Bréf

Bréf umboðsmanns Alþingis til sjávarútvegsráðherra, dags. 30. júní 2006, er svohljóðandi:

„ I.

Í þremur álitum sem ég hef sent frá mér í dag geri ég verulegar athugasemdir við ýmis atriði sem lúta að framkvæmd sjávarútvegsráðuneytisins á úthlutun aflaheimilda til stuðnings byggðarlögum á grundvelli 9. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum. Tilefni þeirra eru kvartanir vegna úthlutana á síðasta og yfirstandandi fiskveiðiári. Hér er um að ræða álit í máli nr. 4477/2005 í tilefni af kvörtun A ehf. á X, álit í máli nr. 4557/2005 í tilefni af kvörtun B á Y og álit í málum nr. 4583/2005 og 4588/2005 í tilefni af kvörtunum þeirra C og D, báðum á Z. Tilgangur bréfs þessa er að draga saman nokkur af þeim atriðum sem ég geri einkum athugasemdir við í álitunum og tel rétt að vekja sérstaka athygli yðar á, auk þess sem ég vil með bréfi þessu árétta við yður, hr. sjávarútvegsráðherra, nauðsyn þess að betur verði almennt vandað til stjórnsýslu ráðuneytisins við úthlutun hins svonefnda byggðakvóta. Samkvæmt athugunum mínum skortir verulega á að starfshættir ráðuneytisins hafi að þessu leyti verið í samræmi við reglur stjórnsýslulaga og almennar stjórnsýslureglur. Til að leggja áherslu á alvarleika þessara athugasemda minna hef ég jafnframt óskað eftir að eiga fund með yður.

Ég hef áður séð ástæðu til að gera athugasemdir við stjórnsýslu sjávarútvegsráðuneytisins vegna úthlutunar þess á aflaheimildum til stuðnings byggðarlögum á grundvelli þeirrar lagaheimildar sem fram kemur í 9. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum. Þannig bárust mér á árinu 2002 og í byrjun árs 2003 nokkrar kvartanir og erindi sem lutu að úthlutun byggðakvóta á grundvelli þágildandi reglna. Í tilefni af þeim ritaði ég sjávarútvegsráðherra bréf, dags. 3. apríl 2003, þar sem ég lýsti því að umrædd mál hefðu orðið mér tilefni til að kanna nánar tiltekin atriði við umræddar úthlutanir og þá með tilliti til þess hvort ástæða væri til að ég tæki atriði sem lytu að stjórnsýslu þessara mála til athugunar að eigin frumkvæði, sbr. 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Í framhaldi af þessu bréfi mínu átti ég fundi með fulltrúum ráðuneytisins þar sem nánar var farið yfir þau atriði sem fyrirspurnir mínar beindust að. Ég tók þar fram að eins og mál þessi lægju fyrir mér, og þá með tilliti til þeirra gagna sem ég hefði fengið afhent, væri full ástæða til að hafa af því áhyggjur hvernig ráðuneytið hagaði stjórnsýslu sinni við undirbúning og töku ákvarðana um úthlutun byggðakvótans. Raunar væri það svo að þau atriði sem athugun mín hefði beinst að tækju til ferils þessara mála í heild. Í framhaldi af þessu ritaði ég sjávarútvegsráðherra bréf, dags. 3. júlí 2003, (sjá mál nr. 3848/2003). Þar sagði m.a. svo:

„Ég tek fram að ég hef ákveðið að ljúka athugun minni [...] að svo stöddu þar sem ég tel að í skýringarbréfi sjávarútvegsráðuneytisins til mín, dags. 16. maí 2003, og á fundum mínum með fulltrúum þess hafi komið fram vilji til að endurskoða með heildstæðum hætti þann lagagrundvöll sem þessar ákvarðanir byggja á, þær reglur sem ráðherra setur af því tilefni og málsmeðferð við mat á einstökum umsóknum, komi til þess að byggðakvóta verði úthlutað að nýju á sama grundvelli. Ég mun í störfum mínum fylgjast með því að fyrirætlanir ráðuneytisins að þessu leyti komi til framkvæmda ef til kemur að byggðakvóta verði úthlutað að nýju til þeirra byggðarlaga sem lent hafa í vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi.“

Í umræddu bréfi mínu og álitum sem ég sendi frá mér vegna einstakra kvartana sem mér höfðu borist (sjá mál nr. 3708/2003, 3756/2003 auk áðurnefnds máls nr. 3848/2003) voru settar fram ábendingar og athugasemdir um ákveðin atriði sem færa þyrfti til betri vegar í stjórnsýslu þessara mála hjá ráðuneytinu. Að stórum hluta til beindust þessar athugasemdir að því að á hefði skort að gætt hefði verið að almennum reglum stjórnsýslulaga frá 1993 og stjórnsýsluréttar við framkvæmd þessara mála af hálfu þess starfsfólks ráðuneytisins sem að þeim vann. Ég lagði því sérstaka áherslu á það gagnvart ráðuneytinu að ég teldi mjög mikilvægt að leitað yrði leiða til að bæta þekkingu og starfshæfni þeirra starfsmanna ráðuneytisins sem fjalla ættu um þessi mál framvegis. Það yrði annars vegar gert með aukinni fræðslu og hins vegar með því að hafa nefnd sjónarmið sérstaklega í huga þegar starfsfólki ráðuneytisins væri skipað til verka og nýir starfsmenn ráðnir.

