Álit

I.

Hinn 18. mars 1993 barst mér kvörtun frá A, yfir álagningu vatnsgjalds og holræsagjalds fyrir árið 1992 á fasteignina X í Hafnarfirði.

Með bréfi, dags. 28. apríl 1992, kærði A álagningu fyrrnefndra gjalda til Hafnarfjarðarbæjar. Taldi hann gjaldið eiga að vera 0,2% af fasteignamati, sbr. 3. ml. 1. mgr. 7. gr. laga nr. 81/1991 og 3. ml. 1. mgr. 9. gr. reglugerðar nr. 620/1991, og því væri upphæð sú, sem honum væri gert að greiða, of há. Hafnarfjarðarbær svaraði bréfi A 14. maí 1992. Þar sagði:

"Í bréfi yðar til Hafnarfjarðarbæjar, dags. 28. apríl s.l., kemur réttilega fram að fjárhæð vatnsgjaldsins er 0,2% af fasteignamatinu. Þér vitnið réttilega til 3. ml. 1. mgr. 7. gr. laga nr. 81/1991 og 3. ml. 9. gr. reglugerðar nr. 620/1991 því til staðfestu.

Með þessum hætti ber í öllum tilvikum að finna vatnsgjaldið þegar endanlegt matsverð fasteignar liggur fyrir.

Í yðar tilviki er, eins og yður er kunnugt um, ekki að ræða matsverð fullfrágenginnar eignar. Þegar þannig stendur á er sveitarstjórn heimilt að ákveða fjárhæð vatnsgjaldsins með hliðsjón af því hver verður líklegur álagningarstofn fullfrágenginnar eignar, sbr. 3. mgr. nefndrar reglugerðar nr. 620/1991, eins og henni var breytt með reglugerð nr. 90/1992.

Sömu sjónarmið eiga við um álagningu holræsagjaldsins, þ.e. ekki er miðað við fasteignamat fyrr en það er endanlegt, sem er þegar eign er fullfrágengin, sbr. 3. mgr. 1. gr. reglugerðar um holræsagjöld í Hafnarfirði nr. 507/1975.

Kæra yðar er því ekki tekin til greina."

A bar þessa niðurstöðu Hafnarfjarðarbæjar undir félagsmálaráðuneytið með bréfi, dags. 24. júní 1992. Ráðuneytið svaraði A 23. september 1992 og tók fram, að ekki yrði annað séð en að álagning þessi hefði verið í samræmi við lög.

II.

Hinn 29. apríl 1993 ritaði ég félagsmálaráðuneytinu bréf og óskaði eftir því, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið skýrði, með hvaða hætti ákvæði 3. mgr. 9. gr. reglugerðar nr. 421/1992 hefði stoð í lögum nr. 81/1991. Ennfremur óskaði ég eftir því, sbr. 7. gr. laga nr. 13/1987, að ráðuneytið léti mér í té gögn málsins. Með bréfi félagsmálaráðuneytisins, dags. 27. maí 1993, bárust mér gögn málsins og skýringar ráðuneytisins. Í bréfinu sagði:

"Í 1. mgr. 7. gr. laga um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 81/1991 er fjallað um heimild sveitarstjórnar til innheimtu á vatnsgjaldi. Þar segir meðal annars að sveitarstjórn sé heimilt að heimta vatnsgjald af öllum fasteignum er vatnsins geta notið og skal við það miðað að gjaldið standi straum af stofnkostnaði og rekstri vatnsveitu. Áhersla er hér lögð á að viðkomandi fasteignir geti notið vatns, en ekki hver raunveruleg notkun er.

Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. laganna skal álagningarstofn vatnsgjalds vera afskrifað endurstofnverð húss og mannvirkis margfaldað með markaðsstuðli fasteigna í Reykjavík samkvæmt matsreglum Fasteignamats ríkisins, sbr. 3. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga nr. 90/1990. Sveitarstjórnir hafa síðan samkvæmt 2. mgr. 7. gr. laga nr. 81/1991 heimild til að ákveða upphæð vatnsgjalds sem má nema allt að 0,3 hundraðshlutum af álagningarstofni. Það er því hlutverk viðkomandi sveitarstjórna að ákveða upphæð vatnsgjaldsins innan fyrrgreindra marka.

