Álit

I. Kvörtun.

Hinn 24. maí 2005 leitaði A til mín og kvartaði yfir því að bæjarstjórn Kópavogsbæjar hefði ekki svarað erindi sínu frá 6. júní 2004 þar sem hann gerði athugasemdir við deiliskipulag bryggjuhverfis á utanverðu Kársnesi. Af kvörtun hans verður ráðið að hann telji að bæjarstjórn Kópavogs hafi við meðferð málsins brotið 3. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 þar sem hún hafi ekki sent þeim aðilum er athugasemdir gerðu við tillögur að deiliskipulagi umsögn sína um þær á sama tíma og hún sendi Skipulagsstofnun deiliskipulag það sem bæjarstjórnin hafði samþykkt.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 17. mars 2006.

II. Málsatvik.

Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þau að tillaga að deiliskipulagi bryggjuhverfis á utanverðu Kársnesi var lögð fram til fyrri umræðu og samþykkt í bæjarstjórn Kópavogs 13. apríl 2004 og var skipulagsstjóra falið að auglýsa hana í samræmi við 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Tillagan var auglýst frá 21. apríl til 21. maí 2004 og var veittur frestur til 7. júní 2004 til að koma að athugasemdum vegna hennar. Með bréfi til bæjarstjórnar Kópavogs, dags. 6. júní 2004, gerðu þeir A og X ýmsar athugasemdir við ofangreinda deiliskipulagstillögu. Bréfi þeirra fylgdi einnig listi með undirskriftum tæplega 1100 annarra íbúa í Kópavogsbæ. X mun skömmu síðar hafa flutt úr hverfinu og lauk þar með þátttöku hans í málinu. Fleiri athugasemdir og ábendingar bárust bæjarstjórn Kópavogsbæjar í tilefni af auglýsingu á deiliskipulagstillögunni áður en ofangreindur frestur rann út.

Hinn 15. júní 2004 var deiliskipulagstillagan lögð fram að nýju í skipulagsnefnd Kópavogsbæjar sem frestaði afgreiðslu málsins og óskaði umsagnar bæjarskipulags um athugasemdir og ábendingar er borist höfðu. Á fundi skipulagsnefndar 15. febrúar 2005 var lögð fram tillaga, dags. 10. febrúar 2005, að breytingu á auglýstri deiliskipulagstillögu og önnur tillaga, dags. 2. mars 2005, var síðan lögð fram á fundi nefndarinnar 15. mars 2005. Skipulagsnefnd lauk umfjöllun sinni um síðastgreinda tillögu sama dag og vísaði henni til bæjarstjórnar og bæjarráðs ásamt umsögn bæjarskipulags um athugasemdir sem bárust á kynningartíma.

Á fundi bæjarstjórnar Kópavogs 22. mars 2005 var síðastgreind tillaga að deiliskipulaginu samþykkt ásamt umsögn bæjarskipulags um framkomnar athugasemdir og ábendingar. Í deiliskipulaginu var fólgin heimild til að reisa íbúðahverfi á landfyllingu (að hluta) á norðanverðu Kársnesi fyrir alls 392 íbúðir í þriggja til fjögurra hæða húsum auk kjallara. Á svæðinu var jafnframt gert ráð fyrir leikskóla, siglingaklúbbi og smábátahöfn, svo og atvinnustarfsemi á jarðhæð nokkurra húsanna. Í framhaldi af þessu sendi bæjarskipulag Kópavogs deiliskipulagið til Skipulagsstofnunar, sbr. 3. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga. Skipulagsstofnun svaraði erindinu með bréfi, dags. 11. ágúst 2005, og gerði ekki athugasemdir við að birt yrði auglýsing um samþykkt deiliskipulagsins en nokkrar breytingar voru gerðar á framlögðum gögnum með vísan til ábendinga Skipulagsstofnunar. Auglýsing um gildistöku deiliskipulagsins var síðan birt í B-deild Stjórnartíðinda 24. ágúst 2005, sbr. 4. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga. Niðurstaða bæjarstjórnar var auglýst í dagblaði sama dag. Þá tilkynnti bæjarstjórn Kópavogs A einnig sama dag um framanritað og vakti athygli hans á kæruheimild til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, sbr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga, sbr. og reglugerð um úrskurðarnefndina nr. 621/1997.

III. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Af kvörtun A til mín verður ráðið að hann telji að bæjarstjórn Kópavogs hefði átt að senda honum umsögn um þær athugasemdir við deiliskipulagstillöguna sem hann hafði sent með bréfi, dags. 6. júní 2004, á sama tíma og deiliskipulagið var sent til Skipulagsstofnunar, sbr. 3. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Einnig að hann telji að bæjarstjórn hefði átt að senda slíkar umsagnir til allra þeirra er rituðu undir undirskriftalista þá er fylgdu áðurnefndu bréfi hans til bæjarstjórnar Kópavogs. Þegar kvörtun A barst mér hafði erindi hans ekki verið svarað og hafði hann því engar upplýsingar fengið frá bæjarstjórn Kópavogsbæjar um hvort eða hvenær deiliskipulagið hefði verið sent Skipulagsstofnun í samræmi við tilvitnað ákvæði.

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég Kópavogsbæ bréf, dags. 30. maí 2005 þar sem ég rakti efni kvörtunarinnar. Í bréfinu vísaði ég til þess að ákvæði 3. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga legði sveitarstjórnum þá skyldu á herðar að senda þeim aðilum sem gerðu athugasemdir við deiliskipulag umsögn um þær athugasemdir. Í ljósi þess óskaði ég eftir því, sbr. 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að Kópavogsbær upplýsti mig um hvort áðurnefnt deiliskipulag hefði verið sent Skipulagsstofnun. Jafnframt óskaði ég eftir að mér yrðu veittar upplýsingar um hvað liði afgreiðslu á erindi A.

Svarbréf bæjarlögmanns Kópavogsbæjar barst mér 15. júní 2005. Í bréfinu kemur fram að bæjarstjórn Kópavogsbæjar hafi afgreitt tillögu að breyttu skipulagi á fundi 22. mars 2005. Þá segir í bréfinu:

„Starfsmenn bæjarskipulags hafa sent tillöguna til Skipulagsstofnunar, en hún hefur ekki afgreitt málið og deiliskipulagið því ekki tekið gildi. Þegar Skipulagsstofnun hefur afgreitt tillöguna er hún auglýst í Stjórnartíðindum. Þeim aðilum sem athugasemdir gerðu er tilkynnt það bréflega og þeim jafnframt sendar umsagnir bæjaryfirvalda og bent á að telji þeir að á rétt sinn sé hallað geti þeir kært til úrskurðarnefndar í skipulags- og byggingarmálum og tiltekinn frestur til þess.“

Í tilefni af þessum ummælum í svarbréfi bæjarlögmanns ritaði ég Kópavogsbæ að nýju bréf, dags. 20. júní 2005, þar sem ég óskaði eftir upplýsingum um hvort skilja bæri ummælin á þann veg að umsagnir bæjaryfirvalda um athugasemdir við tillögu að skipulagi væru fyrst sendar þeim sem þær gerðu eftir að Skipulagsstofnun hefði afgreitt samþykkta tillögu bæjaryfirvalda og hún verið auglýst í Stjórnartíðindum. Ef svo væri, óskaði ég eftir því að Kópavogsbær lýsti viðhorfi sínu til þess, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, hvort og þá hvernig slík málsmeðferð samræmdist 3. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Vakti ég í því sambandi athygli á orðalagi 3. mgr. 25. gr. þar sem gert er ráð fyrir því að senda skuli Skipulagsstofnun deiliskipulag sem samþykkt hefur verið af sveitarstjórn ásamt athugasemdum og umsögnum um þær. Benti ég á að einnig segði þar að „jafnframt“ skuli sveitarstjórn senda þeim aðilum er athugasemdir gerðu umsögn sína um þær en í framhaldi af því sé í texta lagaákvæðisins fjallað um athugun Skipulagsstofnunar á deiliskipulaginu.

Svarbréf bæjarlögmanns Kópavogsbæjar barst mér 11. júlí 2005. Þar var greint frá því að umrætt deiliskipulag væri enn til form- og efnismeðferðar hjá Skipulagsstofnun og að engum þeim er athugasemdir gerðu við tillögu að deiliskipulaginu hefðu verið sendar umsagnir bæjaryfirvalda um þær. Þá segir í bréfinu:

„Hafi borist athugasemdir við tillögu að deiliskipulagi skal í samræmi við 2. mgr. í grein 6.3.3 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 sveitarfélag auglýsa niðurstöður sínar með áberandi hætti. Í auglýsingu skal koma fram hvort sveitarstjórn hafi samþykkt skipulagstillögu með eða án breytinga og hvar hægt sé að nálgast athugasemdir gerðar við tillöguna og umsagnir skipulagsnefndar við þær. Í framhaldinu skal sveitarstjórn jafnframt senda umsögn sína um athugasemdir er bárust við tillöguna til þeirra er þær gerðu.

