Álit

I. Kvörtun.

Hinn 31. október 2005 leitaði A til mín og kvartaði yfir þeirri ákvörðun sjávarútvegsráðuneytisins frá 15. apríl 2005 að fallast á tillögur sveitarstjórnar J um úthlutun byggðakvóta vegna fiskveiðiársins 2004–2005 en samkvæmt þeim fékk bátur í eigu A, K, enga hlutdeild í kvótanum. Hann telur að við úthlutunina hafi þær reglur sem gilda áttu við úthlutun byggðakvóta í sveitarfélaginu samkvæmt 1. gr. auglýsingar (III) nr. 215/2005, um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta, verið brotnar. Bátum hafi verið úthlutað kvóta sem leigt og selt höfðu frá sér aflaheimildir. Einnig hafi báti verið úthlutað sem landaði ekki í heimahöfn og sömuleiðis báti þar sem eigandinn hafði ekki fiskveiðar að aðalatvinnu síðasta fiskveiðiár. Þar sem úthlutunarreglurnar hafi verið „þverbrotnar“ telur A að það hefði borið að úthluta honum aflaheimildum til jafns við aðra.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 30. júní 2006.

II. Málavextir.

Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, sbr. 2. gr. laga nr. 147/2003, skal sjávarútvegsráðherra á hverju fiskveiðiári hafa til ráðstöfunar tilteknar aflaheimildir, sem hann getur ráðstafað meðal annars til stuðnings byggðarlögum. Í 2. mgr. sömu greinar segir að ráðherra skuli í reglugerð kveða á um ráðstöfun aflaheimildanna. Á þeim grundvelli setti sjávarútvegsráðherra fyrir fiskveiðiárið 2004–2005 reglugerð nr. 960/2004, um úthlutun á 3.200 þorskígildislestum til stuðnings byggðarlögum. Samkvæmt 4. gr. reglugerðarinnar skyldi gefa sveitarstjórnum í þeim sveitarfélögum, sem fengu úthlutað aflaheimildum á þessum lagagrundvelli, kost á að gera tillögur til sjávarútvegsráðherra um reglur sem gilda ættu um úthlutun aflaheimildanna innan sveitarfélagsins. Í reglugerðinni var síðan tekið fram að féllist ráðuneytið á reglurnar „staðfesti“ það þær og birti. Þá var mælt svo fyrir í reglugerðinni að eftir það bæri sveitarstjórn að kynna reglurnar og gefa útgerðum fiskiskipa kost á að sækja um aflaheimildir. Að loknum umsóknarfresti, sem sveitarstjórn ákvæði, bæri henni síðan að gera tillögur til ráðuneytisins um endanlega skiptingu aflaheimilda milli fiskiskipa. Féllist ráðuneytið á endanlegar tillögur sveitarstjórnar um skiptingu aflaheimildanna milli fiskiskipa staðfesti það þær og tilkynnti það til Fiskistofu. Gæti ráðuneytið ekki fallist á tillögu sveitarstjórna um skiptingu aflaheimildanna fæli það Fiskistofu að skipta þeim milli einstakra báta samkvæmt reglum 5. gr. reglugerðarinnar.

Í samræmi við framangreint ákvað sjávarútvegsráðuneytið, að fengnum tillögum þeirra sveitarfélaga er úthlutað var aflaheimildum samkvæmt 2. tölul. 1. mgr. 9. gr. laga um stjórn fiskveiða, að gefa meðal annars út auglýsingu (III) nr. 215/2005, um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta. Þar var í 1. gr. að finna reglur um úthlutun byggðakvóta í J, sem sveitarstjórn hreppsins hafði gert tillögu um, en að þeirri grein verður vikið nánar hér síðar.

Með bréfi, dags. 11. apríl 2005, til sjávarútvegsráðuneytisins gerði hreppsnefnd J að fengnum umsóknum tillögur um skiptingu byggðakvóta hreppsins milli einstakra fiskiskipa. Samþykkti nefndin samhljóða að leggja til við ráðuneytið að níu bátar af tólf fengju byggðakvóta þar sem þeir uppfylltu þau skilyrði sem kveðið væri á um í úthlutunarreglunum. Af gögnum málsins verður ráðið að með símbréfi, dags. 14. apríl 2005, óskaði sjávarútvegsráðuneytið eftir því við tilgreindan starfsmann Fiskistofu að hann athugaði tillögur J. Var hann nánar tiltekið beðinn um að „athuga hvort þetta [væri] ekki í lagi að öðru leyti en því að það [vantaði] augljóslega skipaskrárnúmer“. Í gögnum málsins er síðan að finna minnisblað starfsmanns sjávarútvegsráðuneytisins, dagsett daginn eftir, 15. apríl 2005, þar sem fram kemur að umræddur starfsmaður Fiskistofu hafi „staðfest“. Þetta skil ég svo að átt sé við að starfsmaðurinn hafi staðfest að ekki væri ástæða til annars en að fallast á tillögur J um úthlutun til einstakra fiskiskipa. Með bréfi, dagsettu sama dag, tilkynnti sjávarútvegsráðuneytið J að aflaheimildir yrðu fluttar til skipa í samræmi við tillögur hreppsnefndarinnar. Var bátur A, K, ekki þar á meðal.

A gerði athugasemdir við úthlutunina í bréfi til sjávarútegsráðueytisins, dags. 6. júní 2005. Í bréfinu sagði meðal annars svo:

„Upphaflegu reglurnar gerðu ráð fyrir að bátar sem höfðu leigt frá sér eða selt aflaheimildir á síðasta fiskveiðiári fengu ekki úthlutun og á þeirri reglu var mér meinað. Síðan gerist það að margir bátar sem höfðu leigt frá sér aflaheimildir fengu úthlutað byggðakvóta en [K] var ekki þeirra á meðal. Við það að úthluta öðrum bátum sem leigt höfðu frá sér var þessi regla í raun afnumin og bar því að úthluta mér til jafns við aðra. Það, að það var ekki gert er brot á jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar og einnig brot á stjórnsýslulögum um jafnræði.