Ég tek það jafnframt fram að á fundi sem ég átti með þáverandi sjávarútvegsráðherra ítrekaði ég nauðsyn þess að úrbætur yrðu gerðar á stjórnsýslu ráðuneytisins að þessu leyti ef það yrði á annað borð niðurstaða að halda þessari úthlutun áfram á áþekkum lagagrundvelli. Hér kynni og að vera ástæða til að huga að því hvort ekki væri rétt að leita eftir að löggjafinn setti nánari reglur um grundvöll úthlutunar þeirra gæða sem umræddur byggðakvóti væri.

Ég tel að þau mál sem ég hef haft til athugunar og lýk afgreiðslu á með álitum í dag sýni að enn skortir verulega á að endurskoðun á fyrirkomulagi úthlutunar umrædds byggðakvóta og boðuð áform um umbætur í stjórnsýslu sjávarútvegs-ráðuneytisins við framkvæmd þeirra mála hafi skilað ætluðum árangri. Hið sama verður einnig ráðið af áliti mínu frá 19. október 2004 í máli nr. 4132/2004. Hér kemur og til að við úthlutun byggðakvóta síðustu fiskveiðiár hefur sjávarútvegsráðherra valið að ætla sveitarstjórnum aukna aðkomu að undirbúningi þeirra ákvarðana sem honum ber lögum samkvæmt sjálfum að taka. Frá sjónarhóli stjórnsýsluréttarins hefur þarna verið komið upp fyrirkomulagi sem er í eðli sínu flókið og kallar á sérstaka aðgát þegar kemur að því að beita annars einföldum reglum þessa réttarsviðs. Verði þetta fyrirkomulag viðhaft áfram ítreka ég sem áður nauðsyn þess að þeir sem koma að stjórnsýslu þessara mála af hálfu ráðuneytisins hafi yfir að ráða nægjanlegri yfirsýn og þekkingu á reglum stjórnsýslulaga og stjórnsýsluréttar. Slík þekking á grundvallarreglum um meðferð mála í stjórnsýslunni er vitanlega nauðsynlegur grundvöllur þess að starfshættir ríkisstofnunar eins og ráðuneytis séu með eðlilegum hætti.

II.

Ákvæði 2. tölul. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum, ásamt upphafsmálslið málsgreinarinnar, hljóðar svo:

Á hverju fiskveiðiári skal ráðherra hafa til ráðstöfunar aflaheimildir sem nema allt að 12.000 lestum af óslægðum botnfiski í þorskígildum talið sem hann getur ráðstafað þannig:

[...]

2. Til stuðnings byggðarlögum, í samráði við Byggðastofnun, þannig:

a. Til minni byggðarlaga sem lent hafa í vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi og háð eru veiðum eða vinnslu á botnfiski.

b. Til byggðarlaga sem orðið hafa fyrir óvæntri skerðingu á heildaraflaheimildum fiskiskipa sem gerð hafa verið út og landað hafa afla í viðkomandi byggðarlögum og sem veruleg áhrif hefur haft á atvinnuástand í byggðarlögunum.

Þá er að finna svohljóðandi reglugerðarheimild í 2. mgr. sömu greinar.

Ráðherra skal í reglugerð kveða á um ráðstöfun aflaheimilda skv. 1. mgr. og kveða þar á um hvaða botnfisktegundir komi til úthlutunar.

Tilvitnuð ákvæði 9. gr. laga nr. 38/1990 fjalla um heimild sjávarútvegsráðherra til að úthluta tilteknum aflaheimildum til byggðarlaga sem hafa lent í áföllum eða samdrætti í sjávarútvegi. Með lögum nr. 147/2003 var meðal annars gerð sú breyting á ákvæðinu að heimild til að koma byggðarlögum til aðstoðar með úthlutun sérstakra aflaheimilda var aukin. Í nefndaráliti meiri hluta sjávarútvegsnefndar Alþingis sagði varðandi þá breytingu:

„Markmið [...] með breyttu fyrirkomulagi byggðakvótans er að styrkja og efla útgerð og fiskvinnslu í sjávarbyggðum, þ.m.t. þeim byggðum sem hafa fengið sérstaka úthlutun í formi byggðakvóta.“ (Alþt. 2003─2004, A-deild, bls. 2742.)

