Álit

I. Kvörtun.

Hinn 1. desember 2005 leitaði A til mín, og kvartaði yfir því ákvæði í reglum um úthlutun byggðakvóta á I, sem sjávarútvegsráðuneytið gaf út, sem gerði ráð fyrir að þeir sem fengju úthlutað aflaheimildum gætu lagt afla sinn upp hjá fiskmarkaði á I. Jafnframt kvartaði A yfir því að erindi hans til sjávarútvegsráðuneytisins vegna málsins hefði ekki verið svarað.

Hinn 6. desember 2005 leitaði B til mín og kvartaði yfir sama ákvæði úthlutunarreglnanna.

Þeir A og B, sem báðir eru fyrirsvarsmenn fiskverkunarstöðva á I, telja að umrætt ákvæði stangist á við ákvæði í 1. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 722/2005, um úthlutun byggðakvóta fiskveiðiárið 2005–2006, þar sem segir að sveitarstjórnir skuli miða tillögur sínar til sjávarútvegsráðuneytisins um úthlutunarreglur við það að aflaheimildir sem komi í hlut hvers byggðarlags fari til fiskiskipa, sem gerð séu út frá viðkomandi byggðarlagi og „að aflinn verði unninn þar enda verði því við komið.“ Af kvörtunum verður ráðið að þeir telji starfandi fiskvinnslustöðvar á I geta unnið þann afla sem kemur í hlut byggðarlagsins. Jafnframt benda þeir á að sú meðhöndlun afla sem fer fram á fiskmarkaði geti ekki talist vinnsla í skilningi reglugerðarinnar enda megi ætla að sá afli sem lagður verður upp hjá fiskmarkaði á I verði fluttur óunninn úr byggðarlaginu að meira eða minna leyti.

Þar sem báðar ofangreindar kvartanir lúta að sama efnisatriði í úthlutunarreglum fyrir byggðakvóta á I fiskveiðiárið 2005-2006 hef ég ákveðið að fjalla sameiginlega um þær í áliti þessu.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 30. júní 2006.

II. Málavextir.

Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, sbr. 2. gr. laga nr. 147/2003, skal sjávarútvegsráðherra á hverju fiskveiðiári hafa til ráðstöfunar tilteknar aflaheimildir, sem hann getur ráðstafað meðal annars til stuðnings byggðarlögum, sbr. 2. tölul. málsgreinarinnar. Í 2. mgr. sömu greinar, sbr. 4. gr. laga nr. 85/2002 segir síðan að ráðherra skuli í reglugerð kveða á um ráðstöfun aflaheimildanna. Á þeim grundvelli setti sjávarútvegsráðherra reglugerð nr. 722/2005, um úthlutun byggðakvóta fiskveiðiárið 2005–2006. Samkvæmt ákvæði 5. gr. reglugerðarinnar skal sjávarútvegsráðuneytið gefa sveitarstjórnum í þeim sveitarfélögum, sem fá úthlutað aflaheimildum á þessum lagagrundvelli, kost á því að gera tillögur til sjávarútvegsráðuneytisins um reglur sem gilda eiga um úthlutun aflaheimildanna innan sveitarfélagsins. Í 3. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar er tekið fram að fallist ráðuneytið á tillögurnar „staðfesti“ það þær og birti sem reglur viðkomandi sveitarfélags um úthlutun. Þá er mælt svo fyrir í reglugerðinni að eftir það beri sveitarstjórn að kynna reglurnar með þeim hætti sem tíðkast að kynna ákvarðanir sveitarstjórnar og gefa útgerðum fiskiskipa kost á að sækja um aflaheimildir fyrir ákveðinn tíma. Að loknum umsóknarfresti er svo gert ráð fyrir að sveitarstjórn geri tillögur til ráðuneytisins um endanlega skiptingu aflaheimilda milli fiskiskipa. Fallist ráðuneytið á endanlegar tillögur sveitarstjórnar um skiptingu aflaheimildanna milli fiskiskipa staðfestir það þær og tilkynnir það Fiskistofu. Geti ráðuneytið ekki fallist á tillögur sveitarstjórna um skiptingu aflaheimildanna felur það Fiskistofu að skipta þeim milli einstakra báta samkvæmt reglum 7. gr. reglugerðarinnar.