Af framansögðu krefst ég þess f.h. [K], að úthlutunin verði ógilt og úthlutað upp á nýtt og [K] sitji þá við sama borð. Eða mér verði bætt upp með úthlutun sambærilegri því sem aðrir fengu. Eða að [J] leigi jafnmikinn kvóta fyrir mig.“

Áður en sjávarútvegsráðuneytið svaraði bréfi A óskaði það eftir því með bréfi, dags. 8. júní 2005, að J gæfi umsögn um afgreiðslu umsóknar hans hjá hreppsnefndinni og þau atriði sem hann gerði athugasemdir við í erindi sínu til ráðuneytisins. Í bréfi sveitarstjóra J, dags. 5. júlí 2005, kom eftirfarandi fram:

„Hreppsnefnd [J] telur sig ekki hafa brotið eigin úthlutunarreglur þegar úthlutun byggðakvóta vegna fiskveiðiársins 2004-2005 átti sér stað. Þeir, sem selt eða leigt höfðu meira frá sér af aflaheimildum en þeir keyptu/leigðu, fengu synjun nema ef sérstakar aðstæður, sem fram komu í úthlutunarreglum sveitarfélagsins, lægju fyrir. Af þeim umsækjendum sem sóttu um byggðakvóta var [A] hinn eini sem leigt hafði frá sér meiri aflaheimildir en hann leigði til sín. Að vísu var einn umsækjandi sem leigt hafði frá sér aflaheimildir án þess að leigja jafn mikið eða meira til sín en bátur hans sökk í [L] og uppfyllti þar með þessar sérstöku aðstæður sem kveðið var á um í úthlutunarreglum sveitarfélagsins.“

Sjávarútvegsráðuneytið svaraði í framhaldinu ofangreindu erindi A með bréfi, dags. 14. júlí 2005. Efni bréfsins var svohljóðandi:

„Ráðuneytið leitaði skýringa á því, hvers vegna sveitarstjórn [J] lagði ekki til, að báti yðar [K] yrði úthlutað byggðakvóta á yfirstandandi fiskveiðiári og fylgja hér með skýringar sveitarstjórnar. Reglur [J] um úthlutun byggðakvóta eru þessar: „Úthluta skal til báta/skipa sem heimahöfn eiga á [J] og landa aflanum í heimahöfn enda séu eigendur þeirra skráðir með búsetu í [J] og skráðir þar þegar auglýstur umsóknarfrestur rennur út og hafi haft atvinnu af fiskveiðum eða fiskvinnslu s.l. fiskveiðiár. Ekki koma til greina þær útgerðir sem leigt eða selt hafa kvóta frá sér á síðasta fiskveiðiári eða landað hafa utan heimahafnar nema um sjóskaða hafi verið að ræða eða stórkostlega vélarbilun. Úthlutunin skal vera jöfn milli allra þeirra sem úthlutun fá en ekki hlutfallsleg.“

Með vísun til þessa tilkynnir ráðuneytið að það mun ekki hafa frekari afskipti af þessu máli.“

Í kjölfar ofangreindrar afstöðu ráðuneytisins sendi A bréf, dags. 13. ágúst 2005, til hreppsnefndar J. Efni þessa bréfs var á sömu lund og framangreint bréf A frá 6. júní 2005 til sjávarútvegsráðuneytisins. Samkvæmt því sem fram kemur í kvörtun A til mín mun hann ekki hafa fengið svar við bréfi sínu.

III. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég bréf til sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 10. nóvember 2005. Í bréfinu óskaði ég eftir því, með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið léti mér í té gögn málsins. Gögnin bárust mér 18. nóvember 2005 ásamt bréfi þar sem rakið er með hvaða hætti staðið var að afgreiðslu á erindi A. Ég ritaði á ný bréf til sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 6. desember 2005. Í bréfi mínu rakti ég ákvæði 2. tölul. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum, og 4. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 960/2004, um úthlutun á 3.200 þorskígildislestum til stuðnings byggðarlögum. Rakti ég síðan kvörtunarefnið og óskaði eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið léti í ljós afstöðu sína til kvörtunar A og upplýsti hvort og þá hvernig það hefði áður en það tók ákvörðun um að fallast á tillögur J um úthlutun byggðakvóta á fiskveiðiárinu 2004/2005, kannað hvort þær væru í samræmi við auglýstar úthlutunarreglur. Væri einhverjum gögnum til að dreifa sem varpað gætu ljósi á hvernig að þeirri könnun var staðið óskaði ég eftir að ráðuneytið léti mér þau í té. Þá óskaði ég eftir því að ráðuneytið skýrði afstöðu sína til þess, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, hvort það teldi að afgreiðsla þess, dags. 14. júlí 2005, á erindi A, dags. 6. júní 2005, hefði verið í samræmi við þá málsmeðferð sem leiðir af 24. gr. stjórnsýslulaga um endurupptöku ákvörðunar sem og hinar almennu reglur stjórnsýsluréttarins um skýrleika í svörum stjórnvalda við erindum sem þeim berast og að afgreiðsla málsins beinist að lágmarki að þeim meginefnisatriðum sem erindið fjallar um.

Sjávarútvegsráðuneytið svaraði þessu fyrirspurnarbréfi mínu með bréfi, dags. 17. janúar 2006. Þar kemur m.a. eftirfarandi fram:

„Ráðuneytið lítur fyrst og fremst á það sem hlutverk sitt að úthlutunarreglurnar liggi fyrir og séu skýrar efnislega. Þá hefur ráðuneytið gert kröfu um að í reglunum sé tekið á ákveðnum atriðum og í reglugerð um byggðakvóta fyrir yfirstandandi fiskveiðiár nr. 722/2005 er gerð skýrari grein en áður fyrir þeim atriðum, sbr. 2. mgr. 5. gr. Ráðuneytið hefur ekki kannað hvort tillögur sveitarstjórnar um úthlutun hverju sinni eru í samræmi við staðfestar reglur viðkomandi sveitarfélags en látið Fiskistofu líta til þess hvort einhverja annmarka megi sjá á tillögum um skiptingu í fljótu bragði ef taka má svo til orða. Hefur Fiskistofa komið með ábendingar í því efni sem beint hefur verið til viðkomandi sveitarstjórna.

Ráðuneytið vill árétta að úthlutun byggðakvóta er til eins árs í senn. Nauðsynlegt er að afgreiðsla þessara mála í ráðuneytinu dragist ekki þannig að viðkomandi aðilar megi nýta byggðakvóta innan fiskveiðiársins. Eftir að úthlutun byggðakvóta innan byggðarlags fer fram er vafasamt að unnt sé að endurskoða úthlutun til lækkunar fyrir þá sem þegar hefur verið úthlutað.

Svar ráðuneytisins verður að skoða í ljósi þessara skýringa. [A] leitaði til ráðuneytisins tveimur mánuðum eftir að endanleg úthlutun fór fram. Ráðuneytið leitaði skýringa á tillögum sveitarstjórnar og fékk það svar að honum hefði verið synjað um kvóta þar sem hann hefði framselt meiri aflaheimildir af báti sínum en hann hefði leigt til sín. Ráðuneytið framsendi honum þetta bréf sveitarstjórnarinnar og lauk með því málinu.

Ráðuneytið telur að það hafi ekki tilgang að taka málið til afgreiðslu á ný enda byggðakvóta fiskveiðiársins 2004/2005 þegar úthlutað eins og áður sagði og fiskveiðiárið liðið.“

Með bréfi, dags. 20. janúar 2006, til [A] gaf ég honum kost á að senda mér þær athugasemdir sem hann teldi ástæðu til að gera vegna ofangreinds bréfs sjávarútvegsráðuneytisins. Athugasemdir hans bárust mér 27. febrúar 2006.

