Álit

I.

Hinn 13. nóvember 1992 barst mér kvörtun A, F-götu á X, yfir tilhögun greiðslu B-gatnagerðargjalds í X-hreppi árið 1992. Í kvörtun A kom fram, að hann telur, að óheimilt hafi verið að leggja á gjaldið, áður en framkvæmdum væri lokið.

II.

Málavextir eru þeir, að hinn 10. mars 1992 var tekin formleg ákvörðun um lagningu bundins slitlags á F-götu. Var það gert við afgreiðslu fjárhagsáætlunar við síðari umræðu í hreppsnefnd. A var tilkynnt um væntanlegar framkvæmdir með bréfi, dags. 14. apríl 1992. Malbik var lagt 7. júlí 1992 og kantsteinn steyptur 22. júlí 1992, en eftir var að leggja gangstétt bundnu slitlagi og skyldi því verki lokið innan fjögurra ára.

Greiðsluskilmálar B-gatnagerðargjalds voru ákveðnir 12. maí 1992. Skyldi gjalddagi greiðslu vera 15. júní 1992, en eindagi 15. júlí sama ár. Síðar var eindaga breytt í 15. ágúst 1992, að sögn hreppsyfirvalda. Greiðsluskilmálar voru byggðir á ákvæðum reglugerðar nr. 483/1981, um gatnagerðargjöld á X, þar sem segir, að miðað skuli við að gengið hafi verið frá greiðsluskuldbindingum, áður en framkvæmdir hefjist.

Með bréfi, dags. 11. júní 1992, var sendur reikningur fyrir gjöldunum og tilkynnt, að gjalddagi væri 15. júní en eindagi 15. júlí 1992. Ákveðið var að veita 10% staðgreiðsluafslátt. Að öðrum kosti skyldi greiða 20% af gjaldinu á gjalddaga, en 80% með skuldabréfi til fjögurra ára. Innheimtubréf var sent A 24. september 1992.

III.

Hinn 23. nóvember 1992 óskaði ég eftir því, sbr. 7. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að hreppsnefnd X-hrepps léti mér í té gögn málsins. Svar hreppsnefndarinnar barst mér með bréfi, dags. 10. desember 1992.

Hinn 20. apríl 1993 skrifaði ég hreppsnefndinni á ný og óskaði eftir því að hún skýrði viðhorf sín til kvörtunar A. Sérstaklega óskaði ég eftir því að fram kæmi, á hvaða lagagrundvelli ákvörðun hreppsins um innheimtu gjaldsins væri byggð, þegar litið væri til 2. mgr. 6. gr. laga nr. 54/1974 um gatnagerðargjöld, sbr. lög nr. 31/1975. Bréfinu lét ég fylgja álit mitt frá 30. mars 1992 í máli nr. 78/1989, er laut að álagningu og innheimtu B-gatnagerðargjalda á S.

Hinn 2. desember 1993 barst mér bréf lögmanns hreppsins, þar sem skýrð voru viðhorf hreppsins. Þar segir meðal annars:

"Ljóst er að þann 20. júlí 1981 staðfesti félagsmálaráðuneytið reglugerð nr. 483/1981 um gatnagerðargjöld á [X]. Er þessi reglugerð sett með stoð í lögum nr. 51/1974 um gatnagerðargjöld. Reglugerðin er sett á svipuðum tíma og fjölmargar aðrar reglugerðir um sama efni hjá öðrum sveitarfélögum og með sama, eða svipuðu sniði. Þessari reglugerð hefur ekki verið breytt, né hún felld úr gildi. Hefur félagsmálaráðuneytið sérstaklega tekið afstöðu til túlkunar á þessari reglugerð í tilefni af annarri kvörtun. Fylgir með bréfi þessu afrit af bréfi félagsmálaráðuneytisins til [...] dags. 26. september 1991, en í því bréfi segir m.a.:

"B-gjaldið er hins vegar gjald vegna þátttöku lóðarhafa í því að leggja bundið slitlag á götu, svo og ganga endanlega frá gangstétt, sbr. 2. gr. reglugerðarinnar. Í 14. gr. reglugerðarinnar er kveðið á um hvernig ganga skuli frá greiðslum B-gjaldsins. Þar er og tekið fram að ganga skuli frá gjaldinu á því ári sem lagning slitlags á viðkomandi götu er ákveðin og við það miðað að gengið hafi verið frá greiðsluskuldbindingum áður en framkvæmdir hefjast.