Í samræmi við framangreint gaf sjávarútvegsráðuneytið, að fengnum tillögum þeirra sveitarfélaga er úthlutað var aflaheimildum samkvæmt 2. tölul. 1. mgr. 9. gr. laga um stjórn fiskveiða, 24. nóvember 2005 út auglýsingu nr. 1021/2005, um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta. Þar er í 3. gr. að finna reglur um úthlutun byggðakvóta á I sem sveitarstjórn I hafði gert tillögu um en að þeim verður nánar vikið hér síðar.

B sendi 25. nóvember 2005 tölvubréf til sjávarútvegsráðuneytisins og óskaði eftir svari við því hvort ákvæði úthlutunarreglna I um að hægt væri að gera samning við fiskmarkað I stangaðist á við 5. gr. reglugerðar nr. 722/2005. Taldi hann svo vera þar sem á I væru þrjár fiskvinnslustöðvar sem hefðu unnið sjávarafla. Starfsmaður sjávarútvegsráðuneytisins svaraði B með tölvubréfi 29. nóvember 2005. Efni þess er svohljóðandi:

„Vísað er til fyrirspurnar yðar varðandi úthlutunarreglur [I]. Ráðuneytið hefur gefið sveitarstjórnum nokkuð frjálsar hendur til að meta með hvaða hætti þær styddu við rekstur sjávarútvegsfyrirtækja í byggðalaginu. Telji sveitarstjórn [I] að byggðakvóti nýtist best með þeim hætti hún lagði til í tillögum sínum þá gerir ráðuneytið ekki athugasemd við það.“

A heldur því fram að hann hafi einnig sent sjávarútvegsráðuneytinu tölvubréf um sama álitaefni á svipuðum tíma og B. Gögn um það liggja hins vegar ekki fyrir.

III. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Ég ritaði sjávarútvegsráðherra bréf, dags. 27. desember 2005, og óskaði eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið léti í ljós afstöðu sína til kvartana A og B og upplýsti hvort og þá hvernig það hefði, áður en það tók ákvörðun um að fallast á tillögur sveitarstjórnar I um reglur um úthlutun byggðakvóta á fiskveiðiárinu 2005/2006, kannað hvort þær væru í samræmi við ákvæði 5. gr. reglugerðar nr. 722/2005.

Svarbréf sjávarútvegsráðuneytisins barst mér 7. febrúar 2006 en þar segir meðal annars svo:

„Ráðuneytið gefur sveitarstjórnum kost á að gera tillögur til ráðuneytisins um þær reglur sem gilda eigi við úthlutun byggðakvóta. Með því gefur [það] sveitarstjórnum kost á [að] móta þær reglur sem þær telja að best nái þeim tilgangi að efla sjávarútveg í viðkomandi sveitarfélagi. Í 1. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 722, 4. ágúst 2005, um úthlutun byggðakvóta fiskveiðiárið 2005/2006 segir að sveitarstjórnir skuli miða tillögur sínar við að afli sé unninn í sveitarfélaginu enda verði því viðkomið. En þar sem sveitarstjórn [I] taldi að tilgangur reglnanna næðist með því að binda úthlutun við það að afla væri landað á fiskmarkaði í sveitarfélaginu þá gerði ráðuneytið ekki athugasemd við þá tillögu og staðfesti hana.“

Ég sendi A og B bréf, dags. 7. febrúar 2006, og gaf þeim kost á að senda mér athugasemdir sem þeir teldu ástæðu til að gera við svarbréf sjávarútvegsráðuneytisins. Svarbréf A barst til mín 20. febrúar 2006. Í því kemur meðal annars eftirfarandi fram:

„Ég tel að vegna vanþekkingar sveitarstjórnar [I] á því ferli sem er þegar fiskur er seldur til fiskmarkaðar amk. hér á Fiskmarkaði [I] þá fer aðeins hluti af þessum fiski á uppboðsmarkað en hluti fer í beinum sölum til fyrirfram ákveðinna aðila ekki hér í bæ þannig að þessi byggðakvóti verður ekki unninn hér nema að litlu leyti. Af þessum 210 tonnum sem byggðakvótaúthlutun nemur þá get ég fullyrt að aðeins um 55 til 60 tonn verða unnin hér á [I].

Fyrirtæki mitt [...] ehf náði að gera samninga við 3 báta sem fengu úthlutað um 47 tonnum af byggðakvóta og ég veit að önnur fiskvinnsla náði samningi við 1 bát um 9 tonn.

