Álit

I. Kvörtun.

Hinn 24. september 2004 leitaði A til mín og kvartaði yfir vinnubrögðum félagsmálaráðherra við undirbúning að skipun í embætti ráðuneytisstjóra félagsmálaráðuneytisins. Lýtur kvörtunin í fyrsta lagi að tilhögun auglýsingar um hið lausa embætti og er gerð athugasemd við að það hafi einungis verið auglýst í Lögbirtingablaði. Enn fremur að þar hafi ekki komið fram að konur jafnt sem karlar væru hvattir til að sækja um starfið eins og framkvæmdaáætlun ríkisstjórnarinnar í jafnréttismálum, sem samþykkt var á Alþingi 28. maí 2004 að tilstuðlan félagsmálaráðherra, kveði á um að sjálfsagt sé að gera þegar konur eru fáar á viðkomandi starfssviði. Þá er í kvörtuninni gerð athugasemd við að ákveðið hafi verið að framlengja í tvígang frest til að sækja um starfið. Dregur A í efa að það hafi verið heimilt og telur að engar málefnalegar ástæður hafi verið fyrir framlengingunni. Kvörtunin lýtur enn fremur að niðurstöðu ráðherra í málinu eins og hún er rökstudd af hálfu ráðuneytisins. Er þar vísað til þess að niðurstaðan geti ekki talist rétt sé litið til þeirra atriða sem fram koma í rökstuðningnum og tekið mið af fyrirliggjandi upplýsingum um umsækjendur. Þá eru í kvörtuninni gerðar efnislegar athugasemdir við það sem segir í rökstuðningnum um þann umsækjanda sem hlaut starfið. Í niðurlagi kvörtunarinnar kemur fram að A telji að í rökstuðningi ráðherra hafi verið „vísvitandi gert lítið úr starfsferli og stjórnunarreynslu“ hennar og „vísvitandi gert meira en efni standa til úr starfsferli og stjórnunarreynslu þess umsækjanda“ sem starfið hlaut.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 21. mars 2006.

II. Málavextir.

Málavextir eru þeir að embætti ráðuneytisstjóra félagsmálaráðuneytisins var auglýst laust til umsóknar með auglýsingu sem birtist í Lögbirtingablaði 9. júlí 2004. Kom þar fram að um embættið giltu lög nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands, með síðari breytingum, og lög nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, með síðari breytingum. Skyldu umsóknir berast félagsmálaráðuneytinu eigi síðar en 26. júlí 2004.

Með auglýsingu, dags. 16. júlí 2004, sem birt var í Lögbirtingablaði 23. júlí 2004, var tilkynnt að ákveðið hefði verið að framlengja umsóknarfrestinn til 3. ágúst 2004. Þá var umsóknarfresturinn framlengdur á ný til 10. ágúst 2004 með auglýsingu, dags. 28. júlí 2004, sem birt var í Lögbirtingablaði 4. ágúst 2004.

Sjö umsækjendur sóttu um embættið en einn þeirra dró umsókn sína til baka. Í kvörtuninni kemur fram að ráðgjafi á vegum ráðgjafarfyrirtækisins X hafi hringt í A 23. ágúst og boðað hana í viðtal morguninn eftir. Mun viðtalið hafa farið fram eins og til stóð. Í kvörtuninni segir enn fremur að A hafi verið boðuð á ný í viðtal, nú við félagsmálaráðherra. Það viðtal fór fram 26. ágúst og voru, auk ráðherra, viðstaddir skrifstofustjóri í félagsmálaráðuneytinu og ráðgjafi frá X. Sama dag hafði ráðherra samband við A símleiðis og tilkynnti henni að hann hefði ákveðið að skipa B í embættið. Kveðst A hafa þá þegar óskað eftir skriflegum rökstuðningi fyrir ákvörðuninni og áréttaði hún þá beiðni bréflega daginn eftir. Í bréfinu óskaði hún að auki eftir því að fá afhent öll gögn sem á einhvern hátt vörðuðu mat ráðherra eða ráðgjafa hans á umsókn hennar.

Rökstuðningurinn barst A með bréfi, dags. 9. september 2004. Þar segir eftirfarandi:

„I.

Embætti ráðuneytisstjóra í félagsmálaráðuneytinu varð laust frá og með 1. september 2004 í kjölfar skipunar skipaðs ráðuneytisstjóra í stöðu sendiherra í utanríkisþjónustunni. Sett hafði verið í embættið í tvö ár vegna leyfis ráðuneytisstjóra til að gegna starfi aðstoðarframkvæmdastjóra Efnahags- og framfarastofnunarinnar (OECD). Embættið var auglýst laust til umsóknar í Lögbirtingablaðinu 9. júlí 2004, eins og lögskylt er. Ekki þótti ástæða til að birta auglýsinguna víðar, þar sem ljóst þótti að fjölmiðlar myndu gera auglýsingunni góð skil. Fram kom í auglýsingu að gert væri ráð fyrir að skipað yrði í embættið frá 1. september 2004 og að umsóknarfrestur væri til 26. júlí 2004. Ákveðið var 16. júlí að framlengja umsóknarfrestinn til 3. ágúst, en þá hafði engin umsókn borist. Þann 28. júlí var ákveðið að framlengja frestinn frekar til 10. ágúst. Var við þessar ákvarðanir tekið tillit til þess að um hásumarleyfistíma var að ræða og að umsóknir höfðu borist afar seint. Auglýsingarnar um framlengingu umsóknarfrests voru báðar birtar í Lögbirtingablaðinu og upplýsingar um framlenginguna birtar á heimasíðu ráðuneytisins. Við lok upphaflegs umsóknarfrests höfðu tvær umsóknir borist, ein barst 28. júlí, sú fjórða 4. ágúst, tvær bárust 10. ágúst og sú síðasta barst 11. ágúst með póststimpli 10. ágúst.

Sjö einstaklingar sóttu því um stöðuna, en einn umsækjenda dró síðan umsókn sína til baka. Umsækjendur voru eftirtaldir:

[...]

II.

Hlutverk ráðuneytisstjóra er fjölþætt og reynir því á marga eiginleika í fari þess sem gegnir því embætti hverju sinni. Í 1. mgr. 10. gr. laga um Stjórnarráð Íslands, nr. 73/1969, með síðari breytingum, segir að ráðuneytisstjóri stýri ráðuneyti undir yfirstjórn ráðherra. Síðan segir í 1. mgr. 11. gr. sömu laga að skrifstofu ráðuneytis stýri skrifstofustjóri og starfsdeild stýri deildarstjóri undir umsjá ráðuneytisstjóra. Að öðru leyti er þar ekki vikið nánar að verksviði ráðuneytisstjóra. Ekki er í lögunum gerð krafa um tiltekna menntun, starfsreynslu eða aðra eiginleika þess einstaklings sem gegnir embætti ráðuneytisstjóra. Umsækjendur um embættið verða hins vegar að uppfylla hin almennu hæfisskilyrði 6. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996.

Ekki hafa verið lögfestar almennar reglur í íslenskum rétti um það hvaða sjónarmið stjórnvöld eigi að leggja til grundvallar ákvörðun um veitingu á opinberu starfi þegar almennum hæfisskilyrðum sleppir. Er almennt talið að meginreglan sé því sú að viðkomandi stjórnvald ákveði á hvaða sjónarmiðum það byggir slíka ákvörðun ef ekki er sérstaklega mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Verður þetta m.a. ráðið af álitum umboðsmanns Alþingis. Í samræmi við ólögfesta meginreglu stjórnsýsluréttar þurfa þau sjónarmið sem ákvörðun byggist á að vera málefnaleg, svo sem sjónarmið um menntun, starfsreynslu, hæfni, stjórnunarhætti, viðhorf til starfsins og eftir atvikum aðra persónulega eiginleika sem viðkomandi stjórnvald telur máli skipta. Ef slík sjónarmið kalla á sérstaka upplýsingaöflun af hálfu stjórnvalds ber stjórnvaldi í ljósi rannsóknarreglu stjórnsýslulaga að afla allra nauðsynlegra upplýsinga til að staðreyna hvernig umsækjendur uppfylla þessi viðmið. Jafnframt er ljóst að leitast skuli við að velja þann umsækjanda um laust opinbert starf sem hæfastur verður talinn til að gegna því í ljósi málefnalegra viðmiða. Í sumum tilvikum er unnt að byggja mat á skriflegum gögnum á borð við umsókn og ferilsskrá. Ferilsskrá hefur hins vegar takmarkað forspárgildi þegar meta á hæfni, stjórnunarhætti og viðhorf til starfs, enda segir hún fyrst og fremst til um frammistöðu umsækjanda í fortíð en minna um það með hvaða hætti hann nálgast það viðfangsefni sem fyrir höndum er. Þar þarf því einnig að byggja á frammistöðu í viðtali og mati á umsögnum meðmælenda. Í þessu felst að ákvörðun um ráðningu verður ávallt að einhverju leyti að byggjast á rökstuddu mati á þeim málefnalegu en huglægu viðmiðum sem beitt er við mat á umsækjendum út frá þeim markmiðum sem sett eru í upphafi.

III.

Við skipun í embætti ráðuneytisstjóra í félagsmálaráðuneytinu þarf að tryggja að til starfans veljist einstaklingur sem geti leitt starf þessa umfangsmikla málaflokks. Mikilvægt er að viðkomandi hafi góða þekkingu á þeim málaflokkum sem undir ráðuneytið heyra og hafi innsýn í flesta þætti starfsemi þess. Þá er mikilvægt að viðkomandi hafi farsæla stjórnunarreynslu. Í því felst reynsla af stjórnun verkefna eða stofnana sem feli í sér getu til að hafa með höndum skilvirka verkstjórn og getu til að skipta verkum með starfsmönnum. Þá þarf viðkomandi að hafa mikla yfirsýn, því undir ráðuneytið heyra fjölmargar stofnanir. Ráðuneytisstjóri þarf einnig að hafa framtíðarsýn, afl og dug til að leggja sig fram fyrir ráðuneytið og framgang þess.

Ráðherra fól ráðningarfyrirtækinu [X] að vinna úr umsóknum með ráðuneytinu og annast skipulag viðtala. Við úrvinnslu umsókna um embætti ráðuneytisstjóra var ákveðið að leggja eins spurningar fyrir alla umsækjendur sem lutu að starfsreynslu, stjórnunaraðferðum, persónulegum eiginleikum, og hvers vegna viðkomandi sótti um embættið.

Í upphafi tók fulltrúi [X] í umboði ráðherra viðtöl við alla umsækjendur á þeim grundvelli. Voru allir umsækjendur metnir hæfir til að gegna embættinu, en tillaga gerð um að einskorða frekari athugun við þrjá umsækjendur sem þóttu standa fremst. Þeir voru [A], [C] og [B]. Var við það mat einkum litið til þess hvers konar menntun þeir einstaklingar höfðu, starfsreynslu, stjórnunarreynslu og reynslu af störfum í Stjórnarráðinu.

Umsókn yðar var metin með sama hætti og umsóknir annarra umsækjenda sem metnir voru hæfastir til að gegna embættinu. Farið var vandlega yfir umsóknir og niðurstöðu viðtals í fyrstu umferð. Hringt var í meðmælendur með öllum umsækjendunum sex. Þá var síðara viðtal undirbúið með hliðsjón af þessum niðurstöðum. Að morgni 26. ágúst 2004 hafði náðst í fjóra af meðmælendum yðar, en reynt hafði verið að ná í átta meðmælendur. Umsagnir meðmælenda voru allar efnislega áþekkar og var það faglegt mat ráðgjafa [X] að ekki væri þörf frekari umsagna.

Í kjölfarið ákvað ráðherra að leggja eftirfarandi sjónarmið til grundvallar við mat á umsækjendum:

· Fagmenntun og til viðbótar menntun á sviði stjórnunar.

· Starfsreynsla sem nýtist ráðuneytisstjóra faglega.

· Starfsreynsla sem nýtist ráðuneytisstjóra við stjórnun.

· Forystuhæfileikar, stjórnunarhæfni og hæfni í mannlegum samskiptum.

· Frammistaða í sérhæfðu starfsviðtali.

· Mat á meðmælum.

Í framhaldi af framangreindu ákvað ráðherra að kalla þá þrjá umsækjendur, sem hæfastir þóttu í embættið á grundvelli fyrirliggjandi gagna og frammistöðu í viðtölum, til annars viðtals. Viðstaddir viðtölin voru auk ráðherra staðgengill ráðuneytisstjóra félagsmálaráðuneytisins og fulltrúi [X]. Þessi viðtöl fóru fram að morgni fimmtudagsins 26. ágúst 2004 og strax í kjölfar þeirra var farið yfir niðurstöður, meðal annars með hliðsjón af samtölum fulltrúa [X] við meðmælendur umsækjenda. Var þá komist að efnislegri niðurstöðu um mat á umsækjendum. Einn meðmælandi yðar svaraði skilaboðum ráðgjafa [X] síðdegis sama dag og var honum þá tjáð að upplýsingaöflun væri lokið og niðurstaða í málinu fengin. Niðurstaða var svo kynnt öllum umsækjendum rétt fyrir starfsmannafund ráðuneytisins, sem haldinn var kl. 16.

