28

5 8 14 18 24 30 32

6 10 16 20 26 34 36



Af talningu hunda við eftirlit Umhverfisstofnunar þann 1. september 2003 og mælingu sem þá fór fram á búrum hunda í [A] má ráða að í öllum tilvikum nema tveimur, að því að varðar hunda undir 30 kg, er unnt að verða við kröfu Umhverfisstofnunar um lágmarksstærð búra með þeirri aðgerð einni að fækka hundum í búrunum. Búr þriggja stærstu hundanna (yfir 40 kg) voru hins vegar í öllum tilvikum minni en kröfur Umhverfisstofnunar kveða á um, en þeir hundar voru allir einir í búri. Fram kemur í gögnum málsins að á [A] hafa verið reist tvö hús til viðbótar við elsta húsið. Fyrirhugað sé að færa gotaðstöðu og stærstu hundana í nýju húsin. Ráðuneytið telur því að kærandi geti orðið við kröfum um búrastærðir innan húss án mikils kostnaðar og því sé ekki um verulega íþyngjandi kröfur að ræða. Hvað varðar útiaðstöðu þá er á [A] nægt landrými og samkvæmt reglugerð nr. 499/1997 er þess ekki krafist að undirlag gerða sé steypt heldur nægir að þar sé jarðvegur þannig þó að ekki myndist svað við úrkomu. Umhverfis gerðin er síðan girðing þannig að dýrin geti ekki sloppið út. Ráðuneytið telur því að unnt sé að verða við framangreindum kröfum um stærð útigerða án mikils kostnaðar og því séu þær kröfur ekki heldur verulega íþyngjandi fyrir kæranda.“

Í úrskurði umhverfisráðuneytisins er þessu næst fjallað um gotaðstöðu A. Tekið er fram að engar sérstakar kröfur séu gerðar í reglugerð nr. 499/1997 varðandi aðbúnað fyrir tíkur sem komnar séu að goti eða tíkur með hvolpa. Um þá aðstöðu gildi því regla 5. gr. reglugerðarinnar. Telur ráðuneytið að almennar kröfur Umhverfisstofnunar um aðstöðu fyrir þessi dýr sem fram komi í ákvörðun hennar, þ.e. að tíkurnar skuli hafa sérstakt búr til umráða og tækifæri til að komast frá hvolpunum, séu eðlilegar til að tryggja að vel fari um dýrin. Bent er á að kröfur Umhverfisstofnunar um stærð búra í gotaðstöðu sem fram komi í töflu í ákvörðun hennar séu sambærilegar sænskum reglum. Sé tekið mið af þyngd tíkur við ákvörðun á því hve stór búr þeirra skuli vera og sé gerð krafa um búrastærð frá 2—10 m². Engar sambærilegar reglur séu í norskri eða finnskri reglugerð um sama efni. Tekið er fram að í umsögn yfirdýralæknis komi fram að hann telji of strangt að krefjast 9 m² búrs fyrir 30—40 kg tíkur. Þá segir svo í úrskurðinum:

„Ráðuneytið telur hins vegar rétt að búr í gotaðstöðu séu ekki minni en búr samkvæmt [töflu ákvörðunar Umhverfisstofnunar um búr fyrir hunda sem ekki hafa aðgang að útigerði] og að auki skuli bætt við búrastærðina 5% fyrir hvern hvolp að lágmarki, enda sé þess gætt að tíkurnar komist frá hvolpunum og fái þá hreyfingu utan búrs sem þeim er nauðsynleg. Samkvæmt þessu skal tafla í i. lið hinnar kærðu ákvörðunar orðast svo:

Lágmarksstærð búra fyrir tíkur með hvolpa:

þyngd tíkur stærð búrs m² *

<5 kg 2*

5-10 kg 2*

10-15 kg 2,5*

15-20 kg 3*

20-30 kg 3,5*

30-40 kg 4,5*

>40 kg 5,5*

*Við lágmarksstærð búrs skal bæta 5% fyrir hvern hvolp sem dvelst í búrinu

Eins og áður segir stendur til að færa gotaðstöðu í nýtt húsnæði að [A]. Ráðuneytið telur því að ekki sé um verulega íþyngjandi kröfur að ræða fyrir kæranda.“

Hvað varðar hámarksfjölda dýra í búrum telur umhverfisráðuneytið í úrskurði sínum að ekkert hafi komið fram í málinu sem gefi tilefni til að vefengja mat Umhverfisstofnunar á því hversu marga hunda að hámarki sé eðlilegt að hafa saman í búri. Í úrskurðinum er jafnframt bent á að engin bein ákvæði séu í lögum um dýravernd eða reglugerð nr. 499/1997 um það hver skuli vera lágmarksfjöldi starfsmanna þeirra sem halda dýr í atvinnuskyni. Telur ráðuneytið að krafa Umhverfisstofnunar um þetta atriði eigi sér ekki lagastoð og að ógilda verði þann þátt ákvörðunar Umhverfisstofnunar sem að þessu lýtur.

III. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Ég ritaði umhverfisráðherra bréf, dags. 24. janúar 2005, þar sem ég rakti viðeigandi ákvæði laga nr. 15/1994, um dýravernd, og reglugerðar nr. 499/1997, um dýrahald í atvinnuskyni. Benti ég á að samkvæmt orðalagi 3. mgr. 12. gr. laga nr. 15/1994 væri gert ráð fyrir að umhverfisráðherra setti í reglugerð nánari fyrirmæli um veitingu leyfa samkvæmt 1. mgr. til dýrahalds í atvinnuskyni. Væri þar meðal annars gert ráð fyrir að slík reglugerð hefði að geyma fyrirmæli um skilyrði sem nauðsynleg séu til að tryggja góða meðferð dýranna, svo og aðbúnað þeirra, umhirðu, viðhlítandi vistarverur og eftirlit með starfseminni. Væri þannig ekki annað að sjá en að löggjafinn hefði gengið út frá því að ef sett væru skilyrði fyrir veitingu leyfa til dýrahalds í atvinnuskyni sem lytu að aðbúnaði og vistarverum dýra þá væri það gert á grundvelli fyrirmæla í reglugerð. Í ljósi þessa óskaði ég eftir því með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið lýsti viðhorfi sínu til þess hvernig úrskurður þess frá 20. nóvember 2003 samrýmdist framangreindum sjónarmiðum. Tók ég fram að ég hefði þá jafnframt í huga að ekki yrði séð af gögnum málsins að mælt hefði verið fyrir um nein tiltekin skilyrði um stærð og fjölda búra í starfsemi A í upphaflegu leyfi lögreglustjóra vegna starfseminnar, dags. 28. janúar 2002. Þá óskaði ég enn fremur eftir því að ráðuneytið lýsti viðhorfi sínu til þess að hvaða leyti það teldi það samrýmast ákvæðum laga nr. 15/1994 að mæla fyrir um almenn skilyrði um vistarverur í tengslum við ræktun hunda í atvinnuskyni í úrskurði en ekki reglugerð. Benti ég í því samhengi á að ekki yrði annað séð en að niðurstaða úrskurðar ráðuneytisins hefði almenna þýðingu um þá atvinnustarfsemi sem um væri að ræða í þessu máli en af 75. gr. stjórnarskrárinnar hefðu verið leiddar ákveðnar kröfur um fyrirsjáanleika og skýrleika laga og reglna sem hefðu íþyngjandi áhrif á atvinnustarfsemi.