Á grundvelli 7. gr. laga nr. 81/1991, sbr. 13. gr. sömu laga, var ákvæði 9. gr. reglugerðar fyrir vatnsveitur sveitarfélaga nr. 621/1991 sett, sbr. reglugerð nr. 90/1992, nú reglugerð nr. 421/1992. Í 9. gr. reglugerðarinnar er að finna nánari útfærslu á ákvæði 7. gr. laganna, þ.e. með hvaða hætti reikna ber út upphæð vatnsgjalds í hverju tilfelli. Í 3. mgr. 9. gr. framangreindrar reglugerðar nr. 421/1992 er fjallað um með hvaða [hætti] gjald skal lagt á í þeim tilvikum þegar matsverð fullfrágenginnar fasteignar liggur ekki fyrir, en viðkomandi fasteign getur samt sem áður notið vatns frá vatnsveitu sveitarfélagsins.

Með vísan til þess, sem nú hefur verið rakið, telur ráðuneytið að sú heimild, sem sveitarstjórn er fengin í 3. mgr. 9. gr. reglugerðar nr. 421/1992 rúmist innan 7. gr. laga nr. 81/1991, þar sem í reglugerðarákvæðinu er fylgt þeirri meginstefnu sem mótuð er með 7. gr. laganna, þ.e. að fasteignareigendur greiði vatnsgjald ef viðkomandi fasteign getur notið vatns frá vatnsveitu."

Með bréfi, dags. 2. júní 1993, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við bréf félagsmálaráðuneytisins.

Hinn 29. apríl 1993 ritaði ég einnig bæjarstjórn Hafnarfjarðar bréf og óskaði ég eftir því með tilvísun til 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að bæjarstjórnin skýrði afstöðu sína til kvörtunar A og léti mér í té gögn málsins. Sérstaklega óskaði ég eftir því, að Hafnarfjarðarbær skýrði afstöðu sína til eftirtalinna atriða:

"1.

Með hvaða hætti framangreind gjaldtaka hafi lagastoð?

"2.

Á hvaða lagasjónarmiðum álagning umræddra gjalda sé byggð?"

Ennfremur óskaði ég upplýsinga um, hvers konar fasteign væri hér um að ræða og til hvaða tímabils gjaldtakan tæki. Ítrekaði ég bréf mitt til Hafnarfjarðarbæjar 12. júlí 1993.

Svar Hafnarfjarðarbæjar barst mér 13. ágúst 1993. Þar segir:

"Gjaldtaka Hafnarfjarðarbæjar fyrir vatn, sem bærinn veitir fasteignaeigendum bæjarfélagsins, á sér lagastoð í 7. gr. laga nr. 81/1991 um vatnsveitur sveitarfélaga og í 9. gr. reglugerðar fyrir vatnsveitur sveitarfélaga nr. 620/1991, sbr. 1. og 2. gr. reglugerðar nr. 90/1992, sbr. nú reglugerð nr. 421/1992. Athygli vekur, að nefnd 7. gr. laganna og 9. gr. reglugerðar eru samhljóða.

Lagastoð fyrir álagningu holræsagjalds í Hafnarfirði er að finna í 3. mgr. 1. gr. reglugerðar um holræsagjöld í Hafnarfirði nr. 506/1975. Reglugerðin á sér stoð í 24. gr. vatnalaga nr. 15/1923.

Lagasjónarmið bak álagningu vatns- og holræsagjalda er, að sá fasteignaeigandi sem getur haft not af vatnsæðum sem bæjarstjórn leggur, skuli greiða fyrir þá þjónustu. Vatnsæðar og holræsi voru komin í [X] 1992, en fyrir það ár eru umrædd gjöld lögð á. Frá vatnsæðum, er bærinn leggur í götur, leggur húseigandi sem kunnugt er vatnsæðar til sín á sinn kostnað. Ekki er tekið mið að því við gjaldtökuna hvort húseigandi hafi lagt heimæðina, heldur einungis hvort bærinn hafi lagt vatnsæðina í götuna, enda getur fasteignaeigandi þá nýtt sér vatnsæð bæjarins hvenær sem hann kýs að gera það.