IV.

Að teknu tilliti til alls framangreinds taldi félagsmálaráðherra að [B] væri best til þess fallin að gegna embættinu af fyrrgreindum þremur hæfustu umsækjendum og ákvað því að skipa hana til að gegna embætti ráðuneytisstjóra. Réðu sérstaklega eftirfarandi sjónarmið úrslitum við ákvörðun um skipun hennar:

· Fjölþætt fagleg þekking og yfirsýn á málaflokkum ráðuneytisins og ýmsum verkefnum sem standa yfir og mun verða framhaldið á næstunni. Má þar sérstaklega nefna húsnæðismál og vinnumarkaðsmál, sem verið hafa meðal fyrirferðarmestu málaflokka ráðuneytisins á undanförnum misserum og munu verða áfram á næstu árum. Þá má nefna hagsmunagæslu fyrir sveitarfélögin á Evrópuvettvangi og ýmis félagsmál, þ.á m. málefni fatlaðra. Hefur sú yfirsýn ekki síst skapast við störf hennar í sendiráði Íslands í Brussel undanfarin tvö ár. Einnig hefur hún mikla þekkingu á ýmsum málaflokkum er tengjast verksviði félagsmálaráðuneytisins, svo sem varðandi málefni öryrkja og lífeyristrygginga, vegna starfa sinna hjá heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu. Hún hefur einnig reynslu af löggjafarstarfi frá starfi sínu á nefndasviði Alþingis og hefur starfað að barnaverndarmálum. Nefndarseta hennar og símenntun undanfarin ár tengist í flestum tilvikum beint verkefnasviði ráðuneytisins. Reynsla hennar á alþjóðlegum vettvangi í starfi hennar í heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu tengist einnig beint starfssviði félagsmálaráðuneytisins, hvort heldur er úr Norðurlandasamstarfi, samstarfi á sviði Evrópuráðsins eða innan stofnana SÞ.

· Fjölþætt starfsreynsla, meðal annars á sviði stjórnunar og samskipta, sem mun nýtast henni vel í starfi ráðuneytisstjóra. Hefur hún tileinkað sér stjórnunaraðferðir sem falla vel að núverandi skipulagi ráðuneytisins og byggjast á víðtæku samráði innan skrifstofa og milli þeirra og trausti á sérfræðingum til að ljúka úrlausn mála. Þá á hún auðvelt með að fela öðrum úrlausn verkefna, er úrræðagóð, iðin og með mikið jafnaðargeð. Hún var formaður Lögfræðingafélags Íslands um árabil og hefur þannig verið treyst til forystustarfa af stéttarsystkinum sínum.

· Traust stjórnunarreynsla sem skrifstofustjóri í heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu, sem er með stærri ráðuneytum Stjórnarráðsins. Þar var [B] hægri hönd ráðuneytisstjóra og leysti hann meðal annars stundum af í fjarveru hans. Á verksviði hennar var meðal annars yfirumsjón rekstrar, starfsmannamála og fjármála, en ráðuneytið fer með nærri helming ríkisútgjalda. Hún hafði því mannaforráð og kom m.a. að stórum verkefnum varðandi breytingar á skipulagi undirstofnana. Hún þekkir því vel til verklags í samskiptum ráðuneytis við undirstofnanir.

· Góð meðmæli og umsagnir sem styðja ofangreint og kom þar jafnframt fram að [B] hafi góða leiðtogahæfileika, sýni almennt mikinn dugnað og kraft og efli starfsanda með jákvæðu viðmóti og hvatningu. Stjórnunarstíll hennar er talinn jákvæður og uppbyggilegur og þess getið að henni væri lagið að leiðbeina fólki með jákvæðum hætti, þrátt fyrir að hún hafi líka sýnt getu til að taka af skarið í erfiðum málum.

· Góð frammistaða í starfsviðtali þar sem yfirsýn á öllum málaflokkum ráðuneytisins kom skýrt fram, framtíðarsýn og hugmyndir að endurbótum á innra skipulagi. Hún sýndi eldmóð og skýra löngun til að takast starfið á hendur og rökstuddi vel að hún væri tilbúin og hæf til að axla þá ábyrgð sem embættinu fylgir.

· Góður skilningur á þeirri stjórnsýslulegu ábyrgð og hlutverki sem ráðuneytisstjóri hefur með höndum.

Þessu til viðbótar skal það nefnt að [B] treysti sér til að taka við embætti frá því tímamarki sem greint var í auglýsingu og mat ráðherra var að hún myndi verða fljót að tileinka sér það hlutverk sem ráðuneytisstjóri hefur með höndum ekki síst vegna reynslu sinnar af störfum fyrir ráðuneytið. Þannig yrði fljótt tryggð nauðsynleg festa í starfsemi ráðuneytisins.

V.

Að öllu framanröktu virtu og að teknu tilliti til frammistöðu umsækjenda í viðtali og umsagna meðmælenda var það sem fyrr segir niðurstaða ráðherra að [B] væri hæfust þriggja mjög hæfra umsækjenda til að gegna embætti ráðuneytisstjóra félagsmálaráðuneytisins. Sérsvið [B] í laganámi og áherslur hennar í símenntun eru á sviðum sem falla mjög vel að starfssviðum ráðuneytisins. [B] hefur víðtæka starfsreynslu og trausta stjórnunarreynslu, m.a. sem hægri hönd ráðuneytisstjóra í einu stærsta ráðuneyti Stjórnarráðsins. Ráðherra telur tímalengd stjórnunarreynslu ekki skipta höfuðmáli þegar fyrir liggur víðtæk og farsæl stjórnunarreynsla [B] í mjög stóru og viðamiklu ráðuneyti, auk reynslu af stjórnun á öðrum vettvangi. Stjórnunarstíll hennar hentar að áliti ráðherra afar vel í félagsmálaráðuneytinu og fellur vel að því starfsumhverfi sem þar hefur verið skapað. [B] hefur mikilvæga reynslu af störfum á Evrópuvettvangi á fagsviði ráðuneytisins og sú þekking sem hún hefur aflað sér í þeim störfum hefur beina tilvísun til málaflokka ráðuneytisins og nýtist beint í mikilvægustu verkefnum þess í nánustu framtíð. [B] hefur að auki reynslu af faglegri yfirstjórn málaflokks í stóru ráðuneyti. Frammistaða hennar í áðurgreindum viðtölum og þær hugmyndir sem hún setti þar fram um starf ráðuneytisstjóra og skipulag ráðuneytisins höfðu einnig mikið að segja. Þar kom fram brennandi áhugi á starfinu, metnaðarfullar hugmyndir um framtíðarþróun ráðuneytisins ásamt ríkum skilningi á því hvað í starfinu fælist. Því var það niðurstaða ráðherra að [B] væri best til þess fallin að takast á hendur embætti ráðuneytisstjóra á þessum tímapunkti.“

Með rökstuðningnum fylgdi skjal sem ber með sér að hafa verið ritað af hálfu ráðuneytisins um það sem fram kom á fundinum með A hinn 26. ágúst 2004. Enn fremur fylgdi með óundirritað skjal sem ber yfirskriftina „Drög að greinargerð“, dags. 26. ágúst 2004, sem var tekið saman af ráðgjafa hjá X. Er þar fjallað um starfshæfni umsækjenda, einkum þeirra þriggja sem helst þóttu koma til álita, með hliðsjón af tilteknum viðmiðum.

Hinn 13. september 2004 ritaði A heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu tölvubréf þar sem hún óskaði eftir upplýsingum um ýmis atriði er lutu að starfi B í ráðuneytinu. Svarbréf þess er dagsett 21. september sama ár. Þar eru veittar upplýsingar um hlutverk og stöðu skrifstofustjóra almennrar skrifstofu innan ráðuneytisins sem B gegndi frá 1. mars 1999 til 1. ágúst 2002.

III. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Með bréfi, dags. 29. september 2004, óskaði ég eftir því, með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að félagsmálaráðuneytið léti mér í té fyrirliggjandi gögn sem vörðuðu skipun í umrætt embætti, þ. á m. umsóknir og fylgigögn frá umsækjendum, gögn sem tekin voru saman af hálfu ráðuneytisins við undirbúning skipunarinnar auk þeirra gagna og upplýsinga sem aflað var af sérfræðingum á vegum fyrirtækisins X.

Svarbréf ráðuneytisins barst mér 6. október 2004 ásamt umbeðnum gögnum. Hinn 29. nóvember sama ár ritaði ég félagsmálaráðherra á ný bréf í tilefni af kvörtun A þar sem ég gerði grein fyrir því að hvaða atriðum athugun mín myndi beinast. Með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997 óskaði ég eftir því að ráðherrann lýsti viðhorfi sínu til þessara atriða auk þess sem ég gaf honum kost á að leggja fram viðbótargögn í því sambandi ef hann teldi tilefni til.

Svarbréf félagsmálaráðherra barst mér 2. febrúar 2005. Í fyrsta hluta þess er gerð almenn grein fyrir þeim lögfræðilegu sjónarmiðum sem lögð voru til grundvallar við ákvörðunina. Þar segir meðal annars eftirfarandi:

„Í II. kafla rökstuðnings félagsmálaráðuneytisins til [A] fyrir skipan í embætti ráðuneytisstjóra, dags. 9. september 2004, voru rakin þau lögfræðilegu sjónarmið sem lögð voru til grundvallar við ákvörðun um skipun í stöðuna. Við undirbúning ákvörðunarinnar var tekið mið af þeim sjónarmiðum sem umboðsmaður Alþingis rakti skilmerkilega í kafla IV.3 í áliti sínu frá 3. maí 2004 í málum nr. 3882/2003, 3900/2003 og 3980/2003. Verður ekki dregin önnur ályktun af þeirri umfjöllun en sú að ráðherra hafi ríkt svigrúm um mat á þeim sjónarmiðum sem hann leggur til grundvallar við ákvörðun um skipun í stöðu, svo fremi sem þau sjónarmið séu málefnaleg og stuðli að því að auðvelda samanburð á umsækjendum og greiði fyrir því að sá sem hæfastur er verði á endanum valinn. Þessi sjónarmið geta ráðist af því hverjar þarfir viðkomandi starfsemi eru hverju sinni, enda er tilgangur starfsveitingarinnar að sjá til þess að verkefni hins opinbera séu sem best af hendi leyst á hverjum tíma. Á grundvelli almennra reglna stjórnsýsluréttar verði, þrátt fyrir víðtækt svigrúm ráðherra, þó að gera þá kröfu að heildstæður samanburður á framkomnum umsóknum fari almennt fram áður en ákvörðunin er tekin, þar sem megináhersla er lögð á atriði sem geta varpað ljósi á væntanlega frammistöðu í því starfi sem um ræðir. Athugun umboðsmanns á þeim forsendum sem liggja til grundvallar slíkri ákvörðun og undirbúningi hennar að öðru leyti kunni í einstaka tilvikum að benda til að þetta viðmið hafi ekki verið haft að leiðarljósi.

Í fyrrgreindum rökstuðningi til [A] kom skýrt fram hvaða sjónarmið voru lögð til grundvallar við skipunina, þ.e. fagmenntun og til viðbótar menntun á sviði stjórnunar; starfsreynsla sem nýtist ráðuneytisstjóra faglega; starfsreynsla sem nýtist ráðuneytisstjóra við stjórnun; forystuhæfileikar, stjórnunarhæfni og hæfni í mannlegum samskiptum; frammistaða í sérhæfðu starfsviðtali; og mat á meðmælum. Ráðherra tók sjálfur viðtal við þá þrjá umsækjendur sem honum þóttu standa fremst áður en hann tók ákvörðun um skipunina. Í umfjöllun í IV. og V. kafla rökstuðningsins voru ítarlega greind þau atriði í starfsferli og reynslu [B] sem gerðu það að verkum að hún náði svo langt í hæfnismati sem raun ber vitni og færð fyrir því efnisleg rök hvernig því mati væri háttað, án þess að í nokkru væri vegið að öðrum umsækjendum. Af hálfu félagsmálaráðuneytisins var talið að ekki væri þörf á því að leggja í rökstuðningi út í mannjöfnuð milli [A] og [B], heldur væri réttara eins og 22. gr. stjórnsýslulaga hefur verið túlkuð að upplýsa með jákvæðum hætti um mat á þeim þáttum sem leiddu til þess að komist var að niðurstöðu um skipun [B]. Niðurstaðan var fengin eftir að heildstæður samanburður hafði átt sér stað, fyrst á öllum umsækjendum og síðar á þeim þremur sem metnir voru hæfastir. Minnt er á að ekki virðist nauðsynlegt að fara í ítarlegan innbyrðis samanburð á þeim umsækjendum sem teljast hæfir til þess að umboðsmaður fái endurmetið lögmæt sjónarmið að baki skipun, sbr. einkum álit umboðsmanns frá 3. maí 2004. Þá verður að hafa í huga að þrátt fyrir að opinber umfjöllun um skipan í stöður sé mikilvæg til að veita stjórnvöldum aðhald varðar hún einnig mat á starfshæfni, hæfileikum og persónulegum eiginleikum nafngreinds fólks í fámennu þjóðfélagi. Því er rétt að gæta hófs í umfjöllun um einstaka umsækjendur og hafa hugfast að ákvörðun um skipun eins umsækjanda í starf felur ekki sjálfkrafa í sér að aðrir umsækjendur séu ekki góðum kostum búnir og hæfir til að gegna viðkomandi starfi.

