Álit

I. Kvörtun.

Hinn 11. júlí 2005 leitaði B, héraðsdómslögmaður, til mín fyrir hönd A ehf. Beindist kvörtunin að úrskurði sjávarútvegsráðuneytisins frá 6. júní 2005 þar sem synjað var um endurupptöku þeirrar ákvörðunar ráðuneytisins að gefa út reglur um úthlutun byggðakvóta í X fiskveiðiárið 2004-2005, sbr. 10. gr. í auglýsingu nr. 59/2005, um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta, auk þess sem hafnað var að ráðuneytið tæki til endurskoðunar þá úthlutun sem fram hafði farið á grundvelli úthlutunarreglnanna.

Í kvörtuninni er því einkum haldið fram að vanhæfir sveitarstjórnarmenn hafi komið að gerð tillagna að umræddum reglum og að við gerð tillagna sveitarstjórnar X um úthlutun byggðakvóta til einstakra fiskiskipa hafi ekki verið gætt réttra málsmeðferðarreglna. Þá hafi tiltekin skilyrði sem úthlutun byggðakvóta var bundin samkvæmt ofannefndum úthlutunarreglum verið ólögmæt.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 30. júní 2006.

II. Málavextir.

Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, sbr. 2. gr. laga nr. 147/2003, skal sjávarútvegsráðherra á hverju fiskveiðiári hafa til ráðstöfunar tilteknar aflaheimildir, sem hann getur ráðstafað meðal annars til stuðnings byggðarlögum, sbr. 2. tölul. málsgreinarinnar. Í 2. mgr. sömu greinar, sbr. 4. gr. laga nr. 85/2002, segir að ráðherra skuli í reglugerð kveða á um ráðstöfun aflaheimildanna. Á þeim grundvelli setti sjávarútvegsráðherra fyrir fiskveiðiárið 2004–2005 reglugerð nr. 960/2004, um úthlutun á 3.200 þorskígildislestum til stuðnings byggðarlögum. Samkvæmt 4. gr. reglugerðarinnar skyldi gefa sveitarstjórnum í þeim sveitarfélögum, sem fengu úthlutað aflaheimildum á þessum lagagrundvelli, kost á að gera tillögur til sjávarútvegsráðherra um reglur sem gilda ættu um úthlutun aflaheimildanna innan sveitarfélagsins. Í reglugerðinni var síðan tekið fram að féllist ráðuneytið á reglurnar „staðfesti“ það þær og birti. Þá var mælt svo fyrir í reglugerðinni að eftir það bæri sveitarstjórn að kynna reglurnar og gefa útgerðum fiskiskipa kost á að sækja um aflaheimildir. Að loknum umsóknarfresti, sem sveitarstjórn ákvæði, bæri henni síðan að gera tillögur til ráðuneytisins um endanlega skiptingu aflaheimilda milli fiskiskipa. Féllist ráðuneytið á endanlegar tillögur sveitarstjórnar um skiptingu aflaheimildanna milli fiskiskipa staðfesti það þær og tilkynnti það til Fiskistofu. Gæti ráðuneytið ekki fallist á tillögu sveitarstjórna um skiptingu aflaheimildanna fæli það Fiskistofu að skipta þeim milli einstakra báta samkvæmt reglum 5. gr. reglugerðarinnar.

Í samræmi við framangreint ákvað sjávarútvegsráðuneytið, að fengnum tillögum þeirra sveitarfélaga er úthlutað var aflaheimildum samkvæmt 2. tölul. 1. mgr. 9. gr. laga um stjórn fiskveiða, að gefa út auglýsingu nr. 59/2005, um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta. Þar var í 10. gr. að finna reglur um úthlutun byggðakvóta í X sem sveitarstjórn hreppsins hafði gert tillögu um, en að þeirri grein verður vikið hér síðar.

Með umsókn, dags. 26. febrúar 2005, sótti A ehf. um „byggðakvóta skv. auglýsingu [X] í febrúar 2005“ fyrir Y, skipaskrárnúmer ..., og var á umsóknareyðublaði merkt við að sótt væri um „fyrir bát með leyfi til innfjarðarrækjuveiða í [Z]“. Á fundi hreppsnefndar X 21. mars 2005 var samþykkt tillaga um úthlutun byggðakvóta til sex tilgreindra báta. Í fundargerðinni er þess getið að auk þeirra báta sem úthlutun fengu samkvæmt tillögunni hafi verið sótt um úthlutun fyrir Y en það væri mat hreppsnefndar að „útgerð/skip uppfylltu ekki þau skilyrði sem samþykkt voru í reglum um úthlutun byggðakvóta í [X] 2005“. Í fundargerðinni kemur einnig fram að tveir þar tilgreindir sveitarstjórnarmenn hafi lýst yfir vanhæfi til að fjalla um og afgreiða umsóknir um byggðakvóta þar sem umsækjendur væru venslaðir þeim.

Með tölvubréfi, dags. 22. mars 2005, beindi A ehf. fyrirspurn til sveitarstjóra X um „hvaða skilyrði umsókn A uppfyllti ekki skv. reglum um byggðakvóta“. Þar var einnig óskað skýringa á því „hvernig 100 tonnin sem voru vegna rækjubáta var úthlutað“. Sveitarstjóri svaraði fyrirspurnum þessum með tölvubréfi 23. mars 2005. Þar segir:

„Ég met niðurstöðu hreppsnefndar þannig að það hafi verið á forsendum ákvæðis í reglum um úthlutun byggðakvótans um að umsækjendur hafi átt umrætt skip, með veiðileyfi 1. september 2004. Ég lít einnig svo á að ekki hafi verið gerð grein fyrir hvort 2/3 hluti áhafnar hafi átt lögheimili 1. des. sl. Þá lít ég einnig svo á að löndun á fiski til vinnslu annarsstaðar en á [Þ] sé ekki í samræmi við reglurnar þótt tekið sé fram að umræddur fiskur muni koma til baka til pökkunar, eftir að vinnslu á honum er að mestu eða alveg lokið.

Þeim 100 tonnum sem úthlutað var vegna innfjarðarrækju var skipt á milli hæfra umsækjenda í hlutfalli við skráða hlutdeild þeirra í innfjarðarrækjukvótanum.“

Í erindi til sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 9. maí 2005, hélt lögmaður A ehf. því meðal annars fram að tveir vanhæfir hreppsnefndarmenn hefðu tekið þátt í að fjalla um gerð tillagna að reglum um úthlutun byggðakvóta X og að málsmeðferð hreppsins hafi verið ábótavant. Þá var því haldið fram að skilyrði sem kveðið var á um í úthlutunarreglunum, um að útgerð hafi átt skip með veiðileyfi, skráð 1. september 2004, og um að 2/3 hlutar áhafnar skips, sem sótt sé um fyrir, hafi átt lögheimili á Þ 1. desember 2004, væru ólögmæt. Einnig var því haldið fram að sveitarstjórn X hefði ranglega á því byggt að A ehf. hefði ekki uppfyllt skilyrði í reglunum um að hafa gert samning við vinnslustöð á Þ.

Sjávarútvegsráðuneytið kvað upp úrskurð af þessu tilefni 6. júní 2005. Í úrskurðinum eru ákvæði 4. og 5. gr. reglugerðar nr. 960/2004 rakin sem og reglur um úthlutun byggðakvóta X, sbr. auglýsingu nr. 59/2005. Í rökstuðningi úrskurðarins segir svo:

„Í 19. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45, 3. júní 1998 eru ákvæði er varða vanhæfi sveitarstjórnarmanna. Í 102. gr. laganna segir að félagsmálaráðuneytið hafi eftirlitshlutverk með því að sveitarstjórn sinni skyldum sínum og í 103. gr. að félagsmálaráðuneytið skuli úrskurða um vafaatriði sem upp kunni að koma í því sambandi. Með vísan til þessa telur sjávarútvegsráðuneytið að það sé ekki á þess valdi að fjalla um hvort hreppsnefnd hafi verið vanhæf þá hún gerði tillögur um reglur til úthlutunar byggðakvótans. Sama á við aðrar athugasemdir kæranda sem varða meðferð umsóknar kæranda af hálfu sveitarstjórnar.

Í 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38, 15. maí 1990, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum er kveðið á um að sjávarútvegsráðherra skuli á hverju fiskveiðiári hafa til ráðstöfunar tilteknar aflaheimildir sem hann getur m.a. ráðstafað til stuðnings byggðarlögum. Skal ráðherra í reglugerð kveða nánar á um ráðstöfun þessara aflaheimilda. Hefur verið gerð grein fyrir því hér að ofan hvernig sveitarstjórnum var gefinn kostur á því að gera tillögur um skiptingu byggðakvótans milli fiskiskipa en í 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 960/2004 segir að sveitarstjórnir skuli miða við að aflaheimildir fari til fiskiskipa sem gerð eru út frá viðkomandi byggðarlagi og að aflinn verði unninn þar. Þá segir í sömu málsgrein að tillögur sveitarstjórnar skuli byggjast á almennum hlutlægum reglum og skuli jafnræðissjónarmiða gætt. Loks segir í 2. mgr. 4. gr. að heimilt sé að líta til þess hvort um samstarf aðila í veiðum og vinnslu sé að ræða innan viðkomandi byggðarlags, hvort skip hafi áður landað í byggðarlaginu og til annarra atriða sem stuðli að eflingu byggðarlagsins.