Samkvæmt ákvæði 2. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990 er sjávarútvegsráðherra gert skylt að setja reglugerð þar sem kveðið er á um ráðstöfun aflaheimildanna og skal þar kveðið á um hvaða botnfisktegundir komi til úthlutunar. Í áðurnefndum þremur álitum, dagsettum í dag, lágu til grundvallar tvær reglugerðir settar á grundvelli þeirrar lagagreinar. Í málum nr. 4477/2005 og 4557/2005 lá til grundvallar reglugerð nr. 960/2004, um úthlutun á 3.200 þorskígildislestum til stuðnings byggðarlögum. Laut hún að úthlutun aflaheimilda á fiskveiðiárinu 2004─2005. Í málum nr. 4583/2005 og 4588/2005 lá til grundvallar reglugerð nr. 722/2005, um úthlutun byggðakvóta fiskveiðiárið 2005─2006. Laut hún eins og nafn hennar bendir til að úthlutun aflaheimilda fiskveiðiárið 2005─2006.

Í þessum tveimur reglugerðum kemur fram nánari ákvörðun sjávarútvegsráðherra um það fyrirkomulag sem hann ákvað að hafa á úthlutun aflaheimilda, annars vegar varðandi það til hvaða byggðarlaga skyldi úthluta þeim aflaheimildum sem um ræddi og hins vegar til hvaða skipa þær skyldu falla. Felst í ákvæðum reglugerðanna ákveðinn rammi þar sem lýst er almennum forsendum fyrir úthlutuninni og gilda þær fyrir allt landið. Í báðum reglugerðunum valdi ráðherra síðan að fara þá leið að gefa sveitarstjórnum kost á að gera annars vegar tillögur til ráðuneytisins að úthlutunarreglum sem lagðar yrðu til grundvallar úthlutun aflaheimilda í viðkomandi byggðarlögum og hins vegar tillögur að skiptingu aflaheimildanna, að fengnum umsóknum, milli fiskiskipa. Um tillögur að úthlutunarreglum er tekið fram í báðum reglugerðunum að fallist ráðuneytið á reglurnar „staðfesti“ það þær og birti. Þá er þar einnig mælt svo fyrir að eftir það beri sveitarstjórn að kynna reglurnar og gefa útgerðum fiskiskipa kost á að sækja um aflaheimildir. Að loknum umsóknarfresti, sem sveitarstjórn ákveði, geri sveitarstjórn síðan tillögur til ráðuneytisins um endanlega skiptingu aflaheimilda milli fiskiskipa. Fallist ráðuneytið á endanlegar tillögur sveitarstjórnar um skiptingu aflaheimildanna milli fiskiskipa staðfesti það þær og tilkynni til Fiskistofu. Geti ráðuneytið ekki fallist á tillögu sveitarstjórna um skiptingu aflaheimildanna feli það á hinn bóginn Fiskistofu að skipta þeim milli einstakra báta samkvæmt nánari fyrirmælum í reglugerðinni.

Samkvæmt reglugerðunum var það því í grundvallaratriðum tvíþætt ferli sem fram fór eftir að þær höfðu tekið gildi. Í fyrri hluta ferlisins óskaði sjávarútvegsráðherra eftir tillögum frá sveitarstjórnum um úthlutunarreglur í þeim byggðarlögum sem féllu innan viðkomandi sveitarfélaga. Ef þær bárust og ráðherra féllst á þær birti hann þær með auglýsingu. Í þeim álitum sem ég hef látið frá mér í dag lágu til grundvallar þrjár auglýsingar. Í fyrsta lagi auglýsing nr. 1021/2005, um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta (mál nr. 4583/2005 og 4588/2005). Í öðru lagi auglýsing (III) nr. 215/2005, um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta (mál nr. 4557/2005) og í þriðja lagi auglýsing nr. 59/2005, um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta (mál nr. 4477/2005). Í síðari hluta ferlisins fól ráðherra sveitarfélögum að auglýsa úthlutun aflaheimildanna innan viðkomandi sveitarfélags, taka við umsóknum og gera tillögur um úthlutanir til einstakra skipa til sjávarútvegsráðuneytisins. Ef ráðuneytið féllst á þær tillögur lét það Fiskistofu vita þannig að umræddar aflaheimildir yrðu skráðar á viðkomandi skip.