Sú fasteign sem um ræðir er einbýlishús. Fasteignin var skráð fokheld 1992 í fasteignaskráningu bæjarins.

Beðist er velvirðingar á að dregist hefur að svara spurningum yðar, bæði vegna anna og sumarleyfis."

Með bréfi 17. ágúst 1993 gaf ég A kost á að gera athugasemdir við bréf Hafnarfjarðarbæjar. Athugasemdir A við fyrrnefnd bréf félagsmálaráðuneytisins og Hafnarfjarðarbæjar bárust mér 8. september 1993.

III.

Í forsendum og niðurstöðu álits míns, dags. 6. janúar 1994, segir svo:

"Umrædd kvörtun A lýtur að álagningu vatnsgjalds og holræsagjalds í Hafnarfirði. Í málinu liggur fyrir, að gjaldtaka þessi byggist ekki á samkomulagi við A, heldur ákvæðum laga og reglugerða. Telur A ákvörðun gjaldanna ekki vera í samræmi við rétta túlkun laga og reglugerða.

1. Lagagrundvöllur opinberra gjalda.

Um tekjuöflun opinberra aðila gildir sú meginregla, að hún verður að byggjast á heimild í lögum, óháð því hvort um er að ræða skattheimtu eða gjald fyrir þjónustu, sem í té er látin.

Hvað varðar heimild til almennrar tekjuöflunar hins opinbera með heimtu skatta, leiðir þetta af ákvæðum stjórnarskrár, en þar segir í 40. gr. að engan skatt megi "... á leggja né breyta né af taka nema með lögum. Í 77. gr. segir einnig: "Skattamálum skal skipa með lögum". Verður að gera þá kröfu, að í lögum sé kveðið á um skattskyldu og skattstofn og að þar séu reglur um ákvörðun viðkomandi skatts. Það grundvallarsjónarmið gildir um skatta, að þeir eru lagðir á og innheimtir óháð þeirri þjónustu, sem ríkið veitir hverjum einstökum skattgreiðanda.

Um heimild til töku svonefndra "þjónustugjalda" verður almennt að ganga út frá þeirri grundvallarreglu, að slík gjöld verði ekki innheimt án heimildar í lögum. Þegar slík gjaldtaka er heimiluð í lögum, verður við ákvörðun fjárhæðar gjaldanna að gæta þess, að þau séu ekki hærri en sá kostnaður, sem almennt er af þeirri þjónustu, sem greiðanda er veitt. Í samræmi við það segir í greinargerð frumvarps til vatnalaga í athugasemdum við 87. gr., er síðar varð að 87. gr. vatnalaga og geymir heimild til heimtu holræsagjalds, að ekki sé "ætlast til þess að holræsi verði nokkurn tíma skattstofn, enda útilokar orðalagið það, sbr. orðin: "til að standa straum af holræsakostnaði"." (Alþt. 1921, A-deild, bls. 198.) Ef ætlunin er að fjárhæð þjónustugjalda taki mið af öðru en kostnaði af þjónustu, verður að koma fram í lögum, við hvaða gjaldstofn eigi að miða, og reglur um það, hvernig reikna eigi út gjaldið.

2. Vatnsgjald.

Lagaheimild til álagningar vatnsgjalds er að finna í 7. gr. laga nr. 81/1991 um vatnsveitur sveitarfélaga. Þau ákvæði eru svohljóðandi:

"Sveitarstjórn er heimilt að heimta vatnsgjald af öllum fasteignum er vatnsins geta notið og skal við það miðað að gjaldið standi straum af stofnkostnaði og rekstri vatnsveitu. Álagningarstofn vatnsgjalds skal vera afskrifað endurstofnverð húss og mannvirkis margfaldað með markaðsstuðli fasteigna í Reykjavík samkvæmt matsreglum Fasteignamats ríkisins, sbr. 3. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga, nr. 90/1990. Stofn til álagningar vatnsgjalds á aðrar fasteignir skal vera fasteignamat þeirra.