Samkvæmt reglugerðinni er því heimilt að leggja B-gatnagerðargjald þegar ákvörðun um lagningu bundins slitlags hefur verið tekin.

Samkvæmt framansögðu verður því ekki annað séð en að álagning A- og B-gatnagerðargjalda á lóðina sé í samræmi við ákvæði reglugerðar nr. 483/1981 og laga nr. 51/1974 um gatnagerðargjöld."

Hreppsnefnd X-hrepps hlýtur að vera skylt að fylgja ákvæðum reglugerðarinnar um álagningu og innheimtu B-gatnagerðargjalda, meðan reglugerðin er í gildi og henni og/eða lögunum er ekki breytt. Þess má líka geta að dómstólar virðast hafa staðfest greiðsluskyldu eigenda fasteigna skv. svipuðum reglugerðum um B-gatnagerðargjöld, án athugasemda. Því er ekki að sjá að hreppsnefnd hafi getað staðið öðru vísi að verki en gert var vegna fasteignar [A], ekki síst með tilliti til jafnræðis milli íbúa sveitarfélagsins, enda er það mat hreppsnefndar að ákvæðum reglugerðarinnar og laganna hafi verið fylgt við álagningu og innheimtu gatnagerðargjalda eignarinnar.

Er það ekki síst með hliðsjón af eftirfarandi.

"...

Þegar tekin var ákvörðun um áfanga við lagningu bundins slitlags á [X] árið 1992 þá lá fyrir sundurliðuð kostnaðaráætlun. Skv. útreikningi B-gjaldsins miðað við rúmmetra og þessa áætlun var augljóst að kostnaður við framkvæmdir yrði að miklum mun meiri við þennan áfanga en innheimtanlegt gjald. Hið sama hafði verið uppi á teningum við framkvæmdir árið 1991 við annan framkvæmdaáfanga.

Gatnagerðarframkvæmdum ársins 1992 var lokið í júlí og var eindagi B-gatnagerðargjalds ákveðinn 15. ágúst 1992, eða eftir að framkvæmdum var lokið og fyrir lá endanlegum kostnaður við áfangann.

Í ljós kom að kostnaður nam kr. 20.983.777.- en álögð B-gatnagerðargjöld námu kr. 9.073.764.-

Þegar eindagi B-gatnagerðargjalda var ákveðinn hafði þannig komið í ljós að heildarálagning B-gatnagerðargjalda var töluvert undir hinum raunverulega kostnaði sem þegar hafði verið greiddur vegna framkvæmda við hinar umræddu götur.

Álagning og innheimta gjaldsins hljóti þannig að vera í fullu samræmi við bæði lögin og reglugerð um gatnagerðargjöld í [X]-hreppi."

Athugasemdir A við svör X-hrepps bárust mér með bréfi, dags. 22. desember 1993. Segir þar m.a.:

"Í fyrsta lagi fjallar bréf hennar að stærstum hluta um álagninguna og nefnir hún tölur um kostnað framkvæmda og væri fróðlegt að vita hvort malbikun hafnarsvæðis er fram fór á sama tíma sé inni í þessari kostnaðartölu. Þó að það komi í sjálfu sér þessu máli ekki við.

Þá má geta þess til fróðleiks að kveikjan að þessu þrasi út af innheimtu gatnagerðargjalds B er sú að mér hefur fundist sveitarstjórn [X]-hrepps hafi gengið á rétt íbúanna í þessum málum og dregið gangstéttargerð úr hófi, enda öll gjöld greidd við lagningu malbiks á akbraut."

IV.

Í forsendum og niðurstöðu álits míns, dags. 27. maí 1994, sagði svo:

"Í máli þessu er hvorki deilt um gjaldið sjálft né raunverulegan kostnað af lagningu bundins slitlags og gangstétta, sem B-gatnagerðargjaldið á að ganga til, heldur einungis hvort heimilt sé að leggja á og innheimta þetta gjald, áður en framkvæmdum er lokið.