Um framangreinda aðkomu sveitarfélaga að úthlutun hins svonefnda byggðakvóta er hvergi fjallað í lögum nr. 38/1990. Þá virðist það fyrirkomulag ekki hafa fengið sérstaka umfjöllun á Alþingi við meðferð laganna eða breytingarlaga við þau. Ég tel þó ekki rétt að byggja á því að sjávarútvegsráðherra sé óheimilt að leita álits hjá einstökum sveitarfélögum við ráðstöfun hagsmuna sem varðað geta viðkomandi svæði miklu. Hins vegar verður hér að hafa í huga að valdheimild til úthlutunar hins svonefnda byggðakvóta á grundvelli 9. gr. laga nr. 38/1990 er fengin sjávarútvegsráðherra sjálfum. Þetta hefur í för með sér að við úthlutun byggðakvóta á umræddum lagagrundvelli verður sjávarútvegsráðuneytið að fullnægja ákveðnum grundvallarreglum stjórnsýsluréttar sem fylgja þeirri ábyrgð sem ráðherra er falin sem hinu valdbæra stjórnvaldi. Með hliðsjón af þessu hlutverki ráðherra er þannig ljóst að þó svo að í nefndum reglugerðum hafi verið farin sú leið að mæla fyrir um að tillögur sveitarstjórna skyldu „staðfestar“ af hálfu ráðuneytisins var þarna ekki um að ræða hefðbundið staðfestingarferli þar sem sveitarstjórn er að lögum fengið vald til að taka ákvarðanir eða setja almennar reglur, s.s. gjaldskrár eða samþykktir, sem háðar eru staðfestingu ráðherra til að þær öðlist gildi. Samkvæmt fyrrgreindri 1. mgr. 9. gr. laga um stjórn fiskveiða hefur sjávarútvegsráðherra einn vald til að taka ákvarðanir um hvernig ráðstafað skuli þeim sérstöku aflaheimildum sem hér um ræðir og er í lagaákvæðinu ekki gert ráð fyrir aðkomu sveitarfélaga að þeim ákvörðunum ráðherra. Þetta vald getur ráðherra ekki að óbreyttum lögum framselt í heild eða hluta til einstakra sveitarfélaga. Á grundvelli reglugerðarheimildar 2. mgr. 9. gr. sömu laga var þannig með reglugerðum nr. 960/2004 og 722/2005 einungis mælt fyrir um mögulega aðkomu sveitarstjórna að ákvörðunum ráðherra í formi tillögugerðar. Að lögum var einstökum sveitarstjórnum ekki skylt að verða við óskum ráðherra um framlagningu tillagna, og kæmu slíkar tillögur fram voru þær ekki bindandi fyrir ráðherra við úrlausn mála. Þrátt fyrir að í nefndum reglugerðum væri þannig mælt fyrir um að sveitarstjórnum skyldi gefinn kostur á að leggja fram tillögur var því hér í raun að lögum um að ræða það fyrirkomulag sem í stjórnsýslurétti er nefnt frjáls álitsumleitun.

Í samræmi við þetta og þar sem sjávarútvegsráðherra ber að lögum ábyrgð á úthlutun þessara aflaheimilda var honum skylt að ganga úr skugga um að tillögur þær, sem sveitarstjórnir ákváðu að veita honum á þessum grundvelli, væru að efni og formi í samræmi við lög og almennar reglur stjórnsýsluréttar. Að öðrum kosti gat ráðherra ekki að réttu lagi lagt þær til grundvallar að hluta eða í heild við endanlegar ákvarðanir um hvernig ráðstafa skyldi aflaheimildum þeim, sem hér um ræðir, þannig að fullnægt væri þeim markmiðum sem 9. gr. laga um stjórn fiskveiða er ætlað að ná. Á þetta bæði við um þær tillögur sem ráðherra bárust frá sveitarstjórnum um staðbundnar úthlutunarreglur og tillögur um úthlutanir til einstakra skipa og báta.

III.

Tilgangur með úthlutun byggðakvóta á grundvelli 2. tölul. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990 er að styðja við byggðarlög sem lent hafa í vanda vegna tilgreindra aðstæðna í sjávarútvegi. Þrátt fyrir það verður að telja að því séu sett viss takmörk hversu langt ráðherra getur gengið við setningu staðbundinna reglna sem byggja hverjar um sig á mismunandi forsendum og útfærslum einstakra sveitarstjórna um ráðstöfun þess hluta byggðakvótans sem ætlaður er viðkomandi byggðarlagi. Breytir hér engu þó telja verði heimilt fyrir ráðherra að leita frjálsra umsagna einstakra sveitarfélaga um efni hinna staðbundnu úthlutunarreglna.

Í fyrsta lagi leiðir það af því kerfi sem ráðherra kom á með setningu reglugerða nr. 960/2004 og 722/2005 að tillögur sveitarstjórna í þessum efnum máttu almennt ekki stangast á við þau skilyrði sem fram koma í reglugerðunum. Þetta atriði leiðir einfaldlega af því fyrirkomulagi sem ráðherra ákvað, þ.e.a.s. að kveða á um heildarfyrirkomulag úthlutunar byggðakvótans í almennum og skyldubundnum reglugerðum en birta á grundvelli þeirra sérstakar auglýsingar um nánari útfærslu úthlutunarinnar í einstökum byggðarlögum. Með hliðsjón af því fyrirkomulagi sem ráðherra ákvað að viðhafa varð hann hverju sinni að staðreyna hvort þær tillögur sem sveitarstjórnir sendu honum á grundvelli ákvæða í reglugerðum nr. 960/2004 og 722/2005 stæðust þau almennu viðmið sem þar komu fram.

