Álit

I. Kvörtun.

Hinn 23. desember 2004 leitaði til mín B, nú héraðsdómslögmaður, f.h. A ehf. í Reykjavík og kvartaði yfir innheimtu Reykjavíkurhafnar á vörugjaldi af eldsneyti fyrir veitta þjónustu við losun og lestun þess þar. Nánar tiltekið beindist kvörtunin að:

„1) Ákvörðun Reykjavíkurhafnar um gjaldtöku á grundvelli gjaldskrár sem tók gildi þann 1. júlí 2003 (aðlögunargjaldskrár).

2) Staðfestingu hafnarstjórnar á gjaldskrá nr. 541, dags. 22. júní 2004, og borgarstjórnar Reykjavíkur þann 24. júní s.á.,[...] auk gjaldtöku Reykjavíkurhafnar á grundvelli gjaldskrárinnar.“

Í kvörtun sinni bar A ehf. því við að „[f]ramangreindar stjórnvaldsathafnir [brytu] í bága við ýmsar reglur stjórnsýsluréttar, s.s. lögmætisregluna, réttmætisregluna, jafnræðisregluna og meðalhófsregluna“. Einnig taldi fyrirtækið hafnaryfirvöld hafa brotið gegn upplýsingaskyldu sinni við meðferð málsins og vísaði í því sambandi til 11. gr. hafnalaga nr. 61/2003 og að gengið hefði verið gegn réttmætum væntingum fyrirtækisins um efni gjaldskrár. Rakti A ehf. að ný hafnalög nr. 61/2003 hefðu tekið gildi hinn 1. júlí 2003. Á grundvelli laganna hefði samgönguráðherra sett gjaldskrá fyrir hafnir nr. 398/2003 (svonefnda aðlögunargjaldskrá) er tók gildi á sama tíma. Samkvæmt bráðabirgðaákvæði hinna nýju hafnalaga hefði einstökum höfnum verið heimilað að hækka eða lækka vörugjöld tilgreind í aðlögunargjaldskrá samgönguráðherra um 20%.

Af hálfu A ehf. er bent á að Reykjavíkurhöfn hafi notfært sér umrædda heimild eingöngu til hækkunar andstætt því sem hafi verið reyndin hjá ýmsum öðrum höfnum. Af umræddum gjaldskrárbreytingum hafi leitt að gjaldtaka hafnarinnar hafi aukist verulega frá fyrri gjaldskrá Reykjavíkurhafnar frá 1. apríl 2003 eða um 20% í vörugjöldum, 40% í bryggjugjöldum og 48% í lestargjöldum. Taldi A ehf. að hækkun þessi hefði verið langt umfram verðlagsþróun og fór þess á leit við Reykjavíkurhöfn með bréfi, dags. 17. júlí 2003, að hún nýtti sér heimildir til lækkunar gjaldskrár. Reykjavíkurhöfn varð ekki við þeirri málaleitan. Í kvörtuninni er rakið að Reykjavíkurhöfn hefði síðan hækkað gjaldskrána enn á ný 1. júlí 2004 og hefðu vörugjöld af fljótandi eldsneyti þá hækkað um rúm 26% umfram þær miklu hækkanir sem orðið höfðu ári fyrr. Hefði A ehf. enn á ný, m.a. með tölvubréfi, dags. 8. júlí 2004, kvartað yfir gjaldtökunni við Reykjavíkurhöfn og meðal annars bent á að frá árinu 2000 hefði höfnin hækkað vörugjöld af eldsneyti um 70% á meðan almennt verðlag hefði hækkað um 20% án þess að nokkrar sjáanlegar ástæður væru fyrir þessari hækkun. Í bréfi A ehf. var tekið fram að miðað við að kostnaðargreina þá aðstöðu sem olíufélögin hefðu á Eyjagarði samkvæmt þeim upplýsingum sem félagið hefði ættu umrædd vörugjöld að vera 110 kr. á hvert tonn í stað 210 kr. miðað við að bryggju- og vörugjöld stæðu undir kostnaði Reykjavíkurhafnar vegna mannvirkja og þjónustu sem þar sé látin í té og hlutdeild í þeim hagnaði sem fram komi í rekstraráætlun hafnarinnar. Þetta væri þó eitthvað sem einhver á vegum hafnarinnar ætti að vera betur fallinn til að reikna. Hafnarstjóri svaraði A ehf. með tölvubréfi, dags. 9. júlí 2004, og lýsti sjónarmiðum hafnarinnar. Af hálfu A ehf. var hafnarstjóra enn ritað bréf þann sama dag og meðal annars óskað eftir kostnaðarútreikningum hafnarstjórnar að baki fjárhæðinni 210 kr. á hvert tonn en með bréfinu fylgdu útreikningar félagsins þar sem talið var að gjaldið yrði ekki reiknað upp í nema 118 kr. og með því hefðu áðurnefndar 110 kr. verið uppfærðar. Í kvörtun A ehf. til mín segir að þessari beiðni um kostnaðarútreikning hafi ekki verið sinnt af hálfu hafnarstjórnar þrátt fyrir upplýsingaskyldu 11. gr. hafnalaga.

Í kvörtun sinni tekur A ehf. fram að er málaleitan fyrirtækisins hafi ekki borið árangur hafi það ákveðið að greiða áfallin gjöld með fyrirvara og fá úr því skorið hvort gjaldtakan stæðist lög. Í kvörtun sinni fer A ehf. fram á að umboðsmaður lýsi því yfir að gjaldtaka umfram kostnað vegna þjónustu við fyrirtækið skv. aðlögunargjaldskránni frá 1. júlí 2003 sé ólögmæt. Einnig fer fyrirtækið fram á að umboðsmaður lýsi gjaldtöku samkvæmt síðari gjaldskránni, þ.e. gjaldskrá nr. 541/2004 frá 1. júlí 2004, ólögmæta í heild sinni þar sem ekki hafi verið löglega að setningu hennar staðið. Jafnframt skorar það á umboðsmann að taka til skoðunar að eigin frumkvæði, telji hann ástæðu til, gjaldtöku Faxaflóahafna sf. á grundvelli gjaldskrár er tók gildi 1. janúar 2005.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 2. maí 2006.

II. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Eins og lýst er í kafla I barst mér kvörtun A ehf. 23. desember 2004. Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er það skilyrði þess að kvörtun verði tekin til meðferðar að hún sé borin fram innan árs frá því er stjórnsýslugerningur sá er um ræðir var til lykta leiddur. Kvörtun þessa máls beinist að gjaldtöku Reykjavíkurhafnar og af hálfu A ehf. er byggt á því að hún hafi verið ólögmæt. Í samræmi við framangreint lagaákvæði hef ég talið rétt að beina athugun minni sérstaklega að grundvelli þeirrar gjaldtöku Reykjavíkurhafnar eftir 23. desember 2003 sem kvartað var yfir. Ég hef því ekki við athugun mína á þessu máli sérstaklega tekið til athugunar hvernig samgönguráðherra stóð að undirbúningi og útgáfu á gjaldskrá fyrir hafnir nr. 398/2003 frá 21. maí 2003, þ.e. svonefndri aðlögunargjaldskrá, sem gilti frá 1. júlí 2003 og næstu 12 mánuði þar á eftir, sbr. ákvæði I til bráðabirgða í lögum nr. 61/2003. Hér er þess einnig að gæta að Reykjavíkurhöfn gaf út í sérstökum bæklingi gjaldskrá fyrir höfnina sem var í gildi frá 1. júlí 2003 og þar eru t.d. vörugjöld í svonefndum 1. flokki, en undir þann flokk falla meðal annars bensín og brennsluolíur, sögð vera 166,60 kr. á hvert tonn. Í gjaldskránni er þannig ekki greint á milli þeirra 138,80 kr. sem ákveðnar voru sem vörugjald í 1. flokki samkvæmt 12. gr. í aðlögunargjaldskrá ráðherra nr. 398/2003 og þeirrar 20% hækkunar gjaldsins sem Reykjavíkurhöfn ákvað. Það vörugjald sem Reykjavíkurhöfn gerði A ehf. að greiða fyrir flutning á olíuvörum um höfnina og kvörtun þessi tekur til á tímabilinu 23. desember 2003 til 1. júlí 2004 var því gagnvart félaginu um fjárhæð byggð á eigin gjaldskrá hafnarinnar og á ábyrgð hennar, þ.m.t. að fullnægjandi heimild stæði til innheimtu vörugjalds að þessari fjárhæð.

Ég ritaði Reykjavíkurborg bréf, dags. 31. desember 2004, þar sem ég kynnti borgaryfirvöldum efni kvörtunar A ehf. og óskaði eftir að mér yrðu látin í té gögn málsins að því marki sem þau hefðu ekki fylgt kvörtuninni. Jafnframt óskaði ég eftir að Reykjavíkurborg skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar en ljósrit af henni fylgdi bréfi mínu. Þar vék ég sérstaklega að þeirri gjaldskrá Reykjavíkurhafnar er tók gildi 1. júlí 2004 og byggðist á heimildum hafnalaga nr. 61/2003. Samkvæmt 2. tölul. 1. mgr. 17. gr. laganna væri heimilt að innheimta vörugjöld af vörum sem umskipað er, lestaðar eru eða losaðar í höfn. Væri kveðið á um í ákvæðinu að vörugjöldin skyldu standa „undir kostnaði af aðstöðu við bryggju og á hafnarbakka“. Jafnframt tiltók ég að í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögum nr. 61/2003 segði að vörugjöldum væri „einkum ætlað að mæta kostnaði við bryggju og þekju“ (Alþt. 2002—2003, A-deild, bls. 4712) en frumvarpið gerði almennt ráð fyrir að gjöld yrðu miðuð við að gjaldtaka fyrir viðkomandi þjónustu stæði straum af kostnaði við hana og að það sjónarmið yrði haft til hliðsjónar við ákvörðun gjalda. Óskaði ég því sérstaklega eftir að Reykjavíkurborg léti mér í té upplýsingar um útreikninga sem lágu til grundvallar ákvörðun fjárhæðar vörugjalds fyrir bensín. Óskaði ég jafnframt eftir því að mér yrði gerð grein fyrir því hvernig ákvörðun þeirrar fjárhæðar samrýmdist þeim sjónarmiðum er leidd yrðu af ákvæðum þeim er ég hafði áður rakið, sbr. 2. tölul. 1. mgr. 17. gr. hafnalaga.

Svar borgarlögmanns, sem svaraði bréfinu fyrir hönd Reykjavíkurhafnar, barst mér með bréfi, dags. 24. janúar 2005, ásamt 35 fylgiskjölum. Í upphafi svarbréfs borgarlögmanns er efni kvörtunar A ehf. lýst í samræmi við það sem gert er í upphafi kafla I hér að framan. Síðan segir að upplýsingar um gjaldskrármál muni lagðar fram eftir föngum og reynt að styðja þá ákvörðun sem tekin var við setningu gjaldskrár sem tók gildi 1. júlí 2004 en einnig verði fjallað um þá gjaldskrá sem tók gildi 1. júlí 2003. Þá verði lítillega vikið að rökstuðningi A ehf. sem borgarlögmaður segir að eigi í mörgum tilvikum ekki við nein rök að styðjast. Í svarbréfi sínu lýsir borgarlögmaður því yfir að er umræddar gjaldskrár hafi verið settar hafi verið „staðið [...] að gjaldskrárákvörðunum í samræmi við lög og reglur, og vandaður undirbúningur hafi verið við hafður í samræmi við reglur stjórnsýsluréttar, auk þess sem gætt hafi verið að upplýsingaskyldu gagnvart viðskiptavinum Reykjavíkurhafnar“.

Svari Reykjavíkurborgar fylgdu eftirfarandi 35 fylgiskjöl:

1 Endurskoðun gjaldskrár 2003 — Kostnaðarrétt gjaldskrá. Tölulegur rökstuðningur.

2 Útreikningur v. gjaldskrár með virðisaukaskatti, í samræmi við ný hafnalög nr. 61/2003.

3 Útreikningur fyrir gjaldskrá sem gilti frá 01.07.2004 — 31.12.2004.

4 Yfirlit um gjaldskrá hafna, uppfært í lok ágúst 2004. Samið fyrir Siglingastofnun 17.01.2005.

5 Yfirlit um gjaldskrá hafna eftir breytingu 01.07.2003. Uppfært 28.10.2003. Siglingastofnun 26.01.2005.

6 Kostnaðarrétt gjaldskrá. 18.05.2000. Skýrsla um greiningu kostnaðar í bókhaldi o.fl.

7 Gjaldskrár fyrir Reykjavíkurhöfn frá 1. mars 1997 til og með 31. desember 2004.

8 Sýnishorn af gjaldskrá Reykjavíkurhafnar frá 1988.

9 Gjaldskrár hafna í nokkrum löndum. Siglingastofnun Íslands og Hafnarsamband sveitarfélaga, október 1996.

10 Frumvarp til hafnalaga með fylgiskjölum og athugasemdum. Fylgiskjöl:

• Breytt fjármögnun hafnaframkvæmda.

• Viðmiðun fyrir styrki frá ríkinu.

• Minnisblað Samkeppnisstofnunar, 29. sept. 2000.

• Umsögn Jóhanns Guðmundssonar og Sigurbergs Björnssonar.