Áður skal þó samkvæmt 4. mgr. gr. 6.3.3 í byggingarreglugerð senda Skipulagsstofnun deiliskipulag sem samþykkt hefur verið af sveitarstjórn ásamt athugasemdum og umsögnum um þær. Telji Skipulagsstofnun að um form- eða efnisgalla sé að ræða á deiliskipulagi sem henni er sent skal hún koma athugasemdum sínum á framfæri við sveitarstjórn innan tveggja vikna frá því að henni barst deiliskipulagið.

Vegna eðlis og umfangs málsins hafa orðið tafir á afgreiðslu málsins hjá Skipulagsstofnun, en liðnir eru nálægt 3 mánuðir frá því deiliskipulagið var sent til Skipulagsstofnunar. Af þeim sökum hefur ekki orðið af auglýsingu á deiliskipulagstillögu né hafa umsagnir um athugasemdir verið sendar viðkomandi þar sem enn liggur ekki fyrir niðurstaða Skipulagsstofnunar um hvort form- eða efnisgallar séu á deiliskipulaginu.

Þegar niðurstaða Skipulagsstofnunar liggur fyrir og ekki eru form- eða efnisgallar á deiliskipulaginu er það auglýst í Stjórnartíðindum. Þeim aðilum sem athugasemdir gerðu er tilkynnt það bréflega og þeim jafnframt sendar umsagnir bæjaryfirvalda og bent á að telji þeir að á rétt sinn sé hallað geti þeir kært til úrskurðarnefndar í skipulags- og byggingarmálum og tiltekinn frestur til þess.

Séu hins vegar form- eða efnisgallar á deiliskipulagstillögu að mati Skipulagsstofnunar er málið tekið fyrir að nýju.“

Með bréfi, dags. 11. júlí 2005, sem ítrekað var 17. ágúst 2005, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við ofangreint bréf bæjarlögmanns Kópavogs. Athugasemdir hans bárust mér með bréfi, dags. 19. september 2005, en bréfinu fylgdu ljósrit af bréfum sem honum höfðu þá borist frá skipulagsstjóra Kópavogsbæjar, dags. 24. ágúst 2005, og skrifstofustjóra framkvæmda- og tæknisviðs Kópavogsbæjar, dags. 6. september 2005. Í fyrra bréfinu, dags. 24. ágúst 2005, kom fram tilkynning skipulagsstjóra Kópavogsbæjar til A um að deiliskipulagið hefði verið sent til Skipulagsstofnunar og að stofnunin hefði lýst því yfir að hún gerði ekki athugasemdir við að birt yrði auglýsing um samþykki deiliskipulagsins, sbr. bréf til bæjarstjórnar Kópavogs dags. 11. ágúst 2005. Einnig kom þar fram að auglýsing um gildistöku deiliskipulagsins yrði birt í B-deild Stjórnartíðinda 24. ágúst 2005. Þá var í bréfinu vakin athygli á því að teldi einhver rétti sínum hallað með samþykkt framangreindrar tillögu væri honum heimilt að skjóta máli sínu til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, skv. 8. gr. laga nr. 73/1997, sbr. 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 621/1997, innan mánaðar frá dagsetningu bréfsins. Með bréfinu fylgdi greinargerð sem bar heitið: „Bryggjuhverfið. Deiliskipulag. Athugasemdir – ábendingar. Umsagnir. Fylgiskjöl“ og sagði í bréfinu að hún væri send A sem forsvarsmanni þeirra sem rituðu nafn sitt á undirskriftalista er fylgdi bréfi hans og X, dags. 6. júní 2004. Seinna bréfið, dags. 6. september 2005, hafði að geyma svar Kópavogsbæjar við munnlegum athugasemdum er A hafði gert við málsmeðferð Kópavogsbæjar þegar honum barst framangreint svar en hann taldi að Kópavogsbæ hefði verið skylt að senda umsagnir til allra þeirra er rituðu undir áðurnefndan lista. Af hálfu Kópavogsbæjar var talið að undirskriftalistinn hefði eingöngu þá þýðingu að vera stuðningsyfirlýsing við þau mótmæli sem fram höfðu komið og því hafnað að þeir sem rituðu undir listann teldust hafa gert athugasemdir við deiliskipulagið í skilningi 25. gr. skipulags- og byggingarlaga og 2., sbr. 4. mgr. greinar 6.3.3 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1.