Í öðru lagi verður að telja að verulegur vafi leiki á því að það samrýmist efnisákvæðum 9. gr. laga nr. 38/1990 og reglugerðarheimild 2. mgr. sömu greinar að almenn og hlutlæg skilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda samkvæmt greindu lagaákvæði, til dæmis um skráningarstað og skráningartíma skipa og jafnvel um eignarhald, auk atriða um búsetu sjómanna í viðkomandi byggðarlagi geti svo lögmætt sé, að virtum jafnræðissjónarmiðum, orðið grundvöllur úthlutunar í einu byggðarlagi en ekki öðru. Á það í það minnsta við þegar svo háttar til að umrædd skilyrði byggja á tillögum viðkomandi sveitarstjórna sem ráðherra hefur staðfest án nánari könnunar á réttmæti þeirra og þar með án þess að sýnt sé fram á að fyrir hendi séu í tilviki viðkomandi byggðarlags einhverjar þær sérstöku málefnalegu ástæður sem geti réttlætt slíkt frávik frá því sem almennt hefur verið ákveðið. Með hliðsjón af þeirri leið sem ráðherra ákvað að fara við úthlutun byggðakvóta á grundvelli 9. gr. laga nr. 38/1990 og lýst er í ákvæðum reglugerða nr. 960/2004 og 722/2005, og með hliðsjón af orðalagi sjálfrar 9. gr. laganna, eins og skilja verður það lagaákvæði í ljósi jafnræðisreglu, verða slík skilyrði eða afstaða ráðherra til beitingar þeirra að lágmarki að koma fram í almennri reglugerð. Það er síðan annað og sjálfstætt úrlausnarefni hvort almennt og hlutlægt skilyrði sem fram kemur í slíkri reglugerð eigi sér næga stoð í 9. gr. laga nr. 38/1990.

Í þriðja lagi fæ ég ekki séð að úthlutun byggðakvóta geti almennt séð, að virtri þeirri lagaheimild sem hér liggur til grundvallar og markmiðum hennar, verið reist á úthlutunarreglum, byggðum á tillögum sveitarfélaga, sem kveða á um mismunandi útfærslur á grundvallarskilyrðum fyrir úthlutun byggðakvóta ef það misræmi verður ekki að minnsta kosti rökstutt með sannfærandi hætti með vísan til staðbundinna aðstæðna í viðkomandi byggðarlagi. Verður hér að hafa í huga að löggjafinn hefur með setningu 9. gr. laga nr. 38/1990 falið sjávarútvegsráðherra úthlutun umræddra aflaheimilda en ekki einstökum sveitarfélögum. Grundvallarskilyrði eins og um skráningarstað og skráningartíma skipa verða því að vera eins að efni til í öllum byggðarlögum nema málefnaleg og sannfærandi rök tengd staðbundnum aðstæðum á tilteknum stað réttlæti að gerð séu þar frávik. Að öðrum kosti hefur ráðuneytið ekki fullnægt þeirri lögmæltu skyldu sinni samkvæmt meginreglu stjórnsýsluréttar að tryggja eins og kostur er að gætt sé samræmis og jafnræðis á milli þeirra sem áhuga hafa á því að nýta þessar aflaheimildir til hagsbóta fyrir þau byggðarlög sem eiga í þeim vanda sem úthlutun byggðakvóta er ætlað að mæta.

IV.

Eins og fram kemur hér að framan er það grundvallaratriði, þegar sjávarútvegsráðherra úthlutar byggðakvóta á grundvelli 2. tölul. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990, að hann og ráðuneyti hans verða að undirbyggja þær ákvarðanir sem um ræðir, hvort sem þar er um að ræða setningu staðbundinna úthlutunarreglna eða ákvarðanir um úthlutun aflaheimilda til einstakra skipa. Breytir þar engu þótt telja verði að honum sé einnig heimilt að leita umsagna sveitarfélaga um úthlutanir í viðkomandi byggðarlögum. Í þeim þremur málum, sem álit þau sem ég hef látið frá mér í dag fjalla um, en þau lúta öll að úthlutun byggðakvóta á grundvelli umræddrar lagaheimildar, skortir verulega á að sjávarútvegsráðuneytið hafi sinnt þessu grundvallaratriði.