Ef farið hefði verið eftir reglum sjávarútvegsráðuneytisins 5. gr. þar sem fram kemur eftirfarandi, „sveitarstjórnir skulu miða tillögur sínar við að afli sé unninn í sveitarfélaginu enda verði því við komið.“ Þá hefðu þessi fyrirtæki sem eru hér í bolfiskvinnslu getað náð samningum við þá aðila sem gerðu samninga við Fiskmarkað [I]. Þess má geta að í ljósi þess að byggðakvótinn verður ekki unninn hér þá hef ég þurft að fækka starfsfólki. Þessi 210 tonn hefðu orðið amk. 420 tonn með löndunarsamningum við fiskvinnslur hér á [I] og það má áætla að það séu um 4 heilsdags störf á ársgrundvelli sem þarna tapast burt úr bæjarfélaginu.“

Svarbréf B barst til mín 22. febrúar 2006. Í bréfi hans kemur meðal annars eftirfarandi fram:

„Ég tel alveg með ólíkindum að ráðuneytið geti farið í kringum regluna þar sem segir að allur afli verði unninn í heimabyggð sé því við komið. Búið er að úthluta þessum svokallaða byggðakvóta, sá bátur sem fær mestar aflaheimildir [...] er í föstum viðskiptum við fiskverkun á Suðurlandi þar sem fiskurinn er tekinn í gegnum Fiskmarkað [I] hann fer aldrei á uppboð á Fiskmarkaði [I] og er hann fluttur suður frá [I] óslægður.

Ég er bara að benda þér á þetta einstaka tilfelli sem sýnir hverslags rugl er í gangi þegar talað er um í reglum að allan afla eigi að vinna í heimabyggð.“

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1.

Ákvæði 2. tölul. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum, ásamt upphafsmálsl. málsgreinarinnar, hljóðar svo:

„Á hverju fiskveiðiári skal ráðherra hafa til ráðstöfunar aflaheimildir sem nema allt að 12.000 lestum af óslægðum botnfiski í þorskígildum talið sem hann getur ráðstafað þannig: [...]

2. Til stuðnings byggðarlögum, í samráði við Byggðastofnun, þannig:

a. Til minni byggðarlaga sem lent hafa í vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi og háð eru veiðum eða vinnslu á botnfiski.

b. Til byggðarlaga sem orðið hafa fyrir óvæntri skerðingu á heildaraflaheimildum fiskiskipa sem gerð hafa verið út og landað hafa afla í viðkomandi byggðarlögum og sem veruleg áhrif hefur haft á atvinnuástand í byggðarlögunum.“

Þá er að finna svohljóðandi reglugerðarheimild í 2. mgr. sömu greinar:

„Ráðherra skal í reglugerð kveða á um ráðstöfun aflaheimilda skv. 1. mgr. og kveða þar á um hvaða botnfisktegundir komi til úthlutunar.“

Tilvitnuð ákvæði 2. tölul. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990 fjalla um heimild sjávarútvegsráðherra til að úthluta tilteknum aflaheimildum til byggðarlaga sem hafa lent í áföllum eða samdrætti í sjávarútvegi. Með lögum nr. 147/2003 var gerð breyting á ákvæðinu. Í þeirri breytingu fólst meðal annars að heimild til að koma byggðarlögum til aðstoðar með úthlutun sérstakra aflaheimilda var aukin. (Alþt. 2003–2004, A-deild, bls. 2509.) Í nefndaráliti meiri hluta sjávarútvegsnefndar Alþingis sagði varðandi þessa breytingu:

„Markmið [...] með breyttu fyrirkomulagi byggðakvótans er að styrkja og efla útgerð og fiskvinnslu í sjávarbyggðum, þ.m.t. þeim byggðum sem hafa fengið sérstaka úthlutun í formi byggðakvóta.“ (Alþt. 2003–2004, A-deild, bls. 2742.)

Með ákvæði 2. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990 er sjávarútvegsráðherra gert skylt að setja reglugerð þar sem kveðið er á um ráðstöfun aflaheimildanna og skal þar kveðið á um hvaða botnfisktegundir komi til úthlutunar. Í máli þessu reynir á 1. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 722/2005, um úthlutun byggðakvóta fiskveiðiárið 2005/2006, sem sjávarútvegsráðuneytið setti á grundvelli 2. mgr. 9. gr. laga um stjórn fiskveiða, en reglugerðarákvæðið er svohljóðandi:

„Ráðuneytið skal gefa sveitarstjórnum kost á því að gera tillögur til ráðuneytisins um reglur er gildi um skiptingu úthlutunarinnar til einstakra skipa. Sveitarstjórnir skulu miða tillögur sínar við það að aflaheimildir sem koma í hlut hvers byggðarlags fari til fiskiskipa, sem gerð eru út frá viðkomandi byggðarlagi og að aflinn verði unninn þar enda verði því við komið. Sveitarstjórn er heimilt að leggja til að byggðakvóta, sem kemur í hlut sveitarfélagsins samkvæmt B. lið 3. gr., verði ráðstafað til einstakra byggðarlaga innan sveitarfélagsins. Tillögur sveitarstjórna skulu byggjast á almennum hlutlægum reglum og skal jafnræðissjónarmiða gætt. Heimilt er sveitarstjórn að miða við ákveðnar stærðir eða flokka fiskiskipa. Þá er henni heimilt að líta til þess hvort um sé að ræða samstarf aðila í veiðum og vinnslu afla innan viðkomandi byggðarlags, hvort fiskiskip hafi áður landað í byggðarlaginu og til annarra atriða sem stuðla að eflingu byggðarlagsins.“

Í 1. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar er kveðið á um að tillögur sveitarfélaga um reglur skuli sendar ráðuneytinu. Geti ráðuneytið ekki fallist á tillögurnar skal það gefa sveitarstjórn tveggja vikna frest til þess að breyta tillögum sínum eða leggja fram nýjar, sbr. 2. mgr. 6. gr. Í 3. mgr. segir síðan meðal annars að fallist ráðuneytið á tillögur sveitarstjórnar um úthlutun aflaheimildanna staðfesti það þær og birti sem reglur viðkomandi sveitarfélags um úthlutun.

Með ofangreindum reglugerðarákvæðum valdi sjávarútvegsráðherra að haga úthlutun aflaheimilda á grundvelli 2. tölul. 1. mgr. 9. gr. laga um stjórn fiskveiða á þá leið að gefa einstökum sveitarstjórnum kost á að gera annars vegar tillögur til ráðuneytisins að úthlutunarreglum sem lagðar yrðu til grundvallar úthlutun aflaheimilda í byggðarlaginu og hins vegar tillögur að skiptingu aflaheimildanna að fengnum umsóknum milli fiskiskipa. Ég tek fram að þótt í reglugerðinni hafi verið farin sú leið að mæla fyrir um að tillögur sveitarstjórna skyldu „staðfestar“ af hálfu ráðuneytisins er hér ekki um hefðbundið staðfestingarferli að ræða þar sem sveitarstjórn er að lögum fengið vald til að taka ákvarðanir eða setja almennar reglur, s.s. gjaldskrár eða samþykktir, sem háðar eru staðfestingu ráðherra til að þær öðlist gildi. Samkvæmt fyrrgreindri 1. mgr. 9. gr. laga um stjórn fiskveiða hefur sjávarútvegsráðherra einn vald til að taka ákvarðanir um hvernig ráðstafað skuli þeim sérstöku aflaheimildum sem hér um ræðir og er í lagaákvæðinu ekki gert ráð fyrir aðkomu sveitarfélaga að þeim ákvörðunum ráðherra. Á grundvelli reglugerðarheimildar greinarinnar var þannig með reglugerð nr. 722/2005 einungis mælt fyrir um mögulega aðkomu sveitarstjórna að ákvörðunum ráðherra í formi tillögugerðar. Að lögum var einstökum sveitarstjórnum ekki skylt að verða við óskum ráðherra um framlagningu tillagna, og kæmu slíkar tillögur fram voru þær ekki bindandi fyrir ráðherra við úrlausn mála. Þrátt fyrir að í reglugerðinni væri þannig mælt fyrir um að sveitarstjórnum skyldi gefinn kostur á að leggja fram tillögur var því hér í raun að lögum um að ræða það fyrirkomulag sem í stjórnsýslurétti er nefnt frjáls álitsumleitun. Þar sem sjávarútvegsráðherra ber að lögum ábyrgð á úthlutun þessara aflaheimilda var honum skylt að sjá til þess að tillögur þær, sem sveitarstjórnir gerðu á þessum grundvelli, væru að efni til og formi í samræmi við lög og almennar reglur stjórnsýsluréttar. Að öðrum kosti gat ráðherra ekki að réttu lagi lagt þær til grundvallar að hluta eða í heild við endanlegar ákvarðanir um hvernig ráðstafa skyldi aflaheimildum þeim, sem hér um ræðir, þannig að fullnægt væri þeim markmiðum sem 9. gr. laga um stjórn fiskveiða er ætlað að ná. Af fyrirkomulagi þessa lagaákvæðis og reglugerðar nr. 722/2005 leiddi einnig að ekki var rétt að fara með athugasemdir eigenda fiskiskipa, sem töldu á sér brotið með úthlutunarreglum eða við úthlutun ráðuneytisins á aflaheimildum til einstakra skipa, sem stjórnsýslukæru enda var ákvörðunarvaldið um þessi atriði alfarið í höndum sjávarútvegsráðherra. Sveitarstjórnir höfðu enda ekki að lögum neinar heimildir til að taka hér efnislegar ákvarðanir, hvorki almennar né einstaklegar, um úthlutun byggðakvóta sem gátu verið andlag stjórnsýslukæru. Athugasemdir við úthlutunarreglur gátu þannig orðið ráðuneytinu tilefni til að endurskoða þær en athugasemdum við einstakar úthlutanir bar ráðuneytinu að leysa úr eftir atvikum í samræmi við endurupptöku- og afturköllunarheimildir stjórnsýsluréttar, sbr. 24. og 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Með ofangreind sjónarmið í huga verður nú vikið að kvörtunaratriðum máls þessa.