Í svarbréfi umhverfisráðuneytisins, dags. 17. febrúar 2005, segir meðal annars:

„Leyfisveitingar fyrir dýrahald í atvinnuskyni byggja á 12. gr. dýraverndarlaga nr. 15/1994, þar sem segir að leyfi Umhverfisstofnunar þurfi til hvers konar ræktunar, verslunar, þjálfunar, tamningar, geymslu og leigu dýra í atvinnuskyni sem ekki fellur undir búfjárhald. Samkvæmt 3. mgr. greinarinnar setur umhverfisráðherra í reglugerð nánari fyrirmæli um leyfisveitingar skv. 1. mgr., þar á meðal að leyfi megi binda þeim skilyrðum sem nauðsynleg þykja til að tryggja góða meðferð dýranna, svo sem aðbúnað þeirra, umhirðu, viðhlítandi vistarverur og eftirlit með starfseminni. Í reglugerð nr. 499/1997 um dýrahald í atvinnuskyni voru settar reglur um hvaða starfsemi félli undir dýrahald í atvinnuskyni og hvaða reglur giltu um slíka starfsemi, svo sem um umsóknir um leyfi, um nauðsynlega þekkingu sem rekstraraðili þarf að hafa, um vistarverur, umhirðu og aðbúnað, um loftræstingu, fóður, þrif og færslu dagbóka. Ráðuneytið bendir á að reglugerð nr. 499/1997 byggði ekki einungis á reglugerðarheimild 12. gr. Í 13. gr. reglugerðarinnar þar sem vísað er til lagastoðar er vísað til ákvæða dýraverndarlaga almennt en ekki til einstakra ákvæða. Lagastoð reglugerðarinnar var því ekki síður að finna í ákvæðum 5. gr. laga um dýravernd þar sem segir að umhverfisráðherra setji í reglugerð nánari fyrirmæli um vistarverur og aðbúnað dýra. Ekki er í reglugerðinni kveðið á um það að setja skuli starfsemi sem fellur undir reglugerðina skilyrði við útgáfu leyfis, enda er að mati ráðuneytisins einungis um heimild að ræða en ekki skyldu, sbr. orðalag 3. mgr. 12. gr. laganna. Sé sú heimild ekki nýtt og leyfi gefið út án skilyrða þá gilda að mati ráðuneytisins um rekstur starfseminnar hinar almennu reglur dýraverndarlaga og reglugerðar um dýrahald í atvinnuskyni, sbr. 1. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 499/1997. Ráðuneytið lítur ekki svo á að í ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 28. maí 2003 eða úrskurði ráðuneytisins hafi falist setning skilyrða í skilningi 12. gr. laga um dýravernd heldur hafi verið um að ræða kröfur um úrbætur sbr. heimild í 3. mgr. 18. gr. laganna.

Eins og fram kemur í úrskurði ráðuneytisins hafði [A] ehf. leyfi til dýrahalds í atvinnuskyni útgefið af lögreglustjóranum í Reykjavík þann 28. janúar 2002. Starfseminni voru ekki sett nein skilyrði við útgáfu leyfisins og í því kemur ekki fram hversu marga hunda rekstraraðila var heimilt að halda eða um aðstöðu, aðbúnað eða umhirðu hundanna. Í leyfisbréfinu segir: „Með því að umsækjendur fullnægja skilyrðum þeim sem sett eru í lögum um dýrahald nr. 15/1994 og reglugerð um dýrahald í atvinnuskyni nr. 499/1997 er umbeðið leyfi hér með veitt.“ Þótt ráðuneytið geti fallist á að æskilegt hefði verið að starfseminni væri við útgáfu leyfisins markaður skýrari rammi, t.d. með því að tilgreina hversu marga hunda heimilt væri að halda að [A] í senn miðað við þá aðstöðu sem þar var, þá var það ekki gert. Sú staðreynd leysir þó rekstraraðila ekki undan þeirri skyldu að haga starfseminni á hverjum tíma í samræmi við ákvæði laga um dýravernd og reglugerðar um dýrahald í atvinnuskyni.

Með lögum nr. 164/2002, um breytingar á ýmsum lögum vegna verkefna Umhverfisstofnunar, voru gerðar þær breytingar á lögum um dýravernd, að leyfisveitingar vegna dýrahalds í atvinnuskyni og eftirlit með þeirri starfsemi var færð til Umhverfisstofnunar frá lögreglustjórum. Breyting þessi tók gildi þann 1. janúar 2003. Í samræmi við nýtt hlutverk Umhverfisstofnunar hóf stofnunin í upphafi árs 2003 eftirlit með [A] ehf. eins og lög gerðu ráð fyrir. Kom þá fljótlega í ljós að umhirðu og vistarverum hundanna var ábótavant að mati sérfræðinga Umhverfisstofnunar. Ástæða þessa var fyrst og fremst sú að þeirra mati að of margir hundar væru á búinu miðað við þá aðstöðu sem þar væri. Jaðraði aðstaða í gotherbergi við illa meðferð á dýrum að mati dýralæknis sem skoðaði hundabúið fyrir hönd Umhverfisstofnunar. Í kjölfar þess gerði stofnunin þann 28. maí 2003 kröfu um úrbætur á rekstri [A] í þremur liðum. Ákvörðun þessi var kærð til umhverfisráðherra sem staðfesti hana með þremur breytingum þann 20. nóvember 2003.

[...]