1. Í áliti mínu í máli nr. 4477/2005 tók ég allnokkur dæmi úr auglýsingu nr. 59/2005, um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta, um ólíkar útfærslur á afmörkun þeirra báta og skipa sem til greina komu við úthlutun byggðakvóta í mismunandi byggðarlögum. Er af þeim dæmum ljóst að sjávarútvegsráðuneytið hefur talið heimilt að lögum við birtingu umræddrar auglýsingar að byggja á talsvert mismunandi útfærslum á því hvaða forsendur að þessu leyti væru lagðar til grundvallar við úthlutun umræddra aflaheimilda eftir byggðarlögum. Af þessu tilefni ítrekaði ég þann lagagrundvöll sem úthlutun byggðakvótans byggði á, sbr. 2. tölul. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum, sbr. einnig almenna umfjöllun mína í kafla III hér að ofan. Taldi ég að ekki yrði önnur ályktun dregin af auglýsingu nr. 59/2005, um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta, en að sjávarútvegsráðuneytið hefði almennt ekki gætt þess að leggja efnislegt mat á tillögur einstakra sveitarstjórna um úthlutunarreglur þannig að tryggt væri nauðsynlegt samræmi og jafnræði í reglunum hvað varðar skilyrði um eignarhald eða skráningarstað og skráningartíma báta/skipa sem til greina kæmu við úthlutun. Hið sama taldi ég almennt eiga við um skilyrði um búsetu áhafnarmeðlima og útgerðarmanna.

2. Í máli nr. 4477/2005 komst ég einnig að þeirri niðurstöðu að ekki yrði fallist á þá afstöðu sjávarútvegsráðuneytisins að það hafi skort vald til að taka efnislega afstöðu til hæfis tveggja tilgreindra sveitarstjórnarmanna við undirbúning að gerð tillagna sveitarfélagsins að reglum um úthlutun byggðakvóta. Þvert á móti hafi ráðherra ekki getað stuðst við tillögur sveitarstjórnarinnar við ákvörðunartöku sína nema kanna það fyrirfram og með sjálfstæðum hætti hvort þær fullnægðu kröfum laga að formi til og efni. Þar undir félli hvort vanhæfir sveitarstjórnarmenn hefðu komið að afgreiðslu tillagnanna á sveitarstjórnarstigi. Benti ég á að af þessari niðurstöðu leiddi einnig að sjávarútvegsráðuneytinu hafi borið við töku ákvarðana um ráðstöfun aflaheimilda til einstakra skipa, að fengnum umsóknum útgerðaraðila þeirra, að meta sjálfstætt hvort sveitarstjórn hefði við meðferð og afgreiðslu tillagna um það efni til ráðuneytisins gætt almennra reglna stjórnsýsluréttar.

3. Í áliti mínu í málum nr. 4583/2004 og 4588/2004 var það niðurstaða mín að á hefði skort að sjávarútvegsráðuneytið hefði við þá ákvörðun að fallast á úthlutunarreglur tiltekins sveitarfélags lagt sjálfstætt mat á efni tillagnanna og hvort þær samrýmdust almennu skilyrði reglugerðar nr. 722/2005 að afli sem úthlutað yrði skyldi „unninn“ í byggðarlaginu enda yrði því við komið. Af gögnum málsins fékk ég þannig ekki annað ráðið en að ráðuneytið hefði látið hjá líða að afla upplýsinga um það hvort vinnslu afla í merkingu reglugerðarinnar yrði við komið í byggðarlaginu. Með þessu hefði ráðuneytið ekki gætt að meginreglu stjórnsýsluréttar um rannsóknarskyldu stjórnvalda áður en það ákvað við útgáfu auglýsingar nr. 1021/2005, um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta, að byggja úthlutun í Siglufjarðarkaupstað á tillögum sveitarfélagsins.

4. Í áliti mínu í máli nr. 4557/2005 komst ég að þeirri niðurstöðu, eftir að hafa tvívegis óskað eftir gögnum málsins frá sjávarútvegsráðuneytinu, m.a. þeim gögnum sem varpað gætu ljósi á athugun Fiskistofu á tillögugerð tiltekins sveitarfélags í málinu, að ekki yrði önnur ályktun dregin en sú að ráðuneytið hefði ekki haft undir höndum annað en sjálfar tillögur sveitarfélagsins um úthlutanir til einstakra skipa þegar það féllst á þær og fól Fiskistofu að skrá úthlutaðar aflaheimildir á viðkomandi skip. Með þetta í huga taldi ég að ekki yrði annað séð en að ráðuneytið hefði tekið ákvörðun um að synja tilteknum umsækjanda um byggðakvóta eingöngu á grundvelli tillagna viðkomandi sveitarfélags um til hverra skyldi úthlutað. Ráðuneytið sjálft hefði hins vegar ekki lagt neitt sjálfstætt mat á tillögurnar að virtum fyrirliggjandi umsóknum. Þetta hefði í för með sér að ákvörðun í máli umrædds umsækjanda hefði ráðuneytið tekið á grundvelli ófullnægjandi upplýsinga um málsatvik. Hann hefði því átt rétt á endurupptöku málsins, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