Ráðuneytið bendir á að eina lagaskilyrðið fyrir úthlutun aflaheimilda samkvæmt 2. tl. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, er að það skuli gert til stuðnings byggðarlögum. Ráðuneytið gaf sveitarstjórnum kost á því að gera tillögur um það hvernig og með hvaða skilyrðum byggðakvótanum skyldi úthlutað. Með þessu var stefnt að því að tryggja að aflaheimildirnar nýttust byggðarlögunum sem best. Ráðuneytið telur að skilyrði í reglum hreppsnefndar [X] um skráningu skips á [Þ] 1. september 2004 sé málefnalegt og til þess fallið að stuðla að því að markmið tilvitnaðra laga- og reglugerðarákvæða verði náð sem er að efla byggðarlagið. Ráðuneytið telur að það skilyrði brjóti í engu reglur um jafnræði. Bendir ráðuneytið á í þessu sambandi að það hefur sett samskonar viðmiðun varðandi skráningu skips í 5. gr. reglugerðar nr. 960/2004, sem gildir um úthlutun byggðakvótans í þeim tilvikum þegar tillögum sveitarstjórnar er ekki til að dreifa. Fyrir liggur að [Y] var skráð í Sandgerði 1. september 2004. Ráðuneytið telur því að synja hafi átt útgerð [Y] um hlut úr byggðakvóta [X] þegar af þeirri ástæðu að skipið var ekki skráð á [Þ] 1. september 2004. Ráðuneytið telur jafnframt að skilyrði um að 2/3 hlutar áhafnar væru með lögheimili á [Þ] hafi verið lögmætt enda er þar um að ræða hlutlægt skilyrði sem ótvírætt miðar að því markmiði að styðja byggðarlagið, sbr. áður tilvitnuð laga- og reglugerðarákvæði. Þá vill ráðuneytið einnig benda á að ekkert hefur komið fram sem bendir til að skilyrði um jafnræði hafi ekki verið gætt við afgreiðslu umsókna.

Vegna þess sem fram kemur í kæru um skýringu á hugtakinu vinnslustöð þá vill ráðuneytið láta fram koma að hvergi er til algild skilgreining í lögum eða reglugerð á því hugtaki. Telur ráðuneytið að hugtakið vinnslustöð verði að skýra hverju sinni með tilliti til þess í hvaða sambandi það er notað. Í reglum [X] er miðað við að byggðakvótinn verði lagður upp til vinnslu hjá vinnslustöð á [Þ]. Ráðuneytið telur því að þegar hugtakið vinnslustöð er skýrt í reglum sveitarfélags [X] þá sé það skilyrði að vinnslustöð á [Þ] taki fisk beint frá fiskiskipi og vinni hann. Hafi það komið fram í umsókn kæranda að til hafi staðið að landa aflanum til vinnslu hjá áðurgreindri harðfiskvinnslu þá telur ráðuneytið að því skilyrði hafi verið fullnægt en ljóst er, með skírskotun til þess er að framan greinir, að það hefur ekki áhrif á niðurstöðu þessa máls.“

Í úrskurðarorðum úrskurðarins segir svo:

„Ráðuneytið hafnar kröfu kæranda um að ráðuneytið endurupptaki ákvörðun um að staðfesta úthlutunarreglur [X]. Ennfremur hafnar ráðuneytið því að endurupptaka þá úthlutun sem farið hefur fram á grundvelli úthlutunarreglnanna.“

Með bréfi, dags. 15. júní 2005, beindi lögmaður A ehf. svohljóðandi erindi til félagsmálaráðuneytisins:

„Efni: Kvörtun [A] ehf. vegna aðkomu hreppsnefndar [X] að úthlutun á byggðarkvóta á [Þ].

Til mín hefur leitað [A] ehf. vegna ofangreinds málefnis. Bréf þetta er sent í framhaldi af afgreiðslu sjávarútvegsráðuneytisins á stjórnsýslukæru umbj. míns vegna staðfestingar ráðuneytisins annars vegar á tillögum hreppsnefndar [X] að úthlutunarreglum vegna byggðakvóta 2005 og hins vegar á tillögum hreppsnefndarinnar að úthlutun á byggðarkvóta á grundvelli reglnanna þar sem umbj. mínum var synjað um byggðakvóta.

Sjávarútvegsráðuneytið taldi ekki á valdi sínu að fjalla um hvort hreppsnefnd hafi verið vanhæf þá hún gerði tillögur að reglum til úthlutunar byggðakvótans. Hið sama taldi ráðuneytið eiga við um aðrar athugasemdir kæranda sem vörðuðu meðferð umsóknar kæranda af hálfu sveitarstjórnar.

Umbj. minn fer þess á leit við félagsmálaráðuneytið að það taki afstöðu til lögmætis málsmeðferðar hreppsnefndarinnar [X] sem kvartað var yfir í kærunni til sjávarútvegsráðuneytisins.

Telur umbj. minn nægjanlegan rökstuðning að finna í áðurnefndri kæru sem er meðfylgjandi bréfi þessu og dags. 9. maí sl. ásamt fylgiskjölum. Að auki fylgir með til upplýsingar úrskurður sjávarútvegsráðuneytisins dags. 6. júní sl.“

Félagsmálaráðuneytið svaraði þessu erindi með bréfi, dags. 20. júní 2005. Þar segir:

„Vísað er til erindis yðar, dags. 15. júní 2005, þar sem þér gerið þá kröfu f.h. umbjóðanda yðar, [A] ehf., að ráðuneytið taki afstöðu til lögmætis málsmeðferðar hreppsnefndar [X] við gerð tillagna um reglur um úthlutun byggðakvóta annars vegar og hins vegar tillagna um úthlutun byggðakvóta á grundvelli umræddra reglna.

Eftir að hafa athugað erindi yðar og gögn sem því fylgja telur ráðuneytið ljóst að málið falli ekki undir úrskurðarvald ráðuneytisins skv. 103. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998. Ljóst er að úthlutun byggðakvóta heyrir samkvæmt lögum undir sjávarútvegsráðuneytið, sbr. 9. gr. laga nr. 38/1990 um stjórn fiskveiða og reglugerð nr. 960/2004. Fram kemur í gögnum málsins að sjávarútvegsráðuneytið hefur þegar fjallað um málið og staðfest bæði úthlutunarreglur og úthlutun byggðakvóta á grundvelli tillagna hreppsnefndar [X], sbr. 4. gr. reglugerðarinnar, og með þeim ákvörðunum tekið afstöðu til lögmætis tillagna hreppsnefndar. Jafnframt liggur fyrir að sjávarútvegsráðuneytið hefur með bréfi, dags. 6. júní 2005, hafnað því að verða við kröfu yðar um endurupptöku ákvarðana sinna um staðfestingu úthlutunarreglna og úthlutun byggðakvóta. Ákvarðanir sjávarútvegsráðuneytisins sæta ekki endurskoðun félagsmálaráðuneytisins og verður því að vísa erindi yðar frá ráðuneytinu.“

Eins og fyrr kom fram leitaði A ehf. síðan til mín með kvörtun vegna málsins sem barst mér 11. júlí 2005.

III. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Í tilefni af ofangreindri kvörtun A ehf. ritaði ég sjávarútvegsráðherra bréf, dags. 10. október 2005. Þar óskaði ég eftir að ráðuneytið lýsti afstöðu sinni til kvörtunarinnar og þeirra atriða sem þar væru tilgreind og léti mér í té skýringar og gögn þar að lútandi. Ég tók fram að ég óskaði einkum eftir afstöðu ráðuneytisins til þess þáttar kvörtunarinnar sem beindist að sjónarmiðum og forsendum ráðuneytisins í úrskurði þess um kæruatriði er vörðuðu málsmeðferð sveitarstjórnar X og meint vanhæfi tiltekinna sveitarstjórnarmanna. Í bréfi mínu rakti ég ákvæði 2. tölul. 1. mgr. og 2. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, sbr. 2. gr. laga nr. 147/2003 og ákvæði 4. gr. reglugerðar nr. 960/2004, um úthlutun á 3.200 þorskígildislestum til stuðnings byggðarlögum. Ég óskaði eftir því, sbr. ákvæði 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið skýrði hvernig það teldi eftirlitshlutverk sitt við staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta samrýmast þeirri afstöðu sem lýst væri í úrskurði ráðuneytisins, dags. 6. júní 2005, „að það [væri] ekki á þess valdi að fjalla um hvort hreppsnefnd [hefði] verið vanhæf þá hún gerði tillögur um reglur til úthlutunar byggðakvótans.“

Sjávarútvegráðuneytið svaraði þessu fyrirspurnarbréfi mínu með bréfi, dags. 14. nóvember 2005. Í bréfinu er í upphafi vísað til þeirra sjónarmiða um skort á heimildum ráðuneytisins til að fjalla um hæfi umræddra hreppsnefndarmanna sem fram koma í áðurtilvitnuðum úrskurði ráðuneytisins. Síðan segir svo í bréfinu til mín:

„Í 102. gr. laga nr. 45/1998 er fjallað um eftirlitshlutverk félagsmálaráðuneytisins með starfsemi sveitarfélaga. Þar segir í 1. mgr.: „Ráðuneytið skal hafa eftirlit með því að sveitarstjórnir gegni skyldum sínum samkvæmt lögum þessum og öðrum löglegum fyrirmælum.“ Um úrskurðarvald félagsmálaráðuneytisins er fjallað í 103. gr. en þar segir í 1. mgr.: „Ráðuneytið skal úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna en það skerðir þó eigi rétt aðila til þess að höfða mál fyrir dómstólum“. Var það álit sjávarútvegsráðuneytisins að umræddar greinar fælu félagsmálaráðuneytinu afdráttarlaust þá skyldu að hafa eftirlit með og úrskurða um málsmeðferð sveitarfélaga um þau málefni sem þeim eru falin með „löglegum fyrirmælum“, nema annars væri sérstaklega getið. Þetta álit styður einnig sú staðreynd að sérreglur sem gilda að nokkru leyti um málsmeðferð innan sveitarstjórna, m.a. 19. gr. sveitarstjórnalaga um hæfi sveitarstjórnamanna. Taldi sjávarútvegsráðuneytið það enn frekar benda til þess að því ráðuneyti sem væri falið eftirlit með viðkomandi stjórnvöldum bæri að fara með það eftirlit nema sérstaklega væri frá því vikið í lögum.