11 Fjárhagur og gjaldskrá hafna — yfirlit um afkomu hafna. október 2000

--- : --- --- : --- september 2001

--- : --- --- : --- október 2002

--- : --- --- : --- október 2003,

- ásamt fylgiskjölum um gjaldskrár á árunum 1998—2003 og þróun gjaldskrár og rekstrarkostnaðar.

12 Gjaldskrá Faxaflóahafna sf. 1. janúar 2005, breytingar frá fyrri gjaldskrá.

13 Skýring úr ársskýrslu á nýrri gjaldskrá l. júlí 2004.

14 Greining á rekstri Reykjavíkurhafnar og Hafnarfjarðarhafnar. Siglingastofnun Íslands október 2003.

15 Greinargerð um breytingar á flutningum innanlands. Október 2004.

16 Fjárhags- og starfsáætlun Reykjavíkurhafnar fyrir árin 2001, 2002, 2003 og 2004.

17 Landnotkun Reykjavíkurhafnar, gögn og niðurstöður, október 2000.

18 Samkeppnisstaða land- og sjóflutninga. Skýrsla til Hafnasambands sveitarfélaga frá Hagfræðistofnun H.Í. í apríl 2002.

19 Reykjavíkurhöfn. Efnahagslegt vægi og umhverfi. Maí 2001.

20 Framtíðarskipan hafnamála, áfangaskýrsla í sept. 1999, frá nefnd samgönguráðherra um framtíðarskipan hafnarmála og gjaldskrármál hafna.

21 Erindi Samtaka iðnaðarins um samkeppnishamlandi ákvæði í lögum og stjórnvaldsfyrirmælum um hafnir. Álit samkeppnisráðs nr. 12/1999.

22 Úrtaksskoðun hafnarsjóða, sept. 2001.

23 Viðhorfskönnun fyrir Reykjavíkurhöfn, október 2002.

24 Skýrsla samgönguráðherra um framkvæmd samgönguáætlunar 2003.

25 Skýrsla samgönguráðherra um hafnarframkvæmdir 2002.

26 Tillaga til þingsályktunar um samgönguáætlun fyrir árin 2003—2014 auk úrdráttar úr samgönguáætluninni.

27 Upplýsingar Siglingastofnunar um hafnir, Hafnaráð, Siglingaráð og áætlun um hafnir og sjóvarnir.

28 Ársfundur Hafnarsambands sveitarfélaga 2003 og 2004. Ræður samgönguráðherra.

29 Ráðstefna Reykjavíkurhafnar 4. júní 2002. Ræða Ágústs Einarssonar prófessors.

30 Af upplýsingavef Reykjavíkurhafnar. Saga Reykjavíkurhafnar.

31 Olíuflutningar og olíuflutningaskip til Reykjavíkur. Frumdrög skýrslu 30. júní 1995. Höfundur Einar Hermannsson.

32 Úrdráttur úr kodex samgöngumála. Samgönguráðuneytið. 20. mars 2001.

33 Eyjagarður. Ný löndunarbryggja olíuskipa, maí 2000. Yfirlitsmyndir.

34 Hafnarreglugerð fyrir Reykjavíkurhöfn nr. l30 frá 24. febrúar 1986, sérprentun samgönguráðuneytisins.

35 Bréf samgönguráðuneytisins til Hafnarsambands sveitarfélaga dags. 7. janúar 2004.

Var í bréfi borgarlögmanns tekið fram að „[vísað væri] til meðfylgjandi gagna um útskýringu fyrir aðdraganda og forsendna fyrir útreikningi tilvitnaðra gjaldskráa“. Lagði borgarlögmaður sérstaka áherslu á að gögn þessi væru „öll aðgengileg á vefsíðum viðkomandi stofnana og að [þau hefðu] verið kynnt viðskiptavinum Reykjavíkurhafnar eftir því sem þau [hefðu] orðið til“. Þá benti borgarlögmaður einnig „sérstaklega á það að Reykjavíkurhöfn [hefði] ein hafna á Íslandi, aldrei notið ríkisstyrkja við uppbyggingu þeirrar aðstöðu sem þar hefur staðið viðskiptavinum til boða“ og að „[u]ppbyggingin [hefði] öll verið fyrir sjálfsaflafé Reykjavíkurhafnar“.

Í svarbréfi sínu fjallaði borgarlögmaður því næst um lagalegt umhverfi og stjórnsýslulega stöðu Reykjavíkurhafnar sem og gjaldskrármál. Í þeirri umfjöllun kom fram að á því tímabili er kvörtun A tekur til, frá 1. júlí 2003 til 31. desember 2004, hafi Reykjavíkurhöfn verið opinbert fyrirtæki í eigu Reykjavíkurborgar. Á þeim tíma hafi borgarstjórn farið með stjórn hafnarmála í Reykjavík skv. 1. tölul. 2. gr. hafnarreglugerðar fyrir Reykjavíkurhöfn nr. 130/1986, undir yfirumsjón samgönguráðuneytisins, en framkvæmdastjórn verið falin hafnarstjórn og hafnarstjóra.

Borgarlögmaður vék að lögum nr. 71/2002, um samgönguáætlun, og verkefnum gildandi fjögurra ára áætlunar. Benti hann á að stöðugt væri verið að leggja ný og endurnýjuð verkefni fyrir rekstraraðila hafna. Hefði þetta í för með sér aukinn rekstrarkostnað og auknar fjárfestingar sem viðskiptavinir hafna þyrftu að taka þátt í að byggja um og reka. Vísaði hann til skýrslu samgönguráðherra um framkvæmd samgönguáætlunar 2003, bls. 5 lið b (fskj. nr. 24 með svarbréfi, dags. 24. janúar 2005) en þar greinir eftirfarandi:

„Segja má að með nýjum hafnalögum hafi stjórnvöld markvisst verið að feta sig inn á nýjar brautir í málaflokknum. Þar er gert ráð fyrir að fjármögnun framkvæmda flytjist í auknum mæli frá ríkissjóði yfir til notenda hafnarþjónustu, þ.e. útgerðar og eigenda vöru sem um hafnirnar fara. Sjálfstæði hafna er jafnframt aukið verulega, t.d. við ákvörðun gjaldskrár.“

Borgarlögmaður útskýrði að gjaldskrá Reykjavíkurhafnar hefði árum saman verið skipt í tvennt, í almennan hluta sem fól í sér almenna gjaldskrá sem samþykkt var af samgönguráðuneytinu á grundvelli hafnalaga og sérstaka þjónustugjaldskrá sem ákveðin var af Reykjavíkurhöfn og staðfest af borgarstjórn. Byggði þessi tilhögun byggðist á 14. gr. fyrrgreindrar hafnarreglugerðar. Hefðu þessar tvær gjaldskrár verið formlega samþykktar og útgefnar af þessum aðilum á svipuðum tíma en síðan hefði Reykjavíkurhöfn sameinað þær í einni gjaldskrá með vísan til formlegrar ákvörðunar.

Í svari borgarlögmanns er síðan fjallað um gjaldtöku hafnargjalda í kafla er ber yfirskriftina „Leiðbeinandi fyrirmæli um hvaða kostnað mismunandi hafnargjöld skuli ná yfir“. Ég tek það fram að í bréfinu kemur ekki fram hver hafi gefið umrædd „fyrirmæli“ og ekki heldur hvort þarna sé verið að vitna til einhverrar fyrirliggjandi heimildar eða hvort um er að ræða frumsmíð borgarlögmanns. Í þessum texta er meðal annars fjallað almennt um gjaldtöku og skiptingu kostnaðar á eftirfarandi hátt:

„2. Gjaldtaka.

Skapar tekjur fyrir sölu á þjónustu, ásamt vörusölu og öðrum tekjum, sem skulu vera nægilegar fyrir höfnina svo að hún geti staðið við greiðsluskyldu sína, s.s. útgjöld við stjórnun, rekstur, viðhald og til endurnýjunar hafnarmannvirkja sem og rekstur hafntengdra atvinnuaðstöðu, þ.e. leigu á landi, vöruhúsum, tækjum og þess háttar, upptökumannvirkjum hvers konar í því skyni að þjóna fyrirtækjum á hafnarsvæðum sem sinna þjónustu við skip, farþega og farm. Jafnframt rekstur hafntengdrar þjónustu, þ.e. hafnsöguþjónustu, festarþjónustu, sorphirðu, sölu vatns og rafmagns og sambærilegrar þjónustu við skip. Hér með skal einnig telja tekjur til sjóðmyndunar sem notaður yrði til eðlilegrar stækkunar og þróunar nýrrar þjónustu. Tekjur má ekki nota til annars en þess sem tilgreint er í 17. gr. hafnalaga nr. 61/2003, sbr. 5. tölulið 3. greinar laganna.

3. Niðurskipting kostnaðar.

Hafnagjöld skulu greiða eftirtalda útgjaldaliði:

• siglingaleiðir, það er að og frá hafnarmannvirkjum, mannvirki og ráðstafanir til að auðvelda siglingu skipa á hafnarsvæðinu

• hafnargarða, þ.e. viðlegugarða og festingabúnað

• hafnarsvæði, það er landsvæði sem nota skal til varðveislu og tilfærslu á vörum ásamt vöru til framflutnings

• mannvirki tengd farþegaflutningum

Kostnaður, sem verður beint færður undir framangreinda framkvæmdaliði, skal sérstaklega skráður og skipt niður á hverja framkvæmd fyrir sig.

Sameiginlegur kostnaður til stjórnunar og stuðningsþjónustu skal skipt á verkefnaþætti eða á þá sem raunverulega nota þjónustuna hverju sinni.

Hafnarmannvirki skulu metin til fjár á 10 ára millibili. Þar á milli skulu þau uppfærð til raunvirðis með hliðsjón af breytingu á byggingarvísitölu á milli ára.

Mannvirki, hafnarbakkar, byggingar og rekstrartæki skulu metin á endurkaupaverði á 5 til 10 ára millibili og verðið síðan breytast milli ára í takt við breytingu á byggingarvísitölu. Aðrar eignir skulu metnar og afskrifaðar skv. sömu sjónarmiðum að teknu tilliti til líftíma þeirra. Afskriftir reiknast sem kostnaður.

Rekstrar-, viðhalds- og fjárfestingarkostnaður deilist á þá sem njóta þjónustunnar.

4. Fjárhæð gjaldanna.

Tekjur skulu koma frá þeim sem nota þjónustuna í sama hlutfalli og tilkostnaðurinn er. Fjárhæð gjaldanna skal í engum tilvikum vera lægri en tilkostnaðurinn er við að veita þjónustuna.

Skipting gæti verið þannig:

Hafnagjöld: Greiðendur:

Skipagjöld Skip og bátar

Viðlegugjöld Hafnarbakki

Vörugjöld

Leigugjöld

Farþegagjöld

[...]

Framangreindar hugleiðingar eru fyrsta skref til þess að skilgreina grunn gjaldtöku og umfang auk verðmætaviðmiðana skv. hafnalögum.“

Í fylgiskjali I með svarbréfi borgarlögmanns er að finna „samantekt [þar sem] kynntar [eru] niðurstöður verkefnis, sem fólst í því að tengja kostnaðarliði saman við tekjustofna Reykjavíkurhafnar og að meta mögulega hækkun eða lækkun einstakra gjaldskrárliða“. Er þar og í meðfylgjandi samantektum, merktum 1—4, m.a. að finna töflur með yfirlitum um tekjur og kostnað áranna 1999—2002, á meðalverðlagi ársins 2002, vegna hinna ýmsu gjaldtökuheimilda hafnalaga. Í töflunum er að finna yfirlit um tekjur vegna vörugjalds á olíu en ekki er þar að finna sundurliðun á kostnaði vegna þessa gjalds sérstaklega, einungis sameiginlegar tölur vegna aflagjalda og vörugjalda. Af gögnum þessum má jafnframt ráða að svonefndu umsýslugjaldi, sem heimilt er að leggja á samkvæmt 15. tölul. 1. mgr. 17. gr. laga nr. 61/2003 er deilt niður á hina ýmsu stofna hafnarinnar, m.a. á vörugjöld af olíu.