Sjónarmið þau sem lögð voru til grundvallar skipuninni og greind eru í rökstuðningnum byggja öll á efnislegum viðmiðum og eru málefnaleg. Þau eru almennt notuð og viðurkennd í faglegum mannaráðningum jafnt hér á landi og í öðrum löndum. Hins vegar var ekki sett á þau hlutfallslegt vægi, þannig að eitt gilti 10%, annað 50% o.s.frv. Þegar að skipun í embættið kom hafði ráðherra að baki rúmlega eins árs reynslu sem ráðherra og sex ára starfsreynslu sem aðstoðarmaður ráðherra í tveimur ráðuneytum. Að auki hafði hann starfað í sveitarstjórn. Hann hafði því komið að ráðningu og skipun starfsmanna hjá ríki og sveitarfélagi og því öðlast nokkra reynslu af starfsmannahaldi innan stjórnsýslunnar. Að mati ráðherra verður reynsla eða hæfni aldrei metin með einföldum flokkunaraðferðum eða tímamælingum. Ef sú væri raunin yrði skipun í opinbert starf vélrænt verkefni, en telja verður að slíkt yrði starfsemi stjórnsýslunnar engan veginn til framdráttar. Reynsla og hæfni tveggja umsækjenda með nákvæmlega sams konar formlegan starfs- og menntunarferil getur verið gerólík. Annar kann t.d. að hafa haldið sig til hlés en hinn stöðugt tekið af skarið. Í framgangskerfi í opinberri stjórnsýslu hefur oft verið undir hælinn lagt hvort frumkvæði og dugnaður hafa tryggt eðlilegan framgang. Þannig geta stöðuhækkanir og formleg mannaforráð verið mjög áþekk milli umsækjenda þótt starfshæfni þeirra, viðhorf þeirra til starfsins og reynsla af því að takast á við krefjandi verkefni sé gerólík. Þá skipta aðrir þættir máli við mat á hæfni sem fram koma í viðtölum og gefa sýn á viðhorf til starfs og umhverfis, svo sem forystuhæfileikar, stjórnunarhæfni og hæfni í mannlegum samskiptum. Þess vegna lagði ráðherra áherslu á að viðtöl yrðu hluti mats á umsækjendum og tók sjálfur, ásamt staðgengli ráðuneytisstjóra og ráðgjafa frá ráðningarstofu, viðtöl við þá þrjá umsækjendur sem fremst voru taldir standa. Með þeim hætti vildi ráðherra líka tryggja með skýrustum hætti að hann sem veitingarvaldshafi fengi fullnægjandi upplýsingar sem gerðu honum kleift að taka upplýsta ákvörðun, enda er veitingarvaldið tæki ráðherra „til að hafa áhrif á skipulag og þróun þeirra stofnana sem heyra stjórnarfarslega undir hann í samræmi við þær þarfir og þau markmið sem hann leggur áherslu á í störfum sínum innan ramma gildandi lagareglna á hverjum tíma“ eins og segir í áliti umboðsmanns frá 3. maí 2004.

Einnig er rétt að benda á að hæfni umsækjenda til að gegna æðstu stöðum í íslenskri stjórnsýslu þarf ekki að byggjast á margra áratuga starfsreynslu. Sem dæmi má nefna að umsækjendur á fertugs- og fimmtugsaldri hafa hlotið skipun í ráðuneytisstjórastöður þótt að í sumum tilvikum hafi aðrir umsækjendur haft lengri starfsferil eða embættisferil að baki. Í atvinnulífinu er jafnframt algengt að fólk á fertugsaldri veljist til forstjórastarfa. Stutt reynsla og ungur aldur lagast fljótt ef umsækjendur hafa hæfni og dómgreind til að sinna því starfi sem sótt er um. Lengd starfsferils getur því aldrei talist algildur mælikvarði á starfshæfni. Þótt oft sé hægt að byggja væntingar um framtíðina á góðum og farsælum starfsferli getur það líka gerst að starfsmenn með glæstan bakgrunn séu misjafnlega í stakk búnir til að takast á við ný verkefni. Veitingarvaldshafi verður því ávallt að leggja sjálfstætt mat á hæfni umsækjenda og má ekki vera rígbundinn í því mati við mælistikur fortíðar, tímalengd tiltekinna starfa eða goggunarröð. Hann verður að hafa svigrúm til að leggja heildstætt mat á hæfni umsækjenda á þeim tímapunkti sem ákvörðun er tekin, með það að markmiði að sá umsækjandi sem valinn er sé hæfasti umsækjandinn, að teknu tilliti til málefnalegra sjónarmiða sem ráða skipuninni. Ákvörðun um skipun í stöðu er því flókin og erfið þegar margir hæfir umsækjendur eru annars vegar. Eftir stendur að skipun í stöðu er val á einum umsækjanda en ekki áfellisdómur yfir starfshæfni eða störfum annarra umsækjenda.“

Í fyrirspurnarbréfi mínu óskaði ég eftir viðhorfum ráðherrans til þeirra atriða í kvörtuninni er lutu að því með hvaða hætti auglýsingin var birt. Um þetta atriði segir í svarbréfi ráðherra:

„Staða ráðuneytisstjóra var auglýst með þeim hætti sem greint var frá í rökstuðningi. Ákvörðun um fyrri framlengingu var tekin 16. júlí 2004 en þá hafði engin umsókn borist. Ákvörðun um síðari framlengingu var tekin 28. júlí 2004. Einungis þrjár umsóknir höfðu þá borist og fyrir lá að lykilstarfsmenn ráðuneytisins sem með mál þessi myndu fara með ráðherra voru í sumarleyfi eða á leið í það. Vakin er athygli á að starfsemi í stjórnarráðinu var öll í hægagangi á þessum árstíma. Ef umsóknarfrestur hefði verið látinn renna út þann 3. ágúst 2004 lá fyrir að umsóknir hefðu legið óhreyfðar í allt að tíu daga sakir sumarleyfa. Undirritaður taldi því eðlilegt og æskilegt að framlengja umsóknarfrest aftur, koma upplýsingum um framlenginguna vel á framfæri og gefa þannig eins mörgum umsækjendum kost á að sækja um embættið og mögulegt var. Í ljósi aðstæðna taldi undirritaður það samrýmast best góðum stjórnsýsluháttum að framlengja umsóknarfrest þar til hafist yrði handa við vinnslu umsókna, enda markmið skyldu til að auglýsa opinber embætti að stuðla að því að eins margar umsóknir berist og kostur er. Ráðuneytið telur ekki unnt að fallast á þá lagatúlkun [A] að óheimilt sé samkvæmt lögum að framlengja umsóknarfrest. Telur ráðuneytið að til að slíkt bann geti talist vera fyrir hendi verði það skýrt að koma fram í lögum.

Að því er varðar form auglýsingarinnar og birtingarhátt er rétt að taka fram að félagsmálaráðuneytið taldi nægilegt að auglýsa embættið með lögboðnum hætti, þ.e. í Lögbirtingablaði, enda var það mat ráðuneytisins að fjölmiðlar myndu greina frá þeirri auglýsingu þegar eftir birtingu. Raunin varð sú og sama dag og auglýsingin birtist var greint frá auglýsingunni í fréttatímum helstu ljósvakafjölmiðlanna og dagana á eftir í prentmiðlum. Var það mat ráðuneytisins að auglýsingin hefði þar með fengið næga kynningu. Við birtingu auglýsingarinnar var tekið mið af fyrri auglýsingum um embætti ráðuneytisstjóra hjá Stjórnarráðinu. Á undanförnum misserum hefur staða ráðuneytisstjóra verið auglýst í fjórum öðrum ráðuneytum. Auglýsing um embætti ráðuneytisstjóra í félagsmálaráðuneytinu var algerlega sambærileg við þær auglýsingar. Ekki var í neinu þeirra tilvika hvatt sérstaklega til umsókna úr hópi kvenna. Hins vegar er rétt að minna á að fjórar konur sóttu um embættið en þrír karlar. Ein kvennanna dró umsókn sína til baka að loknum umsóknarfresti. Tvær konur voru síðan í hópi þeirra þriggja umsækjenda sem helst komu til greina og önnur þeirra var skipuð í embættið.“

Í fyrirspurnarbréfinu óskaði ég einnig eftir því að ráðherra gerði grein fyrir afstöðu sinni til þess þáttar kvörtunarinnar er laut að efnislegri niðurstöðu hans í málinu. Til nánari útskýringar gerði ég í bréfinu sérstaka grein fyrir upplýsingum sem höfðu verið lagðar fyrir mig um þau atriði sem skiptu mestu máli varðandi mat á starfshæfni B annars vegar og hins vegar sams konar upplýsingum varðandi A. Var þar einkum stuðst við rökstuðning félagsmálaráðuneytisins fyrir ákvörðuninni, umsóknir þeirra A og B, greinargerð frá ráðgjafarfyrirtækinu X, minnispunkta sem teknir voru saman eftir starfsviðtölin ásamt upplýsingum um stöðu og hlutverk skrifstofustjóra almennrar deildar í heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu, sem komu fram í bréfi ráðuneytisins, dags. 21. september 2004. Í svari ráðherra við þessum atriðum segir eftirfarandi:

„Í bréfi yðar er ítarlega fjallað um atriði er lúta að samanburði á starfsferli umsækjendanna og bent á þætti sem yður virðast hafa skipt meginmáli við úrlausn á hæfni umsækjendanna. Athugasemd er gerð við að í þessari umfjöllun virðist í ýmsum tilvikum litið fram hjá þeim ítarlega rökstuðningi sem ráðuneytið hefur fært fram fyrir ákvörðuninni og horft fyrst og fremst til þess „samanburðar“ sem [A] setur fram í sinni kvörtun. Við töku ákvörðunar um skipunina lagði ráðherra heildstætt mat á umsækjendur og lagði til grundvallar við það mat þau sjónarmið sem hann hafði fyrirfram mótað. Niðurstaða hans um ákvörðunina endurspeglaði því það mat. Rétt er hins vegar að ítreka það að ekki var talin ástæða til að gera opinberan mannjöfnuð á þessum tveimur umsækjendum. Ekki verður heldur talið að slíks mannjöfnuðar sé þörf til að umboðsmaður geti gengið úr skugga um að heildstæður samanburður á framkomnum umsóknum hafi farið fram áður en ákvörðunin var tekin þar sem megináhersla hafi verið lögð á atriði sem varpað gætu ljósi á væntanlega frammistöðu í starfi, eins og umboðsmaður skilgreindi endurmatshlutverk sitt í álitinu frá 3. maí 2004. Með tilliti til þess verður leitast við að veita svör við einstökum spurningum að því marki sem telja verður nauðsynlegt til að leiðrétta misskilning. Teljið þér þörf frekari samanburðar er óskað eftir því að beint verði sérstökum spurningum til ráðuneytisins þar um og skilgreint nákvæmlega hversu ítarlega þér teljið þörf á að veitingarvaldshafi reki kosti og galla einstakra umsækjenda í opinberum gögnum.