2.

Á grundvelli ákvæða 5. og 6. gr. reglugerðar nr. 722/2005 sendi sveitarstjórn I ráðuneytinu tillögur að úthlutunarreglum sem gefnar voru út í ráðuneytinu með ákvæði 3. gr. auglýsingar (II) nr. 1021/2005, um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta. Fyrsti málsliður 1. tölul. 3. gr. auglýsingarinnar, sem varðar I, er svohljóðandi:

„Veiðiheimildum samkvæmt bréfi sjávarútvegsráðuneytisins frá 8. ágúst 2005 skal úthlutað til einstakra aflamarksskipa og krókaaflamarksbáta, sem leggja upp afla sinn til vinnslu hjá fiskverkunarstöðvum eða fiskmarkaði á [I], samkvæmt nánara samkomulagi.“

Kvartanir máls þessa beinast að því að þetta ákvæði í reglum I um að veiðiheimildum yrði úthlutað til aflamarksskipa og krókaaflamarksbáta sem leggi upp afla sinn hjá fiskmarkaði á I stangist á við ákvæði ofangreindrar 1. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 722/2005 um að afli skuli unninn í byggðarlaginu enda verði því við komið.

Í 2. málslið 1. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar er áskilið að sveitarstjórnir skuli miða tillögur sínar við það að aflaheimildir sem komi í hlut hvers byggðarlags fari til fiskiskipa, sem gerð eru út frá viðkomandi byggðarlagi, og að „aflinn verði unninn þar enda verði því við komið“. Ganga verður út frá því að sjávarútvegsráðherra hafi metið það svo á grundvelli reglugerðarheimildar í 2. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990 að almennt verði þeim markmiðum sem úthlutun aflaheimilda á þessum lagagrundvelli stefnir að best náð með því að afli sé „unninn“ í viðkomandi byggðarlagi „ef því verður við komið“. Sést þetta einnig þegar horft er til fyrirmæla 2. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar en þar er samsvarandi regla lögð til grundvallar þegar sveitarstjórn hefur ekki gert tillögur um úthlutun eða ráðuneytið hefur hafnað tillögum sveitarstjórna, en þetta ákvæði er svohljóðandi:

„Afla sem úthlutað er samkvæmt þessari grein er skylt að landa til vinnslu innan hlutaðeigandi byggðarlags, enda fari vinnsla botnfisks þar fram.“

Ráðuneytið hefur í reglugerð nr. 722/2005 farið þá leið að veita sveitarstjórnum möguleika á að gera tillögur til ráðuneytisins um reglur er gildi um skiptingu úthlutunarinnar til einstakra skipa. Eins og niðurlag 2. málsliðar 1. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar gefur til kynna kann viðkomandi sveitarstjórn þá að gera tillögu til ráðuneytisins um að heimilt verði að ráðstafa afla með öðrum hætti að lokinni löndun en að hann verði unninn í byggðarlaginu enda verði vinnslu hans „ekki við komið“ þar. Að því virtu hvernig hlutverk sjávarútvegsráðuneytisins er afmarkað í 2. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990 og reglugerð nr. 722/2005 hvílir sú skylda á ráðuneytinu, komi fram slík tillaga af hálfu sveitarstjórnar, að afla nægilegra upplýsinga um hvort skilyrði séu til að víkja frá þeirri meginreglu reglugerðarinnar að afli skuli unninn í byggðarlaginu. Leiðir þetta einnig af meginreglu stjórnsýsluréttar um rannsóknarskyldu stjórnvalda.