Reglugerð nr. 960/2004 veitir sveitarstjórnum heimild til að gera tillögur til ráðuneytisins um reglur er gilda skuli um úthlutun byggðakvóta sveitarfélagsins til einstakra skipa. Ráðuneytið getur fallist á tillögurnar, veitt sveitarstjórn tækifæri til að breyta tillögum sínum eða leggja fram nýjar og loks getur ráðuneytið hafnað tillögunum og sett reglur einhliða á grundvelli reglugerðarinnar. Í reglugerðinni er þess í engu getið að víkja skuli frá málsmeðferðarreglum sveitarstjórna við afgreiðslu þessara tillagna en sjávarútvegsráðuneytinu er þar hins vegar falin ábyrgð á efni reglnanna.

Með vísan til þessa taldi ráðuneytið að það væri á valdi félagsmálaráðuneytisins að fjalla um málsmeðferð sveitarstjórna og vísaði því þeim hluta kærunnar frá. Sjávarútvegsráðuneytið taldi það hins vegar falla undir hlutverk sitt að fjalla um efnisatriði þeirra reglna sem það setti um úthlutun byggðakvótans á grundvelli tillagna sveitarstjórnarinnar og er vísað til úrskurðar ráðuneytisins í því.

Þrátt fyrir að ráðuneytið telji það ekki í sínum verkahring að hafa eftirlit með málsmeðferð sveitarstjórna telur það engu að síður að ekki hafi verið brotið gegn ákvæðum 3. gr. stjórnsýslulaga um hæfi við setningu reglna um úthlutun byggðakvóta fyrir [X] eins og kærandi heldur fram.

Í 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga er gildissvið laganna skilgreint, en þar segir: „Lögin gilda þegar stjórnvöld, þar á meðal stjórnsýslunefndir, taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Þau gilda þó ekki um samningu reglugerða né annarra almennra stjórnvaldsfyrirmæla.“ Með reglugerð sjávarútvegsráðuneytisins nr. 960/2004 veitti það sveitarstjórnum eingöngu heimild til að gera tillögur varðandi útfærslu reglna um úthlutun byggðakvóta, hvert í sínu byggðarlagi, með það að leiðarljósi að þær veiðiheimildir sem kæmu í hlut hvers byggðarlags nýttust á sem bestan hátt og gætu sem gleggst tekið mið af þeim séraðstæðum sem kynnu að ríkja á hverjum stað. Ráðuneytið framseldi sveitarstjórnum með þessu í engu vald sitt til setningar reglnanna, enda hefði slíkt verið óheimilt þar sem lagastoð skortir fyrir slíku framsali. Kemur þetta fram í reglugerðinni eins og áður hefur verið sagt enda ráðuneytinu heimilt að fallast á tillögurnar, veita sveitarstjórn tækifæri til að breyta tillögum sínum eða leggja fram nýjar eftir atvikum og loks getur ráðuneytið hafnað tillögunum og sett reglur einhliða á grundvelli reglugerðarinnar.

Á grundvelli þessa telur ráðuneytið að það mundi vera óeðlilegt að gera ríkari kröfur til þess stjórnvalds sem hefur verið heimilað að gera tillögur að reglum en þess stjórnvalds sem falið hefur verið það vald að setja reglurnar. Þar sem umræddar reglur stjórnsýslulaga taka ekki til samningar reglugerða né annarra almennra stjórnvaldsfyrirmæla telur ráðuneytið að reglur 3. gr. stjórnsýslulaga geti ekki átt við um setningu umræddra reglna.

Vegna þessa máls vill ráðuneytið árétta að [Y] var synjað um byggðakvóta þar sem skipið uppfyllti ekki þau skilyrði sem sett höfðu verið um úthlutun byggðakvóta [Þ]. Hins vegar sótti útgerð hans um byggðakvóta til [Æ] og fékk. Þá virðist sem sami bátur hafi einnig uppfyllt skilyrði sem Byggðastofnun hafði sett varðandi úthlutun sérstakra aflaheimilda til stuðnings [Ö] sbr. ákvæði XXVI til bráðabirgða við lög nr. 38/1990 því einnig fékk hann af þeim aflaheimildum. Annað mál er að [Y] var ekkert gerð út á fiskveiðiárinu 2004/2005 og því vandséð hvernig skipið hefur lagt af mörkum til þessara byggðarlaga.“

Með bréfi, dags. 18. nóvember 2005, gaf ég lögmanni A ehf. kost á að gera athugasemdir við þetta bréf sjávarútvegsráðuneytisins og bárust mér athugasemdir hans með bréfi, dags. 6. desember 2005.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1.

Athugun mín á kvörtun máls þessa hefur einkum verið tvíþætt. Í fyrsta lagi hefur hún beinst að þeirri afstöðu sjávarútvegsráðuneytisins að það hafi ekki að lögum haft heimild til að fjalla efnislega um þann þátt í erindi A ehf. sem laut að hæfi ákveðinna hreppsnefndarmanna í hreppsnefnd X, sjá hér kafla IV.3. Í öðru lagi hefur hún beinst að tveimur efnislegum skilyrðum í úthlutunarreglum fyrir X sem birtar voru í auglýsingu nr. 59/2005, um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta. Annars vegar er um að ræða það skilyrði að skip hafi verið skráð í viðkomandi byggðarlagi með veiðileyfi frá 1. september 2004 og hins vegar að 2/3 hlutar áhafnar skips sem sótt er um fyrir hafi átt lögheimili á Þ 1. desember 2004, sjá kafla IV.4, IV.5 og IV.6. Um tiltekið atriði er varðar að öðru leyti málsmeðferð ráðuneytisins ræði ég í kafla IV.7.

2.

Ákvæði 2. tölul. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum, ásamt upphafsmálsl. málsgreinarinnar, hljóðar svo:

„Á hverju fiskveiðiári skal ráðherra hafa til ráðstöfunar aflaheimildir sem nema allt að 12.000 lestum af óslægðum botnfiski í þorskígildum talið sem hann getur ráðstafað þannig:

[...]

2. Til stuðnings byggðarlögum, í samráði við Byggðastofnun, þannig:

a. Til minni byggðarlaga sem lent hafa í vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi og háð eru veiðum eða vinnslu á botnfiski.

b. Til byggðarlaga sem orðið hafa fyrir óvæntri skerðingu á heildaraflaheimildum fiskiskipa sem gerð hafa verið út og landað hafa afla í viðkomandi byggðarlögum og sem veruleg áhrif hefur haft á atvinnuástand í byggðarlögunum.“

Þá er að finna svohljóðandi reglugerðarheimild í 2. mgr. sömu greinar:

„Ráðherra skal í reglugerð kveða á um ráðstöfun aflaheimilda skv. 1. mgr. og kveða þar á um hvaða botnfisktegundir komi til úthlutunar.“

Tilvitnuð ákvæði 2. tölul. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990 fjalla um heimild sjávarútvegsráðherra til að úthluta tilteknum aflaheimildum til byggðarlaga sem hafa lent í áföllum eða samdrætti í sjávarútvegi. Með lögum nr. 147/2003 var meðal annars gerð sú breyting á ákvæðinu að heimild til að koma byggðarlögum til aðstoðar með úthlutun sérstakra aflaheimilda var aukin. Í nefndaráliti meiri hluta sjávarútvegsnefndar Alþingis sagði varðandi þá breytingu:

„Markmið [...] með breyttu fyrirkomulagi byggðakvótans er að styrkja og efla útgerð og fiskvinnslu í sjávarbyggðum, þ.m.t. þeim byggðum sem hafa fengið sérstaka úthlutun í formi byggðakvóta.“ (Alþt. 2003-2004, A-deild, bls. 2742.)

Með ákvæði 2. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990 er sjávarútvegsráðherra gert skylt að setja reglugerð þar sem kveðið er á um ráðstöfun aflaheimildanna og skal þar kveðið á um hvaða botnfisktegundir komi til úthlutunar. Á þessum lagagrundvelli setti ráðuneytið reglugerð nr. 960/2004, um úthlutun á 3.200 þorskígildislestum til stuðnings byggðarlögum, en ákvæði 2.–4. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar voru svohljóðandi:

„Ráðuneytið skal gefa sveitarstjórnum kost á því að gera tillögur til ráðuneytisins um reglur er gildi um skiptingu úthlutunarinnar til einstakra skipa. Sveitarstjórnir skulu miða tillögur sínar við það að aflaheimildir sem koma í hlut hvers byggðarlags fari til fiskiskipa, sem gerð eru út frá viðkomandi byggðarlagi og að aflinn verði unninn þar enda verði því við komið. Tillögur sveitarstjórna skulu byggjast á almennum hlutlægum reglum og skal jafnræðissjónarmiða gætt. Heimilt er sveitarstjórn að miða við ákveðnar stærðir eða flokka fiskiskipa. Þá er henni heimilt að líta til þess hvort um sé að ræða samstarf aðila í veiðum og vinnslu afla innan viðkomandi byggðarlags, hvort fiskiskip hafi áður landað í byggðarlaginu og til annarra atriða sem stuðla að eflingu byggðarlagsins.