· Að því er varðar faglega þekkingu og yfirsýn á málaflokkum félagsmálaráðuneytisins er rétt að minna á þá upptalningu sem fram kemur í rökstuðningi ráðuneytisins til [A] á starfsferli hennar og [B]. Í rökstuðningnum sagði um reynslu og þekkingu [B] á þeim verkefnum sem hæst standa og fram haldið verður á næstunni: „Má þar sérstaklega nefna húsnæðismál og vinnumarkaðsmál, sem verið hafa meðal fyrirferðarmestu málaflokka ráðuneytisins á undanförnum misserum og munu verða áfram á næstu árum. Þá má nefna hagsmunagæslu fyrir sveitarfélögin á Evrópuvettvangi og ýmis félagsmál, þ.á m. málefni fatlaðra. Hefur sú yfirsýn ekki síst skapast við störf hennar í sendiráði Íslands í Brussel undanfarin tvö ár. Einnig hefur hún mikla þekkingu á ýmsum málaflokkum er tengjast verksviði félagsmála-ráðuneytisins, svo sem varðandi málefni öryrkja og lífeyristryggingar, vegna starfa sinna hjá heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu. Hún hefur einnig reynslu af löggjafarstarfi frá starfi sínu á nefndasviði Alþingis og hefur starfað að barnaverndarmálum. Nefndaseta hennar og símenntun undanfarin ár tengist í flestum tilvikum beint verkefnasviði ráðuneytisins. Reynsla hennar á alþjóðlegum vettvangi í starfi hennar í heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu tengist einnig beint starfssviði félagsmálaráðuneytisins, hvort heldur er úr Norðurlandasamstarfi, samstarfi á sviði Evrópuráðsins eða innan stofnana SÞ.“ Umsókn [B] fylgdi ítarleg starfsferilsskrá þar sem skilmerkilega voru rakin þau atriði sem ráðherra taldi mestu skipta í þessu efni. Meðal þess sem þar kemur fram er yfirlit um endurmenntun [B], sem tengist í mjög mörgum tilvikum verkefnasviðum félagsmálaráðuneytisins. Öll voru þessi atriði rædd ítarlega í viðtali við hana og þar kom fram að hún var mjög vel heima í málefnum félagsmálaráðuneytisins. Þau verkefni sem hún hefur haft með höndum í sendiráði Íslands í Brussel undanfarin ár hafa verið í þeim málaflokkum sem hafa verið hvað mikilvægastir í starfi félagsmálaráðuneytisins á undanförnum árum. Svo háttar til að mikilvægustu þættir í þróun einstakra málaflokka ráðuneytisins stafa oft frá Evrópusamstarfi og íslensk stjórnsýsla þarf í auknum mæli að sækja samþykki við innlendri tilhögun mála til eftirlitsaðila erlendis. Þá skiptir auðvitað máli að málefnasvið félagsmálaráðuneytisins og heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins eru náskyld, eðli málsins samkvæmt. Meðal þess sem skipti máli í því sambandi og vísað er til sem málaflokka sem „tengjast verksviði félagsmálaráðuneytisins“ er sú staðreynd að rætt hefur verið á vettvangi ríkisstjórnar að lífeyristryggingar flytjist til félagsmálaráðuneytisins sem málaflokkur. Reynsla [B] myndi að sjálfsögðu nýtast félagsmálaráðuneytinu við slíkan verkefnaflutning. Ástæða er til að nefna sérstaklega að starf [A] á sviði sveitarstjórnarmála er bæði merkt og gott. Hún hefur einnig mikla og góða reynslu sem aðstoðarmaður ráðherra, en minni reynslu af umsjón með daglegum verkum í fagráðuneyti heldur en [B]. Undirritaður þekkir af eigin raun starf aðstoðarmanns ráðherra í þremur ráðuneytum og veit að reynsla af því starfi er og á að vera annars eðlis en reynsla embættismanns. Undirritaður þekkir einnig af eigin raun starf sveitarstjórnarmanns og gerir sér því fulla grein fyrir því hvert vægi sveitarstjórnarmála er í starfi ráðuneytisins og hvernig starfsmenn sveitarfélaga tengjast starfi þess. Í ljósi alls þess sem hér hefur verið rakið verður að telja að undirritaður hafi haft fullnægjandi þekkingu og yfirsýn til að draga þá ályktun af umsóknum umsækjenda og viðtali við báða umsækjendur að þekking og reynsla [B] af fagsviði ráðuneytisins væri yfirgripsmeiri, dýpri og betri þegar skipað var í stöðuna og til þess fallin að nýtast ráðuneytinu einstaklega vel á komandi misserum. Má draga í efa að endurmat umboðsmanns á þessu mati ráðherra rúmist innan þess ramma sem umboðsmaður setti endurmati af sinni hálfu í álitinu frá 3. maí 2004.

· Af því er varðar starfsreynslu á sviði stjórnunar og samskipta var það mat ráðherra, eins og segir í rökstuðningnum, að [B] hefði sýnt trausta „stjórnunarreynslu sem skrifstofustjóri í heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu, sem er með stærri ráðuneytum Stjórnarráðsins. Þar var [B] hægri hönd ráðuneytisstjóra og leysti hann meðal annars stundum af í fjarveru hans. Á verksviði hennar var meðal annars yfirumsjón rekstrar, starfsmannamála og fjármála, en ráðuneytið fer með nærri helming ríkisútgjalda. Hún hafði því mannaforráð og kom m.a. að stórum verkefnum varðandi breytingar á skipulagi undirstofnana. Hún þekkir því vel til verklags í samskiptum ráðuneytis við undirstofnanir.“ Ekkert hefur komið fram sem véfengir þessa lýsingu í rökstuðningi enda sýnir umsókn og ferilskrá [B] nákvæmlega hvaða störfum hún sinnti í raun. Fram kom í viðtölum hvers eðlis þau voru, hve margir undirmenn voru á skrifstofu hennar og hvert ábyrgðarsvið hennar var. Hún lýsti því t.d. að hún hefði ekki verið formlegur staðgengill ráðuneytisstjóra en að þrátt fyrir það hafi hún ítrekað komið fram fyrir hans hönd á fundum við ýmis tilefni. Ráðherra var kunnugt um hver þau formlegu mannaforráð voru sem [B] hafði með höndum í heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu. Undir skrifstofu hennar heyrðu um 10 starfsmenn og á verksviði hennar var m.a. áætlanagerð varðandi rekstur ráðuneytisins og margvísleg samskipti við undirstofnanir. Ekki má gleyma í þessu sambandi að félagsmálaráðuneytið er ekki stór vinnustaður, en þar starfa um 35 starfsmenn. Þá fékk undirritaður staðfest hjá fyrrverandi heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra að umfang starfa [B] hefði verið margfalt meira en staða hennar í skipuriti gæfi tilefni til að ætla og að vel væri hægt að lýsa verkefnum hennar með þeim hætti að hún hefði verið hægri hönd ráðuneytisstjóra. [B] gerði ítarlega grein fyrir þessum störfum í umsókn og í viðtali og með bréfi þessu fylgir samantekt hennar um þessi störf, umboðsmanni til fróðleiks. Þessi frásögn er í samræmi við þær upplýsingar sem undirritaður fékk frá fyrrverandi heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra og aðstoðarmanni hennar áður en skipað var í stöðuna. Þess vegna er því alfarið hafnað að unnt sé að telja reynslu [B] af ábyrgðarstörfum léttvæga. Hins vegar er ljóst að niðurstaða ráðherra var sú að samkvæmt hlutlægum mælikvarða stæði [A] [B] framar að því er varðaði stjórnunarreynslu, en jafnframt var tekið fram í rökstuðningi ráðherra að tímalengd stjórnunarreynslu skipti ekki höfuðmáli ef hún er víðtæk og farsæl. Ráðherra er því sannfærður um að reynsla [B] sé bæði víðtæk og farsæl, þótt færri starfsmenn hafi heyrt undir hana með formlegum hætti en undir [A].

· Spurt er um hvernig athugaðir hafi verið forystuhæfileikar umsækjenda, stjórnunarhæfni og almenn hæfni í mannlegum samskiptum. Rétt er að mat á þessu byggði fyrst og fremst á viðtölum, auk þess sem umsagnir meðmælenda skiptu máli. Umsagnir meðmælenda voru almennt jákvæðar bæði um [A] og [B] og staðfestu hæfni þeirra í stjórnun og almennt í samskiptum. Að öðru leyti varð ráðherra að treysta á eigið mat á forystuhæfileikum, stjórnunarhæfni og almennri hæfni í mannlegum samskiptum í viðtali við umsækjendur. Áður hefur verið tilgreind reynsla undirritaðs af störfum í þremur ráðuneytum og í sveitarstjórn. Engin launung er á því að [B] stóð sig mjög vel í viðtali. Hún sýndi eldmóð og kraft, var gríðarlega vel undirbúin og sýndi verkefnunum framundan mikinn áhuga. Hún hafði góða yfirsýn yfir helstu verkefni ráðuneytisins nú um stundir og á næstu árum og fjallaði ítarlega um framtíðarsýn fyrir ráðuneytið og hvernig verkefni þess ættu að þróast í framtíðinni. Það var mat ráðherra að stjórnunarstíll og verklag hennar hentaði því verklagi sem er í ráðuneytinu og talið er æskilegt að byggja á til lengri tíma litið. Þá taldi ráðherra ljóst að hann myndi geta átt gott samstarf við [B] sem ráðuneytisstjóra og að hún myndi geta leitt starf ráðuneytisins með glæsibrag. Ráðherra taldi hana því bera af í viðtölum hvað þessa þætti varðaði. Telur ráðherra jafnframt að reynslan af störfum [B] sem ráðuneytisstjóri undanfarna mánuði hafi staðfest að það mat var rétt.

· Spurt er um mat á viðbótarmenntun á sviði stjórnunar. Það er vissulega rétt sem fram kemur hjá [A] að hún á að baki viðbótarmenntun á ýmsum sviðum sem tengjast stjórnun. Það er ótvírætt af hálfu ráðuneytisins að litið var til þess við heildarmat á menntun umsækjenda.“

Í fyrirspurnarbréfi mínu til félagsmálaráðherra vék ég einnig að athugasemdum sem koma fram í kvörtun A og lúta að því hvernig mati á meðmælum með umsækjendum hafi verið hagað. Óskaði ég eftir því að ráðherra skýrði afstöðu sína til þeirra atriða. Þá nefndi ég sérstaklega í bréfinu að fyrir lægi að fyrirtækið X hefði aflað umsagna meðmælenda. Í rökstuðningi kæmi enn fremur fram að umsagnirnar hafi meðal annars ráðið því að B var skipuð í embættið. Óskaði ég eftir að ráðherra gerði grein fyrir því hvort lagðar hefðu verið fyrir hann upplýsingar um það sem fram kom í umsögnunum og til hverra hefði verið leitað eftir meðmælum, áður en hann tók ákvörðun sína. Hefði það verið gert óskaði ég eftir því að mér yrðu látnar í té upplýsingar um þessi atriði. Enn fremur óskaði ég eftir því að mér yrði gerð grein fyrir hvort fyrirmælum 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 hefði verið fylgt við upplýsingaöflunina að þessu leyti. Hefðu ofangreindar upplýsingar ekki verið lagðar fyrir ráðherra óskaði ég hins vegar eftir því að upplýst yrði við hvað hefði verið stuðst þegar í rökstuðningnum til A er vitnað til meðmæla og umsagna um B. Að auki óskaði ég eftir afstöðu félagsmálaráðherra til þess hvernig það samrýmdist þeim skyldum sem hvíla á stjórnvaldi við undirbúning stjórnvaldsákvörðunar ef þessar upplýsingar voru ekki lagðar fyrir hann áður en ákvörðunin var tekin. Vitnaði ég í því sambandi til kafla IV.3 í áliti mínu í máli nr. 3616/2002 frá 26. maí 2003. Í svarbréfi félagsmálaráðherra segir eftirfarandi um þessi atriði:

„Í rökstuðningi ráðuneytisins var greint frá því að náðst hefði í þrjá meðmælendur með [A] og allir hefðu gefið áþekka mynd af störfum hennar. Það var faglegt mat ráðgjafa ráðuneytisins að ekki væru efni til að ganga eftir fleiri meðmælum, þar sem ekkert benti til þess að önnur mynd myndi fást af störfum umsækjanda þótt fleiri meðmælendur væru spurðir. Starfshæfni umsækjenda eins og þeir höfðu lýst henni í umsóknum hafði verið staðfest. Ráðherra féllst á þessi rök hinna sérfróðu ráðgjafa enda er að mati ráðuneytisins ekki þörf viðtala við fleiri aðila, nema eitthvað athugavert kunni að koma í ljós sem nauðsynlegt er að leita staðfestingar á eða að hnekkja. Rannsóknarskylda stjórnvalda stendur í beinu samhengi við regluna um fljóta og skilvirka málsmeðferð. Ef ekki eru líkur á að frekari rannsókn skili árangri eru engin rök fyrir því að halda áfram upplýsingaöflun sem leitt gæti til þess að málsmeðferð drægist á langinn. Eins og segir í rökstuðningi voru meðmæli með [A] góð. Ef meðmæli hefðu gefið ástæðu til að efast um starfshæfni [A] telur ráðuneytið að vissulega hefði verið ástæða til að halda upplýsingaöflun áfram, en svo var ekki.