Ég ítreka að í 6. gr. reglugerðarinnar er lagt til grundvallar að til þess geti komið að ráðuneytið fallist ekki á tillögur þær sem sveitarstjórn gerir. Er þessi háttur í samræmi við þá lagalegu ábyrgð sem hvílir á sjávarútvegsráðherra samkvæmt 9. gr. laga um stjórn fiskveiða við úthlutun þeirra sértæku aflaheimilda sem hér um ræðir. Ein ástæða þess að ráðuneytið kann að ákveða að fallast ekki á tillögur sveitarstjórna er að þær samrýmist ekki þeim skilyrðum sem ráðuneytið hefur sett í hinni almennu reglugerð á grundvelli 2. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990. Án sjálfstæðrar athugunar af hálfu sjávarútvegsráðuneytisins, sbr. 6. gr. reglugerðar nr. 722/2005, á því hvort tillögur sveitarstjórna séu í samræmi við þau almennu skilyrði sem fram koma í reglugerð ráðherra verða þær samkvæmt ofangreindu ekki svo lögmætt teljist lagðar til grundvallar við úthlutun aflaheimilda samkvæmt 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990 til einstakra skipa í viðkomandi byggðarlagi. Ég legg á það áherslu að samkvæmt 2. mgr. 9. gr. sömu laga er það að öllu leyti verkefni sjávarútvegsráðuneytisins að lögum að ráðstafa þessum aflaheimildum og gæta þar samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti. Þetta vald verður ekki, eins og lögum er nú háttað, framselt einstökum sveitarstjórnum. Almenn skilyrði fyrir úthlutun þessara aflaheimilda, sem gera t.d. ráð fyrir því að heimilt sé að leggja afla upp hjá fiskmarkaði án kröfu um að vinnsla fari fram í viðkomandi byggðarlagi, geta því ekki ráðið úthlutun í einu byggðarlagi en ekki öðru eingöngu með vísan til þess hvort viðkomandi sveitarstjórn hafi gert tillögu um slík skilyrði sem ráðherra hefur staðfest.

3.

Að virtu framansögðu um skyldur sjávarútvegsráðherra til að leggja sjálfstætt mat á efni tillagna sveitarstjórna um reglur um úthlutun byggðakvóta kemur næst til skoðunar hvort sú ákvörðun ráðherra að leggja tillögur sveitarstjórnar I til grundvallar úthlutun í byggðarlaginu, sbr. auglýsingu nr. 1021/2005, hafi að þessu leyti verið í samræmi við lög.

Í tölvubréfi sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 29. nóvember 2005, til B er tekið fram að ráðuneytið hafi gefið sveitarstjórnum „nokkuð frjálsar hendur til að meta með hvaða hætti þær styddu við rekstur sjávarútvegsfyrirtækja í byggðalaginu“. Þá segir í bréfinu að hafi sveitarstjórn I talið „að byggðakvóti [nýttist] best með þeim hætti [sem] hún lagði til í tillögum sínum þá [geri] ráðuneytið ekki athugasemd við það“. Með þessa afstöðu í huga óskaði ég sérstaklega eftir því í fyrirspurnarbréfi mínu til sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 27. desember 2005, að mér yrðu veittar skýringar á því hvort og þá hvernig ráðuneytið hefði kannað hvort tillögur sveitarstjórnar I um reglur um úthlutun byggðakvóta hefðu verið í samræmi við 5. gr. reglugerðar nr. 722/2005. Svar ráðuneytisins, sem barst mér 7. febrúar 2006, er rakið orðrétt í kafla III hér að framan. Þar er meðal annars rakin efnisregla 1. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 722/2005, sem mál þetta snýst um, og síðan segir:

„En þar sem sveitarstjórn [I] taldi að tilgangur reglnanna næðist með því að binda úthlutun við það að afla væri landað á fiskmarkaði í sveitarfélaginu þá gerði ráðuneytið ekki athugasemd við þá tillögu og staðfesti hana.“