Skulu tillögur sveitarfélaga um þessar reglur hafa borist ráðuneytinu fyrir 1. janúar 2005. Geti ráðuneytið ekki fallist á tillögur sveitarstjórnar skal ráðuneytið gefa sveitarstjórn tveggja vikna frest til þess breyta tillögum sínum eða leggja fram nýjar.

Fallist ráðuneytið á reglur sveitarstjórnar um úthlutun aflaheimildanna staðfestir ráðuneytið reglurnar og birtir. Eftir það ber sveitarstjórn að kynna reglurnar og gefa útgerðum fiskiskipa kost á að sækja um aflaheimildir. Að loknum umsóknarfresti, sem sveitarstjórn ákveður, gerir sveitarstjórn síðan tillögur til ráðuneytisins um endanlega skiptingu aflaheimilda milli fiskiskipa. Fallist ráðuneytið á endanlegar tillögur sveitarstjórnar um skiptingu aflaheimildanna milli fiskiskipa staðfestir það þær og tilkynnir það til Fiskistofu. Geti ráðuneytið ekki fallist á tillögu sveitarstjórna um skiptingu aflaheimildanna felur það Fiskistofu að skipta þeim milli einstakra báta samkvæmt reglum 5. gr.“

Með ofangreindum reglugerðarákvæðum valdi sjávarútvegsráðherra að haga úthlutun aflaheimilda á grundvelli 2. tölul. 1. mgr. 9. gr. laga um stjórn fiskveiða á þá leið að gefa einstökum sveitarstjórnum kost á að gera annars vegar tillögur til ráðuneytisins að úthlutunarreglum sem lagðar yrðu til grundvallar úthlutun aflaheimilda í byggðarlaginu og hins vegar tillögur að skiptingu aflaheimildanna milli fiskiskipa að fengnum umsóknum. Ég tek fram að þótt í reglugerðinni hafi verið farin sú leið að mæla fyrir um að tillögur sveitarstjórna skyldu „staðfestar“ af hálfu ráðuneytisins er hér ekki um hefðbundið staðfestingarferli að ræða þar sem sveitarstjórn er að lögum fengið vald til að taka ákvarðanir eða setja almennar reglur, s.s. gjaldskrár eða samþykktir, sem háðar eru staðfestingu ráðherra til að þær öðlist gildi. Samkvæmt fyrrgreindri 1. mgr. 9. gr. laga um stjórn fiskveiða hefur sjávarútvegsráðherra einn vald til að taka ákvarðanir um hvernig ráðstafað skuli þeim sérstöku aflaheimildum sem hér um ræðir og er í lagaákvæðinu ekki gert ráð fyrir aðkomu sveitarfélaga að þeim ákvörðunum ráðherra. Þessu valdi getur ráðherra ekki að óbreyttum lögum afsalað sér í heild eða hluta til einstakra sveitarfélaga. Á grundvelli reglugerðarheimildar greinarinnar var þannig með reglugerð nr. 960/2004 einungis mælt fyrir um mögulega aðkomu sveitarstjórna að ákvörðunum ráðherra í formi tillögugerðar. Að lögum var einstökum sveitarstjórnum ekki skylt að verða við óskum ráðherra um framlagningu tillagna, og kæmu slíkar tillögur fram voru þær ekki bindandi fyrir ráðherra við úrlausn mála. Þrátt fyrir að í reglugerðinni væri þannig mælt fyrir um að sveitarstjórnum skyldi gefinn kostur á að leggja fram tillögur var því hér í raun að lögum um að ræða það fyrirkomulag sem í stjórnsýslurétti er nefnt frjáls álitsumleitun.

Í samræmi við þetta og þar sem sjávarútvegsráðherra ber að lögum ábyrgð á úthlutun þessara aflaheimilda var honum jafnframt skylt að sjá til þess að tillögur þær, sem sveitarstjórnir gerðu á þessum grundvelli, væru að efni til og formi í samræmi við lög og almennar reglur stjórnsýsluréttar. Að öðrum kosti gat ráðherra ekki að réttu lagi lagt þær til grundvallar að hluta eða í heild við endanlegar ákvarðanir um hvernig ráðstafa skyldi aflaheimildum þeim, sem hér um ræðir, þannig að fullnægt væri þeim markmiðum sem 9. gr. laga um stjórn fiskveiða er ætlað að ná. Af fyrirkomulagi þessa lagaákvæðis og reglugerðar nr. 960/2004 leiddi einnig að ekki var rétt að fara með athugasemdir eigenda fiskiskipa, sem töldu á sér brotið með úthlutunarreglum eða við úthlutun ráðuneytisins á aflaheimildum til einstakra skipa, sem stjórnsýslukæru enda var ákvörðunarvaldið um þessi atriði alfarið í höndum sjávarútvegsráðherra. Sveitarstjórnir höfðu enda ekki að lögum neinar heimildir til að taka hér efnislegar ákvarðanir, hvorki almennar né einstaklegar, um úthlutun byggðakvóta sem gátu verið andlag stjórnsýslukæru. Athugasemdir við úthlutunarreglur gátu þannig orðið ráðuneytinu tilefni til að endurskoða þær en athugasemdum við einstakar úthlutanir bar ráðuneytinu að leysa úr eftir atvikum í samræmi við endurupptöku- og afturköllunarheimildir stjórnsýsluréttar, sbr. 24. og 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Með framangreind sjónarmið í huga verður nú vikið nánar að einstökum atriðum sem kvörtun þessa máls beinist að.

3.

Í samræmi við tilvitnaða 4. gr. reglugerðar nr. 960/2004 gaf sjávarútvegsráðuneytið sveitarstjórn X kost á að gera tillögur til ráðuneytisins um reglur um skiptingu úthlutunarinnar milli einstakra skipa. Hreppsnefnd X nýtti þann möguleika og gerði tillögur þar um í bréfi, dags. 19. janúar 2005. Ráðuneytið gaf þær tillögur síðan út með auglýsingu nr. 59, 24. janúar 2005, um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta. Í 10. gr. auglýsingarinnar er að finna þá reglu sem gilti um úthlutun í X. Er sú regla nánar rædd í kafla IV.4 hér síðar.

Eins og fyrr er rakið er í fyrsta lagi deilt um það í máli þessu hvort ráðuneytið hafi að lögum haft heimild til að fjalla efnislega um þann þátt í erindi A ehf. sem laut að hæfi ákveðinna hreppsnefndarmanna í hreppsnefnd X. Í erindi lögmanns A ehf. til sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 9. maí 2005, var því haldið fram að tveir vanhæfir hreppsnefndarmenn hefðu tekið þátt í að fjalla um gerð tillagna að reglum um úthlutun byggðakvóta X. Væri því ljóst að tillögur hreppsnefndarinnar að umræddum reglum, sem og ákvörðun ráðuneytisins um að staðfesta þær og birta, væru haldnar verulegum annmörkum og því ógildanlegar. Sama ætti við um allar þær íþyngjandi ákvarðanir sem teknar hefðu verið með stoð í reglunum. Ráðuneytið taldi hins vegar í úrskurði sínum, dags. 6. júní 2005, að það væri ekki á þess valdi að fjalla um „hvort hreppsnefnd hafi verið vanhæf þegar hún gerði tillögur um reglur til úthlutunar byggðakvótans“. Sama ætti við um aðrar athugasemdir lögmannsins sem vörðuðu meðferð umsóknar A ehf. hjá hreppsnefnd X. Ég hef hér að framan rakið afstöðu ráðuneytisins til þessa atriðis eins og hún birtist í úrskurði ráðuneytisins frá 6. júní 2005 og í skýringarbréfum þess til mín og vísast til þess.

Athugun mín á þessum lið kvörtunar málsins hefur beinst að þeirri afstöðu sjávarútvegsráðuneytisins að það hafi skort vald til að fjalla um þann þátt í erindi A ehf. sem laut að ætluðu vanhæfi tilgreindra hreppsnefndarmanna við undirbúning að tillögugerð til ráðuneytisins. Engin afstaða er því tekin hér til efnis þeirrar athugasemdar og þá með tilliti til þess að hún beinist fyrst og fremst að hæfi tilgreindra hreppsnefndarmanna við gerð tillagna X til ráðuneytisins en ekki að úrlausn einstakra umsókna á grundvelli úthlutunarreglnanna. Hef ég þar m.a. horft til þess að samkvæmt 1. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 er ekki útilokað að sveitarstjórnarmaður geti verið vanhæfur til að taka þátt í tillögugerð af því tagi sem hér um ræðir að öðrum skilyrðum uppfylltum sem ekki verða rædd hér frekar, sbr. til hliðsjónar álit mitt frá 31. mars 2003, nr. 3521/2002. Ég tek það hins vegar skýrt fram vegna sjónarmiða í skýringarbréfi ráðuneytisins til mín að hæfisreglur II. kafla stjórnsýslulaga eiga ekki við um sveitarstjórnarmenn, sbr. síðari málsl. 2. mgr. 2. gr. þeirra laga, nema svo sé sérstaklega kveðið á um í lögum. Álitaefnið hér er því það eitt hvort sú afstaða sé rétt hjá sjávarútvegsráðuneytinu að það hafi að lögum skort vald til að taka þennan þátt í erindi A ehf. til efnislegrar meðferðar og þá meðal annars að virtum þeim ákvæðum sveitarstjórnarlaga um eftirlitshlutverk félagsmálaráðuneytisins sem fyrrnefnda ráðuneytið hefur vísað til.