Í bréfi sínu tekur borgarlögmaður sérstaklega fram eftirfarandi:

„Við ákvörðun vörugjalds ber að taka tillit til margra þátta sem grundvöll gjaldtökunnar. Ber þar m.a. að taka tillit til verðmæta þess sem flutt er, sbr. 9. gr. gjaldskrár Reykjavíkurhafnar nr. 541 frá 24. júní 2004. Má með réttu segja að tilfærsla á bensíni og olíuvörum á milli gjaldaflokka, úr flokki eitt í flokk tvö, byggi á því að tilkostnaður við þjónustuna og verðmæti þess sem flutt er falli betur saman en áður hafði verið í gjaldflokki eitt. Lýsi og fiskimjöl eru hliðstæðar vörur og olíuvörur og nota í flestum tilvikum sérhönnuð hafnarmannvirki sem eingöngu er brúklega fyrir þessa þjónustu. Hækkun vörugjalds á olíuvörur verða því ekki með neinu móti jafnað við skattheimtu.“

Hvað varðar þann þátt kvörtunar A ehf. er lýtur að meintu broti Reykjavíkurhafnar á upplýsingaskyldu vegna beiðni félagsins um útskýringar á útreikningi vörugjalds á olíu, gefur borgarlögmaður eftirfarandi skýringar:

„Þó nýtt hafi verið heimild til þess að víkja frá grundvallaviðmiði samgönguráðuneytisins í framangreindri aðlögunargjaldskrá þá var enn nokkur vegur frá því að tekjur af hafnarþjónustu væru nægilegar til þess að greiða útgjöld af þeirri starfsemi. Þetta var kvartanda vel kunnugt um og gat hann á hverjum tíma sótt allar upplýsingar um málið til samgönguráðuneytisins, Siglingastofnunar Íslands og Reykjavíkurhafnar sem varðveittu allar fjárhagsáætlanir og reikningsuppgjör hvers árs, auk samanburðaskýrslna sem allar höfðu fast viðmið sem var Reykjavíkurhöfn. Engin höfn á landinu var eins vel kostnaðarskilgreind og engin höfn hafði alltaf tiltækar fimm ára áætlanir um endurnýjun og uppbyggingu eins og Reykjavíkurhöfn.“

Með bréfi, dags. 17. febrúar 2005, gaf ég A ehf. kost á að gera athugasemdir við framangreint bréf borgarlögmanns. Mér bárust athugasemdir félagsins með bréfi, dags. 14. mars 2005, og beindust þær einkum að því að borgarlögmaður hefði ekki gert fullnægjandi grein fyrir reikningslegum forsendum vörugjalda á eldsneyti. Kom fram m.a. sú afstaða A ehf. að grundvallaratriði málsins snerust um hvort ákvæði 17. gr. hafnalaga fælu í sér skattlagningarheimild eður ei.

III. Álit umboðsmanns Alþingis.

1.

Með nýjum hafnalögum nr. 61/2003 sem tóku gildi 1. júlí 2003 voru gerðar margvíslegar breytingar á rekstri hafna í landinu og þá meðal annars mælt fyrir um heimildir sveitarfélaga til að breyta rekstrarformi hafna í þeirra eigu. Miðuðu þessar breytingar að því að auka samkeppni milli hafna og liður í því var að frá 1. júlí 2004 skyldi horfið frá því að samgönguráðherra setti samræmda gjaldskrá fyrir allar hafnir sem féllu undir hafnalög. Samkvæmt 8. gr. laganna var greint á milli eftirfarandi þriggja rekstrarforma hafna:

1. Höfn án sérstakrar hafnarstjórnar í eigu sveitarfélags.

2. Höfn með hafnarstjórn í eigu sveitarfélags.

3. Hlutafélag, hvort sem það er í eigu opinberra aðila eða ekki, einkahlutafélag, sameignarfélag eða einkaaðili sjálfstæðum rekstri. Hafnir sem reknar eru samkvæmt þessum tölulið teljast ekki til opinbers rekstrar.

Í gildistökuákvæði laganna og í ákvæðum til bráðabirgða var sérstaklega fjallað um það annars vegar hvaða áhrif hinar nýju reglur um rekstrarform hefðu á stöðu hafna við gildistöku laganna og hins vegar hvernig háttað yrði gjaldskrá fyrir þjónustu hafna á tímabilinu 1. júlí 2003 til 1. júlí 2004 meðan horfið yrði frá einni samræmdri gjaldskrá sem ráðherra setti og yfir í að einstakar hafnir settu sér sjálfar gjaldskrár. Þannig sagði í 30. gr. laganna að allar hafnir skyldu leitast við að taka ákvörðun um rekstrarform fyrir 1. júlí 2003 er ný rekstrarform hafna samkvæmt lögunum tækju gildi. Ef engin ákvörðun hefði verið tekin um rekstrarform hafnar fyrir 1. júlí 2003 skyldi rekstrarform hennar vera höfn með hafnarstjórn í eigu sveitarfélags. Í ákvæði I til bráðabirgða var svohljóðandi ákvæði um gjaldskrá:

„Við gildistöku ákvæðisins setur samgönguráðherra gjaldskrá fyrir allar hafnir til 12 mánaða fyrir lestar- og bryggjugjöld, farþegagjald og vörugjöld, þ.m.t. aflagjald. Heimilt er einstökum höfnum að hækka eða lækka þessi gjöld um 20%. Skal gjaldskráin við það miðuð að hafnir landsins geti haft nægar tekjur til þess að standa undir rekstri miðað við forsendur þessara laga. Þó er óheimilt að hækka gjöld einstakra hafna umfram það sem þörf krefur til þess að standa undir rekstri hafnar, sbr. skilgreiningu 3. gr. Samgönguráðherra er heimilt að gefa út sérstaka gjaldskrá til 12 mánaða fyrir hverja höfn sem undir þetta getur fallið. Í lok þessa 12 mánaða tímabils flytjast gjaldtökuákvarðanir til hafna.“

Eins og nánar verður lýst síðar voru í 11. og 17. gr. hinna nýju hafnalaga ákvæði um hvaða gjöld höfnum í eigu sveitarfélaga væri heimilt að innheimta fyrir rekstur hafna.

Reykjavíkurhöfn var samkvæmt bréfi borgarlögmanns, dags. 24. janúar 2005, opinbert fyrirtæki í eigu Reykjavíkurborgar til og með 31. desember 2004 og fór borgarstjórn með stjórn hafnarmála í Reykjavík samkvæmt 1. tölul. 2. gr. hafnarreglugerðar fyrir Reykjavíkurhöfn, en framkvæmdastjórn var falin hafnarstjórn og hafnarstjóra. Frá gildistöku nýju hafnalaganna 1. júlí 2003 og til 31. desember 2004 var Reykjavíkurhöfn rekin samkvæmt 2. tölul. 1. mgr. 8. gr. hafnalaga nr. 61/2003, þ.e. sem höfn í eigu sveitarfélags með hafnarstjórn, sbr. ákvörðun hafnarstjórnar Reykjavíkur frá 23. júní 2003. Frá og með 1. janúar 2005 var Reykjavíkurhöfn hluti af Faxaflóahöfnum sf.

2.

Hinn 21. maí 2003 gaf samgönguráðherra á grundvelli áðurnefnds ákvæðis I til bráðabirgða í lögum nr. 61/2003 út gjaldskrá fyrir hafnir nr. 398/2003 sem gilda átti í 12 mánuði frá 1. júlí 2003. Gjaldskrá þessi gekk undir heitinu „aðlögunargjaldskrá“ enda var henni ætlað að brúa bilið frá samræmdri gjaldskrá ráðherra fyrir allar hafnir yfir í gjaldskrár sem einstakar hafnir settu sér sjálfar frá og með 1. júlí 2004.

Í nefndu ákvæði til bráðabirgða sagði að gjaldskráin skyldi við það miðuð að hafnir landsins gætu haft nægar tekjur til þess að standa undir rekstri miðað við forsendur laganna og síðar í ákvæðinu sagði: „Þó er óheimilt að hækka gjöld einstakra hafna umfram það sem þörf krefur til þess að standa undir rekstri hafnar, sbr. skilgreiningu 3. gr.“ Í 5. tölul. 3. gr. er rekstur hafnar skilgreindur svo:

„Rekstur hafnar í lögum þessum táknar að byggja, reka, viðhalda og endurnýja hafnarmannvirki sem og rekstur hafntengdrar atvinnuaðstöðu, þ.e. leigu á landi, vöruhúsum, tækjum og þess háttar, upptökumannvirkjum hvers konar í því skyni að þjóna skipum eða fyrirtækjum á hafnarsvæðum sem sinna þjónustu við skip, farþega og farm, og jafnframt rekstur hafntengdrar þjónustu, þ.e. hafnsöguþjónustu, festarþjónustu, vigtarþjónustu, sorphirðu, sölu vatns og rafmagns og sambærilega þjónustu er lýtur að skipum. Undir rekstur hafna fellur einnig rekstur vöruhúsa og þjónustumiðstöðva á hafnarsvæðum.“

Hér reynir á hvort framangreind lagaheimild til að setja gjaldskrár fyrir hafnir á tímabilinu 1. júlí 2003 til 30. júní 2004 hafi falið í sér skattlagningarheimild eða heimild til töku þjónustugjalda fyrir notkun á höfn sem var í opinberri eigu og rekin af sveitarfélagi eða hafnarstjórn á vegum þess. Í þessu sambandi er rétt að líta til efnis 17. gr. laganna en þar voru sett almenn ákvæði um hvaða gjöld væri heimilt að innheimta fyrir rekstur hafna í eigu sveitarfélaga en greinin hljóðar svo:

„Heimilt er að innheimta eftirtalin gjöld fyrir rekstur hafna samkvæmt kafla þessum:

1. Skipagjöld á skip þau og báta er nota viðkomandi höfn; bryggjugjöld og lestargjöld sem eru miðuð við stærð skipa, dvalartíma á hafnarsvæðinu og veitta aðstöðu. Gjald þetta skal standa undir kostnaði við að reka, viðhalda og endurnýja viðlegumannvirki, dýpkanir og legu í höfn.

2. Vörugjöld af vörum sem umskipað er, lestaðar eru eða losaðar í höfn, þar á meðal aflagjald sem er vörugjald af sjávarafla sem lagður er á land á hafnarsvæðinu. Gjald þetta skal standa undir kostnaði af aðstöðu við bryggju og á hafnarbakka.

3. Farþegagjald og gjald fyrir bifreiðar sem ekið er um borð eða frá borði í ferju til þess að standa straum af kostnaði við aðstöðu og búnað fyrir farþega og bíla.

4. Leigugjald fyrir svæði til lestunar og losunar á vöru.

5. Gjald fyrir geymslu vöru á hafnarsvæði til að standa straum af kostnaði við rekstur vöruaðstöðu.

6. Leigugjöld fyrir afnot af mannvirkjum eða tækjum hafnarinnar, þ.m.t. upptökumannvirkjum og löndunarkrönum. Gjaldið skal standa undir kostnaði við rekstur, viðhald og endurnýjun mannvirkjanna.

7. Leyfisgjöld fyrir bryggjur og önnur mannvirki sem gerð hafa verið skv. 5. gr. Gjaldið skal standa straum af undirbúningskostnaði veittra leyfa.

8. Lóðargjöld og lóðarleigu.

9. Hafnsögugjöld sem skulu standa straum af kostnaði við hafnsöguþjónustu.

10. Gjöld fyrir þjónustu dráttarbáta sem skulu standa straum af kostnaði við rekstur dráttarbáta.

11. Festargjöld sem nota skal til að greiða kostnað við festarþjónustu sem höfnin veitir.

12. Gjöld fyrir sölu á vatni og rafmagni.

13. Sorpgjöld sem skulu standa straum af kostnaði við sorphirðu frá skipum og fyrirtækjum á hafnarsvæði.

14. Vigtargjald sem standa skal straum af kostnaði við rekstur, viðhald og endurnýjun hafnarvogar.

15. Umsýslugjald til þess að standa straum af kostnaði vegna umsýslu og yfirstjórnar, t.d. launum og skrifstofukostnaði.

Gjaldtaka hafnar skal miðuð við að hún standi undir kostnaði við þá þjónustu sem veitt er.

Nú á annar aðili en hafnarsjóður viðlegumannvirki innan hafnarsvæðis og skal þá semja um hversu hátt gjald skal greiða til hafnar til þess að standa straum af sameiginlegum rekstri hennar.

Höfn er heimilt að gera langtímasamning við notendur um gjöld skv. 1. og 2. tölul. 1. mgr. fyrir afnot af bryggjum.“

Þótt ákvæði þetta sé að ýmsu leyti óljóst og geti skapað vandkvæði í framkvæmd eins og nánar verður vikið að í kafla III. 8 hér á eftir tel ég að líta verði svo á með tilliti til þess orðalags 2. mgr. ákvæðisins, að gjaldtaka hafnar skuli miðuð við að hún standi undir kostnaði við þá þjónustu sem veitt er, að 17. gr. laga nr. 61/2003 hljóði um heimild til töku þjónustugjalda og sú gjaldtaka verði því að uppfylla þau almennu skilyrði sem talin eru gilda um töku slíkra gjalda samkvæmt óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins. Ég bendi hér á þessu til stuðnings að í athugasemdum með þessu ákvæði í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 61/2003 var meðal annars tekið fram að af ákvæðinu leiddi að höfn mætti ekki greiða arð í sveitarsjóð og síðan sagði að sveitarsjóðir bæru ábyrgð á að umrædd gjöld væru í samræmi við reglur um gjöld opinberra fyrirtækja. Það væri eiganda hafnar, þ.e. sveitarfélagsins, að sjá til þess að gjaldskrá fyrir þjónustu hafnar uppfyllti þær kröfur sem réttarreglur um tekjuöflun hins opinbera setja gjaldtöku af þessu tagi og gæta þess að álögð gjöld væru í samræmi við þær heimildir. (Alþt. 2002—2003, A-deild, bls. 4711—4712).

Til viðbótar þessu verður einnig að leggja áherslu á að hvorki í 17. gr. laga nr. 61/2003 né ákvæði I til bráðabirgða koma fram þau grundvallaratriði sem talið er að þurfi að kveða á um í lögum, svo sem um skattskyldu, skattstofn, og gjaldstig eða fjárhæð skatts að öðru leyti, til að áskilnaði 77. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 40. gr., um skattlagningarheimild sé fullnægt. Ég vík síðar að ákvæði III til bráðabirgða við lögin en þar var mælt fyrir um innheimtu sérstaks vörugjalds fram til júníloka 2004 sem rynni í ríkissjóð. Skyldi gjaldið vera sem svaraði 25% álagi á vörugjöld, önnur en aflagjöld, eins og þau voru ákveðin í gjaldskrá samkvæmt ákvæði til bráðabirgða I.