Ljóst er af þessu að af hálfu sjávarútvegsráðuneytisins hefur því ekki verið haldið fram að tilvitnað fyrirkomulag að heimilt sé að leggja afla upp hjá fiskmarkaði í sveitarfélaginu falli undir efnisreglu 5. gr. reglugerðar nr. 722/2005 sem mælir fyrir um að afli skuli „unninn“ í sveitarfélaginu enda verði því við komið. Með þetta í huga tel ég ekki ástæðu til að fjalla hér frekar um þetta atriði enda ekki tilefni til að leggja það til grundvallar að sjávarútvegsráðherra hafi með 5. gr. reglugerðarinnar byggt á öðrum skilningi en að það væri að jafnaði skilyrði fyrir úthlutun að hefðbundin vinnsla afla, sbr. til hliðsjónar lög nr. 55/1998, um meðferð, vinnslu og dreifingu sjávarafurða, fari fram í byggðarlaginu ef því verði við komið, sjá einnig samsvarandi reglu 2. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar sem að framan er rakin. Ráðuneytið hefur nánar tiltekið ekki borið því við að undir þetta geti fallið sá háttur að leggja afla upp hjá fiskmarkaði, sbr. til hliðsjónar lög nr. 79/2005, um uppboðsmarkaði sjávarafla, jafnvel þótt þar kunni afli að vera meðhöndlaður að hluta, t.d. slægður og ísaður, í tengslum við sölu hans. Til að hægt væri að fallast á slíkt fyrirkomulag samkvæmt tillögu sveitarstjórnar I varð því, eins og áður greinir, samkvæmt 5. gr. reglugerðar nr. 722/2005 að koma til sjálfstæð athugun sjávarútvegsráðuneytisins á því hvort vinnslu afla í fiskverkunar- eða fiskvinnslustöðvum yrði ekki „við komið“ í byggðarlaginu.

Ég fæ ekki ráðið af skýringum sjávarútvegsráðuneytisins að það hafi framkvæmt sjálfstæða athugun á því, sbr. 6. gr. reglugerðar nr. 722/2005, hvort mögulegt væri að vinna umræddan afla innan byggðarlagsins, sbr. 5. gr. sömu reglugerðar. Í bréfi ráðuneytisins til B, sem að framan er rakið, og í skýringunum til mín er þannig ekki greint frá öðru en að ráðuneytið hafi veitt sveitarfélaginu „nokkuð frjálsar hendur“ í þessum efnum og að lagt hafi verið til grundvallar mat sveitarfélagsins á því að tilgangur úthlutunarinnar næðist með þeirri tillögu sem það setti fram og ráðuneytið staðfesti. Að þessu virtu verður ekki annað séð en að á hafi skort að sjávarútvegsráðuneytið hafi við þá ákvörðun að fallast á tillögur um úthlutunarreglur I lagt sjálfstætt mat á efni umræddra tillagna og hvort þær samrýmdust hinu almenna skilyrði reglugerðarinnar sem að framan hefur verið rakið. Af gögnum málsins verður ekki annað ráðið en að ráðuneytið hafi látið hjá líða að afla upplýsinga um hvort vinnslu afla í merkingu 5. gr. reglugerðarinnar yrði við komið í sveitarfélaginu. Sjávarútvegsráðuneytið gætti samkvæmt þessu ekki að meginreglu stjórnsýsluréttar um rannsóknarskyldu stjórnvalda áður en það ákvað við útgáfu auglýsingar nr. 1021/2005 að byggja úthlutun aflaheimildanna í I á tillögum sveitarfélagsins.

Í ljósi þessarar niðurstöðu minnar tek ég hér ekki afstöðu til þess hvort aðstæður hafi verið með þeim hætti á I að það hafi getað samrýmst umræddu reglugerðarákvæði að heimila að leggja afla upp hjá fiskmarkaði. Ég vek aðeins athygli á því að í kvörtunum málsins kemur fram að þrjár til fjórar fiskvinnslustöðvar á I geti unnið byggðakvóta og hafi gert. Þær upplýsingar benda til þess að afkastageta þessara vinnslustöðva hafi ekki verið fullnýtt.

4.