Samkvæmt 2. tölul. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990, sbr. lög nr. 147/2003, hefur löggjafinn lagt það í hendur sjávarútvegsráðherra að ákveða úthlutun aflaheimilda að tilteknu magni afla. Á grundvelli reglugerðarheimildar sömu greinar valdi ráðherra með tilvitnuðum ákvæðum 2. til 4. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 960/2004 að gefa sveitarfélögum kost á að gera tillögur til ráðuneytisins um reglur er gilda ættu um skiptingu þeirrar úthlutunar sem kæmi í hlut viðkomandi byggðarlags, sbr. 3. gr. reglugerðarinnar. Tillögur sveitarstjórnanna höfðu sem slíkar ekki sjálfstæð réttaráhrif. Öflun þeirra var einungis hluti af undirbúningi ráðherra að endanlegri ákvörðun um ráðstöfun aflaheimildanna í sveitarfélaginu. Var það í samræmi við þá tilhögun 9. gr. laga nr. 38/1990 að það væri alfarið verkefni sjávarútvegsráðherra að annast úthlutun aflaheimilda á þessum lagagrundvelli og gæta þar samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti. Þetta vald varð ekki eins og lögum er háttað framselt einstökum sveitarstjórnum. Það var því á ábyrgð sjávarútvegsráðherra að leggja á það hverju sinni sjálfstætt mat hvort tillögur sveitarstjórna að úthlutunarreglum og að afgreiðslu einstakra umsókna um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa væru í samræmi við lög, þ.e.a.s. að þær uppfylltu þær efnislegu kröfur sem leiða af lögum og eftir atvikum óskráðum reglum stjórnsýsluréttar.

Þegar sveitarstjórn X valdi að nýta þann möguleika í 4. gr. reglugerðar nr. 960/2004 að setja fram tillögur að almennum úthlutunarreglum, sem og um úthlutun aflaheimilda til fiskiskipa, bar sjávarútvegsráðherra ekki einungis að leggja mat á efnisatriði tillagnanna eins og ráðuneytið heldur fram. Eins og í öðrum tilvikum þegar stjórnvald aflar sér upplýsinga og gagna við meðferð stjórnsýslumáls á grundvelli álitsumleitunar var sjávarútvegsráðuneytinu einnig skylt samkvæmt rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, þegar um afgreiðslu einstakra umsókna var að ræða, að staðreyna hvort málsmeðferð sveitarstjórnarinnar við undirbúning og afgreiðslu á tillögugerð sinni hafi verið í samræmi við lög og almennar reglur stjórnsýsluréttar, skráðar og óskráðar, þ.á m. sérákvæði 19. gr. sveitarstjórnarlaga um hæfi sveitarstjórnarmanna.

Vegna tilvísana sjávarútvegsráðuneytisins í afgreiðslu þess frá 6. júní 2005 til almennra eftirlitsheimilda og úrskurðarvalds félagsmálaráðuneytisins samkvæmt 102. og 103. gr. sveitarstjórnarlaga tek ég fram að þær heimildir eiga almennt ekki við þegar gert er ráð fyrir því að lögum að annað stjórnvald hafi á hendi sérgreint eftirlit með undirbúningi og afgreiðslu máls í sveitarstjórn á tilteknu sviði eða að aðkoma sveitarstjórnar sé aðeins liður í undirbúningi máls sem að lögum verður aðeins leitt til lykta hjá öðru stjórnvaldi. Ég ítreka að í þessu tilviki hafði sveitarstjórn með reglugerð sjávarútvegsráðherra verið gefinn kostur á því að gera tillögur til ráðuneytisins í tilefni af úthlutun aflaheimilda sem ráðherrann skyldi sjálfur ráðstafa, en sveitarstjórnin hafði engar sjálfstæðar heimildir til að ákveða hvernig skiptingu aflaheimildanna skyldi hagað. Ég tek loks fram, með atvik þessa máls sérstaklega í huga, að ef sveitarstjórn ákvað að nýta heimild 4. gr. reglugerðar nr. 960/2004 til að gera tillögur til sjávarútvegsráðuneytisins um reglur um úthlutun þessara sérstöku aflaheimilda verður að ganga út frá því að sveitarstjórnin hafi í ljósi valdheimilda ráðuneytisins í þessum málaflokki ekki getað miðað við annað en að lagt yrði á það mat í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttar hvort hæfir sveitarstjórnarmenn, sbr. 1. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga, hefðu staðið að gerð umræddra tillagna. Sjávarútvegsráðherra gat enda ekki við ákvörðunartöku sína stuðst að hluta eða í heild við tillögur sveitarstjórna í þessum efnum þegar hann hafði ekki fyrirfram og með sjálfstæðum hætti gætt að því hvort þær fullnægðu kröfum laga að formi til og efni. Afstaða sjávarútvegsráðherra til vanhæfis eins eða fleiri sveitarstjórnarmanna gat þannig haft áhrif á það í hvaða farveg úthlutun í einstöku sveitarfélagi væri sett og þá hvort þar yrði að miða við hinar almennu reglur að þessu leyti í reglugerð nr. 960/2004.

Með vísan til þessa og þeirra sjónarmiða sem að framan eru rakin er það niðurstaða mín að ekki verði fallist á þá afstöðu sjávarútvegsráðuneytisins að það hafi skort vald til að taka efnislega afstöðu til athugasemda lögmanns A ehf. um ætlað vanhæfi tveggja tilgreindra hreppsnefndarmanna í sveitarstjórn X við undirbúning að gerð tillagna sveitarfélagsins að reglum um úthlutun byggðakvóta. Ég tek fram að það leiðir einnig af þessari niðurstöðu að sjávarútvegsráðuneytinu bar við endanlega töku ákvörðunar um ráðstöfun aflaheimildanna að fengnum umsóknum að meta sjálfstætt hvort sveitarstjórn hefði við meðferð og afgreiðslu tillagna um það efni til ráðuneytisins gætt almennra reglna stjórnsýsluréttar, en ég ræði þetta nánar í kafla IV.6.

4.

Í kvörtuninni er því haldið fram að tiltekin skilyrði í reglum um úthlutun byggðakvóta X, sbr. auglýsingu nr. 59/2005, séu ólögmæt, einkum þar sem efni þeirra hafi ráðist af ólögmætum og ómálefnalegum sjónarmiðum sveitarstjórnarmanna sem vildu þannig koma í veg fyrir að A ehf. fengi úthlutað byggðakvóta til að meiri kvóti kæmi í hlut annarra umsækjenda. Annars vegar er um að ræða það skilyrði að um sé að ræða skip sem skráð hafi verið með veiðileyfi 1. september 2004 og hins vegar að 2/3 hlutar áhafnar skips sem sótt er um fyrir, hafi átt lögheimili á Þ 1. desember 2004. Um fyrra skilyrðið verður rætt hér en um búsetuskilyrðið verður rætt í næsta kafla, IV.5.

Eins og fyrr er rakið ákvað sjávarútvegsráðuneytið með auglýsingu nr. 59/2005 að byggja úthlutun þeirra aflaheimilda sem komu í hlut X á tillögum hreppsins að úthlutunarreglum fiskveiðiárið 2004/2005 og voru þær birtar með 10. gr. auglýsingarinnar. Fyrsta málsgrein hennar er svohljóðandi:

„10. [X].

1. Úthlutuðum veiðiheimildum verði skipt eingöngu milli þeirra útgerðaraðila sem áttu lögheimili á [Þ] 1. desember 2004 og eiga skip með veiðileyfi, skráð 1. september 2004. Jafnframt er gert að skilyrði að 2/3 hlutar áhafnar skips sem sótt er um fyrir, hafi átt lögheimili á [Þ] 1. desember 2004.“

Í tilvitnaðri 1. mgr. 10. gr. auglýsingarinnar um reglur um úthlutun byggðakvóta í X segir að úthlutuðum veiðiheimildum skuli skipt eingöngu milli þeirra útgerðaraðila sem áttu lögheimili á Þ 1. desember 2004 og „eiga skip með veiðileyfi, skráð 1. september 2004“. Ég tek í upphafi fram að af orðalagi tilvitnaðs ákvæðis verður ekki beinlínis ráðið að áskilið sé að skip með veiðileyfi sé skráð „í viðkomandi byggðarlagi“ 1. september 2004. Ljóst er hins vegar af afgreiðslu sjávarútvegsráðuneytisins á erindi A ehf. að ráðuneytið hefur lagt til grundvallar að þannig hafi borið að skilja þetta ákvæði og hefur það í því sambandi vísað til upphafsmálsliðar 1. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 960/2004 þar sem ráðuneytið lagði slíka almenna afmörkun til grundvallar. Af þessum ástæðum og samhengi ákvæðisins við 10. gr. auglýsingarinnar í heild sinni tel ég ekki tilefni til að leggja annað til grundvallar en að áskilið hafi verið samkvæmt ákvæðinu að skip með veiðileyfi hafi verið skráð í X 1. september 2004. Mun umfjöllun mín um þetta skilyrði þannig taka mið af því.