Ég ákvað að rita sjávarútvegsráðherra bréf á ný, dags. 6. mars 2006, vegna þess sem fram kom í bréfi sjávarútvegsráðuneytisins frá 17. janúar 2006 sem og athugasemda A. Í bréfi mínu sagði meðal annars að samkvæmt skýringum ráðuneytisins hefði það látið Fiskistofu athuga hvort tillögur J um úthlutun byggðakvóta væru í samræmi við úthlutunarreglur. Athugun Fiskistofu hefði leitt í ljós að svo væri. A drægi hins vegar í efa að stofnunin hefði framkvæmt þessa athugun. Þar sem ég hefði ekki nein gögn undir höndum sem varpað gætu ljósi á það hvort og þá hvernig Fiskistofa hefði framkvæmt þessa athugun óskaði ég eftir því, með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið léti mér þau í té, ef þau væru fyrir hendi. Vegna þeirra orða sem kæmu fram í bréfi sjávarútvegsráðuneytisins frá 17. janúar 2006 að ráðuneytið hefði látið það í hendur Fiskistofu að kanna hvort tillögur um úthlutun byggðakvóta væru í samræmi við úthlutunarreglur, óskaði ég jafnframt eftir því að ráðuneytið gerði grein fyrir því á hvaða lagagrundvelli slík könnun hefði farið fram.

Sjávarútvegsráðuneytið svaraði þessu fyrirspurnarbréfi mínu með bréfi, dags. 30. mars 2006. Í bréfinu sagði svo:

„Með símbréfi frá 14. apríl 2005 sendi ráðuneytið Fiskistofu tillögur [J] um skiptingu byggðakvótans, sbr. fylgiskjal 1. Í skráningarkerfi ráðuneytisins er minnisblað þar sem fram kemur að starfsmaður Fiskistofu, [...], hafi staðfest að tillögurnar væru í lagi, sbr. fylgiskjal 2. Trúlega hefur það verið gert á fundi eða símleiðis. Loks staðfesti ráðuneytið sama dag til [J] að aflaheimildirnar yrðu fluttar til fiskiskipa í samræmi við tillögur [J], sbr. fylgiskjal 3.

Ráðuneytinu er ljóst að samskipti ráðuneytisins og Fiskistofu hafa verið með nokkuð óformlegum hætti vegna ofangreinds máls. En til þess beri að líta að oft kemur upp sú staða að mjög er kallað eftir afgreiðslu þessara mála, bæði frá sveitarstjórnum og útgerðum fiskiskipa. Ráðuneytið hefur falið Fiskistofu að fara yfir það lauslega hvort úthlutanir eru í samræmi við samþykktar reglur með þeim hætti sem skýrður er í bréfi ráðuneytisins til umboðsmanns 17. janúar 2006. Kemur þar fyrst og fremst til að Fiskistofa annast alla upplýsingasöfnun um aflaheimildir einstakra báta, framsal aflaheimilda og landanir. Þá hefur hún aðgang að skráningu fiskiskipa og útgerðaraðila.“

Með bréfi, dags. 31. mars 2006, til A gaf ég honum kost á að senda mér athugasemdir sem hann teldi ástæðu til að gera vegna ofangreinds bréfs sjávarútvegsráðuneytisins. Athugasemdir hans bárust mér 19. apríl 2006.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1.

Ákvæði 2. tölul. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum, ásamt upphafsmálsl. málsgreinarinnar, hljóðar svo:

„Á hverju fiskveiðiári skal ráðherra hafa til ráðstöfunar aflaheimildir sem nema allt að 12.000 lestum af óslægðum botnfiski í þorskígildum talið sem hann getur ráðstafað þannig:

[...]

2. Til stuðnings byggðarlögum, í samráði við Byggðastofnun, þannig:

a. Til minni byggðarlaga sem lent hafa í vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi og háð eru veiðum eða vinnslu á botnfiski.

b. Til byggðarlaga sem orðið hafa fyrir óvæntri skerðingu á heildaraflaheimildum fiskiskipa sem gerð hafa verið út og landað hafa afla í viðkomandi byggðarlögum og sem veruleg áhrif hefur haft á atvinnuástand í byggðarlögunum.“

Þá er að finna svohljóðandi reglugerðarheimild í 2. mgr. sömu greinar:

„Ráðherra skal í reglugerð kveða á um ráðstöfun aflaheimilda skv. 1. mgr. og kveða þar á um hvaða botnfisktegundir komi til úthlutunar.“

Tilvitnuð ákvæði 2. tölul. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990 fjalla um heimild sjávarútvegsráðherra til að úthluta tilteknum aflaheimildum til byggðarlaga sem hafa lent í áföllum eða samdrætti í sjávarútvegi. Með lögum nr. 147/2003 var meðal annars gerð sú breyting á ákvæðinu að heimild til að koma byggðarlögum til aðstoðar með úthlutun sérstakra aflaheimilda var aukin. Í nefndaráliti meiri hluta sjávarútvegsnefndar Alþingis sagði varðandi þessa breytingu:

„Markmið [...] með breyttu fyrirkomulagi byggðakvótans er að styrkja og efla útgerð og fiskvinnslu í sjávarbyggðum, þ.m.t. þeim byggðum sem hafa fengið sérstaka úthlutun í formi byggðakvóta.“ (Alþt. 2003-2004, A-deild, bls. 2742.)

Með ákvæði 2. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990 er sjávarútvegsráðherra gert skylt að setja reglugerð þar sem kveðið er á um ráðstöfun aflaheimildanna og skal þar kveðið á um hvaða botnfisktegundir komi til úthlutunar. Á þessum lagagrundvelli setti ráðuneytið reglugerð nr. 960/2004, um úthlutun á 3.200 þorskígildislestum til stuðnings byggðarlögum, en ákvæði 2.–4. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar voru svohljóðandi:

„Ráðuneytið skal gefa sveitarstjórnum kost á því að gera tillögur til ráðuneytisins um reglur er gildi um skiptingu úthlutunarinnar til einstakra skipa. Sveitarstjórnir skulu miða tillögur sínar við það að aflaheimildir sem koma í hlut hvers byggðarlags fari til fiskiskipa, sem gerð eru út frá viðkomandi byggðarlagi og að aflinn verði unninn þar enda verði því við komið. Tillögur sveitarstjórna skulu byggjast á almennum hlutlægum reglum og skal jafnræðissjónarmiða gætt. Heimilt er sveitarstjórn að miða við ákveðnar stærðir eða flokka fiskiskipa. Þá er henni heimilt að líta til þess hvort um sé að ræða samstarf aðila í veiðum og vinnslu afla innan viðkomandi byggðarlags, hvort fiskiskip hafi áður landað í byggðarlaginu og til annarra atriða sem stuðla að eflingu byggðarlagsins.

Skulu tillögur sveitarfélaga um þessar reglur hafa borist ráðuneytinu fyrir 1. janúar 2005. Geti ráðuneytið ekki fallist á tillögur sveitarstjórnar skal ráðuneytið gefa sveitarstjórn tveggja vikna frest til þess breyta tillögum sínum eða leggja fram nýjar.