Ráðuneytið leggur áherslu á að [...] ákvæði 5. gr. reglugerðar [nr. 499/1997] um að dýrunum skuli ávallt séð fyrir góðum vistarverum og að byggingar, girðingar, búr og hvers kyns vistarverur fyrir dýrin skuli vera þannig að vel fari um dýrin allt árið um kring eru matskennd ákvæði. Sama gildir um hin almennu ákvæði 2. og 3. gr. dýraverndarlaga þar sem fram kemur að skylt sé að fara vel með öll dýr og að eigendum eða umráðamönnum þeirra beri að sjá þeim fyrir viðunandi vistarverum og fullnægjandi fóðri, drykk og umhirðu auk þess að tryggja þeim eðlilegt frelsi til hreyfingar samkvæmt viðurkenndri reynslu og þekkingu. Í reglugerðinni eru ekki nákvæm ákvæði um það hversu stór búr eða gerði eigi að vera til að uppfylla framangreindan áskilnað eða hversu mörg dýr megi að hámarki vera í hverju búri. Við túlkun svo matskenndra ákvæða verður að byggja á faglegu mati. Að mati ráðuneytisins er það óumdeilt að ekki fer vel um dýr ef það er haft í of litlu búri og það fær ekki þá hreyfingu sem því er eðlilegt. Það var faglegt mat sérfræðinga Umhverfisstofnunar eftir eftirlitsferðir að [A] að starfsemin uppfyllti ekki þessi ákvæði og of þröngt væri um dýrin til að vel gæti farið um þau. Ástæða þessa væri eins og áður segir fyrst og fremst sú að of margir hundar væru á búinu miðað við þá aðstöðu sem þar væri. Samkvæmt eftirlitsskýrslu Umhverfisstofnunar frá 1. september 2003 voru þá 123 fullorðnir hundar á búinu og 19 hvolpar.

Það var niðurstaða ráðuneytisins að Umhverfisstofnun gæti ótvírætt gert kröfur um stærð búra, aðbúnað og fjölda dýra í búrum í því skyni að framfylgja framangreindum áskilnaði 5. gr. reglugerðar nr. 499/1997 og 2. og 3. gr. dýraverndarlaga, ef stofnunin teldi að þau ákvæði væru ekki uppfyllt í viðkomandi rekstri og ekki færi vel um dýrin. Kemur það skýrt fram í hinni kærðu ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 28. maí 2003 að stofnunin byggir sínar kröfur um úrbætur á framangreindum 5. og 6. gr. reglugerðar nr. 499/1997, sbr. 5. gr. laga um dýravernd. Samkvæmt 1. mgr. 18. gr. laga um dýravernd ber að tilkynna það Umhverfisstofnun, héraðsdýralækni eða lögreglu ef grunur leikur á að meðferð á dýrum brjóti gegn lögum. Sé um minni háttar brot að ræða skal Umhverfisstofnun leggja fyrir eiganda eða umsjónarmann dýranna að bæta úr innan tiltekins tíma, sbr. 3. mgr. 18. gr. Að mati ráðuneytisins var Umhverfisstofnun með kröfum sínum um úrbætur einungis að sinna lögbundnum skyldum sínum í samræmi við framangreind ákvæði og vandaða stjórnsýsluhætti.

Í úrskurði ráðuneytisins er farið ítarlega yfir hið faglega mat Umhverfisstofnunar varðandi það hversu stór búr og útigerði þurfi að vera til að þau uppfylli áskilnað 5. gr. reglugerðar nr. 499/1997 um að vel skuli fara um dýrin allt árið um kring. Var við það mat m.a. tekið mið af meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í tveimur tilvikum taldi ráðuneytið að Umhverfisstofnun hefði gert of strangar kröfur og voru gerðar breytingar á lágmarksstærðum búra fyrir tíkur með hvolpa og útigerða. Við mat ráðuneytisins var m.a. litið til þess að um er að ræða starfsemi þar sem hundarnir dvelja yfirleitt alla sína ævi. Ráðuneytið vill taka það sérstaklega fram að við gerð úrskurðar ráðuneytisins var haft samráð við yfirdýralækni og héraðsdýralækni [Y]. Höfðu þeir aðilar gert sérstakar athugasemdir við framangreinda þætti í ákvörðun Umhverfisstofnunar um lágmarksstærð búra fyrir tíkur með hvolpa og útigerða. Hinar breyttu kröfur ráðuneytisins voru sérstaklega bornar undir yfirdýralækni og héraðsdýralækni áður en úrskurður var felldur og töldu þeir kröfurnar eðlilegar.

Ráðuneytið lítur ekki svo á að með úrskurði sínum hafi það verið að setja almenn skilyrði í tengslum við ræktun hunda í úrskurði í stað reglugerðar. Kröfur þær sem gerðar voru til úrbóta í [A] vörðuðu þá starfsemi eingöngu og voru settar af gefnu tilefni, eins og áður segir til að uppfylla ákvæði gildandi reglugerðar um dýrahald í atvinnuskyni og byggja á heimild í 3. mgr. 18. gr. dýraverndarlaga. Þó að kröfur Umhverfisstofnunar hafi verið settar fram í almennu töfluformi þá telur ráðuneytið að stærð, umfang og hugsanlegur breytileiki starfseminnar réttlæti þá framsetningu, sérstaklega í ljósi þeirrar óheppilegu stöðu að starfseminni voru ekki sett nein mörk varðandi leyfilegan fjölda dýra við útgáfu leyfisins eins og áður hefur komið fram. Önnur leið hefði verið að setja sértækar kröfur varðandi hverja vistarveru [A] en það hefði að mati ráðuneytisins hugsanlega verið of ósveigjanlegt í framkvæmd, enda ljóst að stærð búra og útigerða verður alltaf að ráðast af stærð og fjölda þeirra hunda sem þar dvelja. Farið er yfir það í úrskurði ráðuneytisins að í nánast öllum tilvikum var unnt að verða við kröfum um úrbætur með þeirri aðgerð einni að fækka hundum í búrum og fyrir lá að viðbótarhúsnæði fyrir starfsemina var nánast tilbúið auk þess sem nægt landrými er að [A] fyrir viðunandi útiaðstöðu.

Ráðuneytið bendir á að nú hefur reglugerð nr. 499/1997 verið felld úr gildi með nýrri reglugerð nr. 1077/2004 um aðbúnað og umhirðu gæludýra og dýrahald í atvinnuskyni. Er hin nýja reglugerð sett með stoð í 5., 11. og 12. gr. laga um dýravernd, sbr. 32. gr. reglugerðarinnar. Þar eru sett mun ítarlegri ákvæði um dýrahald í atvinnuskyni m.a. um stærð búra og annarra vistarvera og um alla umhirðu. Við samningu reglugerðarinnar var leitast við að setja hlutlægari reglur um slíka starfsemi og reynt að fækka matskenndum ákvæðum til að auðvelda alla framkvæmd og eftirlit. Kröfur þær sem gerðar eru til stærða búra og útigerða samkvæmt hinni nýju reglugerð eru í öllum tilvikum miklum mun strangari en gert var í úrskurði ráðuneytisins varðandi [A], enda lítur ráðuneytið svo á að þar hafi einungis verið um að ræða algerar lágmarkskröfur sem unnt væri að gera til að tryggja velferð dýranna. Tekið skal fram að starfandi atvinnurekstri er gefinn frestur til 1. janúar 2006 til að uppfylla ákvæði hinnar nýju reglugerðar.