Í kvörtun A ehf. er því haldið fram að ofangreint skilyrði sé í andstöðu við ákvæði 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 960/2004 þar sem mælt er fyrir um að sveitarstjórnir skuli miða tillögur sínar um úthlutunarreglur við það að aflaheimildir sem koma í hlut hvers byggðarlags fari til fiskiskipa sem gerð eru út frá viðkomandi byggðarlagi. Það hafi verið ólögmætt að miða við tímamark löngu áður en byggðakvótanum var úthlutað en það hafi leitt til þess að A ehf. sem keypt hafði nýjan bát gat ekki uppfyllt skilyrðið. Heimilt hefði verið að miða við síðara tímamark og hefði það verið betur til þess fallið að efla byggðarlagið. Nauðsynlegt er samhengisins vegna að taka hér orðrétt upp forsendurnar um þetta atriði í afgreiðslu sjávarútvegsráðuneytisins frá 6. júní 2005:

„Ráðuneytið bendir á að eina lagaskilyrðið fyrir úthlutun aflaheimilda samkvæmt 2. tl. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, er að það skuli gert til stuðnings byggðarlögum. Ráðuneytið gaf sveitarstjórnum kost á því að gera tillögur um það hvernig og með hvaða skilyrðum byggðakvótanum skyldi úthlutað. Með þessu var stefnt að því að tryggja að aflaheimildirnar nýttust byggðarlögunum sem best. Ráðuneytið telur að skilyrði í reglum hreppsnefndar [X] um skráningu skips á [Þ] 1. september 2004 sé málefnalegt og til þess fallið að stuðla að því að markmið tilvitnaðra laga- og reglugerðarákvæða verði náð sem er að efla byggðarlagið. Ráðuneytið telur að það skilyrði brjóti í engu reglur um jafnræði. Bendir ráðuneytið á í þessu sambandi að það hefur sett samskonar viðmiðun varðandi skráningu skips í 5. gr. reglugerðar nr. 960/2004, sem gildir um úthlutun byggðakvótans í þeim tilvikum þegar tillögum sveitarstjórnar er ekki til að dreifa. Fyrir liggur að [Y] var skráð í [V] 1. september 2004. Ráðuneytið telur því að synja hafi átt útgerð [Y] um hlut úr byggðakvóta [X] þegar af þeirri ástæðu að skipið var ekki skráð á [Þ] 1. september 2004.“

Í 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 960/2004 var kveðið á um að sveitarstjórnir skyldu miða tillögur sínar við að aflaheimildir sem í hlut þeirra kæmu færu til fiskiskipa sem gerð væru út frá viðkomandi byggðarlagi. Þá var, eins og sjávarútvegsráðuneytið bendir á, lagt til grundvallar í 5. gr. reglugerðarinnar að gerði sveitarstjórn ekki tillögu um hvernig skipta skyldi þeim veiðiheimildum sem það hafði til ráðstöfunar skyldi Fiskistofa skipta þeim milli einstakra fiskiskipa „sem skráð [væru] í viðkomandi byggðarlagi 1. september 2004“. Er það upphafstímamark í samræmi við þá almennu reglu um afmörkun fiskveiðiársins frá 1. september til 31. ágúst ár hvert sem fram kemur í 2. mgr. 3. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða.

Að þessu virtu tel ég mig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við það að sjávarútvegsráðuneytið hafi á ofangreindum forsendum talið rétt að leggja þá tillögu hreppsnefndar X til grundvallar að miða við að fiskiskip væri skráð í sveitarfélaginu 1. september 2004. Vegna þeirra sjónarmiða um þetta atriði sem fram koma í kvörtun A ehf. tek ég fram að þótt umræddar úthlutunarreglur hafi ekki verið staðfestar og birtar fyrr en með auglýsingu nr. 59/2005 frá 24. janúar á sama ári verður ekki af minni hálfu fullyrt að það hafi verið í ósamræmi við þá lagaheimild sem liggur til grundvallar úthlutun byggðakvótans að miða við skráningu fiskiskips í viðkomandi sveitarfélagi frá upphafi fiskveiðiársins. Til þess stóðu enda málefnalegar röksemdir tengdar þeim markmiðum að baki úthlutun þessara sérstöku aflaheimilda að stuðla að eflingu og viðgangi byggðarlagsins vegna samdráttar í sjávarútvegi og því eðlilegt að áskilja ákveðin tengsl á milli byggðarlagsins og þeirra fiskiskipa sem aflaheimildirnar kynnu að renna til. Með skilyrði af þessu tagi var einnig leitast við að skapa tiltekna festu í þeirri útgerð sem stofnað hafði verið til í sveitarfélaginu.

5.

Hvað sem líður niðurstöðu minni í næsta kafla hér að framan tel ég rétt að benda á það hér að af athugun á einstökum úthlutunarreglum í nefndri auglýsingu nr. 59/2005 verður ekki annað séð en að sjávarútvegsráðuneytið hafi fallist á tillögur einstakra sveitarstjórna sem eru um margt ólíkar innbyrðis í þessum efnum. Í sumum tilvikum er miðað við annað tímamark varðandi skráningu fiskiskips í heimahöfn eða jafnvel við aðrar efnislegar forsendur, sbr. t.d. 4. mgr. 1. gr. um úthlutun byggðakvóta í Akureyrarbæ, þar sem miðað er við að skip hafi verið skráð með heimahöfn í Hrísey „á árinu 2004“ eða að um sé að ræða skip sem „landaði afla sínum þar á því ári“; 1. mgr. 2. gr. um úthlutun í Austurbyggð, þar sem miðað er við skráningu í heimahöfn í sveitarfélaginu „fiskveiðiárið 2003-2004“ eða að eigendur báts/skips hafi „átt lögheimili og starfsstöð“ í sveitarfélaginu á sama tímabili; 1. mgr. 3. gr. um úthlutun í Árneshreppi þar sem einungis er miðað við að úthlutun fari til báta sem hafi verið í eigu manna sem eiga lögheimili í sveitarfélaginu, sjá loks einnig a- og b-lið 2. mgr. 4. gr. um úthlutun í Blönduósbæ þar sem skilyrðið er einungis það að úthlutun fari til báta sem skráðir eru hjá sveitarfélaginu án þess að nokkurt viðmiðunartímabil sé nefnt auk þess sem mögulegt er að úthluta þar til báta sem ekki eru þar skráðir enda eigi þeir samstarf um veiðar við vinnslustöð á Blönduósi samkvæmt skriflegu samkomulagi beggja aðila þar um, þ.e. vinnslustöðvar og bátseigenda.

Ég gæti tekið fleiri dæmi úr auglýsingu nr. 59/2005 um þær ólíku útfærslur hvað varðar afmörkun á þeim bátum og skipum sem koma til greina við úthlutun í viðkomandi byggðarlagi, sem ráðuneytið staðfesti með nefndri auglýsingu. Þau dæmi sem að framan greinir nægja hins vegar til að sýna fram á að sjávarútvegsráðuneytið hefur talið heimilt að lögum við birtingu auglýsingar nr. 59/2005 að byggja á talsvert mismunandi útfærslum um það hvaða forsendur að þessu leyti eru lagðar til grundvallar við úthlutun umræddra aflaheimilda eftir byggðarlögum. Það verður að minnsta kosti ekki séð af umræddri auglýsingu eða þeim skýringum sem ég hef fengið hjá ráðuneytinu við meðferð þessa máls, og við meðferð annarra mála sem varða úthlutun byggðakvóta á sama lagagrundvelli sem ég hef haft til meðferðar, hvaða efnisleg og málefnaleg rök standi að baki þeim mismun sem er á úthlutunarreglunum að þessu leyti.

Með þetta í huga ítreka ég þau sjónarmið um lögmælt hlutverk og valdheimildir sjávarútvegsráðherra samkvæmt 9. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, sem að framan eru rakin. Ákvæði 9. gr. laga um stjórn fiskveiða kveður á um úthlutun takmarkaðra gæða, sbr. til hliðsjónar álit mitt frá 17. janúar 2003, nr. 3699/2003. Að því virtu, og með vísan til þess að ráðherra er gert skylt að kveða á um ráðstöfun þeirra með reglugerð, er ljóst að takmörk eru á því hve langt hann má ganga við setningu reglna sem byggja á mismunandi forsendum og útfærslum einstakra sveitarstjórna um hvernig ráðstöfun þess hluta byggðakvótans, sem ætlaður er viðkomandi byggðarlagi, skuli háttað. Á þetta við hvað sem líður áskilnaði í reglugerð um staðfestingu ráðherra á tillögum viðkomandi sveitarstjórna. Ég tek fram að það er ekki með öllu útilokað að sjávarútvegsráðherra geti hagað málum þannig að gert sé ráð fyrir aðkomu einstakra sveitarstjórna að ákvörðunum um endanlega úthlutun aflaheimilda innan byggðarlagsins, en viss takmörk eru þó þar á.

Í fyrsta lagi máttu tillögur sem sveitarstjórnir sendu ráðuneytinu á grundvelli ákvæða í reglugerð nr. 960/2004 almennt ekki stangast á við þau skilyrði sem fram koma í reglugerðinni. Leiðir þetta af því fyrirkomulagi sem ráðherra ákvað að byggja á við úthlutun byggðakvótans samkvæmt 9. gr. laga nr. 38/1990, með síðari breytingum, þ.e.a.s. að kveða á um heildarfyrirkomulag úthlutunarinnar fiskveiðiárið 2004–2005 fyrir allt landið í almennri reglugerð, en birta síðan á grundvelli hennar sérstaka auglýsingu um nánari útfærslu úthlutunarinnar í einstökum byggðarlögum. Sérstakar útfærslur úthlutunarinnar fyrir einstök byggðarlög byggðu á tillögum viðkomandi sveitarfélaga, en af því úthlutunarfyrirkomulagi sem ráðherra ákvað er ljóst að ráð var fyrir því gert að þær tillögur myndu fela í sér nánari útfærslu á þeim viðmiðum sem fram komu í reglugerðinni. Verður það til að mynda ráðið af því að í 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 960/2004 segir að sveitarstjórnir skuli „miða tillögur sínar við það að aflahlutdeildir sem koma í hlut hvers byggðarlags fari til fiskiskipa, sem gerð eru út frá viðkomandi byggðarlagi“, sem og því að í auglýsingu nr. 59/2005 segir að hún sé gefin út með stoð í 4. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 960, 6. desember 2004. Um sambærileg sjónarmið vegna úthlutunar byggðakvóta á grundvelli reglugerðar nr. 722/2005, um úthlutun byggðakvóta fiskveiðiárið 2005–2006, hef ég nánar rætt í öðru áliti um úthlutun byggðakvóta dagsettu í dag, sjá mál nr. 4583/2005 og nr. 4588/2005. Með hliðsjón af þessu varð ráðherra hverju sinni að staðreyna hvort þær tillögur sem sveitarstjórnir sendu honum á grundvelli ákvæða í reglugerð nr. 960/2004 stæðust þau almennu viðmið sem þar komu fram.