Fallist ráðuneytið á reglur sveitarstjórnar um úthlutun aflaheimildanna staðfestir ráðuneytið reglurnar og birtir Eftir það ber sveitarstjórn að kynna reglurnar og gefa útgerðum fiskiskipa kost á að sækja um aflaheimildir. Að loknum umsóknarfresti, sem sveitarstjórn ákveður, gerir sveitarstjórn síðan tillögur til ráðuneytisins um endanlega skiptingu aflaheimilda milli fiskiskipa. Fallist ráðuneytið á endanlegar tillögur sveitarstjórnar um skiptingu aflaheimildanna milli fiskiskipa staðfestir það þær og tilkynnir það til Fiskistofu. Geti ráðuneytið ekki fallist á tillögu sveitarstjórna um skiptingu aflaheimildanna felur það Fiskistofu að skipta þeim milli einstakra báta samkvæmt reglum 5. gr.“

Með ofangreindum reglugerðarákvæðum valdi sjávarútvegsráðherra að haga úthlutun aflaheimilda á grundvelli 2. tölul. 1. mgr. 9. gr. laga um stjórn fiskveiða á þá leið að gefa einstökum sveitarstjórnum kost á að gera annars vegar tillögur til ráðuneytisins að úthlutunarreglum sem lagðar yrðu til grundvallar úthlutun aflaheimilda í byggðarlaginu og hins vegar tillögur að skiptingu aflaheimildanna að fengnum umsóknum milli fiskiskipa. Ég tek fram að þótt í reglugerðinni hafi verið farin sú leið að mæla fyrir um að tillögur sveitarstjórna skyldu „staðfestar“ af hálfu ráðuneytisins er hér ekki um hefðbundið staðfestingarferli að ræða þar sem sveitarstjórn er að lögum fengið vald til að taka ákvarðanir eða setja almennar reglur, s.s. gjaldskrár eða samþykktir, sem háðar eru staðfestingu ráðherra til að þær öðlist gildi. Samkvæmt fyrrgreindri 1. mgr. 9. gr. laga um stjórn fiskveiða hefur sjávarútvegsráðherra einn vald til að taka ákvarðanir um hvernig ráðstafað skuli þeim sérstöku aflaheimildum sem hér um ræðir og er í lagaákvæðinu ekki gert ráð fyrir aðkomu sveitarfélaga að þeim ákvörðunum ráðherra. Á grundvelli reglugerðarheimildar greinarinnar var þannig með reglugerð nr. 960/2004 einungis mælt fyrir um mögulega aðkomu sveitarstjórna að ákvörðunum ráðherra í formi tillögugerðar. Að lögum var einstökum sveitarstjórnum ekki skylt að verða við óskum ráðherra um framlagningu tillagna, og kæmu slíkar tillögur fram voru þær ekki bindandi fyrir ráðherra við úrlausn mála. Þrátt fyrir að í reglugerðinni væri þannig mælt fyrir um að sveitarstjórnum skyldi gefinn kostur á að leggja fram tillögur var því hér í raun að lögum um að ræða það fyrirkomulag sem í stjórnsýslurétti er nefnt frjáls álitsumleitun. Þar sem sjávarútvegsráðherra ber að lögum ábyrgð á úthlutun þessara aflaheimilda var honum skylt að sjá til þess að tillögur þær, sem sveitarstjórnir gerðu á þessum grundvelli, væru að efni til og formi í samræmi við lög og almennar reglur stjórnsýsluréttar. Að öðrum kosti gat ráðherra ekki að réttu lagi lagt þær til grundvallar að hluta eða í heild við endanlegar ákvarðanir um hvernig ráðstafa skyldi aflaheimildum þeim, sem hér um ræðir, þannig að fullnægt væri þeim markmiðum sem 9. gr. laga um stjórn fiskveiða er ætlað að ná. Af fyrirkomulagi þessa lagaákvæðis og reglugerðar nr. 960/2004 leiddi einnig að ekki var rétt að fara með athugasemdir eigenda fiskiskipa, sem töldu á sér brotið með úthlutunarreglum eða við úthlutun ráðuneytisins á aflaheimildum til einstakra skipa, sem stjórnsýslukæru enda var ákvörðunarvaldið um þessi atriði alfarið í höndum sjávarútvegsráðherra. Sveitarstjórnir höfðu enda ekki að lögum neinar heimildir til að taka hér efnislegar ákvarðanir, hvorki almennar né einstaklegar, um úthlutun byggðakvóta sem gátu verið andlag stjórnsýslukæru. Athugasemdir við úthlutunarreglur gátu þannig orðið ráðuneytinu tilefni til að endurskoða þær en athugasemdum við einstakar úthlutanir bar ráðuneytinu að leysa úr eftir atvikum í samræmi við endurupptöku- og afturköllunarheimildir stjórnsýsluréttar, sbr. 24. og 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Með ofangreind sjónarmið í huga verður nú vikið að kvörtunaratriði þessa máls.

2.

A sótti um byggðakvóta til hreppsnefndar J vegna bátsins K, skipaskrárnr. ..., en við athugun mína hafa mér ekki borist nein gögn frá sjávarútvegsráðuneytinu um umsókn A, hvorki um það hvenær hún barst né hvert hafi verið efni hennar að öðru leyti. Ljóst er af atvikum málsins að hreppsnefnd J ákvað að gera það að tillögu sinni að báti A yrði ekki úthlutað byggðakvóta og að níu tilgreindir bátar af tólf sem sóttu um skyldu fá aflaheimildir. Féllst sjávarútvegsráðuneytið á þá tillögugerð 15. apríl 2005. Með bréfi til ráðuneytisins, dags. 6. júní 2005, gerði A athugasemdir í formi „kæru“ við synjun um að veita honum hlutdeild í byggðakvótanum. Í kafla II hér að framan er nánar rakin meðferð og afgreiðsla sjávarútvegsráðuneytisins á þessu erindi A og vísast til þess.

Í samræmi við þann lagagrundvöll sem úthlutun umræddra aflaheimilda í J var byggð á, og vikið er að með almennum hætti í kafla IV.1 hér að framan, er ljóst að þegar A sendi sjávarútvegsráðuneytinu umrætt erindi bar því að fjalla um það sem beiðni um endurupptöku þeirrar ákvörðunar að synja honum um úthlutun byggðakvóta, sem fólst í „staðfestingu“ ráðuneytisins á tillögum hreppsnefndarinnar, sbr. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hreppsnefnd J fór enda, eins og fyrr getur, ekki að lögum með neitt sjálfstætt ákvörðunarvald í þessum málaflokki sem gat verið grundvöllur að stjórnsýslukæru til sjávarútvegsráðuneytisins heldur hafði ráðuneytið aðeins valið með reglugerð nr. 960/2004 að veita sveitarstjórnum í viðkomandi byggðarlagi tiltekna aðkomu að undirbúningi ákvarðana um ráðstöfun þessara sértæku aflaheimilda í formi álitsumleitunar. Um þau viðhorf sjávarútvegsráðuneytisins til hlutverks síns við ráðstöfun aflaheimilda samkvæmt 2. tölul. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990, sbr. og 2. mgr. sömu greinar, sem fram koma í skýringum þess til mín, ræði ég hér síðar.