Samkvæmt þeirri aðlögunargjaldskrá sem samgönguráðherra gaf út og tók gildi 1. júlí 2003 var vörugjald fyrir vörur í svonefndum 1. flokki, en þar undir féllu meðal annars bensín og brennsluolíur, ákveðið kr. 138,80 fyrir hvert tonn. Var fjárhæð þessa gjalds óbreytt frá því sem verið hafði í áðurgildandi gjaldskrá sem ráðherra hafði gefið út 19. mars 2003 en sú gjaldskrá leysti af hólmi gjaldskrá sem ráðherra setti 23. nóvember 2001 og þar var vörugjald í þessum flokki kr. 134,80 á tonn. Eins og lýst var hér að framan verður að ganga út frá því að í ákvörðun ráðherra hafi falist fyrirmæli um gjald sem ætlað væri að mæta kostnaði við þá þjónustu sem gjaldið kæmi fyrir og að ákvörðun um fjárhæð þess hafi því þurft að vera í samræmi við þær reglur sem taldar eru gilda um töku þjónustugjalds af hálfu hins opinbera. Ég tek það hins vegar fram að í samræmi við þá afmörkun á athugun minni í tilefni af kvörtun A ehf. sem lýst var í upphafi kafla II hef ég ekki sérstaklega kallað eftir skýringum eða gögnum frá samgönguráðuneytinu vegna þeirra fjárhæða sem ákveðnar voru í gjaldskrá nr. 398/2003 og slík gögn hafa ekki verið lögð fram af hálfu Reykjavíkurhafnar.

Í ákvæði I til bráðabirgða í lögum nr. 61/2003 var auk fyrirmæla um áðurnefnda aðlögunargjaldskrá kveðið á um að einstökum höfnum væri heimilt að hækka eða lækka þau gjöld sem mælt væri fyrir um í gjaldskránni um 20%. Eins og orðalagi ákvæðisins er háttað að öðru leyti, og þá sérstaklega þar sem tekið er fram að óheimilt sé að hækka gjöld einstakra hafna umfram það sem þörf krefur til þess að standa undir rekstri hafnar eins og hann er skilgreindur í 3. gr. laganna, tel ég að skýra verði þessa fráviksheimild frá aðlögunargjaldskránni í tilviki einstakra hafna þannig að ákvörðun um fjárhæð gjalda á grundvelli hennar verði að uppfylla þær kröfur sem gerðar eru til ákvörðunar þjónustugjalds, þ.m.t. um samræmi milli kostnaðar við viðkomandi þjónustu og fjárhæðar gjaldsins, þó að því gættu að ekki var heimild til meira fráviks, hvorki til lækkunar eða hækkunar, frá aðlögunargjaldskránni en 20%. Ég tek það sérstaklega fram að ég fæ ekki séð að ummæli sem fram komu í athugasemdum með frumvarpi því sem síðar varð að lögum nr. 61/2003, svo sem eins og að gert væri ráð fyrir að á aðlögunartíma, sbr. ákvæði til bráðabirgða, mundu hafnarsjóðir fá auknar tekjur til þess að standa á eigin fótum og að markmiðið með þessu ákvæði hafi verið að tryggja höfnum grunn til þess að standa undir rekstri við breytta fjármögnun ríkissjóðs og frjálsa gjaldskrá þegar til lengri tíma væri litið, hafi átt að leiða til frávika frá þeim kröfum sem gerðar eru um ákvörðun fjárhæða þjónustugjalda. Enda jafnframt tekið fram að hámark væri sett á gjaldtöku einstakra hafna sem miðist við að ekki væru innheimt hærri gjöld en sem næmi kostnaði við að reka höfn. (Alþt. 2002—2003, A-deild, bls. 4718).

Í tilviki Reykjavíkurhafnar þurfti því heimildin til að hækka fjárhæð vörugjalds á grundvelli þessarar fráviksheimildar frá aðlögunargjaldskránni að byggjast á því að fyrir lægi að sú fjárhæð sem þar var tilgreind, í þessu tilviki kr. 138,80, dygði ekki til að standa undir þeim kostnaði við veitta þjónustu hafnarinnar sem mæta mátti með innheimtu vörugjalds af þeim vörum sem féllu undir umræddan flokk og voru fluttar um höfnina. Í ákvæði I til bráðabirgða er ekki sérstaklega skilgreint hvaða kostnaði vörugjöld þau sem ráðherra átti að mæla fyrir um í aðlögunargjaldskránni áttu að standa undir en í 17. gr. laganna segir að vörugjöld skuli standa undir kostnaði af aðstöðu við bryggju og á hafnarbakka.

Hafnarstjórn Reykjavíkur samþykkti á fundi sínum 23. júní 2003, sbr. fundargerð 1471, tillögu að nýrri gjaldskrá Reykjavíkurhafnar frá og með 1. júlí 2003. Borgarráð samþykkti gjaldskrá hafnarstjórnar á fundi sínum 24. júní s.á. (mál R01030189). Reykjavíkurhöfn gaf síðan nýju gjaldskrána út í formi bæklings. Samkvæmt henni skyldu vörugjöld af bensíni, brennsluolíum o.fl. vera 166,60 kr. fyrir hvert tonn. Umrætt gjald hafði með þessari ákvörðun Reykjavíkurhafnar verið hækkað um 20% frá því sem ákveðið var í aðlögunargjaldskrá ráðherra.

Upplýsingar um tölulegan grundvöll þess að Reykjavíkurhöfn þyrfti á tímabilinu 1. júlí 2003 til 30. júní 2004 að hækka vörugjöld af þeim vörum, þ.m.t. bensíni og brennsluolíum, sem féllu undir 1. fl. í gjaldskrá ráðherra nr. 398/2003 um 27,80 kr. er hvorki að finna í skýringum þeim sem borgarlögmaður sendi mér með bréfi, dags. 24. janúar 2005, fyrir hönd Reykjavíkurhafnar eða í þeim gögnum sem fylgdu því bréfi. Verður ekki annað ráðið af fyrirliggjandi gögnum en að það hafi beinlínis verið ákvörðun Reykjavíkurhafnar að hækka öll þau gjöld sem tilgreind voru í reglugerð ráðherra um 20% án þess að sérstaklega hafi verið kannað hvaða kostnað höfnin hefði af því að veita þá þjónustu sem kom á móti gjöldunum og þar með hvort tekjur af þeim gjöldum sem ákveðin voru í gjaldskrá ráðherra dygðu. Ég bendi í þessu sambandi á eftirfarandi umfjöllun í fjárhags- og starfsáætlun Reykjavíkurhafnar fyrir 2004 (fylgiskjal nr. 16 með svari borgarlögmanns, dags. 24. janúar 2005), sem sögð er hafa verið samþykkt í hafnarstjórn 24. nóvember 2003. Með áætluninni fylgir umfjöllun um ný hafnalög og segir þar að með lögunum hafi sá böggull fylgt skammrifi að samgönguráðuneytið hafi sett höfnum enn gjaldskrá sem skyldi gilda til 1. júlí 2004. Því er lýst að gerðar hafi verið róttækar breytingar á uppbyggingu gjaldskrárinnar og meðal annars hafi verið felldur niður 4. flokkur vörugjalda og þar með hafi ráðuneytið svipt Reykjavíkurhöfn tæplega 50 m. kr. tekjum. Síðan sagði á bls. 6:

„Í gjaldskrá ráðuneytisins er síðan gefið svigrúm til frávika frá grunngjaldi þ.e. lækka eða hækka grunngjald um 20%. Reykjavíkurhöfn hefur verið rekin með tapi þrjú síðast liðin ár og allir þeir sem fyrirtæki reka vita að við svo búið má ekki standa. Því nýtti Reykjavíkurhöfn sér hækkunarmöguleika sem gjaldskráin bauð upp á en náði þannig aðeins til baka því sem breytingin á samsetningu gjaldskrár hafði tekið af henni.“

Í athugasemdum við ákvæði I til bráðabirgða í því frumvarpi sem síðar varð að lögum nr. 61/2003 sagði um heimild ákvæðisins til hækkunar eða lækkunar fjárhæða sem aðlögunargjaldskrá ráðherra mælti fyrir um:

„Hámark er sett á gjaldtöku einstakra hafna sem miðast við að ekki verði innheimt hærri gjöld en nemur kostnaði við að reka höfn. Hér er um að ræða undanþáguákvæði frá meginreglunni um samræmda gjaldskrá og skal viðkomandi höfn sækja um heimild til þessa til samgönguráðherra. Þetta ákvæði er í samræmi við gildandi reglur um þjónustugjöld og þarf skattaheimild til þess að innheimta hærri gjöld en nemur kostnaði við þjónustuna.“ (Alþt. 2002—2003, A-deild bls. 4718).

Í 1. gr. gjaldskrár fyrir hafnir nr. 398/2003 sem samgönguráðherra gaf út 21. maí 2003 sagði:

„Gjaldskrá þessi gildir fyrir allar hafnir sem hafnalög ná til. Heimilt er einstökum höfnum að hækka eða lækka gjöld samkvæmt gjaldskrá þessari um 20%, sjá þó sérstaklega 4. flokk vörugjalda (aflagjald) sem sýndur er í 12. gr.“

Í tilvitnuðu reglugerðarákvæði segir það eitt að einstakar hafnir hafi heimild til að hækka eða lækka gjöld samkvæmt hinni samræmdu gjaldskrá um 20%. Ákvæðið mælir þannig ekki fyrir um aðkomu samgönguráðherra að slíkum ákvörðunum hafna. Af gögnum málsins verður ekki annað ráðið en það hafi verið skilningur Reykjavíkurhafnar að höfnin gæti í samræmi við framangreint hækkað gjaldskrá sína frá 1. júlí 2003 án þess að leita sérstaklega til ráðherra af því tilefni. Hina hækkuðu gjaldskrá gaf Reykjavíkurhöfn síðan út í sérstökum bæklingi.

Ákvæði I til bráðabirgða við hafnalögin frá 2003 er tekið orðrétt upp hér að framan. Þegar texti þess er lesinn í heild sinni, að virtri reglu 2. gr. laganna um yfirstjórn samgönguráðherra á hafnamálum, verður ráðið að teldi einstök höfn á hinu umrædda 12 mánaða tímabili að tilefni væri til að hækka eða lækka einstaka gjaldskrárliði um allt að 20% frá því sem greindi í hinni samræmdu aðlögunargjaldskrá samgönguráðherra, varð að koma til ný og sérstök gjaldskrá ráðherra fyrir þá tilteknu höfn á grundvelli næstsíðasta málsliðar bráðabirgðaákvæðisins: „Samgönguráðherra er heimilt að gefa út sérstaka gjaldskrá til 12 mánaða fyrir hverja höfn sem undir þetta getur fallið“. Annar skilningur er enda einnig í ósamræmi við þá fyrirætlan löggjafans, sem fram kemur í lokamálslið bráðabirgðaákvæðisins, að „gjaldtökuákvarðanir [myndu ekki flytjast] til hafna“ fyrr en að loknu umræddu 12 mánaða tímabili. Þá styðst þetta einnig við áðurtilvitnaðar athugasemdir úr greinargerð að baki bráðabirgðaákvæðinu þar sem segir að hækkunarheimildin feli í sér undanþágu frá meginreglunni um samræmda gjaldskrá ráðherra og „[skuli] viðkomandi höfn sækja um heimild til þessa til samgönguráðherra“. Við mat á framkominni beiðni hafnar um að hækka gjaldskrárlið vegna tilgreindrar þjónustu bar samgönguráðherra þannig að gæta þess að hún væri studd við viðhlítandi forsendur og tölulegan útreikning á nauðsyn þess að hækka gjaldið á 12 mánaða tímabilinu frá aðlögunargjaldskránni í ljósi þess almenna kostnaðar sem höfnin hafði af því að veita þjónustuna, sbr. almennar reglur stjórnsýsluréttar um undirbúning að ákvörðun um töku þjónustugjalda. Samgönguráðherra gat ekki framselt það vald að ákveða endanlega með breyttri gjaldskrá, sem birta varð með þeim hætti sem lög nr. 64/1943, um birtingu laga og stjórnvaldaerinda gerðu ráð fyrir, hvort gjaldskrárliður samkvæmt aðlögunargjaldskránni yrði hækkaður um allt að 20% vegna þjónustu í tiltekinni höfn. Slíkri lagaheimild var ekki til að dreifa í hafnalögunum eða öðrum lögum.

Umrætt reglugerðarákvæði gat heldur ekki leyst einstakar hafnir undan því að fylgja beinum fyrirmælum laganna ef þær töldu tilefni til þess að lækka eða hækka fjárhæðir gjaldskrár fyrir viðkomandi höfn frá því sem hin samræmda aðlögunargjaldskrá mælti fyrir um. Í samræmi við þetta þurftu stjórnir þessara hafna, hvort sem það var sjálfstæð hafnarstjórn eða sveitarstjórn, að setja fram rökstuddan tölulegan grundvöll fyrir því hver væri kostnaður þeirra við að veita þá gjaldskyldu þjónustu sem mæta mátti með innheimtu hinna lögmæltu hafnargjalda, þ.m.t. vörugjaldi. Í þeim rökstuðningi þurfti þannig að taka afstöðu til þess hvaða kostnaðarliðir lægju gjaldinu til grundvallar þannig að leggja mætti mat á hvort lagaheimild stæði til þess að byggja á slíkum kostnaði og síðan þurfti að taka tillit til tekna miðað við þá fjárhæð viðkomandi gjalds sem ráðherra hafði ákveðið í aðlögunargjaldskránni. Ósk hafnarinnar um lækkun eða hækkun á þessum grundvelli þurfti síðan að bera upp við samgönguráðherra. Gögn um að Reykjavíkurhöfn hafi lagt slíka beiðni fyrir samgönguráðherra hafa ekki komið fram af hálfu hafnarinnar.