Samkvæmt lögum nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er meginreglan sú að umboðsmaður fjallar almennt ekki um mál sem eru enn til meðferðar hjá stjórnvöldum. Ég hef hins vegar í störfum mínum talið rétt að bregðast við kvörtunum sem mér berast yfir seinagangi stjórnvalda við afgreiðslu á erindum borgaranna og þá með það í huga að meta hvort tafir á afgreiðslu málsins séu meiri en talið verði samrýmanlegt málshraðareglu 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eða sérákvæðum annarra laga um afgreiðslufresti stjórnvalda. Hafi erindi þess sem til mín leitar ekki verið svarað þegar mér berst kvörtun hans hef ég farið þá leið, eins og í þessu máli, að óska eftir upplýsingum, sbr. 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, um hvað líði afgreiðslu stjórnvaldsins á viðkomandi erindi. Í flestum tilvikum leiðir slíkt bréf til þess að erindi því er fyrirspurn mín varðar er svarað, hafi svar þá ekki þegar verið sent, eða að staða málsins skýrist að öðru leyti.

Í þessu máli hagaði svo til að stjórnvaldið, Kópavogsbær, lýsti því í svari sínu til mín að það teldi að lögum samkvæmt væri ekki kominn sá tími sem því bæri að senda hlutaðeigandi einstaklingi svar þótt erindi hans hefði þegar hlotið afgreiðslu. Afgreiðsla bæjarins fólst í því að taka, í samræmi við lög, afstöðu í formi umsagnar til athugasemda sem gerðar höfðu verið við auglýsta skipulagstillögu. Með tilliti til þeirrar almennu þýðingar sem þessi afstaða hefur fyrir starfshætti hjá Kópavogsbæ sem og hjá öðrum sveitarfélögum taldi ég rétt að taka þetta atriði til athugunar og hafði þá auk kvörtunarinnar í huga þá heimild sem mér er veitt í 5. gr. laga nr. 85/1997 til að taka mál til meðferðar að eigin frumkvæði. Ég tek það fram að athugun mín hefur því eingöngu beinst að því á hvaða tímamarki Kópavogsbæ hafi borið að senda þeim sem gerðu athugasemdir við umrætt deiliskipulag bryggjuhverfis á utanverðu Kársnesi umsögn í samræmi við 3. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.

2.

Af kvörtun A til mín verður ráðið að hann telji að bæjarstjórn Kópavogsbæjar hafi borið að senda honum og öðrum, sem gerðu athugasemdir við tillögu að deiliskipulaginu, umsagnir á sama tíma og hún sendi Skipulagsstofnun það til umsagnar, sbr. 3. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 en 25. gr. laganna hljóðar svo í heild sinni:

„Þegar sveitarstjórn hefur samþykkt að auglýsa tillögu að deiliskipulagi skal hún auglýst og kynnt á sama hátt og kveðið er á um varðandi auglýsingu aðalskipulags í 1. og 2. mgr. 18. gr. Einnig skulu tillögurnar kynntar sveitarstjórnum aðliggjandi sveitarfélaga. Þegar frestur til athugasemda er liðinn skal sveitarstjórn fjalla um tillöguna á nýjan leik að undangenginni umfjöllun skipulagsnefndar. Í þeirri umfjöllun skal taka afstöðu til athugasemda sem borist hafa og þess hvort gera skuli breytingar á tillögunni. Ef engar athugasemdir eru gerðar við tillöguna er ekki skylt að taka hana til annarrar umræðu í sveitarstjórn heldur skal senda hana Skipulagsstofnun skv. 3. mgr. Niðurstaða sveitarstjórnar skal auglýst.

Ákveði sveitarstjórn að breyta auglýstri tillögu í grundvallaratriðum skal hin breytta tillaga auglýst á nýjan leik skv. 1. mgr.

Senda skal Skipulagsstofnun deiliskipulag sem samþykkt hefur verið af sveitarstjórn ásamt athugasemdum og umsögnum um þær. Jafnframt skal sveitarstjórn senda þeim aðilum er athugasemdir gerðu umsögn sína um þær. Telji Skipulagsstofnun að form- eða efnisgallar séu á deiliskipulagi sem henni er sent skal hún koma athugasemdum sínum á framfæri við sveitarstjórn.