Sveitarstjórn ákveður upphæð vatnsgjalds sem má nema allt að 0,3 hundraðshlutum af álagningarstofni. Gjalddagar vatnsgjalds skulu vera þeir sömu og sveitarstjórn ákveður fyrir fasteignaskatt og skal innheimtu vatnsgjalds hagað á sama hátt og innheimtu fasteignaskatts, sbr. 4. gr. laga nr. 90/1990."

Í 13. gr. laganna er mælt fyrir um heimild félagsmálaráðherra til að setja reglugerð, þar sem nánar sé kveðið á um framkvæmd vatnsveitumála, meðal annars gjaldtökur. Á grundvelli þessarar lagaheimildar var sett reglugerð nr. 620/1990 fyrir vatnsveitur sveitarfélaga. Í 9. gr. þeirrar reglugerðar, eins og ákvæðinu var breytt með reglugerð nr. 90/1992, er svohljóðandi ákvæði:

"Sveitarstjórn er heimilt að heimta vatnsgjald af öllum fasteignum er vatnsins geta notið og skal við það miðað að gjaldið standi straum af stofnkostnaði og rekstri vatnsveitu. Álagningarstofn vatnsgjalds skal vera afskrifað endurstofnverð húss og mannvirkis, margfaldað með markaðsstuðli fasteigna í Reykjavík samkvæmt matsreglum Fasteignamats ríkisins, sbr. 3. grein laga um tekjustofna sveitarfélaga nr. 90/1990. Stofn til álagningar vatnsgjalds á aðrar fasteignir skal vera fasteignamat.

Sveitarstjórn ákveður upphæð vatnsgjalds, að fenginni tillögu stjórnar vatnsveitu. Vatnsgjald má nema allt að 0,3 hundraðshlutum af álagningarstofni. Sveitarstjórn er heimilt að ákveða hámark og lágmark vatnsgjalds miðað við rúmmál húseigna, enda verði álagningin aldrei hærri en sem nemur 0,3 hundraðshlutum af álagningarstofni.

Nú liggur matsverð fullfrágenginnar fasteignar eigi fyrir við álagningu vatnsgjalds, en fasteign getur notið vatns frá vatnsveitu sveitarfélagsins, sbr. 1. mgr., og er þá sveitastjórn heimilt að ákveða upphæð vatnsgjaldsins með hliðsjón af því hver verður líklegur álagningarstofn fullfrágenginnar eignar."

Reglugerð nr. 620/1991 var felld úr gildi með reglugerð nr. 421/1992, en 9. gr. þeirrar reglugerðar er samhljóða 9. gr. fyrri reglugerðar, ef frá er talið, að í 3. málsl. 1. mgr. 9. gr. segir:

"Stofn til álagningar vatnsgjalds á lóðir og lendur skal vera fasteignamat þeirra."

Í 1. mgr. 7. gr. laga nr. 81/1991 er heimild til heimtu vatnsgjalds af fasteignum, er notið geta vatns. Er mælt fyrir um tvenns konar gjaldstofna vatnsgjalds, eftir því hvaða fasteignir er um að ræða. Annars vegar er í 2. málsl. ákvæðisins mælt fyrir um gjaldstofn varðandi hús og mannvirki, sem metin hafa verið, og ber þá að miða við afskrifað endurstofnverð. Hins vegar er í 3. málsl. mælt svo fyrir, að gjaldstofn annarra eigna skuli vera fasteignamat þeirra. Tekur því umrætt lagaákvæði til fasteigna með tæmandi hætti, þar sem 3. málsl. ákvæðisins tekur til allra fasteigna annarra en þeirra, sem um ræðir í 2. málsl.

Í 3. mgr. 9. gr. áðurgreindra reglugerða er heimild sveitastjórna til að innheimta vatnsgjald af fasteignum, sem notið geta vatns, með hliðsjón af því, hver verði líklegur álagningarstofn fullfrágenginnar fasteignar, liggi hann ekki fyrir. Umræddur gjaldstofn, sem á við nýbyggingar, víkur því frá þeirri reglu 1. mgr. 7. gr. laga nr. 81/1991 að miða við endurstofnverð á hverjum tíma eða fasteignamat.