Meðfylgjandi eru öll gögn málsins. Ráðuneytið mun fúslega veita frekari upplýsingar um atvik málsins ef þörf krefur og eftir því er leitað.“

Með bréfi, dags. 21. febrúar 2005, gaf ég lögmanni A ehf. kost á að gera athugasemdir við framangreint svarbréf ráðuneytisins og bárust mér athugasemdir frá honum með bréfi, dags. 21. mars 2005.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1.

Athugun mín á máli A ehf. hefur beinst að því hvort þær „kröfur um úrbætur“ sem Umhverfisstofnun gerði til félagsins og staðfestar voru með breytingum í úrskurði umhverfisráðuneytisins, dags. 20. nóvember 2003, hafi verið settar fram í samræmi við þágildandi lög og reglugerð. Ég legg á það áherslu að athugun mín er takmörkuð við það eitt að leggja mat á hvort umhverfisráðuneytið hafi haft nægan grundvöll að lögum til að mæla fyrir um tilgreindar breytingar í starfsemi A ehf. með þeim hætti sem gert var í úrskurði þess og ákvörðun Umhverfisstofnunar að því leyti sem hún er staðfest í úrskurði ráðuneytisins. Ég tek því fram að athugun mín hefur ekki að öðru leyti beinst að því að leggja mat á réttarstöðu A ehf. í samskiptum við stjórnvöld, t.d. um hvort ástæða sé til athugasemda við þá afstöðu stjórnvalda að aðbúnaður hafi sem slíkur ekki uppfyllt skilyrði laga þegar atvik þessa máls áttu sér stað á árinu 2003. Samkvæmt gögnum málsins áttu þessi atvik sér langan aðdraganda en athugun mín hefur ekki beinst að atriðum sem hann varða í ljósi þess hvernig kvörtun málsins er sett fram.

2.

Lög nr. 15/1994, um dýravernd, taka til allra dýra, einkum þó þeirra sem eru í vörslu eða umsjón manna, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna. Meðal þess sem fjallað er um í dýraverndarlögunum er meðferð dýra, vistarverur þeirra og umhirða, sbr. II. kafla laganna. Í 2. gr. er kveðið á um að skylt sé að fara vel með öll dýr. Þá segir svo í 3. gr.:

„Eigendum eða umráðamönnum dýra ber að sjá þeim fyrir viðunandi vistarverum og fullnægjandi fóðri, drykk og umhirðu.

Tryggja skal dýrum eðlilegt frelsi til hreyfingar samkvæmt viðurkenndri reynslu og þekkingu. Koma skal í veg fyrir hávaða þar sem dýr eru höfð í vörslu.

Eigendur og umráðamenn dýra skulu fylgjast með heilsu þeirra og gera viðhlítandi ráðstafanir til að koma megi í veg fyrir vanlíðan dýranna. Sérstakt eftirlit skal haft með dýrum sem haldin eru á tæknivæddum stórbúum, sbr. 7. gr. laga nr. 46/1991, um búfjárhald, og sérákvæði í reglugerðum um einstakar búfjártegundir.“

Í 5. gr. laganna segir að umhverfisráðherra setji í reglugerð, í samráði við landbúnaðarráðherra, nánari fyrirmæli um vistarverur og aðbúnað dýra. Samkvæmt ákvæðinu skal þar m.a. setja skilyrði fyrir eða bann við innilokun dýra í búrum eða þröngum stíum og tjóðrun þeirra til langframa.

Í III. kafla laga nr. 15/1994 er fjallað um dýrahald í atvinnuskyni, annað en í landbúnaði. Eins og rakið var í II. kafla þessa álits voru gerðar þær breytingar á ákvæðum laganna að leyfisveitingar vegna dýrahalds í atvinnuskyni voru færðar frá lögreglustjóra til Umhverfisstofnunar, sbr. lög nr. 164/2002. Tók breyting þessi gildi 1. janúar 2003, þ.e. tæpu einu ári eftir að A ehf. hafði fengið leyfisbréf sitt en það var gefið út af lögreglustjóranum í Reykjavík 28. janúar 2002. Í samræmi við þetta segir nú í 1. mgr. 12. gr. laga um dýravernd að leyfi Umhverfisstofnunar þurfi til hvers konar ræktunar, verslunar, þjálfunar, tamningar, geymslu og leigu dýra í atvinnuskyni sem ekki falli undir búfjárhald. Þá er svohljóðandi ákvæði í 3. mgr. sömu greinar, en ákvæðið er óbreytt frá því sem var er lögreglustjóri fór með útgáfu leyfanna:

„Umhverfisráðherra setur í reglugerð nánari fyrirmæli um leyfisveitingar skv. 1. og 2. mgr., þar á meðal að leyfi megi binda þeim skilyrðum sem nauðsynleg þykja til að tryggja góða meðferð dýranna, svo sem aðbúnað þeirra, umhirðu, viðhlítandi vistarverur og eftirlit með starfseminni. Undanþegnar eru sýningar samkvæmt búfjárræktarlögum.“

Á grundvelli þessa ákvæðis var reglugerð nr. 499/1997, um dýrahald í atvinnuskyni, sett en hún var í gildi þegar atvik þessa máls áttu sér stað, sbr. nú reglugerð nr. 1077/2004, um aðbúnað og umhirðu gæludýra og dýrahald í atvinnuskyni.

Í 3. gr. reglugerðar nr. 499/1997, sbr. reglugerð nr. 900/2001, var fjallað um þær upplýsingar sem fram þurftu að koma í umsókn um dýrahald í atvinnuskyni:

„Í umsókn um leyfi til dýrahalds í atvinnuskyni skal tilgreina nafn, kennitölu og heimilisfang umsækjanda, menntun hans og starfsreynslu á þessu sviði ásamt nafni starfseminnar og heimilisfangi.

Gera skal ítarlega grein fyrir fyrirhugaðri starfsemi og tilgreina þær dýrategundir sem ætlunin er að hafa, fjölda einstaklinga, kyn þeirra og tímalengd. Þegar svo ber undir skal tilgreina fjölda dýra sem ætlunin er að hafa til undaneldis og fjölda dýra sem verða í umsjá aðila. Einnig þurfa að fylgja með greinargóðar upplýsingar um vistarverur, fóðrun, vörslu og meðferð dýranna, sem og meðferð alls úrgangs, sem fellur til vegna starfseminnar.

Greinargóðar lýsingar skulu fylgja um staðsetningu starfseminnar (teikningar eða myndir) og afstöðu- og yfirlitsteikningar, sem sýna mannvirki svo sem hús, búr, réttir, girðingar, gryfjur og þess háttar.