1.

Í 14. gr. reglugerðar nr. 483/1981, um gatnagerðargjöld á X, eru svohljóðandi ákvæði:

"Ganga skal frá greiðslum á B-gjaldi samkv. 4. gr. á eftirfarandi hátt á því ári sem lagning slitlags á viðkomandi götu er ákveðin, og skal við það miðað að gengið hafi verið frá greiðsluskuldbindingum áður en framkvæmdir hefjast.

Af álögðu gjaldi skal greiða 20% á framkvæmdaárinu með gjalddaga samkvæmt nánari ákvörðun hreppsnefndar við hverja framkvæmd.

Greiða má 80% gjaldsins með skuldabréfum, sem greiðast með jöfnum árlegum afborgunum á næstu fjórum árum.

Lokagreiðsla af skuldabréfum skal ekki falla í gjalddaga fyrr en gangstétt hefur verið lögð við götu þá, sem viðkomandi fasteign er skráð við.

Heimilt er að veita 10% staðgreiðsluafslátt."

Lög nr. 51/1974 um gatnagerðargjöld, sbr. lög 31/1975, geyma heimild til álagningar gatnagerðargjalda. Viðkomandi ákvæði um svonefnd B-gatnagerðargjöld eru svohljóðandi:

"3. gr.

Sveitarstjórnum er heimilt að ákveða með sérstakri samþykkt, sem ráðherra staðfestir, að innheimta sérstakt gjald, sem varið skal til framkvæmda við að setja bundið slitlag á götur í sveitarfélaginu og til lagningar gangstétta.

...

4. gr.

Gjald skv. 3. gr. má innheimta af öllum fasteignum við þær götur, sem bundið slitlag hefur verið sett á og þar sem gangstéttir hafa verið lagðar, enda sé eigi lengri tími en fimm ár liðinn frá því að slitlag var sett eða gangstétt lögð. Má gjaldið nema allt að meðalkostnaði við þessar framkvæmdir.

5. gr.

...

6. gr.

...

Sérstakt gatnagerðargjald skv. 3. gr. skal gjaldkræft, þegar lagningu bundins slitlags og gangstéttar við hlutaðeigandi götu er lokið. Þó skal sveitarstjórn heimilt að ákveða í samþykkt, að greiðslu slíks gjalds sé dreift á tiltekið árabil, eftir því sem nánar er tiltekið í samþykkt."

Í áliti mínu frá 30. mars 1992 í máli nr. 78/1989 (SUA 1992:189) sagði ég um samsvarandi álitaefni varðandi B-gatnagerðargjöld:

"Ennfremur verður hér að benda á, að í 2. mgr. 6. gr. laga nr. 51/1974 segir, að hið sérstaka gatnagerðargjald, sem hér er um að ræða, verði þá fyrst gjaldkræft, er lagningu bundins slitlags og gangstéttar við hlutaðeigandi götu er lokið. Er þetta önnur regla en gildir samkvæmt 1. málsgrein greinarinnar um hið almenna gatnagerðargjald samkvæmt 1. grein laganna. Bendir þetta til þess, að löggjafinn hafi ætlast til þess, að fyrir lægi, hver kostnaður hefði orðið af verki, áður en gatnagerðargjaldi þessu yrði jafnað niður á gjaldendur þess, og að samanlögð gjöld á fasteignaeigendur vegna lagningar slitlagsins eigi ekki að fara fram úr heildarkostnaði þessum. Lokaákvæði 2. mgr. 6. gr. heimilar sveitarstjórn að dreifa greiðslu gjaldsins á tiltekið árabil, eftir nánari fyrirmælum í samþykkt. Þetta undantekningarákvæði heimilar að mínum dómi ekki að leggja gjaldið á og hefja innheimtu þess fyrr en verki eða áfanga verks er lokið, þar sem í 4. gr., öðru aðalheimildarákvæði gjaldsins, er greinilega gengið út frá því, að álagning og niðurjöfnun þess eigi sér aldrei stað fyrr en fyrir liggur, hver kostnaður af verki hafi orðið.