Ákvörðun sjávarútvegsráðuneytisins um að synja umsókn A um úthlutun aflaheimilda til bátsins K var stjórnvaldsákvörðun í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Beiðni A til ráðuneytisins um að sú ákvörðun yrði endurupptekin fól í sér kröfu um að ráðuneytið tæki synjunina til endurskoðunar enda væri fullnægt skilyrðum 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga, en ákvæðið er svohljóðandi:

„Eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun og hún verið tilkynnt á aðili máls rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný ef:

1. ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, eða

2. íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því að ákvörðun var tekin.“

Samkvæmt tilvitnuðum 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga var það fyrsta verkefni sjávarútvegsráðuneytisins, að fengnu erindi A, að taka afstöðu til þess hvort fyrri ákvörðun þess um að synja honum um úthlutun hefði byggst á „ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um atvik“. Við mat á því atriði hefur það þýðingu hvort talið verður að stjórnvald hafi við fyrri meðferð máls fullnægt rannsóknarskyldu í merkingu 10. gr. stjórnsýslulaga enda verður almennt talið að annmarkar af því tagi leiði til þess að ekki hafi legið fyrir fullnægjandi upplýsingar um málsatvik í skilningi 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. laganna.

Eins og rakið er í kafla II hér að framan verður ráðið af gögnum málsins að sjávarútvegsráðuneytið hafi með símbréfi, dags. 14. apríl 2005, óskað eftir því við tilgreindan starfsmann Fiskistofu að hann athugaði tillögur J. Var hann nánar tiltekið beðinn um að „athuga hvort þetta [væri] ekki í lagi að öðru leyti en því að það [vantaði] augljóslega skipaskrárnúmer“. Daginn eftir, eða með bréfi, dagsettu 15. apríl 2005, tilkynnti sjávarútvegsráðuneytið J að aflaheimildir yrðu fluttar til skipa í samræmi við tillögur hreppsnefndarinnar. Við athugun mína óskaði ég tvívegis eftir því að sjávarútvegsráðuneytið sendi mér gögn málsins og í síðara skiptið, það er í bréfi mínu, dags. 6. mars 2006, fór ég sérstaklega fram á það að ráðuneytið léti mér í té þau gögn sem varpað gætu ljósi á það hvort og þá hvernig Fiskistofa framkvæmdi þá athugun á tillögum J sem ráðuneytið vísaði til að fram hefði farið. Umfram símbréf ráðuneytisins og minnisblað starfsmanns þess, sem nánar er rakið í kafla II, hafa mér ekki borist nein gögn sem veita vísbendingar um hvort og þá hvernig tillögur J voru metnar að teknu tilliti til birtra úthlutunarreglna fyrir hreppinn og þeirra almennu skilyrða sem fram komu í reglugerð nr. 960/2004.

Ég get ekki dregið aðra ályktun af þessari athugun minni en að sjávarútvegsráðuneytið hafi ekki haft undir höndum annað en tillögur J samkvæmt bréfi hreppsins, dags. 11. apríl 2005, þegar ráðuneytið féllst á þær að fenginni afstöðu Fiskistofu og tilkynnti hreppnum 15. sama mánaðar um að Fiskistofu yrði falið að flytja aflaheimildir til hlutaðeigandi skipa. Með þetta í huga verður ekki annað séð en að ráðuneytið hafi tekið ákvörðun um að synja A um úthlutun nefndra aflaheimilda á grundvelli „ófullnægjandi upplýsinga um málsatvik“, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga, enda gat ráðuneytið ekki fallist á tillögur J án þess að leggja sjálfstætt mat á þær að virtum fyrirliggjandi umsóknum. A átti því að mínu áliti, eins og atvikum var háttað, lögvarinn rétt á því samkvæmt nefndu ákvæði stjórnsýslulaga að ráðuneytið tæki ákvörðun sína í máli hans til endurskoðunar. Atriði það sem ráðuneytið vísar til og varðar það að úthlutun hefði þegar átt sér stað, sem ráðuneytið vísar til, gat ekki haft áhrif á þennan þátt málsins á þessu stigi enda þótt ekki sé ástæða fyrir mig til að útiloka það að ráðuneytið hefði þurft að horfa til þeirra atvika þegar það tæki ákvörðun um hvernig leysa bæri endanlega úr máli A þegar endurupptaka þess hefði átt sér stað.

Í athugasemdum við VI. kafla í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 kemur fram að almennar málsmeðferðarreglur eigi við um endurupptöku máls. Þannig beri t.d. að vekja athygli aðila á því að mál hans sé til meðferðar, nema ljóst sé að hann hafi fengið um það vitneskju fyrirfram, og gefa honum færi á að kynna sér gögn máls og koma að sjónarmiðum sínum áður en ákvörðun er tekin o.s.frv. (Alþt. 1992–1993, A–deild, bls. 3304.) Af þessu verður ráðið að þegar aðili máls æskir endurupptöku ákvörðunar ber stjórnvaldi sem hefur ákvörðunarvaldið að leysa úr slíkri beiðni í samræmi við málsmeðferðarreglur laganna. Stjórnvaldið verður þá að upplýsa það nægjanlega hvort skilyrðum endurupptökuákvæðis stjórnsýslulaganna sé fullnægt í umræddu tilviki með sjálfstæðri gagnaöflun, sbr. 10. gr. laganna, og þá eftir atvikum að gættum andmælarétti aðila máls, sbr. 13. gr. sömu laga.

Í bréfi mínu til sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 6. desember 2005, vék ég að því að erindi A snerist um það hvort hann ætti rétt til endurupptöku samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga á því stjórnsýslumáli sem laut að umsókn hans um hlut í byggðakvóta sem kom til úthlutunar í J. Óskaði ég eftir því að ráðuneytið skýrði afstöðu sína til þess hvort afgreiðsla þess frá 14. júlí 2005 á erindi A hefði verið í samræmi við þá málsmeðferð sem leiðir af greindu ákvæði stjórnsýslulaga. Að svari sjávarútvegsráðuneytisins frá 17. janúar 2006 af þessu tilefni er vikið í kafla III hér að framan.