Eins og rakið hefur verið hér að framan fæ ég ekki séð að fullnægjandi grundvöllur hafi verið lagður bæði um efni og form að þeirri hækkun vörugjalds sem Reykjavíkurhöfn innheimti hjá A ehf. af þeim vörum sem kvörtunin tekur til samkvæmt þeirri gjaldskrá sem höfnin gaf út í bæklingi og gilti frá 1. júlí 2003 í framhaldi af samþykkt hafnarstjórnar 23. júní 2003 og staðfestingu borgarráðs daginn eftir. Eins og ég hef áður lýst hef ég talið rétt vegna ákvæðis 2. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að takmarka athugun mína á kvörtun A ehf. við innheimtu umræddra gjalda eftir 23. desember 2003. Þó hefur verið óhjákvæmlegt að kalla eftir upplýsingum um og taka afstöðu til þess hvernig Reykjavíkurhöfn stóð að ákvörðunum um þá gjaldskrá sem enn var fylgt í desember 2003 og allt til 30. júní 2004. Innheimta á umræddu vörugjaldi fyrir þá þjónustu sem A ehf. naut hjá Reykjavíkurborg á þessu tímabili byggðist ekki einungis á eigin ákvörðunum Reykjavíkurhafnar heldur var þar að hluta til um að ræða gjald sem ákveðið var í gjaldskrá sem samgönguráðherra setti í maí 2003. Hvað sem þessu líður verður ekki annað séð en að Reykjavíkurhöfn beri ábyrgð á því gagnvart A ehf. að það vörugjald sem hún innheimti hjá félaginu fyrir veitta þjónustu hafi verið lögmætt og að það kunni síðan að vera sjálfstætt ágreiningsefni milli Reykjavíkurhafnar og samgönguráðuneytisins hvernig hugsanleg ábyrgð á fjártjóni sem höfnin kann að verða fyrir t.d. vegna endurkrafna á innheimtum vörugjöldum og öðrum hafnargjöldum skiptist milli þessara aðila og þá meðal annars ef í ljós kemur að annmarkar hafi verið á ákvörðun fjárhæða þeirra vörugjalda af bensíni og brennsluolíum sem fram komu í gjaldskrá ráðherra. Eins og áður hefur komið fram liggja ekki fyrir í þessu máli fullnægjandi upplýsingar um reikningslegan grundvöll þeirra fjárhæða vörugjalda sem fram koma í gjaldskrá ráðherra nr. 398/2003 eða gjaldskrá Reykjavíkurhafnar sem gilti frá 1. júlí 2003 og þar með við hvaða kostnað var miðað. Ég get því ekki tekið afstöðu til þess hvort fjárhæð vörugjalds sem A ehf. greiddi Reykjavíkurhöfn vegna þjónustu við losun og lestun á bensíni og brennsluolíum samkvæmt framansögðu hafi verið í samræmi við þá lagaheimild sem stóð til gjaldtökunnar eða hvort um ofgreiðslu hafi verið að ræða.

Þegar annmarkar hafa verið á því að stjórnvöld legðu fullnægjandi grundvöll að töku þjónustugjalda hefur því verið fylgt af hálfu umboðsmanns Alþingis í samræmi við b-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að beina þeim tilmælum til hlutaðeigandi stjórnvalds að bæta úr annmörkunum og taka afstöðu til þess hvort sá sem borið hefur fram kvörtun við umboðsmann hefur ofgreitt viðkomandi gjald og endurgreiða honum þá, sbr. lög nr. 29/1995, um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda. Eins og nánar verður vikið að í samandreginni niðurstöðu þessa álits verður það hins vegar að vera ákvörðun þess sem borið hefur kvörtunina fram hvort hann telur rétt að láta reyna á endurgreiðslu umræddra gjalda með því að leggja málið fyrir dómstóla og þá meðal annars með tilliti til þess að í þessu máli byggir fjárhæð hins innheimta vörugjalds sem þjónustugjalds hjá Reykjavíkurhöfn á ákvörðunum tveggja stjórnvalda á mismunandi stjórnsýslustigum. Þá ber þess einnig að gæta að Reykjavíkurhöfn er ekki lengur fyrirtæki í eigu Reykjavíkurborgar alfarið heldur hafa Faxaflóahafnir sf. tekið við rekstri hafnarinnar.

3.

Hér að framan hefur verið fjallað um innheimtu Reykjavíkurhafnar á vörugjaldi sem þjónustugjaldi fyrir veitta þjónustu hafnarinnar við losun og lestun á bensíni og brennsluolíum frá því að ný hafnalög nr. 61/2003 tóku gildi 1. júlí 2003 og til 30. júní 2004 er breytingar urðu á forræði gjaldskrármála hafna. Athugun mín á þessu máli hefur orðið mér tilefni til að staðnæmast við þá ákvörðun löggjafans að mæla fyrir um það í ákvæði III til bráðabirgða í lögunum að innheimta skyldi sérstakt vörugjald fram til júníloka 2004 sem renna átti í ríkissjóð. Gjaldið skyldi nema sem svarar 25% álagi á vörugjöld, önnur en aflagjöld, eins og þau yrðu ákveðin í gjaldskrá samkvæmt ákvæði I til bráðabirgða. Samkvæmt athugasemdum við þetta ákvæði í frumvarpi því sem síðar varð að lögum nr. 61/2003 var þarna um að ræða tímabundið framhald á innheimtu gjalds sem áður hafði runnið í Hafnarbótasjóð samkvæmt 6. tölul. 6. gr., sbr. 3. mgr. 7. gr. áðurgildandi hafnalaga nr. 23/1994, sbr. lög nr. 7/1996.

Þarna er um það að ræða að þau þjónustugjöld sem hafnir innheimta fyrir veitta þjónustu eru með lögum gerð að skattstofni fyrir ríkissjóð. Leiddi raunar það sama af þeirri breytingu sem gerð var samhliða nýjum hafnalögum árið 2003 að gera þjónustu hafna virðisaukaskattskylda. Löggjafinn hafði farið þá leið að setja ákveðnar reglur um hvernig standa skyldi að ákvörðun um fjárhæð umræddra þjónustugjalda og þar með þess skattstofns sem hið sérstaka vörugjald í ríkissjóð og virðisaukaskattur skyldi lagður á. Eins og kvörtun þessa máls er sett fram er ekki tilefni til þess að ég fjalli hér um innheimtu á hinu sérstaka vörugjaldi til ríkissjóðs samkvæmt bráðabirgðaákvæði III í lögum nr. 61/2003 sem álagi á þau vörugjöld sem A ehf. greiddi Reykjavíkurhöfn. Sú aðstaða sem þarna var uppi um tengsl þjónustugjalda og skattstofns átti hins vegar að vera stjórnvöldum tilefni til þess að gæta enn frekar að því að vandað væri til ákvörðunar um þjónustugjöldin.

4.

Hinn 1. júlí 2004 færðust gjaldskrármál hafna í eigu sveitarfélaga til hafnanna sjálfra og ekki var lengur krafist staðfestingar samgönguráðherra á gjaldskrám þeirra. Ég vek í því sambandi athygli á því að samkvæmt 27. gr. hafnalaga nr. 61/2003 er notendum hafna heimilt að skjóta ákvörðunum hafnarstjórna samkvæmt lögunum og reglugerðum settum samkvæmt þeim, öðrum en gjaldskrárákvörðunum, til Siglingastofnunar Íslands. Ákvörðunum siglingastofnunar verður síðan skotið til samgönguráðherra. Við setningu hinna nýju hafnalaga virðist hafa verið gengið út frá því að ágreiningur vegna gjaldskrárákvarðana hafna ætti að heyra undir Samkeppnisstofnun, nú Samkeppniseftirlitið, sbr. ummæli í athugasemd við 27. gr. í frumvarpi til laganna. (Alþt. 2002—2003, A-deild, bls. 4717.) Ekki virðist þarna hafa verið gerður munur á því hvort hafnir væru reknar sem opinber fyrirtæki eða á einkaréttarlegum grundvelli.

Reykjavíkurhöfn gaf hinn 24. júní 2004 út nýja gjaldskrá fyrir þjónustu hafnarinnar, nr. 541/2004, en gjaldskráin hafði verið samþykkt af hafnarstjórn 22. júní 2004 og staðfest af borgarstjórn 24. júní 2004. Gjaldskráin var birt í B-deild Stjórnartíðinda 30. júní 2004 og öðlaðist gildi 1. júlí 2004. Samkvæmt 10. gr. hennar skyldu vörugjöld af bensíni, brennsluolíum o.fl. vera 210 kr. fyrir hvert tonn.

Hér að framan var efni 17. gr. laga nr. 61/2003 tekið upp orðrétt en þar er mælt fyrir um þau gjöld sem Reykjavíkurhöfn var á þeim tíma sem hér skiptir máli heimilt að innheimta fyrir rekstur hafnarinnar. Því hefur einnig verið lýst hér að framan að umrædd lagagrein kveður á um heimild opinbers fyrirtækis til töku þjónustugjalda fyrir veitta þjónustu og að undirbúningur og efni gjaldskrárinnar þurfi því að vera í samræmi við þær reglur sem fram koma í nefndri 17. gr. laga nr. 61/2003 og þær reglur sem taldar eru gilda hér á landi um töku þjónustugjalda af hálfu hins opinbera. Um vörugjöld segir í 2. tölul. 1. mgr. 17. gr. laga nr. 61/2003 að innheimta megi vörugjöld af vörum sem umskipað er, lestaðar eru eða losaðar í höfn, þar á meðal aflagjald sem er vörugjald af sjávarafla sem lagður er á land á hafnarsvæðinu. Tekið er fram að gjald þetta skuli „standa undir kostnaði af aðstöðu við bryggju og á hafnarbakka“. Á það skal bent að í athugasemdum við 17. gr. í frumvarpi því sem síðar varð að lögum nr. 61/2003 sagði hins vegar að vörugjöldum væri einkum ætlað að standa undir kostnaði við „bryggju og þekju“. (Alþt. 2002—2003, A-deild, bls. 4712.) Eins og ákvæði 17. gr. laga nr. 61/2003 hljóða og í samræmi við þær kröfur sem gerðar eru um undirbúning ákvörðunar um fjárhæð þjónustugjalda hjá hinu opinbera var óhjákvæmilegt að fram færi mat á því af hálfu Reykjavíkurhafnar hvaða kostnaður félli til við hina einstöku þætti í starfsemi og þjónustu hafnarinnar sem hverjum gjaldaflokki var ætlað að standa undir samkvæmt lagagreininni. Einnig þurfti að taka afstöðu til þess hvaða kostnaðarliðir féllu undir hinar einstöku lagaheimildir, svo sem hvort stofnkostnaður mannvirkja væri þarna reiknaður með og hvort lagaheimild stæði til þess. Sama gilti t.d. um umfang kostnaður vegna umsýslu og yfirstjórnar.

Í þeim skýringum og gögnum sem borgarlögmaður hefur afhent mér í tilefni af kvörtun A ehf. er ekki að finna upplýsingar sem gefa skýrt til kynna hvernig staðið var að undirbúningi og ákvörðun fjárhæða þeirra þjónustugjalda sem gjaldskrá Reykjavíkurhafnar sem tók gildi 1. júlí 2004 mælti fyrir um. Ég tek það fram að í þeim gögnum sem ég hef fengið afhent koma fram ýmsar tölulegar upplýsingar um rekstur Reykjavíkurhafnar og það er ljóst að á vegum hafnarinnar hefur verið unnin margvísleg undirbúningsvinna að því að taka upp „kostnaðarrétta“ gjaldskrá, eins og það er gjarnan nefnt í gögnum hafnarinnar. Ég ítreka að þrátt fyrir þetta verður ekki skýrlega ráðið af þeim gögnum hvernig var lagður grunnur að þeim fjárhæðum sem fram koma í gjaldskránni og í svarbréfi borgarlögmanns til mín, dags. 24. janúar 2005, er ekki að finna neinar þær skýringar sem að gagni geta komið í því efni.