Vatnsgjald, byggt á grundvelli samkvæmt umræddum reglugerðum, er óháð þeirri þjónustu, sem greiðandi nýtur í hverju tilfelli. Þegar um slíka gjaldtöku er að ræða, verður að gera þá kröfu, að viðkomandi gjaldstofn eigi sér stoð í lögum og eru ákvæði reglugerða ein sér ófullnægjandi í því sambandi. Hvorki í lögum nr. 81/1991 né öðrum lögum er að finna heimild til að byggja gjaldstofn vatnsgjalds á áætluðu matsverði fullfrágenginnar fasteignar. Þá ber einnig að líta til þess, að gjaldstofn sá, sem mælt er fyrir um í 3. mgr. 9. gr. reglugerðar nr. 421/1992, sbr. áður reglugerð nr. 620/1991 og nr. 90/1991, samræmist ekki 1. mgr. 7. gr. laga nr. 81/1991, sem mælir fyrir um, hvaða gjaldstofn leggja beri til grundvallar vatnsgjaldi, hvort sem um er að ræða nýbyggingar eða aðrar fasteignir. Það er því niðurstaða mín, að gjaldstofn samkvæmt 3. mgr. 9. gr. reglugerðar nr. 421/1992 skorti lagastoð og fari reyndar beinlínis í bága við umrædd ákvæði laga nr. 81/1991.

3. Holræsagjald.

Í 1. mgr. 87. gr. vatnalaga nr. 15/1923 segir, að bæjarstjórn sé rétt, "... að leggja gjald á hús og lóðir í kaupstaðnum til þess að standa straum af holræsakostnaði. Gjald má miða við virðingarverð fasteigna eða við stærð lóða eða við hvorttveggja." Í 90. gr. laganna segir síðan: "Reglugerðir allar um holræsi og holræsagjald, sem bæjarstjórn semur, skal senda ráðherra til staðfestingar. Þegar reglugerð hefir hlotið staðfestingu ráðherra, er hún lögmæt holræsareglugerð."

Á grundvelli umræddrar lagaheimildar hefur verið sett reglugerð nr. 507/1975 um holræsagjöld í Hafnarfirði og er 3. mgr. 1. gr. reglugerðarinnar svohljóðandi:

"Nú er fasteign, sem greiða ber af holræsagjald, eigi virt fasteignamatsvirðingu, og ákveður þá bæjarráð skattinn. Við ákvörðun holræsagjalds samkvæmt þessari málsgrein skal höfð hliðsjón af því, hvert líklegt fasteignamat myndi verða á eigninni fullfrágenginni."

Í 1. mgr. 87. gr. vatnalaga nr. 15/1923 er mælt fyrir um gjaldstofn holræsagjalda. Það ákvæði mælir ekki fyrir um sérstakan gjaldstofn að því er tekur til nýbygginga, sem ekki hafa verið metnar í fasteignamati. Fallast ber á það með bæjarstjórn Hafnarfjarðar, að með virðingarverði fasteigna í 1. mgr. 87. gr. vatnalaga nr. 15/1923 beri almennt að miða við fasteignamat samkvæmt lögum nr. 94/1976 um skráningu og mat fasteigna. Ef hús á lóð eða landi hafa ekki verið metin í fasteignamati, heimilar 1. mgr. 87. gr. vatnalaga að miðað sé við fasteignamat lóðar eða við stærð lóðar eða við hvort tveggja. Ætla verður þó, að bæjarstjórn geti einnig á grundvelli þessa lagaákvæðis látið meta sérstaklega fasteignir, sem ekki hafa verið teknar í fasteignamat, enda sé um hlutlaust mat að ræða og þar gætt jafnræðis gagnvart öðrum gjaldendum holræsagjalda í bæjarfélaginu.