Í öðru lagi leikur verulegur vafi á því að það samrýmist efnisákvæðum 9. gr. laga nr. 38/1990, með síðari breytingum, og reglugerðarheimild 2. mgr. sömu greinar, að almenn og hlutlæg skilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda samkvæmt greindu lagaákvæði, til dæmis um skráningarstað og skráningartíma skipa og jafnvel um eignarhald, auk atriða varðandi búsetu sjómnna í viðkomandi byggðarlagi sem ég ræði hér síðar, geti, að virtum jafnræðissjónarmiðum, orðið grundvöllur úthlutunar í einu byggðarlagi en ekki öðru. Á það í það minnsta við þegar svo háttar til að umrædd skilyrði byggja á tillögum viðkomandi sveitarstjórna sem ráðherra hefur staðfest án nánari könnunar á réttmæti þeirra. Með hliðsjón af þeirri leið sem ráðherra ákvað að fara við úthlutun byggðakvóta á grundvelli 9. gr. laga nr. 38/1990 og lýst er í ákvæðum reglugerðar nr. 960/2004, og með hliðsjón af orðalagi sjálfrar 9. gr. laganna, eins og skilja verður það lagaákvæði í ljósi jafnræðisreglu, verða slík skilyrði eða afstaða ráðherra til beitingar þeirra að lágmarki að koma fram í almennri reglugerð sem gildi hafi fyrir allt landið. Það er síðan annað og sjálfstætt úrlausnarefni hvort almennt og hlutlægt skilyrði sem fram kemur í slíkri reglugerð eigi sér næga stoð í 9. gr. laga nr. 38/1990.

Í þriðja lagi fæ ég ekki séð að úthlutun byggðakvóta geti almennt séð, að virtri þeirri lagaheimild sem hér liggur til grundvallar og markmiðum hennar, verið reist á úthlutunarreglum, byggðum á tillögum sveitarfélaga, sem kveða á um mismunandi útfærslur á grundvallarskilyrðum fyrir úthlutun byggðakvóta ef það misræmi verður ekki að minnsta kosti rökstutt með sannfærandi hætti með vísan til staðbundinna aðstæðna í viðkomandi byggðarlagi. Verður hér að hafa í huga að löggjafinn hefur með setningu 9. gr. laga nr. 38/1990, með síðari breytingum, falið sjávarútvegsráðherra úthlutun umræddra aflaheimilda en ekki einstökum sveitarfélögum. Grundvallarskilyrði, eins og um skráningarstað og skráningartíma skipa, verða því að vera eins að efni til í öllum byggðarlögum nema málefnaleg og sannfærandi rök tengd staðbundnum aðstæðum á tilteknum stað réttlæti að gerð séu þar frávik. Að öðrum kosti hefur ráðuneytið ekki fullnægt þeirri lögmæltu skyldu sinni samkvæmt meginreglu stjórnsýsluréttar að tryggja eins og kostur er að gætt sé samræmis og jafnræðis á milli þeirra sem áhuga hafa á því að nýta þessar aflaheimildir til hagsbóta fyrir þau byggðarlög sem eiga í þeim vanda sem úthlutun byggðakvóta er ætlað að mæta. Það er afstaða mín að ekki verði önnur ályktun dregin af auglýsingu nr. 59/2005 en að sjávarútvegsráðuneytið hafi ekki gætt þess að leggja efnislegt mat á tillögur einstakra sveitarstjórna þannig að tryggt væri nauðsynlegt samræmi og jafnræði hvað varðar skilyrði um eignarhald eða skráningarstað og skráningartíma báta/skipa sem til greina komu við úthlutun byggðakvótans.

6.

Í kvörtun málsins er því haldið fram að ólögmætt hafi verið það skilyrði í 1. mgr. 10. gr. auglýsingar nr. 59/2005 um úthlutun byggðakvóta í X að 2/3 hlutar áhafnar skips sem sótt er um fyrir hafi átt lögheimili á Þ 1. desember 2004. Í skýringarbréfi sjávarútvegsráðuneytisins til mín, dags. 14. nóvember 2005, er vísað til þess sem segir í úrskurði ráðuneytisins, dags. 6. júní 2005, um ofangreint skilyrði:

„Ráðuneytið telur jafnframt að skilyrði um að 2/3 hlutar áhafnar væru með lögheimili á [Þ] hafi verið lögmætt enda er þar um að ræða hlutlægt skilyrði sem ótvírætt miðar að því markmiði að styðja byggðarlagið, sbr. áður tilvitnuð laga- og reglugerðarákvæði. Þá vill ráðuneytið einnig benda á að ekkert hefur komið fram sem bendir til að skilyrði um jafnræði hafi ekki verið gætt við afgreiðslu umsókna.“

Ég ítreka hér framangreind sjónarmið mín um þau takmörk sem eru á því að almenn og hlutlæg skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta séu mismunandi á milli byggðarlaga. Skilyrði um að ákveðið hlutfall af áhafnarmeðlimum skips eigi lögheimili í viðkomandi byggð getur ekki að virtum þeim sjónarmiðum orðið grundvöllur úthlutunar í einu byggðarlagi en ekki öðru eingöngu með vísan til þess að viðkomandi sveitarstjórn hafi gert tillögu um slíkt skilyrði sem ráðherra hefur staðfest. Eins og lagagrundvelli fyrir úthlutun byggðakvóta er háttað samkvæmt 9. gr. laga nr. 38/1990, og einkum að því virtu að samkvæmt 2. mgr. sömu greinar skal sjávarútvegsráðherra „kveða á um ráðstöfun“ þessara aflaheimilda „í reglugerð“, tel ég að ráðuneytinu hafi ekki verið heimilt að byggja á framangreindu skilyrði við úthlutun byggðakvóta í X án þess að minnsta kosti að slíkt skilyrði eða afstaða ráðherra til þess kæmi fram í almennri reglugerð ráðherra sem gildi hafi fyrir allt landið. Með þessu hef ég hins vegar ekki tekið neina afstöðu til þess hvort skilyrði um búsetu áhafnarmeðlima í viðkomandi byggðarlagi á tilteknum tíma, hvort sem er þeirra allra eða tiltekins hluta, eigi sér næga stoð í 9. gr. laga nr. 38/1990, eins og hún verður skýrð í ljósi jafnræðisreglu og þá eftir atvikum að gættri þeirri grunnreglu sem kann að leiða af 4. mgr. 66. gr. stjórnarskrárinnar.

Framangreindu til viðbótar tel ég rétt að taka það fram að hér á það sama við og áður hefur verið rakið um skilyrði sem um er fjallað í kafla IV.5. Þannig liggur ekkert fyrir um að sjávarútvegsráðuneytið hafi gætt þess að leggja efnislegt mat á tillögur sveitarstjórna hvað varðar skilyrði um búsetu áhafnarmeðlima, og einnig eftir atvikum útgerðarmanna, áður en auglýsing nr. 59/2005 var birt, þannig að tryggt væri nauðsynlegt samræmi og jafnræði milli útgerðaraðila við úthlutun byggðakvótans. Ljóst er af skoðun á ákvæðum auglýsingar nr. 59/2005 að það virðist með öllu handahófskennt hvort búseta áhafnarmeðlima, að hluta eða að öllu leyti, eða útgerðarmanna er áskilin til úthlutunar byggðakvóta í þeim byggðarlögum sem þar falla undir.

7.

Í erindi A ehf. til sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 9. maí 2005, var því haldið fram að félaginu hefði verið synjað um úthlutun byggðakvóta meðal annars á þeim grundvelli að sveitarstjórn X hefði ranglega talið að það fullnægði ekki því skilyrði í 3. mgr. 10. gr. úthlutunarreglnanna að geta lagt fram undirritaðan samning við vinnslustöð á Þ um úrvinnslu aflans samkvæmt úthlutuðum heimildum. Í kvörtun félagsins til mín er einnig gerð athugasemd við þetta atriði. Þar kemur fram að félagið hafi samið við tiltekið fyrirtæki um að kaupa allan afla vegna úthlutana á byggðakvóta og hefði verið sérstaklega tekið fram í samningnum að aflinn yrði nýttur til vinnslu í harðfiskvinnslu fyrirtækisins á Þ. Aldrei hefði til staðið að landa eða vinna aflann annars staðar enda hvergi kveðið á um slíkt í samningnum sem fylgdi með umsókn um byggðakvóta. Með kvörtuninni til mín fylgdi umsóknin ásamt afriti af framangreindum samningi um vinnslu byggðakvótans. Í úrskurði sjávarútvegsráðuneytisins segir svo um þetta atriði:

„Hafi það komið fram í umsókn kæranda að til hafi staðið að landa aflanum til vinnslu hjá áðurgreindri harðfiskvinnslu þá telur ráðuneytið að því skilyrði hafi verið fullnægt en ljóst er, með skírskotun til þess er að framan greinir, að það hefur ekki áhrif á niðurstöðu þessa máls.“

Af þessum orðum verður ekki annað ráðið en að sjávarútvegsráðuneytið hafi fallist á athugasemdir A ehf. um þetta atriði, þó að gefinni þeirri forsendu að upplýsingar um fyrirhugaða löndun hafi komið fram í umsókn kæranda. Verður ekki séð að ráðuneytið hafi lagt endanlegt mat á þetta atriði til dæmis með því að afla afrits af umsókn félagsins til X.