Umsókninni skal fylgja samþykki viðkomandi heilbrigðisnefndar og álit viðkomandi héraðsdýralæknis. Einnig skulu fylgja upplýsingar um afstöðu nágranna hátti þannig til.“

Þá sagði í 5. og 6. gr. reglugerðarinnar:

„5. gr.

Öllum dýrum skal sýnd fyllsta nærgætni og umönnun. Þeim skal ávallt séð fyrir góðum vistarverum og nægu vatni og fóðri við þeirra hæfi. Þeir, sem hafa umsjón með dýrunum skulu taka tillit til ólíkra þarfa hinna ýmsu tegunda að því er varðar hitastig, hreyfingu, umhyggju og félagsskap. Byggingar, girðingar, búr og hvers kyns vistarverur fyrir dýrin, skulu vera þannig að vel fari um dýrin allt árið um kring.

Eigendum eða umsjónarmönnum dýra ber skylda til að halda þeim hreinum og láta ormahreinsa þau og bólusetja, í samræmi við ákvarðanir yfirdýralæknisembættis á hverjum tíma. Veikist dýr eða slasist, skal koma því svo fljótt sem hægt er til dýralæknis. Sleppi dýr úr haldi skal þegar gera ráðstafanir til að handsama þau.

6. gr.

Í stíum eða búrum skal vera upphækkað legupláss, nægilega stórt til þess að dýrin, sem þar eru höfð, geti legið eðlilega samtímis. Skal leguplássið vera laust við dragsúg. Hafa skal aðstöðu til að einangra sjúk dýr og sérstakt rými til böðunar. Dýrin skulu viðruð daglega eða færð í gerði til þess að þau fái reglubundna hreyfingu. Gerðin skulu vera á skjólgóðum og björtum stað, með sólskyggni ef með þarf og í þeim skal vera pallur til að liggja á. Jarðvegur skal vera þurr og ekki má myndast svað við úrkomu. Efsta lagið skal endurnýjað reglulega. Sé gerði steypt eða malbikað skal vera gott afrennsli, svo ekki myndist pollar. Gerði skal þannig útbúið að dýrin geti ekki sloppið út. Daglega skal hafa eftirlit með dýrunum og staðsetningu þeirra hagað þannig að auðvelt sé að fylgjast með þeim.“

Í 7. og 8. gr. reglugerðarinnar var fjallað um gerð vistarvera og loftræstingu þeirra. Engin fyrirmæli var hins vegar að finna í reglugerðinni um lágmarksstærðir búra fyrir einstakar dýrategundir eða leyfilegan fjölda dýra í hverju búri að teknu tilliti til stærðar þeirra.

Um eftirlit með framkvæmd laga nr. 15/1994 er fjallað í VIII. kafla þeirra. Segir þar í 1. mgr. 18. gr. að leiki grunur á að meðferð á dýrum brjóti gegn lögum beri þeim sem verða þess varir að tilkynna það Umhverfisstofnun, héraðsdýralækni eða lögreglu í viðkomandi umdæmi. Þá er í 2. mgr. 18. gr. að finna heimild til handa fulltrúum Umhverfisstofnunar og héraðsdýralækni til að fara á hvern þann stað sem dýr eru höfð til að kanna aðstæður þeirra og aðbúnað. Ef um minni háttar brot er að ræða skal Umhverfisstofnun leggja fyrir eiganda eða umsjónarmann dýranna að bæta úr innan tiltekins tíma, sbr. 3. mgr. 18. gr. Láti eigandi eða umsjónarmaður ekki skipast við tilmæli Umhverfisstofnunar getur stofnunin látið vinna úrbætur á hans kostnað. Þá er í 5. mgr. 18. gr. kveðið á um heimild Umhverfisstofnunar til að svipta aðila leyfi til dýrahalds án fyrirvara þar til úrbætur hafa verið gerðar eða dómur fallið, sbr. 6. mgr. 18. gr.

Þegar horft er til framangreindra ákvæða laga nr. 15/1994 og reglugerðar nr. 499/1997 er ljóst að með þeim var mælt fyrir um tiltekið regluverk til þess að tryggja að starfsemi þeirra er héldu dýr í atvinnuskyni væri í samræmi við þær kröfur sem gerðar væru á hverjum tíma um meðferð og aðbúnað dýra er reglurnar tóku til. Eins og sjá má af framangreindum ákvæðum var sérstaks leyfis krafist til dýrahaldsins og í umsókn um leyfið þurfti að gera ítarlega grein fyrir þeirri starfsemi sem fyrirhuguð var, sbr. 3. gr. reglugerðar nr. 499/1997 sem rakin er hér að ofan. Til þess að tryggja að starfsemin væri áfram í samræmi við gerðar kröfur var svo gert ráð fyrir eftirliti með starfseminni og eftir atvikum heimildum stjórnvalda til að setja fram kröfur um úrbætur á grundvelli framangreindra fyrirmæla í lögum nr. 15/1994 og reglugerð nr. 499/1997. Ef áskoranir um úrbætur nægðu ekki var gert ráð fyrir að til leyfissviptingar gæti komið.

3.

Aðstandendur A ehf. fengu útgefið leyfi 28. janúar 2002 til dýrahalds í atvinnuskyni og var gildistími leyfisins til 28. janúar 2005. Í leyfisbréfinu er tekið fram að með því að umsækjendur „[fullnægi] skilyrðum þeim“ sem sett séu í lögum nr. 15/1994 og reglugerð nr. 499/1997 sé umbeðið leyfi veitt. Eina skilyrðið sem leyfisbréfið mælir fyrir um er að tilgreindir starfsmenn Dýraspítalans í X hafi eftirlit með aðbúnaði og ástandi hundanna. Ekki liggur því annað fyrir en að það hafi verið mat stjórnvalda í ljósi þeirra gagna sem fyrir lágu þegar leyfið var gefið út að hin fyrirhugaða starfsemi að A væri í samræmi við gildandi kröfur sem gerðar væru til þeirra er stunduðu hundaræktun í atvinnuskyni. Hvorki af hálfu umhverfisráðuneytisins né undirstofnana á þessu sviði hefur enda verið haldið fram við meðferð þessa máls að á hafi skort að A ehf. hafi, þegar leyfið var gefið út, fullnægt kröfum þágildandi laga og reglugerða til dýrahalds í atvinnuskyni, þ.á m. um aðbúnað og aðstæður fyrir hundana. Ég minni hér á þær kröfur sem gerðar voru í 3. gr. reglugerðar nr. 499/1997 um upplýsingar sem fylgja skyldu umsókn m.a. um vistarverur og búr.