Eins og áður sagði var gjaldskrá Reykjavíkurhafnar, sem tók gildi 1. júlí 2004 og hafnarstjórn hafði samþykkt, staðfest í borgarstjórn Reykjavíkur 24. júní 2004 enda Reykjavíkurhöfn á þessum tíma í eigu Reykjavíkurborgar og rekin af henni. Þessi staðfesting af hálfu borgarstjórnar var í samræmi við það ákvæði hafnarreglugerðar fyrir Reykjavíkurhöfn nr. 130/1986 að leita skyldi staðfestingar borgarstjórnar m.a. á gjaldskrá fyrir þjónustu. Þá er til þess að líta að sem æðsta stjórn Reykjavíkur bar borgarstjórn að hafa eftirlit með starfsemi borgarinnar, þ.m.t. starfsemi Reykjavíkurhafnar, og bar hún ábyrgð á að ákvarðanir sem þar voru teknar, m.a. um gjaldskrár, væru í samræmi við lög. Þessi eftirlitsskylda var einmitt áréttuð í athugasemdum við 17. gr. þess frumvarps sem síðar varð að hafnalögum nr. 61/2003 en þar segir:

„Það er eiganda hafnar, þ.e. sveitarfélagsins, að sjá til þess að gjaldskrá fyrir þjónustu hafnar uppfylli þær kröfur sem réttarreglur um tekjuöflun hins opinbera setja gjaldtöku af þessu tagi og gæta þess að álögð gjöld séu í samræmi við þær heimildir.“ (Alþt. 2002—2003, A-deild, bls. 4712).

Borgarstjórn Reykjavíkur var hér í áþekku eftirlits- og staðfestingarhlutverki og t.d. ráðuneyti sem æðra stjórnvald þegar það fær til staðfestingar gjaldskrá frá lægra settu stjórnvaldi eða öðrum aðila. Í því hlutverki felst að það er staðfestingarstjórnvaldið sem þarf að ganga úr skugga um að viðkomandi gjaldskrá sé í lögmætu horfi og, þegar um þjónustugjöld er að ræða, að þau hafi verið ákveðin í samræmi við þær reglur sem um þau gilda og að fyrir liggi traustar reikningslegar forsendur þeirra sem hægt er að staðreyna við staðfestinguna.

Í bréfi borgarlögmanns til mín, dags. 24. janúar 2005, eða gögnum sem því fylgdu kemur ekkert fram um það í hvaða formi gjaldskráin var lögð fyrir borgarstjórn Reykjavíkur eða hvaða upplýsingar hafi fylgt henni um tölulegar forsendur hennar. Það verður því ekki séð af gögnum málsins að borgarstjórn Reykjavíkur hafi rækt þá skyldu um eftirlit með efni gjaldskrárinnar sem sérstaklega var vikið að í áðurnefndum athugasemdum við frumvarp til hafnalaga og leiddi af almennum reglum um stöðu og verkefni borgarstjórnar Reykjavíkur sem stjórnvalds.

Með gjaldskrá Reykjavíkurhafnar sem tók gildi 1. júlí 2004 var flokkum vörugjalda fjölgað um einn frá því sem verið hafði í hinni samræmdu gjaldskrá sem ráðherra setti og gilti frá 1. júlí 2003. Vörugjaldaflokkarnir urðu fimm og færðust bensín og brennsluolíur úr 1. fl. í 2. fl. og vörugjald á hvert tonn hækkaði úr 166,60 kr. í 210,00 kr. á tonnið. Þrátt fyrir að ég hafi í fyrirspurnarbréfi mínu til Reykjavíkurborgar, dags. 31. desember 2004, sérstaklega óskað eftir að mér yrðu látnir í té þeir útreikningar sem lágu til grundvallar framangreindum fjárhæðum vörugjalds og að mér yrði gerð grein fyrir því hvernig ákvörðun þeirrar fjárhæðar samrýmdist þeim sjónarmiðum sem leidd yrðu af 2. tölul. 1. mgr. 17. gr. hafnalaga, hafa mér ekki verið látin í té fullnægjandi gögn eða skýringar þar um. Í samræmi við framangreint er það því niðurstaða mín að Reykjavíkurhöfn hafi ekki sýnt fram á að þau vörugjöld sem A ehf. var gert að greiða samkvæmt þeirri gjaldskrá sem í gildi var frá 1. júlí 2004, og kvörtun þessi tekur til, hafi verið ákveðin þannig að fullnægt væri þeim kröfum sem leiddu af 17. gr. laga nr. 61/2003 og almennum reglum um ákvörðun og töku þjónustugjalda hjá hinu opinbera. Á það meðal annars við um mat á þeim kostnaðarliðum sem samkvæmt hafnalögum er heimilt að leggja til grundvallar ákvörðun um vörugjöld af bensíni og brennsluolíum.

Innheimta vörugjaldsins á þessum grundvelli var því ekki lögmæt. Eins og mál þetta liggur fyrir mér er ég ekki í stakk búinn til að kveða upp úr um hvort umrædd gjöld hafi í þessu tilviki verið ákveðin og innheimt með hærri eða lægri fjárhæð heldur en reyndin hefði orðið ef réttur og lögmætur grundvöllur hefði verið lagður að ákvörðun þeirra. Ég tel því rétt, eins og nánar verður fjallað um í niðurstöðukafla þessa álits, að beina þeim tilmælum til Reykjavíkurborgar sem eiganda Reykjavíkurhafnar á þessum tíma að leita leiða til að rétta hlut A ehf. vegna innheimtu þeirra vörugjalda sem hér er fjallað um. Það verður síðan að vera ákvörðun A ehf. hvort félagið telur rétt að leggja fjárkröfur af þessu tilefni fyrir dómstóla.

5.

Í kvörtun A ehf. er því einnig borið við að Reykjavíkurhöfn hafi brugðist upplýsingaskyldu sinni með því að sinna ekki beiðni félagsins um upplýsingar um þá kostnaðarliði er lágu til grundvallar útreikningi þess vörugjalds sem félaginu var gert að greiða. Þannig hafi beiðnum um útreikninga og tölulegar forsendur sem beint var til Reykjavíkurhafnar ekki verið sinnt og það þrátt fyrir að A ehf. hafi sjálf sett fram ákveðnar tölulegar forsendur og rökstuðning. Í skýringum borgarlögmanns til mín segir að það sé afstaða borgarinnar að gætt hafi verið að upplýsingaskyldu gagnvart viðskiptavinum Reykjavíkurhafnar og tekið er fram að A ehf. hafi átt þess kost að sækja „allar upplýsingar um málið til samgönguráðuneytisins, Siglingastofnunar Íslands og Reykjavíkurhafnar sem varðveittu allar fjárhagsáætlanir og reikningsuppgjör hvers árs, auk samanburðarskýrslna sem allar höfðu fast viðmið sem var Reykjavíkurhöfn“. Þá segir í bréfinu:

„Bréfaskriftir, með beiðni um afmarkaðar upplýsingar, koma ekki í stað þeirra gagna sem sérfræðingar, oftast óháðir Reykjavíkurhöfn, unnu fyrir opinbera aðila og samtök hafna í landinu. Það getur ekki farið fram hjá viðskiptavini, sem hefur um áraraðir stundað innflutning á umtalsverðu magni, hvaða kostnaður fylgir hafnastarfsemi. Auk þess að hafa haft beinan aðgang að öllum upplýsingum sem gjaldtaka fyrir þjónustu er byggð á. Auk þess hafa hagsmunasamtök innflytjenda og atvinnurekenda haft á sínum snærum fulltrúa í þeim nefndum sem eftirlit hafa haft með verðlagningu hafnarþjónustu s.s. í hafnarráði og siglingaráði. Engin höfn hefur veitt viðskiptavinum sínum jafn aðgengileg gögn og vönduð um tölur úr bókhaldi og áætlanir sem haft geta áhrif að gjöld hafnarinnar. Fullyrðingu kvartanda um að upplýsingum hafi verið haldið leyndum fyrir honum er því vísað á bug.“

Af þeim gögnum sem fylgdu kvörtun A ehf. er ljóst að af hálfu félagsins voru gerðar athugasemdir við þá gjaldskrá sem tók gildi 1. júlí 2004 með tölvubréfi til hafnarstjóra 8. júlí 2004 og hann svaraði daginn eftir. Síðar þann sama dag sendi starfsmaður A ehf. hafnarstjóra og formanni hafnarstjórnar annað tölvubréf þar sem hann tók meðal annars fram að „ef 210 kr/tonn [byggðu] á einhverjum kostnaðarútreikningum [óskaði hann] eftir að sjá þá“. Ekki er að sjá af gögnum málsins að þessari beiðni hafi verið svarað.

Vegna þessa atriðis í kvörtun A ehf. verður að leggja áherslu á að hér reynir annars vegar á þær almennu reglur sem gilda um svör stjórnvalda við skriflegum erindum sem þeim berast og hins vegar kunna að hvíla ákveðnar skyldur á stjórnvöldum eða þeim sem fara með tiltekin verkefni af hálfu stjórnvalda að veita upplýsingar. Ég tek fram að um fyrra atriðið verður ekki annað ráðið af fyrirliggjandi gögnum en að af hálfu Reykjavíkurhafnar hafi þess ekki verið gætt að fylgja þeirri meginreglu stjórnsýsluréttarins að svara því skriflega erindi sem A ehf. beindi til hennar 9. júlí 2004 og þá innan eðlilegs tíma. Hvað síðara atriðið varðar er rétt að geta þess að það var einmitt til umfjöllunar við setningu nýrra hafnalaga á Alþingi árið 2003. Þannig sagði í 11. gr. frumvarps þess sem varð að lögum nr. 61/2003, en greinin fjallar um hafnir án sérstakrar hafnarstjórnar í eigu sveitarfélaga, að „notendur hafna [geti] krafið hafnarstjórn upplýsinga um kostnað við þjónustu og eðlilega sundurliðun gjalda“. Hliðstætt ákvæði var einnig í lok 2. mgr. 17. gr. frumvarpsins en í því ákvæði er fjallað um gjaldtöku hafna í eigu sveitarfélaga með sérstakri hafnarstjórn. Að tillögu meiri hluta samgöngunefndar Alþingis var síðara ákvæðið fellt niður og sagði um það atriði í áliti nefndarinnar:

„Almennar reglur um gjaldtöku opinberra fyrirtækja eru mjög skýrar og tryggja réttindi og hagsmuni notenda þjónustunnar.“ (Alþt. 2002—2003, A-deild, bls. 5472).

Ákvæði 11. gr. frumvarpsins voru hins vegar samþykkt óbreytt. Hér verður að gæta þess að eins og þingnefndin leggur áherslu á eru reglur um gjaldtöku opinberra fyrirtækja skýrar og í tilviki þjónustugjalda þarf, þegar ákvörðun er tekin um fjárhæð þeirra, að liggja fyrir rökstuddur grundvöllur og mat á því við hvaða kostnað er miðað. Það getur svo farið ýmist eftir reglum stjórnsýslulaga eða upplýsingalaga á hvaða grundvelli einstaklingar og fyrirtæki óska eftir aðgangi að slíkum upplýsingum hjá stjórnvöldum. Séu gögn af þessu tagi hluti af ákveðnu stjórnsýslumáli fer um rétt aðila þess máls til aðgangs að slíkum upplýsingum eftir 15., 16. og 17. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 en því til viðbótar getur síðan reynt á upplýsingarétt almennings og aðgang aðila sjálfs samkvæmt upplýsingalögum nr. 50/1996 og þær takmarkanir sem þar koma fram.

Aðgangur þess sem gert er að greiða þjónustugjald að upplýsingum um grundvöll gjaldsins og það sem legið hefur fyrir um það atriði við ákvörðun fjárhæðar þess er forsenda þess að viðkomandi geti gert sér grein fyrir því hvort það gjald sem hann er krafinn um sé lögmætt. Ég fæ því ekki annað séð en að sú upplýsingaregla sem undirstrikuð er í 11. gr. hafnalaga nr. 61/2003 sé í samræmi við almennar skyldur stjórnvalda í þessu efni. Jafnvel þótt slíkt ákvæði hafi verið fellt út úr 2. mgr. 17. gr. laganna tel ég ekki að það takmarki þennan upplýsingarétt þeirra sem eru greiðendur gjalda sem ákveðin eru á grundvelli 17. gr.. Svo eðlilega og sjálfsagða hefur Alþingi líka talið slíka upplýsingaskyldu í tilviki hafna að í 20. gr. laganna, sem fjallar um hafnir sem ekki teljast til opinbers reksturs, segir beinlínis: „Notendur hafnar geta krafið hafnarstjórn upplýsinga um kostnað við þjónustu og eðlilega sundurliðun gjalda.“

Ég tel ljóst eftir athugun mína á þessu máli að Reykjavíkurhöfn hefur ekki sinnt þeirri skyldu sinni að hafa upplýsingar af því tagi sem hér er fjallað um tiltækar eða láta þær í té þegar eftir var leitað, þ.m.t. gagnvart A ehf. Átti það sama raunar við þegar ég óskaði eftir slíkum upplýsingum. Ég tek það sérstaklega fram að tilvísanir í svari borgarlögmanns til þess að allar upplýsingar hafi verið tiltækar hjá öðrum, og þá í flestum tilvikum á heimasíðum, geta ekki breytt þessari niðurstöðu. Reyndar er það svo að ekki verður séð að þær upplýsingar sem þarna gátu skipt máli hafi verið aðgengilegar á þennan hátt. . Eins og rakið hefur verið hér að framan er Reykjavíkurhöfn ekki lengur rekin á vegum Reykjavíkurborgar heldur hafa Faxaflóahafnir sf. tekið við þeim rekstri. Það er því ekki tilefni til þess að ég beini sérstökum tilmælum til Reykjavíkurborgar um þetta atriði en ég hlýt þó að minna á að áðurnefnt ákvæði 20. gr. hafnalaga nr. 61/2003 gildir um núverandi rekstraraðila hafnarinnar.

6.