Gjaldstofn sá, sem 3. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 507/1975 mælir fyrir um, er ekki í samræmi við 1. mgr. 87. gr. laga nr. 15/1923. Samkvæmt umræddu reglugerðarákvæði skal við ákvörðun holræsagjalda þeirra eigna, sem þar ræðir um, hafa til hliðsjónar líklegt fasteignamat eignarinnar fullfrágenginnar. Heimild fyrir þessum gjaldstofni er ekki að finna í lögum, en gera verður slíka kröfu, þar sem um er að ræða gjaldtöku óháða þjónustu og kostnaði í hverju einstöku tilviki. Ekki verður í reglugerð mælt fyrir um aðra gjaldstofna en lög heimila. Það er því niðurstaða mín, að gjaldtaka samkvæmt 3. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 507/1975 sé andstæð lögum.

4. Niðurstaða.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín, að vatnsgjald samkvæmt 3. mgr. 9. gr. reglugerðar nr. 421/1992 og holræsagjald samkvæmt 3. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 507/1975 séu andstæð lögum.

Það eru tilmæli mín til bæjarstjórnar Hafnarfjarðar, að vatns- og holræsagjöld verði ekki innheimt á grundvelli umræddra reglugerðaákvæða, en að öðrum kosti verði aflað nauðsynlegrar lagaheimildar."

IV.

Með bréfi, dags. 25. nóvember 1994, óskaði ég eftir upplýsingum hjá félagsmálaráðherra um það, hvaða ráðstafana ráðuneytið hefði gripið til í framhaldi af áliti mínu. Ennfremur óskaði ég eftir upplýsingum um, hvaða ákvarðanir bæjarstjórn Hafnarfjarðar hefði tekið í tilefni af álitinu. Svar félagsmálaráðuneytisins barst mér 7. desember 1994. Þar segir:

"Í fyrrgreindu áliti yðar kemur fram að þér tölduð 3. mgr. 9. gr. reglugerðar nr. 421/1992 fyrir vatnsveitur sveitarfélaga ekki samræmast lögum nr. 81/1991 um vatnsveitur sveitarfélaga. Í framhaldi af því felldi ráðuneytið úr gildi 3. mgr. 9. gr. reglugerðar nr. 421/1992, sbr. reglugerð nr. 175/1994.

Hvað varðar reglugerð um holræsagjöld sendi ráðuneytið bréf til bæjarstjórnar Hafnarfjarðarkaupstaðar, dagsett 13. apríl 1994, þar sem bæjarstjórninni er bent á að hún þurfi að endurskoða hið umdeilda ákvæði reglugerðarinnar og senda ráðuneytinu síðan breytingu á henni til staðfestingar. Ljósrit bréfs þessa fylgir hér með.

Ráðuneytinu hafa enn ekki borist viðbrögð frá bæjarstjórninni við erindinu frá 13. apríl 1994 og mun ráðuneytið því ítreka efni þess.

Að öðru leyti hefur ráðuneytið ekki undir höndum upplýsingar um hvaða ákvarðanir bæjarstjórn Hafnarfjarðar hefur tekið í tilefni af umræddu áliti. Hins vegar mun ráðuneytið nú óska eftir þeim upplýsingum frá bæjarstjórninni og koma þeim á framfæri við yður um leið og þær berast."

Hinn 16. desember 1994 barst mér bréf frá félagsmálaráðuneytinu. Þar segir:

"Það tilkynnist hér með að bæjarstjórn Hafnarfjarðarkaupstaðar hefur ákveðið að óska eftir staðfestingu ráðuneytisins á breytingu á reglugerð um holræsagjöld í Hafnarfirði nr. 507/1975. Fyrri umræða bæjarstjórnar fór fram 22. nóvember s.l. og síðari umræða hinn 6. desember s.l. Ráðuneytið hefur í dag staðfest þá breytingu og fylgir hún hér með í ljósriti."

Framangreind reglugerð um breytingu á reglugerð um holræsagjöld í Hafnarfirði nr. 507/1975, er nr. 659/1994. Þar segir:

"1. gr.

3. mgr. 1. gr. reglugerðarinnar falli brott."