Kvörtun A beinist einnig að því að erindi sem hann sendi sjávarútvegsráðuneytinu vegna efnis úthlutunarreglna I hafi ekki verið svarað. Samkvæmt upplýsingum frá A sendi hann fyrirspurn til ráðuneytisins með því að fylla út sérstakt fyrirspurnarform á tilteknu svæði á heimasíðu ráðuneytisins. Hins vegar hefur hann ekki afrit af þessari fyrirspurn. A kveðst hafa sent fyrirspurnina degi á undan B en fyrir liggur að B sendi fyrirspurn 25. nóvember 2005 á heimasíðu ráðuneytisins og er hún stimpluð um móttöku 28. nóvember. Fékk hann svar í tölvubréfi daginn eftir. Samkvæmt þeim upplýsingum sem ég hef aflað mér frá sjávarútvegsráðuneytinu hefur fyrirspurn A ekki borist því eins og hann heldur fram. Vegna þessa og þar sem ekki er til að dreifa öðrum gögnum sem varpað geta ljósi á atvik að þessu leyti er ekki tilefni til að ég fjalli frekar um þetta atriði. Ég tek þó fram að ég hef af þessu tilefni og tilefnum af sama tagi ákveðið í samræmi við heimild 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að huga sérstaklega að því hvernig hagað er skráningu, meðferð og svörum vegna þeirra fyrirspurna sem settar eru fram á almennum vefsvæðum ráðuneyta og stofnana.

V. Niðurstaða.

Samkvæmt því sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að á hafi skort að sjávarútvegsráðuneytið hafi við þá ákvörðun að fallast á tillögur um úthlutunarreglur I lagt sjálfstætt mat á efni umræddra tillagna og hvort þær samrýmdust almennu skilyrði 5. gr. reglugerðar nr. 722/2005 um að afli skuli unninn í byggðarlagi enda verði því við komið. Af gögnum málsins verður ekki annað ráðið en að ráðuneytið hafi látið hjá líða að afla upplýsinga um hvort vinnslu afla í merkingu 5. gr. reglugerðarinnar yrði við komið í sveitarfélaginu. Sjávarútvegsráðuneytið gætti samkvæmt þessu ekki að meginreglu stjórnsýsluréttar um rannsóknarskyldu stjórnvalda áður en það ákvað við útgáfu auglýsingar nr. 1021/2005, um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta, að byggja úthlutun í I á tillögum sveitarfélagsins. Í ljósi þessarar niðurstöðu minnar er í álitinu ekki tekin afstaða til þess hvort aðstæður hafi verið með þeim hætti á I að það hafi getað samrýmst umræddu reglugerðarákvæði að heimila að leggja afla upp hjá fiskmarkaði.

Reglur þær um úthlutun aflaheimilda á grundvelli 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990, sem fjallað hefur verið um í þessu áliti, voru settar með auglýsingu sjávarútvegsráðuneytisins nr. 1021/2005 og gilda þær fyrir fiskveiðiárið 2005/2006 samkvæmt 1. gr. auglýsingarinnar. Samkvæmt 2. mgr. 3. gr. laga nr. 38/1990 lýkur yfirstandandi fiskveiðiári 31. ágúst 2006. Að þessu virtu beini ég þeim tilmælum til sjávarútvegsráðuneytisins að það taki fyrirmæli 1. tölul. 1. mgr. 3. gr. auglýsingar nr. 1021/2005, sem fjallað hefur verið um hér að framan, til endurskoðunar og taki þá afstöðu til þeirra í samræmi við þau sjónarmið sem fram koma í þessu áliti.

Í áliti þessu og tveimur öðrum álitum, dagsettum í dag, hef ég fjallað um ýmis atriði er varða framkvæmd sjávarútvegsráðuneytisins á fyrirmælum 2. tölul. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, um ráðstöfun aflaheimilda til stuðnings byggðarlögum. Það er ljóst af umfjöllun minni í þessum álitum að verulega hefur skort á að sjávarútvegsráðuneytið hafi við þessar ákvarðanir gætt að lögbundnu hlutverki sínu í þessum málaflokki. Hef ég komist að þeirri niðurstöðu í öllum þessum málum að annmarkar hafi verið á undirbúningi, efni og formi ákvarðana ráðuneytisins um úthlutun aflaheimilda á ofangreindum lagagrundvelli. Með þetta í huga hef ég ákveðið að samhliða útgáfu þessara álita sé rétt að ég riti sjávarútvegsráðherra sérstakt bréf þar sem ég fjalla með almennum hætti um athuganir mínar og niðurstöður auk þess að setja fram athugasemdir og tilmæli af þessu tilefni. Ég tel rétt að vekja athygli á því að þetta er í annað skipti á þremur árum sem ég tel ástæðu til að gera með almennum hætti athugasemdir við framkvæmd sjávarútvegsráðherra á lagafyrirmælum um úthlutun byggðakvóta, sbr. bréf mitt, dags. 3. júlí 2003, en nánar er að því vikið í bréfi mínu til ráðherra, dags. í dag.