Í kvörtun A ehf. er því haldið fram að þær gjaldskrárákvarðanir sem um er fjallað í þessu máli hafi, auk þess að brjóta gegn lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins, farið í bága við jafnræðisregluna og meðalhófsregluna, og að gengið hafi verið gegn réttmætum væntingum félagsins um efni gjaldskrár. Ég tek af þessu tilefni fram að ég hef í áliti þessu komist að þeirri niðurstöðu að ekki hafi verið sýnt fram á að lögmætur grundvöllur hafi verið lagður að fjárhæð þeirra vörugjalda sem Reykjavíkurhöfn innheimti hjá A ehf. á grundvelli gjaldskráa sem tóku gildi 1. júlí 2003 og 1. júlí 2004 og kvörtun þessi tekur til. Þannig skortir á að fyrir hafi legið á hvaða grundvelli fjárhæðir þessara gjalda voru ákveðnar. Úrlausn um það hvort gætt hafi verið jafnræðis og meðalhófs við umrædda gjaldtöku er háð því að fyrir liggi upplýsingar um það á hverju hún var reist þannig að unnt sé að bera gjöldin saman við önnur gjöld samkvæmt sömu gjaldskrá. Það eru vitanlega réttmætar væntingar þess sem krafinn er um þjónustugjald af hálfu hins opinbera að það sé hverju sinni réttilega ákveðið og í samræmi við lög. Í því máli sem hér er fjallað um liggur ekki fyrir að sú hafi verið raunin. Ég tek það fram að þegar vísað er til réttmætra væntinga í kvörtuninni er hins vegar ekki endilega verið að vísa til þess sem talið hefur verið felast í hugtakinu „réttmætar væntingar“ eins og það er notað í stjórnsýslurétti. Ég tel því ekki tilefni til að fjalla hér um sjónarmið um réttmætar væntingar í þessu sambandi og þá ekki heldur um það hvort og þá hvernig áform Reykjavíkurhafnar í kjölfar setningar gjaldskrárinnar sem tók gildi 1. júlí 2003 um að leiðrétta hana þegar gjaldskrá yrði sett árið eftir (sjá fjárhags- og starfsáætlun 2004, bls. 6—7) gengu eftir. Ég tek jafnframt fram að í áliti þessu hefur aðeins verið fjallað um innheimtu Reykjavíkurhafnar á vörugjaldi af bensíni og brennsluolíum á umræddu tímabili en ekki fjallað sérstaklega um önnur gjöld sem kveðið er á um í gjaldskránum. Af fyrirliggjandi gögnum verður þó ekki séð að undirbúningi að ákvörðun um fjárhæð þeirra hafi verið hagað með öðrum hætti en í tilviki vörugjalds af bensíni og brennsluolíum.

Að því leyti sem í kvörtun A ehf. er vikið að gjaldskrá Faxaflóahafna sf. sem tók gildi 1. janúar 2005 bendi ég á að við setningu hinna nýju hafnalaga nr. 61/2003 var á því byggt að rekstur og gjaldtaka af hálfu hafna sem ekki teldust til opinbers reksturs ætti að sæta eftirliti Samkeppnisstofnunar, nú Samkeppniseftirlits. Athugasemdum um gjaldskrá Faxaflóahafna sf. er því rétt að beina í þann farveg en að lokinni meðferð stjórnvalda, þ.m.t. eftir atvikum fyrir áfrýjunarnefnd, kunna að vera uppfyllt skilyrði laga til að bera eftirlitsákvarðanir og athafnir þessara stjórnvalda undir umboðsmann Alþingis. Þannig er eðlilegt að samkeppnisyfirvöld taki afstöðu til þess, áður en til afskipta annarra eftirlitsaðila kemur, hvernig túlka beri ákvæði 2. mgr. 20. gr. laga nr. 61/2003 um að gjaldtaka hafnar sem ekki er hluti af opinberum rekstri skuli miðuð við að hún standi undir kostnaði við þá þjónustu sem veitt er ásamt hlutdeild í sameiginlegum rekstri hafnarinnar og þá jafnframt hvaða áhrif regla 19. gr. laganna, um takmarkanir á arðgreiðslum slíkra hafna til eigenda sinna eftir að fé hefur verið lagt til hliðar í fullnægjandi viðhald, hafi. Ég hef hins vegar ákveðið að senda Samkeppniseftirlitinu álit þetta og vekja þannig athygli þess á málinu og þar með því sem fyrir liggur um hvernig staðið var að undirbúningi og samþykkt gjaldskráa Reykjavíkurhafnar sem fylgt var áður en rekstrarform hafnarinnar var fært í núverandi horf.

7.

Ég hef áður gert grein fyrir því að í tilefni af kvörtun A ehf. ritaði ég Reykjavíkurborg bréf, dags. 31. desember 2004, og gaf borginni kost á að skýra viðhorf sitt til kvörtunarinnar. Jafnframt óskaði ég sérstaklega eftir að Reykjavíkurborg léti mér í té upplýsingar um þá útreikninga sem lágu til grundvallar ákvörðun fjárhæðar vörugjalds fyrir bensín í gjaldskrá frá 1. júlí 2004. Þá óskaði ég eftir að mér yrði gerð grein fyrir því hvernig ákvörðun þeirrar fjárhæðar samrýmdist þeim sjónarmiðum sem leidd yrðu af 2. tölul. 1. mgr. 17. gr. hafnalaga en þau ákvæði voru rakin í bréfinu.

Svar barst mér frá borgarlögmanni með bréfi, dags. 24. janúar 2005, og kom þar fram að hann færi með málið fyrir hönd Reykjavíkurhafnar. Í kafla II hér að framan var gerð grein fyrir efni svarbréfsins og meðal annars tekinn upp listi yfir þau 35 fylgiskjöl sem fylgdu bréfinu en til þeirra var vísað um útskýringu og forsendur fyrir útreikningi „tilvitnaðra gjaldskráa“. Bréf borgarlögmanns er 19 blaðsíður og þar er að finna margvíslega almenna umfjöllun um stöðu Reykjavíkurhafnar, framkvæmd samgönguáætlunar 2003 og aðdraganda og tilurð hinna nýju hafnalaga frá 2003. Í bréfinu eru síðan teknir upp orðréttir kaflar úr ræðu samgönguráðherra á ársfundi Hafnasambands sveitarfélaga 31. október 2003 og úr skýrslu Siglingastofnunar Íslands um greiningu á rekstri Reykjavíkurhafnar og Hafnarfjarðarhafnar, sem samin var í október 2003. Birt er það sem nefnt er greining á ársreikningum hafnarinnar 2002 með samanburðartölum fyrir árið 2001. Þá er fjallað um gjaldtöku hafna sem reknar eru samkvæmt 1. og 2. tölul. 8. gr. hafnalaga og er í því sambandi vísað til bréfaskipta Hafnarsambands sveitarfélaga og samgönguráðuneytisins um túlkun á heimild laganna fyrir hafnir til að gera langtímasamninga við notendur hafna um gjöld fyrir afnot af bryggjum.

Það verður að segjast eins og er að í þessum skrifum Reykjavíkurborgar og þeim gögnum sem fylgdu svarbréfinu er fátt að finna sem skipti máli við úrlausn þeirra atriða sem kvörtun A ehf. beindist að, hvað þá að þar sé að finna svör við þeim spurningum sem ég hafði sérstaklega beint til Reykjavíkurborgar. Samkvæmt 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, skal umboðsmaður, ef hann ákveður að taka kvörtun til meðferðar, strax skýra stjórnvaldinu frá efni kvörtunarinnar og jafnframt skal hann gefa stjórnvaldi, sem kvörtun beinist að, kost á að skýra málið fyrir umboðsmanni áður en hann lýkur málinu með álitsgerð skv. b-lið 2. mgr. 10. gr. laganna. Í 7. gr. laga nr. 85/1997 segir að umboðsmaður geti krafið stjórnvöld um þær upplýsingar og skriflegar skýringar sem hann þarfnast vegna starfs síns. Tilkynningu umboðsmanns til stjórnvalds um framkomna kvörtun er vitanlega ætlað að gefa stjórnvaldinu tækifæri til að bregðast við, hugsanlega með því að gera ráðstafanir til að endurupptaka viðkomandi mál og bæta úr því sem aflaga hefur farið við fyrri ákvörðun eða athafnir stjórnvaldsins. Jafnframt gefst stjórnvaldinu kostur á að skýra mál sitt fyrir umboðsmanni. Það verður eðlilega að vera ákvörðun stjórnvaldsins hvernig það bregst við ósk umboðsmanns um skýringar og upplýsingar. Það er þar með á valdi stjórnvaldsins hversu gagnlegar og ítarlegar skýringar og svör það lætur umboðsmanni í té en eins og áður hefur verið bent á í álitum umboðsmanns er greið og skýr upplýsingagjöf af hálfu stjórnvalda til umboðsmanns mikilvægur liður í því að umboðsmaður Alþingis geti rækt það eftirlitsstarf sem honum er falið að lögum. Ég tel að efni svars Reykjavíkurborgar til mín í tilefni af fyrirspurnarbréfi mínu vegna kvörtunar A ehf. hefði þurft að vera vandaðra að þessu leyti.

8.

Hafnalög þau sem Alþingi setti á árinu 2003 höfðu, eins og áður sagði, í för með sér verulegar breytingar á heimilum rekstrarformum hafna í eigu sveitarfélaga og á töku ákvarðana um gjöld fyrir veitta þjónustu hafna. Í lögunum var lagður grunnur að því að færa þessa starfsemi í annað form en opinberan rekstur, svo sem í form hlutafélaga og sameignarfélaga. Er ljóst af lögunum að með því var ætlunin að veita færi á því að rekstur hafna lyti lögmálum samkeppni í ríkara mæli. Samgönguráðherra voru með lögunum, þ.m.t. ákvæðum til bráðabirgða, falin ákveðin verkefni við þessa umbreytingu rekstrar hafna, svo sem með útgáfu samræmdrar gjaldskrár hafna fyrir tímabilið 1. júlí 2003 til 1. júlí 2004 og sérstakrar gjaldskrár fyrir einstakar hafnir vegna sama tímabils. Af atvikum í þessu máli verður ekki annað ráðið en að í tilviki Reykjavíkurhafnar hafi ákvæði 1. gr. samræmdu gjaldskrárinnar nr. 398/2003, sem mælti fyrir um að einstökum höfnum væri heimilt að hækka eða lækka gjöld samkvæmt gjaldskránni um 20%, verið nýtt til hækkunar án þess að til kæmi annar atbeini samgönguráðherra.

Eins og ég tók fram í upphafi kafla II í áliti þessu hefur athugun mín á kvörtun A ehf. ekki tekið til þess hvernig staðið var að undirbúningi og ákvörðunum fjárhæða þeirra einstöku þjónustugjalda sem tilgreind voru í gjaldskrá sem samgönguráðherra setti hinn 21. maí 2003 og birt var í B-deild Stjórnartíðinda, sbr. nr. 398/2003. Í frumvarpi því er varð að hafnalögum nr. 61/2003, og við meðferð þess á Alþingi var skýrt undirstrikað að þau gjöld, sem hafnir í eigu sveitarfélaga sem væru þar með hluti af opinberum rekstri, innheimtu fyrir veitta þjónustu væru þjónustugjöld og þyrftu að lúta þeim reglum og skilyrðum sem sett væru fyrir slíkri gjaldtöku af hálfu opinberra aðila. Kemur þetta meðal annars fram í 17. gr. laga nr. 61/2003. Ákvæði eldri hafnalaga nr. 23/1994, meðal annars um innheimtu hafna á gjöldum fyrir veitta þjónustu, svo sem skipagjöldum og vörugjöldum, og fyrir afnot af höfnum, höfðu sætt gagnrýni sem beindist að því að gjöldin væru í framkvæmd ekki ákvörðuð í samræmi við þær meginreglur sem giltu um þjónustugjöld og væru því í reynd skattur í merkingu stjórnarskrárinnar án þess að lagaheimild stæði til álagningar hans.

Með tilliti til þessa aðdraganda að setningu hafnalaga nr. 61/2003 og efnis laganna hef ég hér að framan gengið út frá því að með ákvörðun sinni um fjárhæð þeirra gjalda sem mælt var fyrir um í samræmdri gjaldskrá fyrir hafnir nr. 398/2003 hafi ráðherra hagað undirbúningi sínum og mati á fjárhæðunum í samræmi við þær reglur sem taldar eru gilda um töku þjónustugjalds af hálfu hins opinbera. Vegna tengsla þeirrar gjaldskrár við þá gjaldtöku Reykjavíkurhafnar sem um er fjallað í áliti þessu fram til 31. júní 2004 og í ljósi þess sem fyrir liggur um þær fjárhæðir sem Reykjavíkurhöfn birti í eigin gjaldskrá og innheimti hef ég ákveðið að vekja athygli samgönguráðherra á þessu áliti mínu. Ég hef þá líka í huga þau áhrif sem ætla verður að ákvæði 1. gr. gjaldskrár ráðherra nr. 398/2003 um 20% heimildina hafi haft á ákvörðun Reykjavíkurhafnar um slíka hækkun. Nýju hafnalögin hafa heldur ekki breytt því að samgönguráðherra fer með yfirstjórn hafnamála, sbr. 2. gr. laganna. Þótt Reykjavíkurhöfn lúti ekki lengur reglum 17. gr. laga nr. 61/2003 um gjaldtöku fyrir veitta þjónustu tel ég rétt að vekja athygli samgönguráðherra, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, á því sem fram kemur í áliti þessu um ákvörðun fjárhæða þeirra þjónustugjalda í gjaldskrá Reykjavíkurhafnar sem tók gildi 1. júlí 2004. Það eru tilmæli mín til samgönguráðherra að athugað verði hjá þeim höfnum sem enn eru í eigu sveitarfélaga og reknar af þeim hvort lagður hafi verið sá grundvöllur að gildandi gjaldskrám þessara hafna sem leiðir af 11. og 17. gr. laga nr. 61/2003 og almennum reglum um ákvörðun og töku þjónustugjalda vegna opinbers reksturs. Þá kann að vera tilefni til þess að búa stjórnsýslulegu eftirliti með gjaldskrám hafna í eigu sveitarfélaga betri búning í lögum en nú er og þá með tilliti til þeirra sérstöku réttarreglna sem gilda um ákvörðun og töku þjónustugjalda af hálfu opinberra aðila. Hér þarf líka sérstaklega að gæta að því hvernig slíkt eftirlit fellur að hinu almenna hlutverki Samkeppniseftirlitsins.