Frá útgáfu leyfisbréfsins 28. janúar 2002 og þar til atvik þessa máls áttu sér stað á árinu 2003 höfðu engar breytingar orðið á efnisreglum laga nr. 15/1994 eða reglugerðar nr. 499/1997 varðandi þær kröfur sem gerðar væru til aðbúnaðar og aðstæðna dýra sem haldin væru í atvinnuskyni. Þá hefur því ekki verið haldið fram af hálfu stjórnvalda að sá aðbúnaður og sú aðstaða í starfseminni að A sem leyfisveitingin byggði á hafi breyst í neinum aðalatriðum, þ. á m. með tilliti til stærðar búra og annarra atriða sem þýðingu hafa í þessu sambandi. Þá minni ég á að óumdeilt er að engin skilyrði voru sett í umræddu leyfisbréfi varðandi fjölda þeirra hunda sem A mátti halda á búinu enda væri hinum matskenndu lágmarkskröfum reglugerðar nr. 499/1997 fullnægt á hverjum tíma. Í því sambandi minni ég á að það var áskilið í 2. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar að gera skyldi ítarlega grein fyrir fyrirhugaðri starfsemi í umsókn um leyfi til dýrahalds í atvinnuskyni og tilgreina þær dýrategundir sem ætlunin væri að hafa, fjölda einstaklinga, kyn þeirra og tímalengd. Þegar svo bæri undir bar að tilgreina fjölda dýra sem ætlunin væri að hafa til undaneldis og fjölda dýra sem yrðu í umsjá aðila.

Í gögnum málsins liggur fyrir að héraðsdýralæknir Y skoðaði aðstöðuna í A 3. febrúar 2003 og gaf í framhaldinu það álit, dags. 11. sama mánaðar, að A uppfyllti í „megin þáttum“ ákvæði reglugerðar nr. 499/1997 sérstaklega hvað varðar aðstöðu búsins sem hafi verið „stórbætt á undanförnum misserum“. Þrátt fyrir þetta var af hálfu Umhverfisstofnunar óskað eftir því tæpum tveimur mánuðum síðar að Þ, dýralæknir, skoðaði aðstöðuna og gerði hann það 9. apríl 2003. Skilaði hann af sér skýrslu af því tilefni 14. sama mánaðar en um hana er fjallað í kafla II hér að framan. Í upphafi skýrslunnar er rakin sú ályktun dýralæknisins að „heilsufar hundanna virtist vera ágætt“ en í framhaldinu eru gerðar athugasemdir við aðbúnað þeirra og aðstöðu á búinu í sex liðum. Beinast athugasemdirnar m.a. að þrengslum í búrum, óþrifnaði í búrum, skorti á útiaðstöðu og óviðunandi gotherbergjum. Í skýrslunni lýsir dýralæknirinn þeirri afstöðu sinni að aðstaðan í A sé „ófullnægjandi“ og það sé sérstaklega ámælisvert hversu margir hundar séu á búinu miðað við þá aðstöðu sem þar sé. Reyndar hafi eigendur búsins sýnt honum húsnæði er þeir hygðust taka í notkun „á næstunni“ og ef af því yrði taldi hann að aðstaðan myndi batna til muna.

Eins og rakið var í kafla II hér að framan tilkynnti Umhverfisstofnun A ehf. með bréfi, dags. 28. maí 2003, um þá ákvörðun sína, með vísan til ofangreindrar skýrslu Þ, dýralæknis, að krefjast þess að félagið gerði ákveðnar „úrbætur“ á starfsemi sinni. Í ákvörðun stofnunarinnar var að finna nákvæmar útlistanir á þeim búrum sem setja þyrfti upp, m.a. með tilliti til fjölda hunda og þyngdar þeirra. Var félaginu gefinn frestur til 1. september 2003 til þess að verða við kröfunum.

Af þeim gögnum sem mér hafa verið send verður ekki annað ráðið en að skýrsla Þ, dýralæknis, dags. 14. apríl 2003, hafi haft að geyma einu sérfræðilegu upplýsingarnar sem Umhverfisstofnun hafði til stuðnings ákvörðun sinni, dags. 28. maí sama ár. Áður hafði stofnunin óskað eftir umsögn héraðsdýralæknis en með bréfi, dags. 13. maí 2003, svaraði héraðsdýralæknirinn því til að hann hefði ákveðið að vísa erindi Umhverfisstofnunar til yfirdýralæknis. Ekki verður hins vegar séð að stofnunin hafi beðið eftir svari frá yfirdýralækni áður en hún tók þá ákvörðun í málinu sem A ehf. kærði síðan til umhverfisráðuneytisins. Eins og fram er komið var ákvörðunin staðfest af hálfu ráðuneytisins með ákveðnum breytingum í úrskurði þeim sem deilt er um í máli þessu.

Ég ítreka að athugun mín hefur sem slík ekki beinst að því hvort ástæða sé til athugasemda við það efnislega mat Umhverfisstofnunar, og umhverfisráðuneytisins á kærustigi, að á hafi skort að aðstæður og aðbúnaður hjá A hafi í apríl- og maímánuði 2003 fullnægt þeim kröfum sem leiddu af lögum nr. 15/1994 og 5. og 6. gr. reglugerðar nr. 499/1997. Ég minni hins vegar á að í 3. mgr. 12. gr. laga nr. 15/1994 er mælt fyrir um að umhverfisráðherra setji í „reglugerð“ nánari fyrirmæli um leyfisveitingar skv. 1. og 2. mgr. greinarinnar, þar á meðal um að leyfi megi binda þeim skilyrðum sem nauðsynleg þykja til að tryggja góða meðferð dýranna, svo og aðbúnað þeirra, umhirðu, viðhlítandi vistarverur og eftirlit með starfseminni. Þessi lagaheimild áskilur að grundvöllur efnislegra fyrirmæla um leyfisveitingar vegna dýrahalds í atvinnuskyni, og um þau skilyrði um aðbúnað og vistarverur dýra sem heimilt er að setja í tengslum við þær, komi fram með almennum hætti í reglugerð sem sett hefur verið og birt. Fyrr sé ekki hægt að beita þeim gagnvart aðilum sem hafa áhuga á að reka slíka starfsemi og þeim sem þegar stunda hana, þ.á m. þegar krafist er tiltekinna úrbóta, sbr. 18. gr. laga nr. 15/1994. Slík fyrirmæli hafa þannig almenna þýðingu fyrir alla þá sem stunda rekstur af þessu tagi eða hafa í hyggju að hefja slíkan rekstur. Með fyrirkomulagi því sem 12. gr. laga nr. 15/1994 gerir ráð fyrir er þannig leitast við að tryggja að efnisleg skilyrði og kröfur varðandi dýrahald í atvinnuskyni verði fyrirsjáanlegar og skýrar þeim sem áhuga hafa á því að reka atvinnustarfsemi af þessu tagi. Í þessu sambandi er rétt að hafa í huga að kröfur laga um opinber leyfi til að stunda dýrahald í atvinnuskyni fela í sér takmörkun á því atvinnufrelsi sem verndað er í 75. gr. stjórnarskrárinnar. Þeir sem byggja lífsafkomu sína á dýrahaldi í atvinnuskyni hafa enda af því ríka hagsmuni að geta kynnt sér fyrirfram hvers krafist er af þeim og skipulagt atvinnurekstur sinn í samræmi við lög og reglugerðir, svo sem með fjárfestingum í atvinnutækjum og fullnægjandi búnaði. Ég minni á í þessu sambandi að samkvæmt 3. gr. reglugerðar nr. 499/1997 var gert ráð fyrir að stjórnvöld skoðuðu aðstöðu- og yfirlitsteikningar sem sýndu m.a. búr áður en leyfi til dýrahalds í atvinnuskyni væri veitt. Með því fyrirkomulagi máttu því þeir aðilar, sem fengið höfðu leyfi að loknu umsóknarferli því sem 3. gr. reglugerðarinnar mælti fyrir um, með réttu vænta þess að þær fjárfestingar í búnaði og aðstöðu sem þeir höfðu lagt í til að tryggja sér leyfið yrðu að óbreyttum lögum og almennum stjórnvaldsfyrirmælum um kröfur til slíkrar starfsemi taldar fullnægjandi til að starfsemi þeirra færi fram í lögmætu horfi. Einnig verður að horfa til þess að almenn reglusetning af þessu tagi er nauðsynlegur grundvöllur til að tryggja samræmt eftirlit hins opinbera með slíkri starfsemi og er því til leiðbeiningar fyrir þau stjórnvöld sem koma að eftirliti með því að þeir, sem fengið hafa leyfi til að halda dýr í atvinnuskyni, fullnægi á hverjum tíma þeim kröfum sem leiða af lögum nr. 15/1994.