Vegna þessa atriðis tek ég fram að með 4. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 960/2004 var gert ráð fyrir því að í framhaldi af því að sjávarútvegsráðuneytið staðfesti reglur um úthlutun og birti þær bæri sveitarstjórn að kynna reglurnar og gefa útgerðum fiskiskipa kost á að sækja um aflaheimildir. Að loknum umsóknarfresti, sem sveitarstjórn var falið að ákveða, bar henni síðan að gera tillögur til ráðuneytisins um endanlega skiptingu aflaheimilda milli fiskiskipa. Féllist ráðuneytið á endanlegar tillögur sveitarstjórnar um skiptingu aflaheimildanna milli fiskiskipa staðfesti það þær og tilkynnti það til Fiskistofu. Gæti ráðuneytið ekki fallist á tillögu sveitarstjórna um skiptingu aflaheimildanna bar því að fela Fiskistofu að skipta þeim milli einstakra báta samkvæmt reglum 5. gr.

Af þessu verður ráðið að í samræmi við lagagrundvöll 9. gr. laga nr. 38/1990 gerði reglugerðin réttilega ráð fyrir því að endanleg ákvörðun um skiptingu aflaheimildanna á milli umsækjenda væri í höndum sjávarútvegsráðherra. Ráðuneytinu bar því að ganga úr skugga um það, ef tillögur um slíka skiptingu bárust frá sveitarstjórn, hvort þær væru byggðar á lögmætum forsendum og réttum staðreyndum, þ. á m. hvort þar hefði með fullnægjandi hætti verið byggt á þeim staðreyndum sem fram komu í umsóknum og fylgigögnum enda væri ekki tilefni til að draga réttmæti þeirra í efa. Á ráðuneytinu hvíldi því sú ábyrgð að gæta þess að réttaröryggisreglum stjórnsýslulaga hefði verið fylgt við meðferð einstakra umsókna, sbr. hér rannsóknarskylda 10. gr. stjórnsýslulaga. Á þetta auðvitað þeim mun frekar við ef tillaga kom frá sveitarstjórn um að hafna erindi tiltekins umsækjanda. Af tilvitnuðum orðum úr afgreiðslu ráðuneytisins á erindi A ehf. verður ekki annað ráðið en að ráðuneytið hafi hvorki við staðfestingu tillagna X né við meðferð erindis A ehf. gert nokkurn reka að því að afla gagna sem bjuggu að baki tillögum hreppsins um að synja bæri erindi félagsins og þá að leggja á það mat hvort sú tillaga væri efnislega byggð á réttum forsendum. Í þessu efni virðist ráðuneytið því einnig hafa látið hjá líða að inna af hendi það lögbundna verkefni sem löggjafinn fól því með lögfestingu 9. gr. laga um stjórn fiskveiða.

V. Niðurstaða.

Samkvæmt því sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að ekki verði fallist á þá afstöðu sjávarútvegsráðuneytisins að það hafi skort vald til að taka efnislega afstöðu til athugasemdar í erindi A ehf. um ætlað vanhæfi tveggja hreppsnefndarmanna í sveitarstjórn X við undirbúning að gerð tillagna sveitarfélagsins að reglum um úthlutun byggðakvóta. Það leiðir einnig af þessari niðurstöðu minni að sjávarútvegsráðuneytinu bar við endanlega töku ákvörðunar um ráðstöfun aflaheimildanna að fengnum umsóknum að meta sjálfstætt hvort sveitarstjórn hefði við meðferð og afgreiðslu tillagna um það efni til ráðuneytisins gætt almennra reglna stjórnsýsluréttar.

Það er einnig niðurstaða mín að ekki verði af minni hálfu fullyrt að það hafi verið í ósamræmi við þá lagaheimild sem liggur til grundvallar úthlutun byggðakvótans að miða við skráningu fiskiskips í viðkomandi sveitarfélagi frá upphafi fiskveiðiársins. Á hinn bóginn er það niðurstaða mín að ekki verði önnur ályktun dregin af auglýsingu nr. 59/2005, um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta, en að sjávarútvegsráðuneytið hafi ekki gætt þess að leggja efnislegt mat á tillögur einstakra sveitarstjórna þannig að tryggt væri nauðsynlegt samræmi og jafnræði hvað varðar skilyrði um eignarhald eða skráningarstað og skráningartíma báta/skipa sem til greina komu við úthlutun byggðakvótans. Þá er það niðurstaða mín að ráðuneytinu hafi ekki verið heimilt að byggja á skilyrði um búsetu áhafnarmeðlima við úthlutun byggðakvóta í X án þess að minnsta kosti að slíkt skilyrði kæmi fram í almennri reglugerð ráðherra. Með þessu hef ég hins vegar ekki tekið neina afstöðu í álitinu til þess hvort skilyrði um búsetu áhafnarmeðlima í byggðarlagi á tilteknum tíma, hvort sem er þeirra allra eða tiltekins hluta, geti talist í samræmi við 9. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, eins og það ber að skýra í ljósi jafnræðisreglu og þá eftir atvikum einnig að gættri þeirri grunnreglu sem kann að leiða af 4. mgr. 66. gr. stjórnarskrárinnar.

Það er hins vegar niðurstaða mín að á hafi skort af hálfu sjávarútvegsráðuneytisins að það hafi gætt þess að leggja efnislegt mat á tillögur einstakra sveitarstjórna hvað varðar skilyrði um búsetu áhafnarmeðlima eða útgerðarmanna þannig að tryggt væri nauðsynlegt samræmi og jafnræði við úthlutun byggðakvótans á landsvísu.

Það er loks niðurstaða mín að sjávarútvegsráðuneytið hafi hvorki við þá ákvörðun að leggja tillögur X til grundvallar úthlutun nefndra aflaheimilda né við meðferð erindis A ehf. gert fullnægjandi reka að því, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að afla gagna sem bjuggu að baki tillögum hreppsins um að synja bæri erindi félagsins og þá að leggja á það mat hvort sú tillaga væri efnislega byggð á réttum forsendum.

Af framangreindu er það niðurstaða mín að verulegir annmarkar hafi verið á afgreiðslu sjávarútvegsráðuneytisins í máli A ehf. Auk þess hef ég gert athugasemdir við tiltekin ákvæði í 1. mgr. 10. gr. auglýsingar nr. 59/2005. Á hinn bóginn hef ég í áliti þessu ekki talið forsendur til að fullyrða að það hafi verið í ósamræmi við lög að miða úthlutun aflaheimilda í málinu við skráningu fiskiskips í viðkomandi sveitarfélagi frá upphafi fiskveiðiárs. Fyrir liggur að skip A ehf. fullnægði ekki því skilyrði. Með vísan til þess að fyrir liggur úrlausn í málinu sem ég hef gert verulegar efnislegar athugasemdir við beini ég þeim tilmælum til sjávarútvegsráðuneytisins að það taki mál A ehf. til endurskoðunar komi fram ósk um það frá félaginu og leysi þá úr því í samræmi við þau sjónarmið sem fram koma í þessu áliti. Með því hef ég þó enga afstöðu tekið til þess hvort slík endurskoðun kunni að leiða til annarrar niðurstöðu í málinu.

Í áliti þessu og tveimur öðrum álitum, dagsettum í dag, hef ég fjallað um ýmis atriði er varða framkvæmd sjávarútvegsráðuneytisins á fyrirmælum 2. tölul. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, um ráðstöfun aflaheimilda til stuðnings byggðarlögum. Það er ljóst af umfjöllun minni í þessum álitum að verulega hefur skort á að sjávarútvegsráðuneytið hafi við þessar ákvarðanir gætt að lögbundnu hlutverki sínu í þessum málaflokki. Hef ég komist að þeirri niðurstöðu í öllum þessum málum að annmarkar hafi verið á undirbúningi, efni og formi ákvarðana ráðuneytisins um úthlutun aflaheimilda á ofangreindum lagagrundvelli. Með þetta í huga hef ég ákveðið að samhliða útgáfu þessara álita sé rétt að ég riti sjávarútvegsráðherra sérstakt bréf þar sem ég fjalla með almennum hætti um athuganir mínar og niðurstöður auk þess að setja fram athugasemdir og tilmæli af þessu tilefni. Ég tel rétt að vekja athygli á því að þetta er í annað skipti á þremur árum sem ég tel ástæðu til að gera með almennum hætti athugasemdir við framkvæmd sjávarútvegsráðherra á lagafyrirmælum um úthlutun byggðakvóta, sbr. bréf mitt, dags. 3. júlí 2003, en nánar er að því vikið í bréfi mínu til ráðherra, dags. í dag.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Samkvæmt upplýsingum frá sjávarútvegsráðuneytinu í bréfi, dags. 20. júní 2007, hafði A ehf. ekki leitað til ráðuneytisins að nýju í framhaldi af álitinu.