Birta skal auglýsingu um samþykkt deiliskipulag í B-deild Stjórnartíðinda.“

Bæjarstjórn Kópavogs taldi hins vegar að senda skyldi þeim aðilum sem gert hefðu athugasemdir við deiliskipulagstillöguna umsagnir bæjaryfirvalda um þær þegar Skipulagsstofnun hefði afgreitt tillöguna og hún verið auglýst í Stjórnartíðindum. Um þessa skýringu vísaði bæjarstjórnin til 2., sbr. 4. mgr. greinar 6.3.3 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998, sbr. bréf bæjarlögmanns Kópavogs til mín, dags. 15. júní og 11. júlí 2005, sem gerð er grein fyrir í kafla III hér að framan. Um kynningu og auglýsingu deiliskipulagstillögu er fjallað í grein 6.2.3 í skipulagsreglugerðinni en grein 6.3.3 hljóðar svo í heild sinni:

„Að liðnum fresti til að skila athugasemdum skal sveitarstjórn fjalla um skipulagstillöguna á nýjan leik að undangenginni umfjöllun skipulagsnefndar. Í þeirri umfjöllun skal taka afstöðu til athugasemda sem borist hafa og þess hvort gera skuli breytingar á tillögunni. Ef engar athugasemdir eru gerðar við tillöguna er ekki skylt að taka hana til annarrar umræðu í sveitarstjórn heldur skal senda hana Skipulagsstofnun samkvæmt 4. mgr.

Hafi borist athugasemdir við tillögu skal sveitarstjórn auglýsa niðurstöður sínar með áberandi hætti. Í auglýsingu skal koma fram hvort sveitarstjórn hafi samþykkt skipulagstillögu, með eða án breytinga, og hvar hægt sé að nálgast athugasemdir gerðar við tillöguna og umsagnir skipulagsnefndar um þær. Jafnframt skal sveitarstjórn senda þeim aðilum er athugasemdir gerðu umsögn sína um þær.

Ákveði sveitarstjórn að breyta auglýstri tillögu í grundvallaratriðum skal hin breytta tillaga auglýst á nýjan leik samkvæmt 1. mgr.

Sveitarstjórn skal senda Skipulagsstofnun deiliskipulag sem samþykkt hefur verið af sveitarstjórn ásamt athugasemdum og umsögnum um þær. Telji Skipulagsstofnun að form- eða efnisgallar séu á deiliskipulagi sem henni er sent skal hún koma athugasemdum sínum á framfæri við sveitarstjórn innan tveggja vikna frá því að henni barst deiliskipulagið.“

3.

Með 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 hefur löggjafinn mælt fyrir um hvernig eigi að standa að kynningu og samþykkt deiliskipulags og hvernig gildistöku þess er háttað. Af ákvæðinu er ljóst að með því eru sveitarfélögum lagðar þær skyldur á herðar að haga málsmeðferð við gerð deiliskipulags með tilteknum hætti. Orðalag 3. mgr. greinarinnar felur meðal annars í sér að þegar sveitarstjórn hefur samþykkt deiliskipulag er henni skylt að senda Skipulagsstofnun skipulagið og jafnframt að senda þeim aðilum er gerðu athugasemdir umsögn sveitarstjórnar um þær. Í athugasemdum með frumvarpi því er varð að skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 koma ekki fram sérstakar skýringar á því hvernig beri að skýra orðið „jafnframt“ í 3. mgr. 25. gr. laganna, sbr. Alþt. 1996—1997, A-deild, bls. 832, sbr. 1995—1996, bls. 2072. Orðið verður því að skýra í samræmi við almennan málskilning og ljá því hér merkinguna „samtímis“ eða „samhliða“, sjá Íslensk orðabók, 3. útgáfa, Reykjavík 2002, bls. 725. Með hliðsjón af samhengi fyrsta og annars málsliðar ákvæðisins tel ég að það beri að skýra á þann veg að þegar Skipulagsstofnun er sent deiliskipulagið skuli sveitarstjórn á sama tíma senda þeim er athugasemdir gerðu við deiliskipulagstillöguna umsagnir sínar um þær. Þá fæ ég ekki séð að ákvæði 2., sbr. 4. mgr. greinar 6.3.3 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 verði skýrð á þann veg að ekki beri að senda aðilum sem gert hafa athugasemdir við deiliskipulagstillögu umsögn sveitarstjórnar um þær fyrr en Skipulagsstofnun hefur fjallað um deiliskipulagið. Ég bendi á að í 2. mgr. greinar 6.3.3 er sérstök regla sem mælir fyrir um að hafi borist athugasemdir við skipulagstillögu skuli sveitarstjórn auglýsa niðurstöður sínar með áberandi hætti. Segir jafnframt að í auglýsingu skuli koma fram hvort sveitarstjórn hafi samþykkt skipulagstillögu með eða án breytinga og hvar hægt sé að nálgast athugasemdir sem gerðar hafi verið við tillöguna og umsagnir skipulagsnefndar um þær. Þarna er einfaldlega mælt fyrir um sérstaka opinbera auglýsingu að lokinni athugun á innsendum athugasemdum og sú auglýsing haggar því ekki að lögum samkvæmt ber að senda þeim sem gerðu skriflegar athugasemdir umsagnir um þær á sama tíma og skipulagstillagan ásamt umsögnum um athugasemdirnar er send Skipulagsstofnun.