Í samræmi við það, sem að ofan er rakið, er skoðun mín sú, að ekki sé lagaheimild til að leggja á og innheimta svonefnt B-gatnagerðargjald, fyrr en lokið er þeim framkvæmdum, sem í 4. gr. laga nr. 51/1974 greinir. Ef þetta sérstaka gatnagerðargjald er lagt á í einu lagi, svo sem í máli þessu, bæði vegna lagningar slitlags og lagningar gangstéttar, þá tel ég, að ekki sé að lögum heimild til álagningar og innheimtu gatnagerðargjalds, fyrr en báðum þessum verkþáttum er lokið. Að mínum dómi eru fyrirmæli 1. og 2. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 319/1981 því ekki í samræmi við lög. Þess er hins vegar að geta, að í dómi Hæstaréttar 12. apríl 1984 (Hrd. 1984.573), sem fjallaði um álagningu sams konar sérstaks gatnagerðargjalds í Vestmannaeyjum, var ekki að því fundið, þótt þessi gjöld væru á lögð og innheimta þeirra hafin, áður en framkvæmdum þeim lauk, sem voru tilefni álagningarinnar. Þar verður þó að hafa í huga, að ekki er fyllilega ljóst, hvort í því máli var deilt um eindaga gjaldsins.

...

Ég tel því samkvæmt framansögðu, að óviðunandi óvissa sé um skilyrði laga til álagningar og heimtu sérstaks gatnagerðargjalds samkvæmt 3. gr. laga nr. 51/1974 og ýmsum reglugerðum settum með heimild í þeim lögum.

Að mínum dómi er af þessum ástæðum brýnt að endurskoða lög nr. 51/1974 um gatnagerðargjöld. Ég hef því í samræmi við 11. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis ákveðið að vekja athygli Alþingis og félagsmálaráðherra á máli þessu." (SUA 1992.193-4)

Því er svo við að bæta, að í máli, sem dæmt var í Hæstarétti 27. mars 1991 (sjá H 1991:615), háttaði svo til, að áætluð hafði verið nokkur fjárhæð til þess að ljúka framkvæmdum. Héraðsdómur hafði talið, að ekki væru lagaskilyrði til álagningar gjaldsins, fyrr en framkvæmdum væri lokið, ella væri ekki unnt að gæta þess að álögð gjöld færu ekki fram úr hámarki samkvæmt lokaákvæði 4. gr. laga nr. 51/1974. Hæstiréttur hnekkti þessari niðurstöðu héraðsdóms með svofelldum orðum:

"Þá verður ekki talið að óheimilt hafi verið að áætla nálægt verklokum nokkurt fé til ólokinna minni háttar framkvæmda og óvissuþátta."

2.

Ákvæði 14. gr. reglugerðar nr. 483/1981 samrýmast engan veginn 2. mgr. 6. gr. laga nr. 51/1974 og má þar vísa til þess, sem segir í framangreindu áliti mínu frá 30. mars 1992 (SUA 1992:189). Í máli því, sem hér er til athugunar, voru atvik þau, að framkvæmdum var lokið við umrædda götu 22. júlí 1992 að öðru leyti en því, að þá var eftir að leggja gangstétt bundnu slitlagi. Eindagi gatnagerðargjaldsins var 15. ágúst 1992 samkvæmt breytingu á innheimtu gatnagerðargjalds, sem hreppsnefnd hafði ákveðið. Þar sem þá var tiltölulega lítið eftir af verkinu tel ég ekki útilokað, með hliðsjón af fyrrgreindum hæstaréttardómi frá 27. mars 1991, að innheimta gatnagerðargjalds af húseigninni nr. við F-götu hafi staðist samkvæmt lögum nr. 51/1974. Ég tel hins vegar ástæðu til að vekja athygli Alþingis og félagsmálaráðuneytisins á því, sbr. 11. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að ákvæði 14. gr. reglugerðar nr. 483/1981 brjóta í bága við 2. mgr. 6. gr. laga nr. 51/1974. Er tilefni til að ítreka enn þá skoðun mína, að óviðunandi óvissa sé um skilyrði laga til álagningar og heimtu sérstaks gatnagerðargjalds samkvæmt 3. gr. laga nr. 51/1974 og ýmsum reglugerðum settum með heimild í þeim lögum."