Í ákvæði IV til bráðabirgða í lögum nr. 61/2003 er kveðið á um að samgönguráðherra skuli í síðasta lagi að liðnum þremur árum frá gildistöku laganna, en fyrr ef nauðsyn krefur, skipa sérstaka endurskoðunarnefnd sem hafi það hlutverk að meta hvernig til hafi tekist við framkvæmd laganna og gera tillögur til ráðherra um nauðsynlegar breytingar ef við á. Ég tel rétt með tilliti til þess hvernig til hefur tekist um þá framkvæmd nýju hafnalaganna sem um er fjallað í þessu áliti að koma þeirri ábendingu á framfæri við ráðherra að umræddri nefnd verði kynnt þetta álit og jafnframt verði nefndinni sérstaklega falið að taka til athugunar hvort þörf sé á að taka ákvæði 17. gr. laganna til endurskoðunar, einkum með það í huga að skýrar sé greint á milli þess kostnaðar sem tekjur af einstökum gjöldum eiga að standa undir. Ég vek þar til dæmis athygli á því að um skipagjald skv. 1. tölul. 1. mgr. 17. gr. laganna segir að það skuli „standa undir kostnaði við að reka, viðhalda og endurnýja viðlegumannvirki, dýpkanir og legu í höfn“. Um vörugjald samkvæmt 2. tölul. ákvæðisins segir að það skuli standa straum af kostnaði hafnarinnar „af aðstöðu við bryggju og á hafnarbakka“. Í athugasemdum við síðarnefnda ákvæðið í frumvarpi til hafnalaga er tiltekið að vörugjöldum sé „einkum ætlað að mæta kostnaði við bryggju og þekju“. Fleiri dæmi um óskýr skil milli kostnaðar sem mæta skal með tekjum af einstökum gjöldum mætti nefna.

Athugun mín á þessu máli er mér tilefni til að leggja áherslu á mikilvægi þess að stjórnvöld gæti vel að því að standa rétt að innheimtu þjónustugjalda. Með því að velja leið þjónustugjalda fyrir opinbera þjónustu hefur löggjafinn ákveðið að þeir sem njóta þjónustunnar eigi að taka beinan þátt í kostnaði við hana eða starfsemi sem annars væri borin uppi af skatttekjum. Það er því mikilvægt að þeir sem greiða fyrir þjónustuna geti treyst því að gjald fyrir hana sé ákveðið með löglegum og réttum hætti. En frávik frá því að slíkt sé gert kunna að leiða til þess að stjórnvöld standi frammi fyrir kröfum um endurgreiðslur á ofgreiddum þjónustugjöldum. Slíkar kröfur geta oft numið verulegum fjárhæðum og takist ekki að verjast þeim getur það leitt til greiðslna úr hinum sameiginlegu sjóðum landsmanna, ríkissjóði eða sveitarsjóðum, og þar með næst ekki það stefnumið löggjafans að þeir sem notið hafa þjónustunnar beri kostnaðinn af henni.

IV. Niðurstaða.

Í samræmi við framanritað er það niðurstaða mín að Reykjavíkurhöfn hafi ekki sýnt fram á að vörugjöld þau sem ákveðin voru og innheimt fyrir þjónustu hafnarinnar við losun og lestun á bensíni og brennsluolíum samkvæmt gjaldskrá sem gilti frá 1. júlí 2003 og einnig gjaldskrá fyrir tímabilið 1. júlí 2004 til 31. desember 2004 hafi verið ákveðin í samræmi við reglur hafnalaga nr. 61/2003 og þær reglur sem gilda um ákvörðun og töku þjónustugjalda hjá hinu opinbera. Á þessum tíma var Reykjavíkurhöfn í eigu Reykjavíkurborgar og rekin á hennar vegum. Það liggur þannig ekki fyrir á hvaða tölulega grundvelli gjöldin voru ákveðin og í fyrra tilvikinu skorti á að fullnægt væri því skilyrði hafnalaga að leitað væri staðfestingar samgönguráðherra á gjaldtöku sem var umfram það sem mælt var fyrir um í samræmdri gjaldskrá fyrir hafnir sem hann gaf út og gilti fyrir tímabilið 1. júlí 2003 til 30. júní 2004. Ég tek það fram að athugun mín hefur vegna ákvæða 2. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, ekki náð til þess hvernig grundvöllur var lagður að þeim fjárhæðum sem fram komu í gjaldskrá ráðherra. Af þeim annmörkum sem voru á ákvörðun þeirra vörugjalda sem um er fjallað í þessu máli leiðir að innheimta þeirra var ólögmæt.

Þar sem ekki liggja fyrir fullnægjandi upplýsingar um það á hvaða reikningslega grundvelli umrædd gjöld voru ákveðin og þar með talið hvaða kostnaði tekjur af þeim áttu að standa undir get ég ekki fullyrt um hvort þau gjöld sem A ehf. greiddi á því tímabili sem kvörtunin tekur til voru hærri eða lægri heldur en orðið hefði ef réttur grundvöllur hefði verið lagður að ákvörðun þeirra. Það eru því tilmæli mín til Reykjavíkurborgar, sem á umræddu tímabili var eigandi og rekstraraðili Reykjavíkurhafnar, að hún bæti úr þeim annmörkum sem voru á ákvörðun og innheimtu vörugjaldanna í tilviki A ehf. á því tímabili sem kvörtunin tekur til og rétti hlut fyrirtækisins ef gjöldin reynast hafa verið ofgreidd og hagi endurgreiðslu í samræmi við ákvæði laga nr. 29/1995, um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda. Ég tek það hins vegar fram að það verður að vera ákvörðun þess sem borið hefur fram kvörtun við mig hvort hann leitar til dómstóla með hugsanlega kröfu um endurgreiðslu gjalda í tilviki sem þessu. Rétt er þó að taka fram að hér er uppi sú sérstaða að í málinu byggir innheimta umræddra vörugjalda sem þjónustugjalda hjá Reykjavíkurhöfn fram til 1. júlí 2004 á ákvörðunum tveggja stjórnvalda á mismunandi stjórnsýslustigum og þá er Reykjavíkurhöfn ekki lengur rekin sem hluti Reykjavíkurborgar. Það er á ábyrgð þess opinbera aðila sem innheimt hefur þjónustugjald að innheimta þess hafi verið lögleg gagnvart einstökum greiðendum, óháð því hjá hvaða opinberu aðilum sem að ákvörðun gjaldsins komu mistökin eða annmarkarnir hafa orðið. Úr slíku verða hinir opinberu aðilar að leysa sín í milli.

Vegna þeirra breytinga sem orðið hafa á rekstrarumhverfi hafna í kjölfar nýju hafnalaganna frá 2003 og ráðagerða við setningu þeirra um eftirlit Samkeppniseftirlits með gjaldtöku hafna hef ég ákveðið að senda Samkeppniseftirlitinu álit þetta til kynningar.

Ég hef í áliti mínu talið sérstaka ástæðu til þess að vekja athygli Reykjavíkurborgar á því að þær skýringar og gögn sem mér voru látin í té af hálfu borgarinnar við athugun mína á þessari kvörtun hefðu þurft að vera vandaðri.

Athugun mín á þessu máli hefur orðið mér tilefni til þess að vekja athygli samgönguráðherra, sem fer með yfirstjórn hafnamála, sbr. 2. gr. hafnalaga nr. 61/2003, á áliti þessu og þá meðal annars vegna þeirra tengsla sem voru milli samræmdrar gjaldskrár sem hann setti fyrir allar hafnir landsins á grundvelli ákvæðis til bráðabirgða í hafnalögum nr. 61/2003 og gjaldskrár Reykjavíkurhafnar sem fylgt var til 1. júlí 2004. Þá hef ég líka í huga þau áhrif sem ætla verður að ákvæði 1. gr. gjaldskrár ráðherra um heimild einstakra hafna til 20% lækkunar eða hækkunar frá gjaldskrá hans hafi haft á ákvörðun Reykjavíkurborgar um slíka hækkun. Með tilliti til þess sem fram kemur í álitinu um ákvörðun fjárhæða þjónustugjalda Reykjavíkurhafnar eftir 1. júlí 2004 eru það tilmæli mín til samgönguráðherra að athugað verði hjá þeim höfnum sem enn eru í eigu sveitarfélaga og reknar af þeim hvort lagður hafi verið sá grundvöllur að gildandi gjaldskrám þessara hafna sem leiðir af 11. og 17. gr. laga nr. 61/2003 og almennum reglum um ákvörðun og töku þjónustugjalda vegna opinbers reksturs. Þá kem ég þeirri ábendingu á framfæri við ráðherra að endurskoðunarnefnd þeirri sem honum ber að skipa samkvæmt bráðabirgðaákvæði laganna verði falið að taka til athugunar hvort þörf sé á að endurskoða ákvæði 17. gr. hafnalaga, einkum með það í huga að skýrar verði greint á milli þeirra kostnaðarliða sem tekjur af einstökum gjöldum eiga að standa undir.

V. Viðbrögð stjórnvalda.

Með bréfi, dags. 2. febrúar 2007, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort af hálfu Reykjavíkurborgar hefðu verið teknar einhverjar ákvarðanir um að bæta úr annmörkum á ákvörðun og innheimtu vörugjalda A ehf. eins og tilmæli mín hljóðuðu um og hverjar hefðu þá orðið lyktir málsins, væri því lokið. Í svarbréfi Reykjavíkurborgar, dags. 19. febrúar s.á., segir að lögfræðiskrifstofa borgarinnar hafi óskað upplýsinga frá Faxaflóahöfnum um aðgerðir og stöðu málsins og fylgdi afrit af svari hafnarstjóra með bréfi borgarinnar. Í svari hafnarstjórans kom fram að viðræður standi yfir við A ehf. og að vonast sé til að þeim ljúki í febrúar eða marsmánuði með gerð samkomulags sem taki til vörugjalda og fyrri viðskipta félagsins við Reykjavíkurhöfn. Samkvæmt upplýsingum sem ég aflaði símleiðis frá hafnarstjóra Faxaflóahafna í júlí 2007 liggur slíkt samomulag við A ehf. nú fyrir.

Ég ritaði einnig samgönguráðuneytinu bréf, dags. sama dag, þar sem ég gat þess að með bréfi samgönguráðuneytisins, dags. 12. maí 2006, hefði mér verið tilkynnt um að ráðuneytið hefði tekið ábendingar mínar og tilmæli til skoðunar og að fljótlega yrði hafin athugun á grundvelli gildandi gjaldskráa þeirra hafna sem enn væru í eigu sveitarfélaga. Þá hefði ráðuneytið beint þeim tilmælum til nefndar um endurskoðun hafnalaga að leggja til við ráðherra tillögur um ný gjaldtökuákvæði hafnalaganna í samræmi við þau sjónarmið sem fram kæmu í áliti mínu. Óskaði ég eftir upplýsingum um hvort umrædd athugun á grundvelli gjaldskráa væri hafin af hálfu ráðuneytisins og hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni eða hvort athuguninni væri enn ólokið. Í svarbréfi samgönguráðuneytisins, dags. 8. mars 2007, kemur hins vegar fram að með hafnalögum nr. 61/2003 hafi afskipti samgönguráðuneytisins af gjaldamálum hafna verið afnumin frá og með 1. júlí 2004 og að heimildir ráðuneytisins nái því ekki til að skipta sér af einstökum gjaldskrám hafna, þótt þær séu í opinberri eigu. Bendir ráðuneytið í því sambandi á að í kæruheimild 1. mgr. 27. gr. hafnalaganna sé kveðið á um að notendur hafna geti skotið ákvörðunum hafnarstjóra, öðrum en gjaldskrárákvörðunum, til Siglingastofnunar en ákvörðunum stofnunarinnar megi síðan skjóta til ráðuneytisins, sbr. 2. mgr. greinarinnar.

Í bréfi samgönguráðuneytisins er jafnframt greint frá því að lagt hafi verið fram á Alþingi frumvarp þar sem m.a. séu lagðar til breytingar á gjaldtökuákvæði 17. gr. hafnalaga sem ætlað sé að bæta úr þeim vanda sem verið hafi vegna sundurgreiningar gjaldanna. Frumvarp þetta var samþykkt frá Alþingi 16. mars 2007 sem lög nr. 28/2007.