Ég tek það líka fram að regla 3. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga eins og hún er skýrð hér að framan er í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttarins um svör stjórnvalda við skriflegum erindum. Stjórnvöldum ber samkvæmt málshraðareglu stjórnsýsluréttarins, sbr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að afgreiða erindi sem þeim berast eins fljótt og unnt er og þegar um svonefndar stjórnvaldsákvarðanir er að tefla er lögbundið í 20. gr. stjórnsýslulaga að stjórnvald skuli, þegar það hefur tekið ákvörðun, tilkynna aðila máls um hana nema það sé augljóslega óþarft. Eins og tekið var fram í athugasemdum við þetta ákvæði í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum var með þessu verið að lögfesta hina óskráðu meginreglu sem nefnd hefur verið birtingarreglan. (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3300.) Þótt í þessu máli sé um að ræða afgreiðslu sveitarstjórnar á innkomnu erindi í formi umsagnar um athugasemdir verður ekki annað séð en þótt ekki væri til að dreifa hinni sérstöku reglu 3. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga bæri sveitarstjórn, í samræmi við almennar reglur um afgreiðslu erinda og svör við þeim, að senda þeim sem sent hefur inn slíkt erindi afrit af umsögn sveitarfélagsins þegar umsögnin hefur hlotið afgreiðslu sveitarstjórnar og þá án ástæðulauss dráttar. Hér verður einnig að hafa í huga að umræddar stjórnsýslureglur eru réttaröryggisreglur og þeim er ætlað að veita hinum almenna borgara tækifæri til þess að bregðast sem fyrst við afgreiðslu stjórnvalda á erindi hans. Borgararnir kunna að hafa sérstaka hagsmuni af því að bregðast við afgreiðslu stjórnvaldsins t.d. með því að leita til æðra stjórnvalds eða annarra stjórnvalda sem að lögum ber að fjalla um málið, eins og í þessu tilviki Skipulagsstofnun. Þá eru greið svör til borgaranna við erindum sem þeir hafa sent stjórnvöldum einnig liður í að þeir geti með upplýstum hætti haldið uppi skoðanaskiptum og samfélagslegri umræðu um hlutaðeigandi mál, t.d. viðræðum við kjörna fulltrúa eða umfjöllun um afgreiðslu mála á vettvangi fjölmiðla.

Með vísan til framanritaðs tel ég að bæjarstjórn Kópavogs hafi borið að senda A umsögn um athugasemdir hans, dags. 6. júní 2004, á sama tíma og bæjarstjórn sendi Skipulagsstofnun deiliskipulagið til afgreiðslu ásamt innsendum athugasemdum og umsögnum um þær. Þar sem það var ekki gert tel ég að bæjarstjórn hafi ekki hagað málsmeðferð sinni á erindi A í samræmi við 3. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.