Það skal einnig tekið fram að ráðuneytið efast um að rétt sé að telja umsagnir meðmælenda með umsækjendum um opinber störf skráningarskyldar í skilningi 23. gr. upplýsingalaga og þar með opinberlega aðgengilegar fyrir umsækjendur. Ráðuneytið telur allar líkur á því að sá skilningur kunni að leiða til þess að umsagnir meðmælenda litist enn frekar en nú er af smæð samfélagsins og því að sá sem um er rætt muni fá efni þeirra í hendur. Umsagnir yrðu því haldminni sem raunverulegur vitnisburður um kosti og galla umsækjenda. Því er eðlilegt og algerlega fullnægjandi að skylda veitingarvaldshafa til að bera neikvæð efnisatriði í meðmælum undir umsækjendur ef hann hyggst byggja á þeim, án þess að þurfa að upplýsa um frá hverjum ummælin stafa. Með því væri unnt að viðhalda trúnaðarsambandi veitingarvaldshafa við umsagnaraðila en virða jafnframt andmælarétt umsækjanda.

a) Í bréfi yðar er spurt hvort lagðar hafi verið fyrir ráðherra upplýsingar um hvað hafi komið fram í viðtölum og til hverra hafi verið leitað. Ráðherra fékk upplýsingar um niðurstöðu viðtala við meðmælendur umsækjenda, við hverja hefði verið rætt og þær ályktanir sem ráðningarstofan dró af þeim viðtölum. Rætt var við sambærilegan fjölda meðmælenda í tilvikum þeirra þriggja sem fremst stóðu. Ráðningarskrifstofan tók þessi viðtöl og gerði undirrituðum fyrst grein fyrir niðurstöðu þeirra munnlega og síðan með skriflegum drögum að greinargerð.

b) Er tekin var ákvörðun um skipan í embættið var stuðst við það sem kom fram í munnlegum skýringum ráðningarstofunnar og í greinargerðinni. Í tengslum við það ræddi ráðherra við fyrrverandi heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra og aðstoðarmann hennar um starfsreynslu [B] í heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu, til að leita staðfestingar á umfangi og eðli starfa hennar þar. Ráðherrann þekkti einnig til starfa [B] á Alþingi og [B] starfaði með henni alla hennar tíð í ráðuneytinu.

c) Eins og fram kom hér að framan gaf [X] ráðherra munnlega upplýsingar um nöfn þeirra sem leitað var til um meðmæli og gerði honum efnislega grein fyrir umsögnum þeirra. Skrifleg samantekt um helstu atriði fylgdi jafnframt í formi draga að greinargerð, sem þegar hafa verið send yður. Ráðherra tók að því búnu sjálfstæða og milliliðalausa afstöðu til þeirra þriggja umsækjenda sem hann hafði talið standa fremst í kjölfar viðtals sem hann tók sjálfur við alla þrjá. Með honum í því viðtali voru staðgengill ráðuneytisstjóra félagsmálaráðuneytisins og ráðgjafi [X]. Verður því að telja aðferðina við skipunina og við öflun umsagna samrýmast í einu og öllu þeim sjónarmiðum sem greind eru í tilvitnuðu áliti umboðsmanns frá 26. maí 2003.“

Í bréfi mínu til ráðherra vék ég einnig að athugasemdum A vegna þess rökstuðnings sem henni var látinn í té í tilefni af ákvörðuninni. Lutu þær einkum að því að ýmsar fullyrðingar sem þar kæmu fram um B væru rangar eða að það skorti gögn til stuðnings þeim. Óskaði ég eftir því að ráðherra lýsti viðhorfi sínu til þessara atriða og gaf honum kost á að leggja fram viðbótargögn eða upplýsingar í því sambandi ef hann teldi tilefni til. Samhliða þessu óskaði ég eftir því að ráðherra skýrði nánar ákveðin efnisatriði í rökstuðningnum. Í svari félagsmálaráðherra segir eftirfarandi um ofangreind atriði:

„Í bréfi yðar er vísað til þess að [A] telji rökstuðning ráðuneytisins frá 9. september 2004 ófullnægjandi, þar sem hún véfengir tilteknar fullyrðingar um reynslu [B]. Rétt er að taka fram að ráðuneytið telur að rökstuðningur ráðuneytisins hafi verið með þeim ítarlegri sem ráðuneyti hafa sett fram til rökstuðnings fyrir skipun í stöðu á síðustu árum og í honum er fjallað ítarlega um ástæður fyrir skipun [B]. Það er því erfitt að sjá hvernig unnt er að halda því fram að rökstuðningurinn geti talist ófullnægjandi út frá 22. gr. stjórnsýslulaga. Á hinn bóginn geta einstakir umsækjendur verið ósáttir við þau sjónarmið sem lögð eru til grundvallar stjórnsýsluákvörðun þeirri sem til umfjöllunar er eða það mat sem liggur henni til grundvallar, en rökstuðningur sem uppfyllir skilyrði 22. gr. stjórnsýslulaga verður ekki ófullnægjandi af þeim sökum. Að því leyti sem [A] hefur sett fram athugasemdir um að í rökstuðningnum sé rétt farið með staðreyndir, verður leitast við að skýra það sem býr að baki fullyrðingum þeim sem settar eru þar fram um starfsreynslu [B].

Í þessum kafla bréfs yðar er vísað til bréfs ráðuneytisstjóra heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, dags. 21. september 2004, sem [A] lagði fram með kvörtun sinni, og óskið þér á þeim grundvelli skýringa ráðherra á ályktunum sem dregnar voru af umsókn [B], viðtali við hana og umsögnum samstarfsmanna um hana. Bréf ráðuneytisstjóra heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins lá ekki fyrir er ákvörðun ráðherra var tekin. Einnig er athygli vakin á því að í bréfi ráðuneytisstjóra heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins var fjallað um starfsferil, verkefni og verksvið tiltekins fyrrverandi starfsmanns í ráðuneytinu án þess að nokkuð mál í skilningi stjórnsýslulaga væri til meðferðar í því ráðuneyti sem varðaði fyrirspyrjanda eða starfsmanninn og án þess að andmælaréttar starfsmannsins væri gætt. Þegar af þeirri ástæðu telur ráðuneytið það beinlínis andstætt meginreglum stjórnsýsluréttar að fjalla að einhverju leyti um þetta bréf eða að leggja það til grundvallar við endurmat þeirrar stjórnvaldsákvörðunar sem hér er til umfjöllunar. Draga má í efa að það samrýmist góðum stjórnsýsluháttum að endurmeta ákvörðun félagsmálaráðherra á grundvelli útlegginga hliðsettra stjórnvalda á orðalagi í rökstuðningi fyrir ákvörðun hans. Treysta verður því að umboðsmaður deili þeim skilningi að endurmat hans á stjórnsýsluákvörðun eigi að byggjast á mati á ákvörðuninni sjálfri og lögmæti hennar en ekki á útleggingum hliðsettra stjórnvalda á afmörkuðum atriðum sem fram koma í rökstuðningi fyrir stjórnvaldsákvörðunum sem þeim eru óviðkomandi. Af þessum ástæðum mun ráðuneytið svara efnislega þeim spurningum sem settar eru fram í bréfi yðar, að því leyti sem unnt er að svara þeim án tilvísunar í umrætt bréf. Í ljósi þessara aðstæðna taldi ráðherra einnig óhjákvæmilegt að senda [B] afrit bréfs yðar og fylgigagna og bjóða henni að tjá sig um það sem þar kemur fram. Þetta var gert með hjálögðu bréfi, dags. 10. desember 2004. Svar [B], dags. 17. desember 2004, fylgir einnig bréfi þessu.

a) Spurt er um mat á starfsferli [B] í heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu og á hverju ályktanir ráðherra um þau störf hafi verið byggðar og hvaða upplýsinga hafi verið aflað til staðfestingar á þeim störfum. Eins og fram kemur ítarlega hér að framan var ráðherra kleift að meta þekkingu [B] á þeim málaflokkum sem snerta félagsmálaráðuneytið, bæði af umsókn hennar og frammistöðu í viðtali. Hún hefur trausta stjórnunarreynslu í heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu og það fékk undirritaður persónulega staðfest hjá fyrrverandi heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra og þáverandi aðstoðarmanni hennar, þar sem eðlilegt þótti að fá staðfestingu á umfangi starfa hennar í því ráðuneyti. Hún hafði með höndum samskipti við undirstofnanir ráðuneytisins í sínu starfi samkvæmt skipuriti og hún hafði með höndum faglega umsjón málaflokka í ráðuneytinu í upphafi starfs síns í ráðuneytinu. Hvort tveggja mátti ráða af umsókn hennar. [B] var hægri hönd ráðuneytisstjóra í sínu starfi. Það kom skýrt fram í umsókn hennar og í viðtali, eins og frekar er rakið í bréfi hennar sem fylgir svari þessu. Hlutverk hennar að þessu leyti var mun víðtækara en almennt er um skrifstofustjóra og hún kom með beinni hætti að yfirstjórn ráðuneytisins en almennt er um skrifstofustjóra. Þetta var svo staðfest af þáverandi heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra og aðstoðarmanni hennar í símtölum við undirritaðan, en eins og áður er fram komið naut [B] mikils trausts [D] þáverandi heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra. Eftir þau símtöl taldi undirritaður reyndar að [B] hefði verið fremur hógvær í lýsingu á hlutverki sínu í ráðuneytinu. [B] upplýsti í viðtali að hún hefði í einhverjum tilvikum leyst ráðuneytisstjóra af í fjarveru hans, eins og fram kom í rökstuðningi ráðherra, en því var aldrei haldið fram í umsókn [B], viðtölum né í rökstuðningi ráðherra að hún hefði verið formlegur staðgengill ráðuneytisstjóra.

b) Að því er varðar þau efnisatriði sem nefnd eru í bréfi yðar þá byggði ráðherra sem fyrr segir á því í ákvörðun sinni að [B] hefði í starfi sínu í heilbrigðis- tryggingamálaráðuneytinu fengið óvenju víðtæka og umfangsmikla reynslu. Skrifstofa hennar hafði með höndum rekstur, fjármálastjórn og áætlanagerð. Viðbótin í aukasetningu hafði þá þýðingu að minna á umfang starfsemi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins og stofnana þess. Eðli málsins samkvæmt hlýtur skrifstofustjóri sem situr nánast daglega fundi með ráðherra, ráðuneytisstjóra, aðstoðarmanni ráðherra og öðrum skrifstofustjórum að öðlast yfirsýn og reynslu sem markast af eðli, umfangi og starfsemi viðkomandi ráðuneytis. Þessu er sérstaklega svo farið þegar fyrir liggur að viðkomandi skrifstofustjóri hafði með höndum fjölþætt verkefni sem voru umfangsmeiri en starfsskilgreining í skipuriti eða á heimasíðu ráðuneytisins kvað á um.

c) Í bréfi yðar er spurt um á hverju ályktanir ráðherra um stjórnunaraðferðir [B] og ýmsa mannkosti séu byggðar. Því er til að svara að [B] lýsti ítarlega í viðtali stjórnunarháttum sínum og sama gerðu umsagnaraðilar um hana. Dró ráðherra af þeim upplýsingum þá ályktun að [B] væri hvetjandi stjórnandi sem treysti undirmönnum fyrir úrlausn verkefna og reyndi að leiðbeina þeim við úrlausnina. Þessi stjórnunarstíll hentar vel í félagsmálaráðuneytinu, sem er frekar fámennt ráðuneyti sem hefur umsjón með mörgum mikilvægum málaflokkum. Þar verður að treysta sérfræðingum til að hafa umsjón og stjórn veigamikilla málaflokka án þess að ganga um of inn á verksvið þeirra. Því skiptir miklu að stjórnunarstíllinn ali með starfsmönnum sjálfstæð vinnubrögð, sjálfsaga og ábyrgðartilfinningu. Reynsla [B] af þróun þessa stíls er einnig fengin af störfum í ráðuneyti sem fer með mjög áþekka málaflokka og félagsmálaráðuneytið og þarf með áþekkum hætti að hafa samskipti við fjölmargar undirstofnanir, sveitarfélög og einstaklinga. Þá falla þessar aðferðir vel að þeirri sýn sem undirritaður hefur á hlutverk stjórnenda í opinberri stjórnsýslu.