Áður er rakið að ekki verður annað séð af gögnum málsins en að sjávarútvegsráðuneytið hafi við meðferð á beiðni A látið við það sitja að afla umsagnar hreppsnefndar J og lagt hana efnislega til grundvallar við afgreiðslu málsins, en um það ræði ég nánar síðar. Engin önnur gagnaöflun fór fram af þessu tilefni, til dæmis beiðni af hálfu ráðuneytisins um að hreppsnefndin léti því í té allar umsóknir og fylgigögn sem lágu til grundvallar tillögugerð hreppsins með það fyrir augum að sannreyna hvort leyst hefði verið úr umsókn A í samræmi við þau sjónarmið sem fram komu í umsögn hreppsnefndarinnar að virtri jafnræðisreglu. Önnur ályktun verður því ekki dregin af gögnum málsins og skýringum ráðuneytisins en að það hafi ekki nýtt það tækifæri sem skapaðist með beiðni A til að leiðrétta þann annmarka á upphaflegri rannsókn málsins, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, sem fólst í skorti á sjálfstæðri gagnaöflun ráðuneytisins, með því að fá til sín umsóknirnar sem lágu til grundvallar tillögugerð hreppsins og fylgigögn með þeim. Látið var við það sitja að afla umsagnar hreppsins þar sem nánar var lýst þeim sjónarmiðum sem lágu til grundvallar tillögugerðinni en engin tilraun gerð til þess að varpa ljósi á það hvort fullyrðingar hreppsnefndarinnar um aðstæður og atvik að baki einstökum umsóknum, og þá einnig í tilviki A, hafi átt við rök að styðjast. Málsmeðferð sjávarútvegsráðuneytisins í tilefni af beiðni A um endurupptöku fyrri ákvörðunar um að synja honum um úthlutun aflaheimilda var því ekki að þessu leyti í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga.

Af skýringum ráðuneytisins frá 17. janúar 2006 má ráða að það hafi hvorki tilkynnt A að hreppurinn hafi veitt umsögn né gefið honum kost á að tjá sig um umsögnina áður en það afgreiddi erindi hans heldur aðeins framsent honum hana og lokið með því málinu. A var því ókunnugt um þetta nýja gagn og þær upplýsingar sem þannig höfðu bæst við í máli hans. Af bréfi ráðuneytisins til A frá 14. júlí 2005 má ráða að efni umsagnarinnar hafi haft verulega þýðingu fyrir þá afgreiðslu ráðuneytisins á erindi hans að hafa ekki frekari afskipti af málinu þótt ekki sé vikið að efni umsagnarinnar með beinum hætti í bréfinu, en í henni kom fram að hreppsnefnd J teldi sig ekki hafa brotið eigin úthlutunarreglur við úthlutun byggðakvóta. Þá var sérstaklega tekið fram í umsögninni að þeir sem selt eða leigt höfðu meira frá sér af aflaheimildum en þeir keyptu/leigðu hefðu fengið synjun nema sérstakar aðstæður væru fyrir hendi. Af þeim umsækjendum sem sóttu um byggðakvóta hefði A verið hinn eini sem leigt hefði frá sér meiri aflaheimildir en hann leigði til sín. Þarna var því um að ræða nýjar upplýsingar um þá afstöðu sem lá að baki tillögum J sem ráðuneytið hafði lagt til grundvallar ákvörðun sinni. Þá voru þessar upplýsingar A í óhag. Samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga skal aðili máls eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Bar ráðuneytinu á grundvelli þessa lagaákvæðis að gefa A kost á að tjá sig um umsögn hreppsins áður en það afgreiddi beiðni hans um endurupptöku enda lá afstaða hans og rök ekki fyrir um þessi atriði. Þá var auk þess ljóst að ekki var augljóslega óþarft fyrir hann að tjá sig um upplýsingarnar að virtu efni þeirra og málatilbúnaði hans fyrir ráðuneytinu. Málsmeðferð sjávarútvegsráðuneytisins í tilefni af beiðni A var því heldur ekki í samræmi við andmælareglu 13. gr. stjórnsýslulaga.

3.

Í fyrirspurnarbréfi mínu, dags. 6. desember 2005, til sjávarútvegsráðuneytisins óskaði ég eftir því að ráðuneytið upplýsti hvort og þá hvernig það hefði, áður en það tók ákvörðun um að fallast á tillögur J um úthlutun byggðakvóta, kannað hvort þær væru í samræmi við auglýstar úthlutunarreglur. Í skýringum ráðuneytisins, dags. 17. janúar 2006, sem raktar eru í kafla III, kemur fram sú afstaða að það líti fyrst og fremst á það sem hlutverk sitt að úthlutunarreglurnar liggi fyrir og séu skýrar efnislega. Það hafi ekki kannað hvort tillögur sveitarstjórnar um úthlutun hverju sinni væru í samræmi við birtar úthlutunarreglur viðkomandi sveitarfélags en látið Fiskistofu líta til þess „hvort einhverja annmarka“ væri að sjá á tillögum um skiptingu „í fljótu bragði“. Hafi Fiskistofa komið með ábendingar í því efni sem beint hafi verið til viðkomandi sveitarstjórna.

Í bréfi mínu, dags. 6. mars 2006, til sjávarútvegsráðuneytisins vísaði ég til framangreindra orða í bréfi þess til mín, um að ráðuneytið hafi látið það í hendur Fiskistofu að kanna hvort tillögur um úthlutun byggðakvóta væru í samræmi við úthlutunarreglur. Bar ég fram þá fyrirspurn á hvaða lagagrundvelli slík könnun hefði farið fram. Í svarbréfi ráðuneytisins, dags. 30. mars 2006, kemur fram að ráðuneytinu sé ljóst að samskipti ráðuneytisins og Fiskistofu hafi verið með nokkuð óformlegum hætti vegna ofangreinds máls. En til þess beri að líta að oft komi upp sú staða að mjög sé kallað eftir afgreiðslu þessara mála, bæði frá sveitarstjórnum og útgerðum fiskiskipa. Ráðuneytið hafi falið Fiskistofu að fara yfir það „lauslega hvort úthlutanir séu í samræmi við samþykktar reglur“. Komi þar fyrst og fremst til að sögn ráðuneytisins að Fiskistofa annist alla upplýsingasöfnun um aflaheimildir einstakra báta, framsal aflaheimilda og landanir. Þá hafi hún aðgang að skráningu fiskiskipa og útgerðaraðila.

Að virtri þessari afstöðu sjávarútvegsráðuneytisins, sem ljóst er að hefur haft afgerandi áhrif á það hvernig ráðuneytið hefur hagað málsmeðferð sinni við úthlutun þessara sértæku aflaheimilda, ítreka ég að samkvæmt 2. tölul. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990, sbr. lög nr. 147/2003, hefur löggjafinn lagt það í hendur sjávarútvegsráðherra að ákveða úthlutun aflaheimilda að tilteknu magni afla. Á grundvelli reglugerðarheimildar 2. mgr. sömu greinar valdi ráðherra með tilvitnuðum ákvæðum 2. til 4. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 960/2004 að gefa sveitarfélögum eins og J kost á að gera tillögur til ráðuneytisins um hvernig ráðstafa skyldi þeim aflaheimildum, sem féllu í hlut byggðarlagsins, til einstakra fiskiskipa að fengnum umsóknum. Tillögur sveitarstjórnanna höfðu sem slíkar ekki sjálfstæð réttaráhrif. Öflun þeirra var einungis hluti af undirbúningi ráðherra að endanlegri ákvörðun um ráðtöfun aflaheimildanna í sveitarfélaginu. Var það í samræmi við þá tilhögun 9. gr. laga nr. 38/1990 að það væri alfarið verkefni sjávarútvegsráðherra að annast úthlutun aflaheimilda á þessum lagagrundvelli og gæta þar samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti. Þetta vald varð ekki eins og lögum er háttað framselt einstökum sveitarstjórnum. Það var því á ábyrgð sjávarútvegsráðherra að leggja á það hverju sinni sjálfstætt mat hvort tillögur sveitarstjórna að afgreiðslu einstakra umsókna um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa væru í samræmi við lög, þ.e.a.s. að þær uppfylltu þær efnislegu kröfur sem fram komu í auglýstum úthlutunarreglum og almennum ákvæðum reglugerðar nr. 960/2004 auk þess að vera í samræmi við skráðar og óskráðar reglur stjórnsýsluréttar.