5. Í síðastgreindu máli nr. 4557/2005 verður einnig ráðið af gögnum málsins að þegar umræddur umsækjandi leitaði til ráðuneytisins að lokinni úthlutun og gerði athugasemdir við þá ákvörðun ráðherra að synja honum um úthlutun, þá virðist ráðuneytið hafa látið við það sitja að afla umsagnar þess sveitarfélags sem um ræddi og leggja hana efnislega til grundvallar við svör til hans. Engin önnur gagnaöflun fór fram af þessu tilefni, til dæmis beiðni af hálfu ráðuneytisins um að viðkomandi sveitarfélag léti því í té allar umsóknir og fylgigögn sem lágu til grundvallar tillögugerð sveitarfélagsins. Tilgangur slíkrar upplýsingaöflunar hefði til að mynda getað verið sá að sannreyna hvort leyst hefði verið úr umsókn þess sem leitaði til ráðuneytisins í samræmi við þau sjónarmið sem fram komu í umsögn sveitarfélagsins að virtri jafnræðisreglu. Þá ályktun verður að draga af þessum aðstæðum að ráðuneytið hafi ekki nýtt það tækifæri sem skapaðist með beiðni umrædds umsækjanda til að leiðrétta þann annmarka sem var á upphaflegri rannsókn málsins. Niðurstaða mín var sú að málsmeðferð sjávarútvegsráðuneytisins í tilefni af beiðni umrædds umsækjanda um endurupptöku fyrri ákvörðunar hefði að þessu leyti ekki verið í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Allar framangreindar athugasemdir eiga það sameiginlegt að ráðuneytið sinnti ekki því grundvallaratriði að undirbyggja með sjálfstæðum hætti þær ákvarðanir sem það tók um úthlutun aflaheimilda á grundvelli 2. tölul. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990, sbr. reglugerðir nr. 960/2004 og 722/2005. Á það við hvort sem um er að ræða ákvörðun um setningu staðbundinna reglna um úthlutanir eða ákvarðanir um úthlutanir til einstakra skipa sem teknar voru á grundvelli þeirra. Þess í stað virðist ráðuneytið almennt í þessum málum hafa farið þá leið að leggja tillögur viðkomandi sveitarfélaga til grundvallar ákvörðunum sínum, án sérstakrar könnunar á því hvort þær voru að formi eða efni til í samræmi við lög eða í samræmi við skilyrði sem ráðuneytið sjálft hafði sett fram í miðlægri reglugerð. Slík málsmeðferð er í ósamræmi við hlutverk ráðuneytisins að lögum, sbr. 9. gr. laga nr. 38/1990, sem rakið hefur verið hér að framan. Í einhverjum tilvikum leiðir þessi annmarki á málsmeðferð ráðuneytisins einnig til þess að verulega skortir á að ráðuneytið hafi hagað málum við einstakar úthlutanir í samræmi við þær kröfur sem leiða af stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og almennum reglum stjórnsýsluréttarins.

V.

Í textanum hér að framan hef ég leitast við að draga saman þær megin athugasemdir sem fram koma í þremur álitum, dags. í dag, sem öll lúta að stjórnsýslu sjávarútvegsráðuneytisins í tengslum við úthlutun byggðakvóta á grundvelli 2. tölul. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum. Í öllum álitunum kemur fram að verulegir annmarkar hafi verið á stjórnsýslu ráðuneytisins við meðferð og afgreiðslu þeirra mála sem um ræðir. Þá hef ég lýst því að ég fái ekki séð að sú fyrirætlun ráðuneytisins sem lýst var fyrir mér á árinu 2003 um að endurskoða og bæta stjórnsýslu þessara mála hjá ráðuneytinu hafi skilað þeim árangri sem þá var stefnt að. Ég tel ekki ástæðu til að endurtaka hér þau atriði sem ég gerði athugasemdir við á árinu 2003 en af athugun minni á fyrirliggjandi gögnum í þeim málum sem ég hef fjallað um að undanförnu fæ ég ekki annað séð en þörf sé á að ráðuneytið hugi enn að breyttu verklagi varðandi þau einstöku atriði sem til umfjöllunar voru árið 2003. Á þetta meðal annars við um birtingu á ákvörðunum sjávarútvegsráðuneytisins um einstakar úthlutanir byggðakvóta og leiðbeiningar um heimild umsækjenda til að fá ákvörðun ráðuneytisins rökstudda. Í þessu efni dugar ekki að tilkynna einstökum sveitarstjórnum og Fiskistofu hvaða bátar fái úthlutað kvóta.