d) Í bréfi yðar er óskað eftir afstöðu ráðherra til þess hvort „skilja beri“ tiltekna setningu í rökstuðningi ráðuneytisins, sem fjallar um sérsvið [B] í laganámi og áherslur hennar í símenntun, „svo að byggt hafi verið á því að „valfög“ þau sem [B] tók í laganámi og „námskeið o.fl.“ sem hún tilgreinir í umsókn sinni hafi leitt til þess að hún hafi staðið öðrum umsækjendum framar um „fagmenntun“.“ Sú setning sem þér spyrjið um er skýr og fjallar um að sérsvið í laganámi og símenntun [B] falli mjög vel að starfssviðum ráðuneytisins. Eins og fyrr segir fól rökstuðningurinn í sér rökstuðning fyrir skipun [B] í stöðuna en ekki mannjöfnuð milli hennar og annarra umsækjenda. Ráðherra taldi mega telja þessi tilteknu atriði [B] sérstaklega til tekna og valda því að hún stæði í það minnsta ekki að baki hinum tveimur umsækjendunum, sem taldir voru hæfastir, hvað fagmenntun varðar.“

Í kvörtuninni er tekið fram að rökstuðningur ákvörðunarinnar bendi til þess að upplýsingar, sem B veitti í viðtali 26. ágúst 2004, um að hún gæti hafið störf 1. september 2004, hafi skipt máli þegar ákveðið var að skipa hana í embættið. Gerir A athugasemd við að ekki hafi verið haft rétt eftir henni í gögnum málsins um það hvenær hún gæti hafið störf. Þá telur hún óeðlilegt að gera tilkall til þess að nýr ráðuneytisstjóri hefji störf með svo skömmum fyrirvara. Enn fremur veki það athygli að B, sem var ráðin sumarið 2002 til þriggja ára í starf á vegum tveggja ráðuneyta við sendiráðið í Brussel, hafi getað lýst því yfir að hún treysti sér til að taka við embætti ráðuneytisstjóra eftir þrjá vinnudaga. Óskaði ég eftir því í fyrirspurnarbréfi mínu að ráðherra upplýsti hvaða þýðingu umrætt atriði hefði haft við ákvörðunartökuna. Í svarbréfi hans kemur eftirfarandi fram um þetta atriði:

„Í bréfi yðar er spurt um þýðingu þess að [B] hafi treyst sér til að taka við embætti frá því tímamarki sem greint var í auglýsingu og vísið í því samhengi til athugasemda [A]. Við endanlega ákvörðun um skipun í embætti ráðuneytisstjóra stóð val á milli þriggja mjög hæfra umsækjenda. Sá umsækjandi sem gegndi starfi ráðuneytisstjóra stóð að sjálfsögðu mjög sterkt að vígi, enda hafði hann gegnt starfinu um tveggja ára skeið með ágætum. Það var hinsvegar mat undirritaðs, að athuguðu máli og eftir mat á umsóknum og gögnum vegna umsókna allra þriggja, að [B] og [A] stæðu honum að minnsta kosti jafnfætis. Ef skipa átti annan en starfandi ráðuneytisstjóra til starfsins var talið brýnt að sá hinn sami gæti tekið við starfinu svo fljótt sem kostur væri. Annað væri ósanngjarnt gagnvart starfandi ráðuneytisstjóra og óheppilegt fyrir starfsanda í ráðuneytinu. Í viðtali við [A] kom skýrt fram sú afstaða hennar, sem lýst er í rökstuðningi og minnispunktum skrifstofustjóra af viðtalinu, að hún þyrfti að lágmarki tvo mánuði til að losa sig úr þeim verkefnum sem hún væri í hjá borginni og ef tímamark skipti miklu myndi hún frekar gefa stöðuna frá sér. Um þessa túlkun orða [A] eru allir þrír viðmælendur hennar sammála, þrátt fyrir að hún vilji leggja þessi ummæli út með öðrum hætti í kvörtun sinni. Þetta atriði var þó ekki ákvörðunarástæða um skipunina en skipti máli sem einn þáttur í almennu mati á frammistöðu í viðtali.

[A] tengir í kvörtun sinni saman ákvörðun um skipun [B] í embætti ráðuneytisstjóra og flutning starfandi ráðuneytisstjóra í starf það sem hún hafði gegnt í Brussel. Sú tenging er að mati ráðuneytisins algjörlega óréttmæt. Það starf sem [B] gegndi í sendiráðinu í Brussel er ekki sérstakt starf sem ráðið er til á grundvelli auglýsingar. Það er tímabundið starf fyrir þau tvö ráðuneyti sem að stöðunni standa, þ.e. félagsmálaráðuneytið og heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið, en þau störf eru almennt eftirsótt af starfsmönnum í ráðuneytum og því oftast vandalaust að manna þau með skömmum fyrirvara. Starfandi ráðuneytisstjóri félagsmálaráðuneytisins sagði í viðtölum í fjölmiðlum strax eftir skipun [B] að hann myndi una niðurstöðunni og spurður um hvað tæki við hjá honum upplýsti hann að hann tæki aftur við stöðu skrifstofustjóra í ráðuneytinu. Ákvörðun um það hver fyllti skarð [B] sem fulltrúi félagsmálaráðuneytisins og heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins í sendiráði Íslands í Brussel er ekki á færi félagsmálaráðherra eins. Ræddi félagsmálaráðherra það mál við heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra eftir að ákvörðun um skipun í stöðu ráðuneytisstjóra lá fyrir. [B] kom frá heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu en forveri hennar var úr félagsmálaráðuneytinu. Í því ljósi var það sameiginlegt mat ráðherranna að eðlilegt væri að næsti fulltrúi ráðuneytanna í Brussel kæmi úr félagsmálaráðuneytinu. Ráðherra hafði fyrir sitt leyti áhuga á að bjóða [C] að taka að sér þetta verkefni, enda hann mjög vel að því kominn. Eftir að [C] samþykkti þessa tilhögun var ákvörðunin tilkynnt utanríkisráðuneytinu með bréfi, dags. 7. september 2004.“

Í niðurlagi fyrirspurnarbréfs míns til ráðherra vísaði ég til þess sem segir í rökstuðningi fyrir umræddri ákvörðun að á því sé byggt í stjórnsýslurétti að velja skuli þann umsækjanda sem hæfastur verður talinn til að gegna viðkomandi embætti í ljósi málefnalegra viðmiða. Af því tilefni óskaði ég sérstaklega eftir því að skýrt yrði nánar á hverju sú niðurstaða ráðherra byggðist að B væri hæfust til að gegna embættinu, og þar með hæfari en aðrir umsækjendur, að teknu tilliti til þeirra sjónarmiða sem byggt var á við ákvörðunartökuna. Svar ráðherra við þessu atriði er svohljóðandi:

„Eins og fram kom í rökstuðningi fyrir ákvörðun undirritaðs um skipan í stöðu ráðuneytisstjóra byggði ákvörðunin á mati á fagmenntun og til viðbótar menntun á sviði stjórnunar; starfsreynslu sem nýtist ráðuneytisstjóra faglega; starfsreynslu sem nýtist ráðuneytisstjóra við stjórnun; forystuhæfileikum, stjórnunarhæfni og hæfni í mannlegum samskiptum; frammistöðu í sérhæfðu starfsviðtali; og mati á meðmælum. Eins og lýst hefur verið í svörum undirritaðs í þessu bréfi var lagt heildstætt mat á umsækjendur á þessum forsendum, án þess þó að setja töluleg gildi á einstaka þætti í hæfnismatinu.

Að mati undirritaðs höfðu [A] og [B] báðar til að bera hæfni til að gegna starfinu. Ekki voru talin efni til að gera grundvallar greinarmun á þeim hvað menntunarbakgrunn varðar. [A] hafði viðbótarmenntun á sviði stjórnunar en sérsvið [B] í laganámi og símenntun féllu mjög vel að starfssviðum félagsmálaráðuneytisins. Báðar höfðu leitað sér símenntunar með skipulegum hætti. [A] hafði lengri starfsreynslu, en starfsreynsla [B] nýttist að mati undirritaðs betur og með beinni hætti í störfum ráðuneytisins. Þá hafði hún að mati undirritaðs betri þekkingu en [A] á flestum málaflokkum ráðuneytisins og stöðu þeirra í dag og skýra framtíðarsýn á þróun þeirra. Einnig taldi undirritaður ljóst að þótt reynsla [B] væri styttri í árum talið væri hún að öllu leyti fullnægjandi. Taldi undirritaður því almenn sjónarmið um starfsreynslu ekki skapa forsendur til þess að gera upp á milli þeirra sem umsækjenda. [A] hafði lengri stjórnunarreynslu en [B] og hafði haft með höndum stjórnunarhlutverk í stóru stjórnkerfi. Í viðtali ræddi undirritaður ítarlega við báða umsækjendur. Að mati undirritaðs var [B] mun áhugasamari um það verkefni sem hún hafði sóst eftir að takast á hendur, kappsamari og öflugri. Undirritaður taldi einnig að persónuleiki hennar væri þess eðlis að okkur myndi veitast auðvelt að vinna saman að þeim verkefnum sem framundan eru á vettvangi félagsmálaráðuneytisins. Þá yrði [B] vel í stakk búin til að leiða starf ráðuneytisins og langtímastefnumótun þess. Þrátt fyrir að [A] stæði [B] framar hvað varðar lengd stjórnunarreynslu hafði [B] öðlast stjórnunarreynslu sem undirritaður taldi vel fullnægjandi fyrir starfið. Taldi undirritaður einnig ekki efni til að láta tímalengd stjórnunarreynslu eina ráða úrslitum þegar fyrir lá farsæl stjórnunarreynsla [B]. [B] kom mun betur út úr viðtali og sýndi þar eldmóð, kraft og leiftrandi áhuga á embættinu sem undirritaður taldi að sannaði að hún væri tilbúin til að takast þetta embætti á hendur á þessum tímapunkti. Að mati undirritaðs sýndi [A] í viðtalinu ekki sömu löngun til að gegna embættinu og ekki sama áhuga á viðfangsefnum ráðuneytisins í heild. Tilfinning undirritaðs af viðtalinu við [A] var sú að hún væri annað hvort búin að gefa embættið frá sér eða teldi skipun sína sjálfgefna.

Það er von undirritaðs að þau svör sem hér hafa verið sett fram séu fullnægjandi og geri umboðsmanni Alþingis kleift að fullvissa sig um að fram hafi farið heildstætt mat á umsækjendum á málefnalegum forsendum og að ákvörðun ráðherra um skipun í embætti ráðuneytisstjóra hafi verið tekin á grundvelli þess mats.“

Eins og fram kemur í svari félagsmálaráðherra fylgdu með skýringum hans athugasemdir frá B í tilefni af fyrirspurnarbréfi mínu, kvörtun A og bréfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytis, dags. 21. september 2004. Ég hef kynnt mér efni þessara athugasemda en tel ekki ástæðu til að víkja sérstaklega að því sem þar kemur fram í áliti þessu.

Með bréfi, dags. 2. febrúar 2005, gaf ég A tækifæri til að koma að athugasemdum við þær skýringar sem fram koma í svarbréfi ráðherra. Athugasemdir hennar bárust mér með bréfi, dags. 5. apríl 2005. Þar er lögð áhersla á að niðurstaða við töku ákvarðana af þessu tagi fáist ekki án samanburðar. Kemur þar fram að því hafi ekki verið mótmælt að menntun A sé meiri en menntun B og árangur hennar í námi betri. Við fagmenntun A í lögfræði bætist sérmenntun á sviði þjóðhagfræði, hagsögu, tungumála og stjórnunar. Þá sé starfsreynsla A lengri og fjölþættari en B bæði innan lands og utan. Telur hún að unnt sé að sýna með óyggjandi hætti fram á gott vald hennar á faglegum viðfangsefnum ráðuneytisins „m.a. vegna þess að mörg þeirra eru, eða hafa verið, hluti daglegra starfa“ hennar. Þá telur hún að stjórnunarreynsla sín „til margra ára og reynsla af forystu í stjórnum og ráðum“ segi „eitthvað til um forystu- og stjórnunarhæfileika“. Þá sé ómótmælt að í forystu- og stjórnunarstörfum sé reynsla hennar „langt umfram reynslu [B]“. Þá hafi hún vísað til fjölda umsagnaraðila og að niðurstaða ráðgjafa hjá X hafi verið sú að hún hafi fengið mjög góð meðmæli frá þeim sem hann leitaði til. Það sem eftir standi sé því frammistaða hennar í sérhæfðu starfsviðtali. Vísar hún í því sambandi til þess sem fram kemur í skýringum ráðherra um þetta atriði og telur að tilfinning ráðherra sé heldur ótraustur grunnur til byggja á, a.m.k. í þessu tilviki. Má af athugasemdum hennar ráða að hún hefði ekki sótt um starf ráðuneytisstjóra nema hún hefði áhuga á að gegna því. Þá hafi hún talið að sér hefði gengið mjög vel í viðtalinu og fengið staðfestingu á því hjá ráðgjafa X.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1.