Að virtum ofangreindum lagaheimildum sem úthlutun byggðakvóta er reist á tel ég ljóst að málsmeðferð sjávarútvegsráðuneytisins í framhaldi af því að ráðuneytinu bárust tillögur hreppsnefndar J hafi ekki samrýmst lögbundu hlutverki þess. Ég geri í sjálfu sér ekki athugasemdir við það að ráðuneytið velji það að láta Fiskistofu yfirfara í fyrstu atrennu þær tillögur sem berast frá sveitarfélögum á grundvelli reglugerða um úthlutun byggðakvóta. Ráðuneytið hefur ekki haldið því fram að það hafi framselt Fiskistofu sjálfstætt vald til úrlausnar eða umfjöllunar um einstakar tillögur sveitarstjórna. Hvað sem annars líður heimildum til slíks valdframsals er ljóst að aðkoma Fiskistofu að athugun ráðuneytisins á því hvort og hvernig tillögur sveitarstjórnar J um úthlutun byggðakvóta samrýmdust auglýstum úthlutunarreglum var aðeins í formi álitsgjafar. Varð því sjávarútvegsráðuneytið í framhaldinu að leggja sjálfstætt mat á þær tillögur, umsóknir og önnur gögn sem fyrir lágu áður en tekin var endanleg ákvörðun um hvernig úthlutun byggðakvóta skyldi háttað innan byggðarlagsins. Á þetta almennt við um úthlutun byggðakvóta í hverju og einu byggðarlagi fyrir sig. Það fellur í hlut sjávarútvegsráðuneytisins eins og lögum er nú háttað að gæta þar innbyrðis samræmis og tryggja jafnræði á milli þeirra sem sækja um slík takmörkuð gæði sem byggðakvótinn er. Það er því með engu móti í samræmi við þann lagagrundvöll sem ákvarðanir af þessu tagi eru reistar á að sjávarútvegsráðuneytið hafi einungis það hlutverk að kanna hvort úthlutunarreglur séu „skýrar efnislega“ og fela Fiskistofu að líta til þess „hvort einhverja annmarka“ sé að sjá á tillögum um skiptingu „í fljótu bragði“ eða kanna „lauslega hvort úthlutanir [séu] í samræmi við samþykktar reglur“. Þau sjónarmið um þörf á skjótri málsmeðferð sem ráðuneytið hefur vísað til geta ekki sem slík réttlætt þá annmarka á málsmeðferð sjávarútvegsráðuneytisins sem ég hef hér gert að umtalsefni og endurspeglast í gögnum málsins.

4.

Áður er rakið að A sendi sjávarútvegsráðuneytinu erindi með bréfi, dags. 6. júní 2005. Erindið bar fyrirsögnina: „Kæra vegna úthlutunar byggðakvóta á [J].“ Þar gerði A athugasemdir við úthlutun ráðuneytisins á byggðakvóta en hann taldi hana ekki hafa verið í samræmi við úthlutunarreglur sem það hafði sjálft fallist á. Benti A á að bátar hefðu fengið byggðakvóta þótt þeir uppfylltu ekki þau skilyrði sem komu fram í reglunum. Ráðuneytið afgreiddi erindi A með bréfi, dags. 14. júlí 2005. Þar kemur það eitt fram að ráðuneytið hafi leitað skýringa á því hvers vegna sveitarstjórn J lagði ekki til að báti A, K, yrði úthlutað byggðakvóta á yfirstandandi fiskveiðiári og tekið er fram að þær skýringar fylgi með. Þá eru reglur um úthlutun byggðakvóta í J teknar orðrétt upp í bréfinu. Í lok bréfsins segir síðan að með vísun til þessa tilkynni ráðuneytið að það muni ekki hafa frekari afskipti af þessu máli.

Í samræmi við tilvitnaða 4. gr. reglugerðar nr. 960/2004 gaf sjávarútvegsráðuneytið sveitarstjórn J kost á því að gera tillögur til ráðuneytisins um reglur um skiptingu úthlutaðs byggðakvóta milli einstakra skipa fyrir fiskveiðiárið 2004–2005. Ákvað ráðuneytið að fallast á tillögurnar. Voru þær síðan gefnar út með auglýsingu (III) nr. 215/2005, um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta, sem var birt í B-deild Stjórnartíðinda 16. febrúar 2005. Ákvæði 1. gr. auglýsingarinnar gilti um J og var svohljóðandi:

„Úthluta skal til báta/skipa sem heimahöfn eiga á [J] og landa aflanum í heimahöfn enda séu eigendur þeirra skráðir með búsetu í [J] og skráðir þar þegar auglýstur umsóknarfrestur rennur út og hafi haft atvinnu af fiskveiðum eða fiskvinnslu s.l. fiskveiðiár. Ekki koma til greina þær útgerðir sem leigt eða selt hafa kvóta frá sér á síðasta fiskveiðiári eða landað hafa utan heimahafnar nema um sjóskaða hafi verið að ræða eða stórkostlega vélarbilun. Úthlutunin skal vera jöfn milli allra þeirra sem úthlutun fá en ekki hlutfallsleg.“

Eins og fyrr greinir koma fram tilteknar skýringar í umsögn hreppsnefndar J á því hvaða sjónarmið hafi legið til grundvallar tillögugerð hreppsins og þá að virtum athugasemdum A um að hreppurinn hafi brotið í bága við úthlutunarreglurnar með því að úthluta bátum sem höfðu leigt eða selt frá sér kvóta á undangengnu fiskveiðiári en samt fengið úthlutun og þannig ekki gætt jafnræðis. Með beiðni sinni til ráðuneytisins var A samkvæmt þessu að láta á það reyna efnislega hvort úthlutunin væri í samræmi við hinar birtu úthlutunarreglur sem teknar eru orðrétt upp hér að framan. Hér var um að ræða megingrundvöllinn í málatilbúnaði A. Ljóst er að ráðuneytið vék ekki einu orði að þessu atriði í bréfi sínu frá 14. júlí 2005 til hans heldur lét við það sitja að gera skýringar hreppsnefndarinnar að sínum án sjálfstæðrar umfjöllunar með því að láta umsögn hreppsnefndarinnar fylgja með svarbréfinu. Þá var í bréfi ráðuneytisins ekki tekin nein afstaða til þeirra krafna um ógildingu úthlutunarinnar og endurúthlutun aflaheimildanna sem A setti fram í erindi sínu.