Með reglugerð nr. 499/1997 valdi ráðherra á grundvelli heimildar í 12. gr. laga nr. 15/1994 að setja matskennd fyrirmæli í 5. og 6. gr. reglugerðarinnar um þær kröfur sem þeir, sem óskuðu eftir leyfi til að halda dýr í atvinnuskyni, yrðu að fullnægja hvað varðaði m.a. aðbúnað og vistarverur dýra. Eins og þau ákvæði voru verður að álykta að ekki hafi af hálfu ráðuneytisins á þeim tíma verið talin ástæða til að gera fastmótaðar og hlutlægar kröfur um þessi atriði heldur væri nægilegt að tiltekin lágmarksviðmið væru orðuð í reglunum. Á grundvelli þeirra yrði aðstaða hjá hverjum þeim sem stundaði slíkan rekstur metin heildstætt af eftirlitsaðila. Ljóst er að hin matskenndu ákvæði í 5. og 6. gr. reglugerðar nr. 499/1997 veittu þeim sem fengu leyfi til dýrahalds í atvinnuskyni meira svigrúm og val varðandi almennan aðbúnað og vistarverur dýra en til staðar hefði verið ef almenn stjórnvaldsfyrirmæli hefðu t.d. mælt fyrir um tilteknar stærðir og gerðir búra. A ehf. fékk þannig útgefið leyfi 28. janúar 2002 án þess að gerð væru sérstök og fastmótuð skilyrði um stærð búra og annan aðbúnað. Ætla verður að félagið hafi hagað skipulagningu og ákvörðunartöku um fjárfestingar og áætlanagerð í starfsemi sinni með þær reglur í huga. Í samræmi við hin matskenndu lágmarksviðmið þágildandi 5. og 6. gr. reglugerðar nr. 499/1997 lýsti héraðsdýralæknir Y því yfir að lokinni vettvangsathugun 3. febrúar 2003 að A uppfyllti í „megin þáttum“ ákvæði reglugerðarinnar, sbr. álit hans, dags. 11. sama mánaðar, sem rakið er í kafla II hér að framan.

Með vísan til þess sem að framan er rakið tel ég að hafi það verið afstaða Umhverfisstofnunar og umhverfisráðuneytisins á grundvelli skýrslu Þ, dýralæknis, sem lögð var fram rúmum tveimur mánuðum eftir að héraðsdýralæknirinn skoðaði aðstöðuna að A, að aðbúnaðurinn væri þá ófullnægjandi, hafi „kröfur um úrbætur“ á grundvelli 18. gr. laga nr. 15/1994, að virtum þágildandi fyrirmælum reglugerðar nr. 499/1997, ekki getað falið í sér í nýjar, almennar og fastmótaðar kröfur um tiltekna stærð búra og aðrar breytingar á aðbúnaði hundanna að A. Til þess að stjórnvöldum hefði að lögum verið heimilt að gera þær almennu kröfur um úrbætur í starfseminni sem fram koma í úrskurði umhverfisráðuneytisins varð samkvæmt 12. gr. laga nr. 15/1994 að koma fyrst til breyting á þeim almennu stjórnvaldsfyrirmælum um þessi atriði sem gilda áttu í rekstri dýrahalds í atvinnuskyni.

Í þessu sambandi vek ég athygli á því að í skýringum til mín hefur umhverfisráðuneytið haldið því fram að þær kröfur sem gerðar eru í úrskurði ráðuneytisins feli í sér „kröfur til úrbóta“ í merkingu 18. gr. laga nr. 15/1994 en ekki skilyrði til starfseminnar samkvæmt 12. gr. sömu laga. Af þessu tilefni tek ég fram að eftirlitsheimildir Umhverfisstofnunar samkvæmt lögum nr. 15/1994 gagnvart þeim sem fengið hefur leyfi til að halda dýr í atvinnuskyni eru, komi ekki til breytinga á almennum efnisreglum um slíka starfsemi, bundnar við að meta hvort aðbúnaður og aðstæður í rekstri slíks aðila fullnægi þeim kröfum og skilyrðum sem opinbert leyfi til hans byggði á. Ef ekki koma til breytingar á lögum eða almennum stjórnvaldsfyrirmælum þar sem fram koma nýjar kröfur og skilyrði um aðbúnað dýra í slíkum rekstri geta kröfur til úrbóta í merkingu 18. gr. laga nr. 15/1994 að jafnaði aðeins stefnt að því markmiði að koma aðbúnaði og aðstæðum hjá leyfishafa í lögmætt horf í samræmi við þær kröfur sem lágu til grundvallar útgáfu leyfisins. Með ákvörðun stjórnvalda um að leyfishafi geri á grundvelli 18. gr. laga nr. 15/1994 tilteknar úrbætur á starfsemi sinni geta stjórnvöld þannig ekki innleitt nýjar, almennar og eftir atvikum efnislega ríkari kröfur en þær sem lagðar voru til grundvallar upphaflegu leyfi og sem jafnvel eru byggðar að mestu á erlendum fyrirmyndum sem settar hafa verið þar með almennum stjórnvaldsfyrirmælum. Til þess þarf annað hvort að koma til lagabreyting eða ákvörðun ráðherra í formi reglugerðar um að gera starfsemi af þessu tagi að fullnægja efnislega nýjum og eftir atvikum fastmótuðum skilyrðum enda verði talið að slík reglugerðarákvæði eigi sér á hverjum tíma næga lagastoð.