Ég ítreka það sem ég hef áður sagt um nauðsyn þess að hugað verði betur að þekkingu og þjálfun þeirra starfsmanna ráðuneytisins sem sinna stjórnsýslu þessara mála. Sérstaklega á þetta við ef framhald verður á því fyrirkomulagi að ætla sveitarstjórnum aðkomu að undirbúningi ákvarðana ráðherra með tillögugerð án þess að þeirri aðkomu sé búin frekari lagabúningur. Þetta fyrirkomulag gerir kröfu til þess að vel sé gætt að ákveðnum málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttarins og þar með þeim réttaröryggisreglum sem í þeim felast. Ég legg á það áherslu að löggjafinn hefur með áðurnefndri lagaheimild falið sjávarútvegsráðherra að taka ákvarðanir um úthlutun þeirra takmörkuðu gæða sem felast í byggðakvótanum. Ákvarðanir um ráðstöfun þessara aflaheimilda geta í senn haft verulega þýðingu fyrir atvinnu og atvinnurekstur þeirra einstaklinga og fyrirtækja sem starfa í þeim byggðarlögum þar sem byggðakvóta er úthlutað. Hér er um að ræða ákvarðanir sem geta haft verulega fjárhagslega þýðingu fyrir þessa aðila. Á sjávarútvegsráðherra hvílir sú ábyrgð að gæta þess að það kerfi og sá undirbúningur sem viðhafður er við úthlutun byggðakvótans samrýmist bæði þeim lagagrundvelli sem úthlutunin á að byggjast á sem og réttaröryggisreglum stjórnsýsluréttarins. Það getur verið eðlilegt að kalla eftir sjónarmiðum viðkomandi sveitarstjórna þannig að ráðherra sé betur í stakk búinn til að taka tillit til staðbundinna aðstæðna en að gildandi lögum getur aðkoma þeirra ekki leitt til neinna frávika frá þeim lagagrundvelli sem þessar ákvarðanir og málsmeðferðin þarf að byggjast á. Ég ítreka hins vegar að það fyrirkomulag sem viðhaft hefur verið síðustu ár um aðkomu sveitarfélaganna kallar á að höfð sé sérstök aðgát í þessu efni og verklag þessara mála sé þá skipulagt fyrirfram með tilliti til þeirra krafna sem leiða af stjórnsýslulögum og almennum reglum stjórnsýsluréttarins.

Sú lagaheimild sem rætt hefur verið um hér að framan kveður á um að ráðherra geti árlega úthlutað ákveðnum aflaheimildum í því skyni að styðja byggðarlög. Með því að úthlutun þessi er árleg er að mínu mati ljóst að tækifæri á að vera til þess að endurskoða það verklag og vinnubrögð sem viðhöfð hafa verið við meðferð þessara mála af hálfu ráðuneytisins. Með þetta í huga hef ég þrátt fyrir ítrekaðar athugasemdir mínar um nauðsyn þess að bætt verði úr annmörkum við stjórnsýslu þessara mála ákveðið að láta við það sitja á þessu stigi að vekja athygli yðar, hr. sjávarútvegsráðherra, á málinu í stað þess að hefja sérstaka frumkvæðisathugun á afgreiðslu þessara mála hjá ráðuneytinu, sbr. 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Ég tek það hins vegar fram að ég mun fylgjast sérstaklega með því hvort breytingar verði á framkvæmd þessara mála af hálfu ráðuneytisins, og þar með á verklagi við stjórnsýslu þessara mála í samræmi við þau sjónarmið sem ég hef lýst í álitum og bréfum til ráðuneytisins, við næstu úthlutanir byggðakvóta samkvæmt heimild í 2. tölul. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum. Verði það niðurstaða mín þá að enn hafi ekki verið bætt úr annmörkum við stjórnsýslu þessara mála mun ég sérstaklega taka það til athugunar hvort tilefni sé til þess að ég veki athygli Alþingis á málinu, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, og 11. gr. reglna nr. 82/1988, um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis, með síðari breytingum.

Ég tek að síðustu fram að ég er sem fyrr reiðubúinn til að ræða við yður og starfsfólk ráðuneytis yðar um þessi mál ef eftir því er leitað. Ég lít svo á að það sé meðal annars hlutverk mitt sem umboðsmanns Alþingis að stuðla að umbótum í stjórnsýslunni og að slíkar umræður geti verið liður í því.“

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Sjávarútvegsráðherra lagði hinn 8. desember 2006 fram frumvarp á Alþingi til breytinga á reglum laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, um úthlutun byggðakvóta. Var í athugasemdum með frumvarpinu meðal annars vísað til þess að umboðsmaður Alþingis hefði í álitum sínum gert athugasemdir við úthlutun byggðakvótans. Að tillögu sjávarútvegsnefndar voru gerðar breytingar á frumvarpinu og það samþykkt 16. mars 2007 og birt sem lög nr. 21/2007 og tóku gildi 29. mars 2007.