Samkvæmt 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er það hlutverk umboðsmanns að hafa í umboði Alþingis eftirlit með því að stjórnsýslan fari fram í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti. Kvörtun A lýtur að skipun B í embætti ráðuneytisstjóra í félagsmálaráðuneytinu. Því beinist athugun mín í tilefni af kvörtuninni að því hvort undirbúningur að ofangreindri ákvörðun félagsmálaráðherra og meðferð málsins að öðru leyti hafi farið fram í samræmi við lög og eftir atvikum vandaða stjórnsýsluhætti svo og hvort einhverjir efnislegir annmarkar séu á skipuninni að lögum.

2.

Eins og rakið er í kafla I beinist kvörtun A meðal annars að því hvernig umrætt embætti var auglýst laust til umsóknar. Er þar annars vegar vísað til þess að embættið hafi einungis verið auglýst í Lögbirtingablaði. Hins vegar er í kvörtuninni gerð athugasemd við að í auglýsingunni hafi ekki komið fram hvatning til kvenna jafnt sem karla til að sækja um starfið. Ráðuneytið hafi að þessu leyti ekki fylgt framkvæmdaáætlun ríkisstjórnarinnar í jafnréttismálum sem samþykkt var 28. maí 2004.

Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, skal auglýsa laus embætti í Lögbirtingablaði. Löggjafinn hefur því mælt skýrt fyrir um hvar skuli að lágmarki birta auglýsingar um laus embætti. Með tilliti til þeirra sjónarmiða sem liggja að baki opinberri auglýsingu við ráðningu starfsmanna til ríkisins, sjá IV.3. hér á eftir, kann hins vegar að vera tilefni til að hlutaðeigandi stjórnvald kynni frekar en lágmarksskyldan býður að ákveðið starf sé laust til umsóknar. Ég tel hins vegar að eins og atvik urðu í þessu máli sé ekki tilefni til frekari umfjöllunar um í hvaða tilvikum slíkt kunni að verða leitt af sjónarmiðum um vandaða stjórnsýsluhætti. Ég tel því ekki ástæðu til athugasemda við þetta atriði í kvörtuninni.

Í 9. gr. laga nr. 96/2000, um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, segir að félagsmálaráðherra leggi fyrir Alþingi tillögu til þingsályktunar um áætlun í jafnréttismálum til fjögurra ára í senn eigi síðar en ári eftir alþingiskosningar. Segir í ákvæðinu að í áætluninni skuli koma fram sundurliðuð framkvæmdaáform og áætlaðar fjárveitingar til einstakra verkefna sem tengjast jafnréttismálum. Á þessum grundvelli var hinn 28. maí 2004 samþykkt á Alþingi þingsályktun um áætlun í jafnréttismálum sem félagsmálaráðherra lagði fyrir þingið. Í endanlegri áætlun eru heiti einstakra áforma og verkefna ráðuneytanna tilgreind en nánari grein gerð fyrir þeim í athugasemdum við þingsályktunartillöguna. Meðal þeirra verkefna sem samþykkt var að ráðast í á því tímabili sem áætlunin nær til er verkefni sem ber yfirskriftina „Jafnréttissjónarmið tryggð við stöðuveitingar“. Var verkefnið skýrt með eftirfarandi hætti í athugasemdum við tillöguna:

„Það er nauðsynlegt að jafnréttissjónarmið séu viðhöfð við stöðuveitingar á vegum hins opinbera. Þetta sjónarmið verður einnig að vera sýnilegt þeim sem sækja um viðkomandi störf. Í atvinnuauglýsingum þarf að koma fram að jafnréttissjónarmið séu höfð í huga við ráðningar. Þegar um er að ræða starfsstétt eða –vettvang þar sem annað kynið er í miklum meiri hluta er sjálfsagt að taka fram að „karlar jafnt sem konur“ séu hvattir til að sækja um, með það kynið framar sem er í minni hluta. Annars er mælt með orðalaginu „að við stöðuveitingar séu jafnréttissjónarmið höfð í huga“.“ (Alþt. 2003―2004, A-deild, bls. 5102—5103.)

Ljóst er að ráðuneytisstjórar í stjórnarráðinu voru þegar atvik þessa máls áttu sér stað að miklum meiri hluta karlar. Þegar löggjafinn hefur mótað almenna stefnu í formi þingsályktunar í ákveðnu máli verður að telja það að minnsta kosti vandaða stjórnsýsluhætti að stjórnvöld felli starfshætti sína að því stefnumiði. Hér þarf líka að hafa í huga að í þessu tilviki er um að ræða lögbundna þingsályktun á grundvelli laga sem félagsmálaráðherra fer með framkvæmd á. Miðað við ofangreinda áætlun í jafnréttismálum hefði því verið rétt að í auglýsingu um embætti ráðuneytisstjóra félagsmálaráðuneytisins kæmi fram hvatning til kvenna jafnt sem karla að sækja um starfið eða annar texti þar sem umræddri stefnumörkun væri fylgt eftir. Var þessa ekki gætt í þeirri auglýsingu sem birtist 9. júlí 2004 og síðari auglýsingum um embættið. Eins og félagsmálaráðherra hefur bent á í skýringum sínum til mín verður þó ekki séð að þetta hafi komið að sök þegar litið er til kynjaskiptingar umsækjenda.

3.

Í kvörtuninni er bent á að huga þurfi sérstaklega að því hvort heimilt sé að framlengja umsóknarfrest eins og gert var í því tilviki sem hér um ræðir. Því til stuðnings er meðal annars bent á að með lögum nr. 70/1996 hafi orðið breytingar á lagafyrirmælum um þetta atriði sem bendi til þess að heimild til slíkrar framlengingar sé ekki lengur til staðar. Þá er í kvörtuninni talið að málefnaleg rök hafi ekki verið færð fyrir því að framlengja umsóknarfrestinn. Er í því sambandi bent á að þegar ákveðið var 28. júlí 2004 að framlengja frestinn til 10. ágúst höfðu a.m.k. þrír hæfir umsækjendur sótt um embættið, þar af tveir af þeim þremur sem taldir voru hæfastir.

Í skýringum félagsmálaráðherra segir að síðari framlengingin hafi verið ákveðin þar sem ljóst þótti að ekki yrði farið að fjalla um framkomnar umsóknir fyrr en um 13. ágúst. Þá kemur þar fram að einungis þrjár umsóknir höfðu borist þegar framlengingin var ákveðin. Hafi markmiðið með framlengingunni verið að fá eins margar umsóknir og kostur var á en það markmið væri í samræmi við tilgang auglýsingaskyldunnar í 7. gr. laga nr. 70/1996.

Í 1. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996 segir að umsóknarfrestur um laus embætti skuli ekki vera skemmri en tvær vikur frá útgáfudegi Lögbirtingablaðsins sem auglýsingin birtist í. Í lögunum er því einungis mælt fyrir um lágmarksfrest til að leggja fram umsókn um starf hjá ríkinu frá því að auglýsing um starfið er birt en ekki settar skorður við því hversu langur fresturinn megi vera. Fyrirmæli 5. gr. eldri laga um sama efni, nr. 38/1954, tel ég að skýra verði með sama hætti en þar sagði að lausa stöðu skyldi auglýsa „venjulega með 4 vikna fyrirvara“. Fæ ég ekki séð að lög setji sérstakar skorður við því að umsóknarfrestir séu framlengdir með nýrri auglýsingu ef lögmætar ástæður liggja framlengingunni til grundvallar.

Tilgangur þeirrar skyldu sem kveðið er á um í 7. gr. laga nr. 70/1996 er í senn sá að gefa öllum, sem kunna að hafa áhuga á því að sækja um starf hjá ríkinu, jafna möguleika til þess, svo og að stuðla að því að ríkið eigi úr sem flestum færum og hæfum umsækjendum að velja, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 2. febrúar 1996 í máli nr. 1320/1994. Hvað sem þessu líður verður að hafa í huga að með auglýsingu um opinbert starf hefur verið stofnað til stjórnsýslumáls sem leiða þarf til lykta með stjórnvaldsákvörðun, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en slíkar ákvarðanir ber að taka eins fljótt og unnt er, sbr. málshraðareglu 9. gr. laganna. Með því að leggja fram umsókn í tilefni af slíkri auglýsingu öðlast umsækjandinn stöðu aðila málsins og stjórnvaldið sem ræður málinu til lykta verður því að taka eðlilegt og sanngjarnt tillit til réttmætra væntinga hans um að úrlausn málsins miðist við þá úr hópi hæfra umsækjenda sem hafa hlýtt kalli auglýsingarinnar og sent inn umsókn innan þess frests sem þar hefur upphaflega verið tilgreindur. Á þetta sérstaklega við þegar þar er jafnframt tekið fram frá hvaða tíma eigi að ráða eða skipa í starfið. Það að sá er með veitingarvaldið fer gangi óhæfilega á þann tíma með því að framlengja umsóknarfrestinn, jafnvel oftar en einu sinni, kann meðal annars að setja umsækjendur í vanda gagnvart vinnuveitendum sem þeir eru í starfi hjá og raska því jafnræði milli umsækjenda sem veitingarvaldshafinn verður að virða. Með tilliti til skýringa félagsmálaráðherra í þessu máli og fyrirliggjandi gagna tel ég ekki tilefni til frekari athugasemda af minni hálfu við þá framlengingu umsóknarfrestsins sem kvörtunin beinist að.

4.

Kvörtun A lýtur enn fremur að niðurstöðu félagsmálaráðherra í málinu eins og hún er rökstudd. Telur A að ekki hafi verið rétt að skipa B í embættið með tilliti til þeirrar óskráðu reglu stjórnsýsluréttarins að velja beri hæfasta umsækjandann. Um þetta atriði vísar A til þeirra sjónarmiða sem ráða megi af rökstuðningi fyrir ákvörðuninni að hafi legið henni til grundvallar og af fyrirliggjandi upplýsingum um umsækjendur um þau atriði. Þannig telur A að gögn málsins gefi ekki til kynna að B hafi fagmenntun eða menntun á sviði stjórnunar til jafns við hana eða að starfsreynsla B nýtist betur í starfi ráðuneytisstjóra. Þá bendi gögn málsins til þess að A hafi mun umfangsmeiri og víðtækari reynslu af stjórnun en B. Takmarkaðri stjórnunarreynsla B leiði enn fremur til þess að tæplega hafi verið unnt að álykta um forystuhæfileika og stjórnunarhæfni B samanborið við hæfni A að þessu leyti. Athugun ráðgjafa fyrirtækisins X á þessum þáttum sem og hæfni umsækjenda í mannlegum samskiptum hafi enn fremur verið ófullnægjandi þar sem ekki hafi verið leitað umsagnar nema þriggja meðmælenda sem ekki hafi getað gefið nægilega heildstæða mynd af hæfni A á þessu sviði. Enn fremur hafi umsögn ráðgjafans ekki gefið tilefni til þess að gera greinarmun á A og B að þessu leyti. Þá bendi gögn málsins ekki til þess að B hafi staðið sig betur í sérhæfðu starfsviðtali en A. Viðbrögð ráðherra við þessum athugasemdum A koma fram í skýringarbréfi hans til mín sem tekið er upp í kafla III hér að framan.

Af þessu tilefni tek ég fram að í lögum nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands, er ekki vikið að því á hvaða sjónarmiðum eigi að byggja þegar ráðherra þarf að velja milli hæfra umsækjenda um embætti ráðuneytisstjóra. Hér á landi hafa heldur ekki verið lögfestar almennar reglur sem kveða á um hvaða sjónarmið eigi að leggja til grundvallar við skipun, setningu eða ráðningu í opinber störf. Verður því að líta svo á að það hafi verið á valdi félagsmálaráðherra að ákveða á hvaða sjónarmiðum skyldi byggt þegar afstaða var tekin til þess hvaða umsækjandi yrði fyrir valinu. Ef þau sjónarmið leiddu ekki öll til sömu niðurstöðu verður enn fremur að ganga út frá því að það hafi í meginatriðum verið á valdi ráðherra að ákveða á hvaða sjónarmið skyldi lögð sérstök áhersla.

Í þessu felst þó ekki að ráðherra hafi að öllu leyti haft frjálsar hendur um hver yrði skipaður í embættið. Varð ákvörðun hans meðal annars að styðjast við málefnaleg sjónarmið og varð auk lagareglna að uppfylla þær kröfur sem leiða af almennum grundvallarreglum í stjórnsýslurétti um undirbúning stöðuveitingar og mat á hæfni umsækjenda. Ekki er deilt um það að sjónarmið er lúta að fagmenntun á starfssviði ráðuneytisins og menntun á sviði stjórnunar verði að teljast málefnaleg en vísað er til þeirra í rökstuðningi fyrir umræddri ákvörðun. Þá er í kvörtuninni ekki gerð athugasemd við lögmæti þess að byggja á faglegri og stjórnunarlegri starfsreynslu og forystuhæfileikum, stjórnunarhæfni og hæfni í mannlegum samskiptum við skipun í embættið.