Í fyrirspurnarbréfi mínu, dags. 6. desember 2005, til sjávarútvegsráðuneytisins óskaði ég eftir því að ráðuneytið skýrði afstöðu sína til þess hvort að afgreiðsla þess frá 14. júlí 2005 hefði verið í samræmi við hinar almennu reglur stjórnsýsluréttarins um skýrleika í svörum stjórnvalda við erindum sem þeim berast og að afgreiðsla máls beinist að lágmarki að þeim meginefnisatriðum sem erindi fjallar um. Í svarbréfi ráðuneytisins, dags. 17. janúar 2006, kemur fram að svar þess til A verði að skoða í ljósi þess að nauðsynlegt sé að afgreiðsla mála varðandi úthlutun byggðakvóta dragist ekki þannig að viðkomandi aðilar megi nýta byggðakvóta innan fiskveiðiársins. Eftir að úthlutun byggðakvóta innan byggðarlags fari fram sé vafasamt að unnt sé að endurskoða úthlutun til lækkunar fyrir þá sem þegar hafi verið úthlutað til.

Vegna þessarar afstöðu ráðuneytisins tek ég fram að það er meginregla stjórnsýsluréttar að stjórnvaldsákvarðanir skuli vera bæði ákveðnar og skýrar. Þá er mikilvægt í samskiptum borgaranna og þeirra sem fara með opinbera stjórnsýslu að svör stjórnvalda og afstaða þeirra til erinda borgaranna séu skýr og rökstuðningur og útskýringar með þeim hætti að viðtakandinn geti á grundvelli þeirra bæði skilið hvers vegna ekki er orðið við erindi hans og metið réttarstöðu sína. Stjórnvöldum er ekki fortakslaust skylt að taka sérhverja málsástæðu sem aðili hefur fært fram til rökstuddrar úrlausnar. Þó hef ég í öðrum álitum lagt til grundvallar að þau verði að taka að minnsta kosti afstöðu til meginmálsástæðna sem aðilar færa fram og varða málið og geta haft þýðingu fyrir úrlausn þess. Ég tel að svar ráðuneytisins frá 14. júlí 2005 við erindi A hafi ekki fullnægt þessum kröfum stjórnsýsluréttarins og hafi ekki verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti. Ég ítreka það enn og aftur að sjávarútvegsráðuneytið hafði endanlegt ákvörðunarvald um efni tillagna J um úthlutun byggðakvóta. Það var því í verkahring þess að taka skýra afstöðu til þess hvort fallast ætti á endurupptöku slíkrar úthlutunar þegar beiðni um slíkt kom fram og þá með því að fjalla efnislega um hvort þau sjónarmið sem fram komu í umsögn hreppsnefndarinnar hafi samrýmst birtum úthlutunarreglum. Ég tek fram að þar sem slík afstaða ráðuneytisins liggur ekki fyrir er ekki tilefni til þess að ég fjalli á þessu stigi um það atriði.

V. Niðurstaða.

Samkvæmt því sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að afgreiðsla sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 14. júlí 2005, á erindi A hafi hvorki að formi til né efni verið í samræmi við lög. A átti rétt á því samkvæmt 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að ákvörðun ráðuneytisins um að synja honum um úthlutun byggðakvóta í J yrði endurupptekin og úr málinu yrði leyst að nýju og þá með þeim hætti sem nánar er lýst í þessu áliti. Um endanlegar lyktir þess máls hef ég hins vegar ekki tekið neina afstöðu í þessu áliti. Með þetta í huga beini ég þeim tilmælum til sjávarútvegsráðuneytisins að það taki erindi A til endurskoðunar, komi fram beiðni þess efnis frá honum, og leysi þá úr því á réttum lagagrundvelli og í samræmi við þau sjónarmið sem að framan eru rakin. Ég ítreka að með þeim tilmælum tek ég ekki afstöðu til þess hver niðurstaða nýrrar málsmeðferðar kunni að verða..

Í áliti þessu og tveimur öðrum álitum, dagsettum í dag, hef ég fjallað um ýmis atriði er varða framkvæmd sjávarútvegsráðuneytisins á fyrirmælum 2. tölul. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, um ráðstöfun aflaheimilda til stuðnings byggðarlögum. Það er ljóst af umfjöllun minni í þessum álitum að verulega hefur skort á að sjávarútvegsráðuneytið hafi við þessar ákvarðanir gætt að lögbundnu hlutverki sínu í þessum málaflokki. Hef ég komist að þeirri niðurstöðu í öllum þessum málum að annmarkar hafi verið á undirbúningi, efni og formi ákvarðana ráðuneytisins um úthlutun aflaheimilda á ofangreindum lagagrundvelli. Með þetta í huga hef ég ákveðið að samhliða útgáfu þessara álita sé rétt að ég riti sjávarútvegsráðherra sérstakt bréf þar sem ég fjalla með almennum hætti um athuganir mínar og niðurstöður auk þess að setja fram athugasemdir og tilmæli af þessu tilefni. Ég tel rétt að vekja athygli á því að þetta er í annað skipti á þremur árum sem ég tel ástæðu til að gera með almennum hætti athugasemdir við framkvæmd sjávarútvegsráðherra á lagafyrirmælum um úthlutun byggðakvóta, sbr. bréf mitt, dags. 3. júlí 2003, en nánar er að því vikið í bréfi mínu til ráðherra, dags. í dag.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Samkvæmt upplýsingum í bréfi sjávarútvegsráðuneytisins til mín, dags. 20. júní 2007, leitaði A til ráðuneytisins með bréfi, dags. 14. júlí 2006, og óskaði eftir endurskoðun á umræddri úthlutun byggðakvóta. Í svari sínu til A, dags. 16. október 2006, taldi ráðuneytið ekki unnt að verða við erindi A.

Í bréfi ráðuneytisins til A segir m.a. svo:

„Umboðsmaður Alþingis hefur í nokkrum álitum er varða úthlutun byggðakvóta, gert ýmsar athugasemdir sem ráðuneytið hefur nú til skoðunar. Með hliðsjón af þeim athugasemdum umboðsmanns hefur ráðuneytið talið nauðsynlegt að meta hvort ekki sé rétt að styrkari lagastoðum verði skotið undir úthlutun byggðakvóta og alla framkvæmd þeirrar úthlutunar. Verði niðurstaða ráðuneytisins að svo sé, sem líklegt má telja, má gera ráð fyrir að sjávarútvegsráðherra muni á yfirstandandi þingi leggja fram lagafrumvarp er varðar úthlutun á byggðakvóta. Að mati ráðuneytisins er á hinn bóginn hvorki raunhæft né tilefni til að rannsaka nú hvort málsmeðferð og undirbúningur ákvarðana um úthlutanir byggðakvóta á liðnum fiskveiðiárum hafi í einu og öllu verið í samræmi við þær kröfur sem leiða af reglum stjórnsýsluréttar og/eða öðrum lagareglum sem þýðingu geta haft í því sambandi, enda er sá byggðakvóti sem til ráðstöfunar hefur verið á liðnum fiskveiðiárum bundinn við þau tilteknu ár og aðeins nýtanlegur á þeim.“