Fyrir utan þá óvissu sem önnur niðurstaða hefði í för með sér fyrir þá sem halda dýr í atvinnuskyni, ítreka ég að reglugerðaráskilnaður 12. gr. laga nr. 15/1994 hefur það einnig að markmiði að veita þeim stjórnvöldum sem koma að eftirliti með starfsemi af þessu tagi leiðbeiningar um þær kröfur sem leggja á til grundvallar eftirlitinu og þá við mat á hvort tilefni sé til aðgerða vegna aðstæðna við dýrahald. Eins og sést af gögnum þessa máls þá eru þeir sérfræðingar sem komið hafa með beinum hætti að vettvangsathugunum í A ekki á eitt sáttir um hvort stjórnvöld hafi haft nægan grundvöll til að gera þær kröfur sem settar voru fram í ákvörðun Umhverfisstofnunar og staðfestar voru með breytingum í úrskurði umhverfisráðuneytisins að virtri hinni almennu framsetningu þeirra. Er þar fyrst að nefna það álit héraðsdýralæknisins í Y, dags. 11. febrúar 2003, að aðbúnaður í starfseminni hafi í „megin þáttum“ verið í samræmi við ákvæði reglugerðar nr. 499/1997 en jafnframt þá öndverðu afstöðu Þ, dýralæknis, í skýrslu hans, dags. 14. apríl 2003, að aðstæður væru þar um margt ófullnægjandi. Ég vek athygli á því að í skýrslu Þ er að því er virðist ekki vikið beinlínis að þeim efnislega mælikvarða sem hann leggur til grundvallar ályktun sinni. Þá nefni ég þann fyrirvara sem fram kemur í umsögn dýraverndarráðs, dags. 15. september 2003, til umhverfisráðuneytisins þar sem segir að mál þetta sýni að mikil þörf „sé á að flýta útgáfu reglugerðar um aðbúnað gæludýra og koma útgáfu leyfa fyrir dýrahald í atvinnuskyni á tryggan grunn, sem og eftirliti með starfseminni“. Loks nefni ég að í sameiginlegri umsögn yfirdýralæknis og héraðsdýralæknis í Y, dags. 23. september 2003, kemur fram að þeir fái ekki séð á hvaða grundvelli Umhverfisstofnun gerði kröfur sínar á A, þar sem reglur stofnunarinnar hafi ekki verið birtar með opinberum hætti. Enda þótt breytingar hafi verið gerðar á inntaki þessara krafna í úrskurði umhverfisráðuneytisins stendur enn eftir að í úrskurðinum voru lagðar til grundvallar almennar og fastmótaðar reglur um lágmarksstærðir búra og útigerða og hámarksfjölda dýra í búrum án þess að gerðar væru breytingar á þeim almennu stjórnvaldsfyrirmælum sem lög nr. 15/1994 áskilja að liggi til grundvallar slíkum fyrirmælum.

Með vísan til þessa og ofangreindra sjónarmiða er það niðurstaða mín að þar sem engar breytingar höfðu verið gerðar á lögum nr. 15/1994 og reglugerð um dýrahald í atvinnuskyni, sbr. 12. gr. þeirra laga, frá því að A ehf. fékk útgefið leyfi til rekstursins í janúarmánuði 2002, hafi skort viðhlítandi lagagrundvöll til setja fram þær almennu kröfur um úrbætur, sem fólu í sér áskilnað um verulegar breytingar á starfseminni, sem fram koma í úrskurði umhverfisráðuneytisins frá 20. nóvember 2003.

V. Niðurstaða.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að þar sem engar breytingar höfðu verið gerðar á lögum nr. 15/1994, um dýravernd, né reglugerð nr. 499/1997, um dýrahald í atvinnuskyni, frá því að leyfi A ehf. var gefið út 28. janúar 2002 og þar til úrskurður umhverfisráðuneytisins var kveðinn upp hafi ráðuneytið skort lagagrundvöll til að mæla fyrir um þær almennu breytingar á starfsemi félagsins sem fram koma í úrskurði þess. Það er því álit mitt að annmarki hafi verið á úrskurðinum að þessu leyti. Með vísan til þess beini ég þeim tilmælum til ráðuneytisins að það taki úrskurðinn til endurskoðunar, komi fram beiðni þess efnis frá félaginu, og taki þá afstöðu til málsins að teknu tilliti til þeirra sjónarmiða sem fram koma í þessu áliti. Kann þá eftir atvikum að vera þörf á því að fella mál A ehf. í þann farveg sem mælt er fyrir um í nýrri reglugerð um aðbúnað og umhirðu gæludýra og dýrahald í atvinnuskyni nr. 1077/2004.

Ég ítreka að lokum að athugun mín hefur ekki beinst að því að meta hvort ástæða sé til athugasemda við það efnislega mat Umhverfisstofnunar, og umhverfisráðuneytisins á kærustigi, að á hafi skort að aðstæður og aðbúnaður hjá A ehf. hafi í apríl- og maímánuði 2003 fullnægt þeim kröfum sem leiddu af lögum nr. 15/1994 og ákvæðum 5. og 6. gr. reglugerðar nr. 499/1997. Þá hefur athugun mín ekki beinst að öðrum þáttum er varða málsmeðferð stjórnvalda vegna starfsemi A.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Í bréfi til umhverfisráðuneytisins, dags. 13. febrúar 2006, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A ehf. hefði leitað til ráðuneytisins að nýju og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni eða hvort málið væri enn til meðferðar. Svarbréf umhverfisráðuneytisins barst mér 3. mars 2006. Þar er upplýst að ráðuneytinu hafi ekki borist erindi frá A ehf. eftir að álit mitt lá fyrir. Jafnframt er greint frá því að ráðuneytinu sé kunnugt um að rekstrarleyfi fyrirtækisins hafi verið endurnýjað í maí 2005 en þá hafði ný reglugerð nr. 1077/2004, um gæludýr og dýrahald í atvinnuskyni, tekið gildi. Hafi við útgáfu rekstrarleyfisins verið byggt á ákvæðum hennar. Taldi ráðuneytið því ekki ástæðu til að aðhafast frekar í málinu.