Í máli þessu er því ekki deilt um lögmæti og réttmæti þeirra sjónarmiða sem ráðherra valdi að byggja á við skipun í starf ráðuneytisstjórans heldur hvernig hann lagði mat á umsækjendur á grundvelli þeirra. Eins og mál þetta liggur fyrir mér mun athugun mín þó eingöngu beinast að því sem lagt var til grundvallar um hæfni þess sem skipaður var í starfið í samanburði við þann einstakling sem leitað hefur til mín úr hópi umsækjenda, A.

5.

Hér eins og endranær verður að leggja áherslu á að athugun umboðsmanns Alþingis felur í sér eftirlit eða endurskoðun á ákvörðun stjórnvalds. Í þessu tilviki ákvörðun sem byggist að stærstum hluta til á matskenndum grundvelli þar sem stjórnvaldið hefur fyrir það fyrsta ákveðið á hvaða sjónarmiðum það ætlar að byggja ákvörðunina og síðan metið hvernig einstakir umsækjendur falla að þessum sjónarmiðum. En allt skal þetta gert þannig að uppfyllt sé krafan um að hæfasti umsækjandinn sé valinn. Má um þetta atriði m.a. vísa til álits umboðsmanns frá 9. október 1992 í máli nr. 382/1991 (SUA 1992:151) og álits umboðsmanns frá 26. september 1996 í máli nr. 1391/1995 (SUA 1996:451).

Ég vek athygli á því að Hæstiréttur hefur við úrlausn mála um hæfni umsækjenda um opinbert starf sem lögð hafa verið fyrir réttinn vegna laga um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla lagt með sjálfstæðum hætti mat á hæfni þess sem ráðinn var í starfið, með tilliti til þeirra sjónarmiða sem upplýst er að stjórnvaldið hafi byggt á við ráðninguna, í samanburði við þann úr hópi umsækjenda sem lagt hefur málið fyrir dóm, sjá Hrd. 1993, bls. 2230, Hrd. 1996, bls. 3760, Hrd. 1998, bls. 3599 og dóm Hæstaréttar í máli nr. 121/2002. Það er hlutverk umboðsmanns Alþingis að gæta þess að jafnræði sé í heiðri haft í stjórnsýslunni og að hún fari að öðru leyti fram í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti. Dómaframkvæmd Hæstaréttar er hluti af þeim réttargrundvelli sem umboðsmaður Alþingis verður að byggja á í störfum sínum. Sá sem leitar til umboðsmanns á ekki að vera öðruvísi settur en ef hann leitar til dómstóla enda er hinn lögfræðilegi grundvöllur máls sá sami hvort sem það kemur í hlut umboðsmanns eða dómstóls að leysa úr því. Umboðsmaður Alþingis er því að þessu leytinu í sömu stöðu og Hæstiréttur þegar leggja þarf mat á gerðir stjórnvalds og þá hvort ákvörðun hefur verið í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti, þó með þeim fyrirvara að aðstaða til sönnunarfærslu og mats á sönnun er önnur fyrir dómi en hjá umboðsmanni. Ég tek það fram að þótt í framangreindum dómum Hæstaréttar hafi reynt á þá forgangsreglu sem rétturinn hefur mótað á grundvelli jafnréttislaga hefur rétturinn, þegar um er að ræða ráðningar í störf hjá hinu opinbera, tekið fram að ráðningarvaldinu hafi verið sniðin þau mörk sem leiddi af reglum hinna sérstöku jafnréttislaga „og almennum grundvallarreglum í stjórnsýslurétti um undirbúning stöðuveitingar og mat á hæfni umsækjenda“. Endurskoðun dómsins á mati stjórnvaldsins á hæfni umsækjenda þurfti því að falla að og uppfylla kröfur stjórnsýsluréttarins að þessu leyti.

Þótt ákvarðanir um skipun eða ráðningu í opinbert starf séu háðar mati og stjórnvöld hafi rúmar heimildir til að ákveða á hvaða sjónarmiðum matið eigi að byggjast og hvert vægi einstakra atriða eigi að vera í því sambandi verður eins og áður sagði að leggja á það áherslu að þær þurfa samt sem áður að uppfylla ákveðnar kröfur um málsmeðferð og efni sem leiða af reglum stjórnsýsluréttarins. Það væri hægur vandi að klæða óréttmæta niðurstöðu í „lögmætan búning“ ef umboðsmanni Alþingis og eftir atvikum dómstólum væri fyrirmunað með öllu að taka efni ákvörðunarinnar til athugunar með tilliti til fyrirliggjandi gagna og meta hvort hún geti staðist.

Eins og vikið hefur verið að í nokkrum álitum umboðsmanns sem fjalla um hliðstæð efni tel ég að í ljósi þeirrar skyldu sem hvílir á stjórnvöldum, að velja þann umsækjanda sem telst hæfastur til að gegna viðkomandi starfi, verði að gera þá kröfu að heildstæður samanburður á framkomnum umsóknum fari almennt fram, þar sem megináhersla er lögð á atriði sem geta varpað ljósi á væntanlega frammistöðu í starfinu, áður en afstaða er tekin til þess hverjum verði veitt starfið. Til grundvallar þessum samanburði liggja upplýsingar og staðreyndir sem annað hvort hafa verið lagðar fram af umsækjanda sjálfum eða veitingarvaldshafinn hefur aflað. Í samræmi við þetta verður að vera hægt að staðreyna að stjórnvaldið hafi dregið forsvaranlegar ályktanir af fyrirliggjandi upplýsingum. Rúmar heimildir stjórnvalds til mats og til að velja þau sjónarmið sem ákvörðun er byggð á breytir ekki þessari skyldu stjórnvalds. Ljóst er að ef ekki liggur fyrir fullnægjandi samanburður á umsækjendum um opinbert starf á grundvelli málefnalegra sjónarmiða kann vafi að leika á því hvort fallist verði á að mat veitingarvaldshafa teljist vera forsvaranlegt að virtum fyrirliggjandi gögnum og upplýsingum um umsækjendur. Þótt ekki verði annað fullyrt en að samanburður hafi farið fram þá geta þær ályktanir sem af honum eru dregnar um hæfni umsækjenda að auki hlutlægt séð verið í slíku ósamræmi við það sem eðlilegt getur talist í málefnalegri stjórnsýslu að ekki verður á þær fallist af hálfu eftirlitsaðila, a.m.k. ef hin óskráða meginregla um að velja beri hæfasta umsækjandann á að hafa efnislega þýðingu.

Kvörtun A beinist meðal annars að efni ákvörðunar ráðherra og verða þau atriði tekin til nánari umfjöllunar á ofangreindum grundvelli og þá með tilliti til þeirra skýringa sem ráðherra hefur gefið á afstöðu sinni til umsækjenda og samanburði á B og A.

6.

Í rökstuðningi ráðherra til A er lýst þeim sjónarmiðum sem ráðherra byggði á, fyrst við val á þremur einstaklingum úr hópi umsækjenda og síðan þegar hann valdi á milli þessara þriggja í starf ráðuneytisstjórans. Er síðarnefndu sjónarmiðunum skipt í sex þætti.

6.a. Fagmenntun og til viðbótar menntun á sviði stjórnunar.

Fyrsta sjónarmiðið sem tilgreint er í rökstuðningi ráðherra er fagmenntun og til viðbótar menntun á sviði stjórnunar. Um þetta atriði segir í skýringum ráðherra til mín að ekki hafi verið talin „efni til að gera grundvallar greinarmun á“ A og B „hvað menntunarbakgrunn varðar“. Tekið er fram að A hafi viðbótarmenntun á sviði stjórnunar en síðan segir, eins og í rökstuðningi ráðherra til A, að „sérsvið [B] í laganámi og símenntun [hafi fallið] mjög vel að starfssviðum félagsmálaráðuneytisins“ og því er bætt við að báðar hafi þær leitað sér símenntunar með skipulegum hætti. Sú afstaða ráðherra að ekki hafi verið tilefni til að gera grundvallarmun að því er menntunarbakgrunn þeirra varðaði fellur að því að báðar höfðu þær lokið laganámi frá Háskóla Íslands en í því sambandi var ekki litið til þess hvenær þær luku námi eða með hvaða námsárangri. Eins og fram kemur hjá ráðherra hefur A aflað sér viðbótarmenntunar á sviði stjórnunar en ekki liggja fyrir upplýsingar um að B hafi aflað sér slíkrar viðbótarmenntunar. Í skýringum til mín segir að það sé ótvírætt af hálfu ráðuneytisins að litið hafi verið til þessarar viðbótarmenntunar A við heildarmat á menntun umsækjenda. Ég ræð af þessu að þrátt fyrir þá tilgreiningu á sjónarmiðum sem sögð eru hafa legið til grundvallar við mat á umsækjendum þegar þrír þeirra voru valdir út, þ.m.t. A og B, hafi viðbótarmenntun á sviði stjórnunar í reynd verið látin koma inn í heildarmat á menntun umsækjenda en ekki verið látin hafa sjálfstæða þýðingu. Við samanburð á milli A og B hafi þannig það sem í rökstuðningi ráðherra er nefnt „sérsvið [B] í laganámi“ og áherslur hennar í símenntun haft hliðstæð áhrif að þessu leyti. Eins og ég vík nánar að í kafla IV.8 hér á eftir verður hverju sinni í rökstuðningi fyrir stjórnvaldsákvörðun að gæta þess að þau orð og hugtök sem notuð eru séu ekki þess eðlis að þau leiði til annarra og víðtækari ályktana en efni standa til. Þau „sérsvið“ sem þarna er vísað til eru valgreinar sem B tók á lokaári í laganámi og að hluta til er sú símenntun sem vísað er til í rökstuðningi tilgreind sem ráðstefnur og fræðslufundir í umsókn B. Ég legg áherslu á að sé það á annað borð ætlun þess sem fer með veitingarvaldið að láta tiltekna viðbótarmenntun, eins og á sviði stjórnunar, hafa þýðingu sem sjónarmið við val milli umsækjenda verður að ganga út frá því að það byggi á því mati veitingarvaldshafans að slík menntun geti haft þýðingu þegar kemur að mati á hæfni og líklegri frammistöðu umsækjenda í því starfi sem skipa á í. Hér verður einnig að líta til þess að það leiðir af eðli starfs ráðuneytisstjóra, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga um Stjórnarráð Íslands nr. 73/1969, að stjórnun bæði innan ráðuneytisins og stjórn verkefna sem það fer með er eitt meginviðfangsefni starfsins. Sé það á annað borð ákvörðun stjórnvalds að leggja til grundvallar sem sjónarmið við mat á umsækjendum hvort viðkomandi hafi til viðbótar við fagmenntun menntun á sviði stjórnunar tel ég að slík viðbótarmenntun tiltekinna umsækjenda verði ekki vegin saman við annars konar og óskylda menntun annarra umsækjenda.

Ég ítreka að öðru leyti það sem áður sagði að ég ræð það af rökstuðningi og skýringum ráðherra að við val milli A og B sem umsækjenda um starf ráðuneytisstjórans hafi menntun þeirra eða hugsanlegur munur á henni ekki haft afgerandi þýðingu. Þar hafi það sjónarmið sem nefnt er fagleg þekking og yfirsýn á málaflokkum ráðuneytisins ráðið meiru. Hér verða ekki endurtekin þau rök sem ráðherra tilgreinir fyrir þeirri niðurstöðu sinni að þekking og reynsla B af fagsviði ráðuneytisins hafi verið yfirgripsmeiri, dýpri og betri þegar skipað var í stöðuna og til þess fallin að nýtast ráðuneytinu einstaklega vel á komandi misserum. Eins og tekið er fram í skýringum ráðherra til mín hafði A lengri starfsreynslu en að mati ráðherra nýttist starfsreynsla B betur og með beinni hætti í störfum ráðuneytisins. Ráðherra tekur líka fram að það hafi verið hans mat að B hefði betri þekkingu en A á flestum málaflokkum ráðuneytisins og stöðu þeirra og skýra framtíðarsýn á þróun þeirra. Fram kemur hjá ráðherra að hann hafi talið ljóst að þótt reynsla B væri styttri í árum talið væri hún að öllu leyti fullnægjandi og ráðherra tekur fram að hann hafi því talið „almenn sjónarmið um starfsreynslu ekki skapa forsendur til þess að gera upp á milli þeirra sem umsækjenda“.

Eftir að hafa kynnt mér umsóknir A og B fæ ég ekki séð að framangreind niðurstaða ráðherra um forskot B að því er varðar fagþekkingu og yfirsýn yfir málaflokka ráðuneytisins hafi getað byggst á fagmenntun eða annarri menntun sem þær höfðu sótt sér. Til úrlausnar er því hvort ályktanir ráðherra að þessu leyti hafi getað byggst á mati á starfsreynslu þeirra.