A hefur einnig í erindum sínum til mín gert athugasemdir við að bæjarstjórn hafi ekki sent eintak af umsögn sinni beint til þeirra einstaklinga er rituðu undir athugasemdir í formi undirskriftalista sem fylgdi bréfi hans og X, dags. 6. júní 2004. Eins og ég tók fram hér að framan hefur athugun mín á þessu máli eingöngu beinst að því á hvaða tímamarki Kópavogsbæ hafi borið að senda þeim sem gerðu athugasemdir við umrædda skipulagstillögu eintak af umsögn sinni um þær. Það ræðst hins vegar af efni þeirra erinda sem send voru bæjaryfirvöldum í tilefni af auglýsingu um skipulagstillöguna hvort líta hafi átt á þau sem athugasemdir í merkingu 25. gr. skipulags- og byggingarlaga og þá með sama hætti hvernig bæjaryfirvöld haga afgreiðslu sinni á þeim. Þar sem athugun mín hefur ekki beinst að efni þeirra athugasemda sem bornar voru fram og afgreiðslu bæjaryfirvalda á þeim mun ég ekki fjalla sérstaklega um hvort Kópavogsbæ hafi borið að senda öllum þeim einstaklingum sem rituðu á umræddan undirskriftalista umsögn um þau efnisatriði sem fram komu í texta hans. Ég vek hins vegar athygli á því að auk þess að senda þeim sem gert hafa athugasemdir um skipulagstillögu skal sveitarstjórn samkvæmt 2. mgr. greinar 6.3.3 í skipulagsreglugerð auglýsa niðurstöður sínar um fram komnar athugasemdir „með áberandi hætti“. Slíkri auglýsingu er væntanlega ætlað að upplýsa þá sem áhuga hafa á umræddu máli án þess að litið verði svo á að þeir hafi sent inn formlegar athugasemdir um hvernig sveitarstjórn hefur brugðist við framkomnum athugasemdum.

Að lokum skal tekið fram að ég hef enga afstöðu tekið til málsmeðferðar bæjarstjórnar Kópavogsbæjar að öðru leyti eða efnisatriða deiliskipulags þess sem samþykkt var af bæjarstjórninni 22. mars 2005. Þá tek ég það fram að ég fæ ekki séð að sá annmarki sem var á því hvenær Kópavogsbær sendi A og öðrum eintak af umsögn sinni um innsendar athugasemdir þeirra geti einn og sér haggað gildi þeirra ákvarðana sem teknar voru um umrædda skipulagstillögu.

V. Niðurstaða.

Samkvæmt framansögðu er það álit mitt að bæjarstjórn Kópavogsbæjar hafi borið að senda A umsögn um athugasemdir hans, dags. 6. júní 2004, við deiliskipulagstillögu bryggjuhverfis á utanverðu Kársnesi sem samþykkt var af bæjarstjórn Kópavogsbæjar 22. mars 2005 á sama tíma og bæjarstjórn sendi Skipulagsstofnun deiliskipulagið til afgreiðslu ásamt umsögn um innsendar athugasemdir. Þar sem það var ekki gert tel ég að bæjarstjórnin hafi ekki hagað málsmeðferð á erindi A í samræmi við 3. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Beini ég þeim tilmælum til bæjarstjórnarinnar að hún hagi málsmeðferð sinni framvegis í samræmi við þau sjónarmið sem rakin eru í áliti þessu.

Þar sem það álitaefni sem fjallað er um í áliti þessu kann að hafa almenna þýðingu fyrir starfshætti hjá sveitarfélögum í landinu hef ég ákveðið að senda umhverfisráðuneytinu og Skipulagsstofnun álit þetta með það í huga að niðurstöður þess verði sérstaklega kynntar skipulagsyfirvöldum sveitarfélaga.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Ég ritaði bæjarstjórn Kópavogs bréf, dags. 2. febrúar 2007, þar sem ég óskaði upplýsinga um hvort framangreint álit mitt hefði orðið bæjarstjórninni tilefni til að grípa til einhverra sérstakra ráðstafana og þá í hverju þær ráðstafanir hafi falist. Í svarbréfi Kópavogsbæjar, dags. 7. mars s.á., segir m.a.:

„Að áliti yðar ber að senda þeim aðilum er gera athugasemdir við deiliskipulag umsögn sveitarstjórnar á sama tíma og sveitarstjórn sendir slíkar athugasemdir og umsagnir til Skipulagsstofnunar.

Álit yðar samræmdist ekki verklagi Kópavogsbæjar við afgreiðslu slíkra mála þar sem Kópavogsbær hafði ávallt sent slíkar upplýsingar til aðila er deiliskipulagið hafði endanlega hlotið gildi. Byggði slíkt verklag á ákvæðum skipulagsreglugerðar nr. 400/1998 og því að unnt yrði að tilkynna aðila um kærufresti og veita aðrar leiðbeiningar á sama tíma.