Álit

Í bréfi mínu til samgönguráðherra sagði m.a. eftirfarandi:

„[...] Athugun mín í tilefni af kvörtun [A] beindist einkum að þeirri túlkun samgönguráðuneytisins á kæruheimild 1. mgr. 4. gr. laga nr. 134/2001, um leigubifreiðar, sem ákvörðun þess byggðist á, að einungis séu kæranlegar til ráðuneytisins „þær ákvarðanir leigubifreiðastöðva um að synja atvinnuleyfishafa um að hafa afgreiðslu á viðkomandi stöð sem byggist á því að lög eða stjórnvaldsfyrirmæli um leigubifreiðar hafi verið [brotin]“. Niðurstaða mín er sú að ég fellst á það, með þeim rökum sem nánar eru rakin í bréfi mínu til [A], að ákvörðun leigubifreiðastöðvarinnar hafi ekki verið kæranleg til samgönguráðuneytisins. Engu að síður tel ég rétt að benda á að ég tel þá túlkun ráðuneytisins á kæruheimild 4. gr. laganna sem að ofan greinir of þrönga miðað við orðalag 4. gr. laganna. Bendi ég í því sambandi á að túlkun ráðuneytisins, eins og hún verður skilin samkvæmt orðanna hljóðan, myndi leiða til þess að ákvarðanir leigubifreiðastöðva um afgreiðslu undanþágna samkvæmt fyrri málslið 3. mgr. 3. gr., sbr. einnig 9. gr., laganna yrðu ekki kæranlegar.

Þrátt fyrir framangreinda niðurstöðu varð kvörtunin mér tilefni til athugunar á þeim reglum sem gilda um leigubifreiðastöðvar og aðgang leigubílstjóra að þeim. Eins og sést af ákvæðum laga nr. 134/2001, um leigubifreiðar, og reglugerðar nr. 397/2003, um leigubifreiðar, eru þeir sem fá atvinnuleyfi til að starfa sem leigubílstjórar á takmörkunarsvæðum skyldir til að hafa afgreiðslu á leigubifreiðastöð með starfsleyfi Vegagerðarinnar, en ekki eru fyrir hendi ákvæði um samsvarandi rétt leigubílstjóra til þess að hafa afgreiðslu á leigubifreiðastöð eða um það hvaða atvik geti leitt til þess að leigubifreiðastöð meini leigubílstjóra um afgreiðslu. Ekki eru aðrar skyldur lagðar á leigubifreiðastöðvar með starfsleyfi til þess að hafa leigubifreiðastjóra í afgreiðslu en þær sem kveðið er á um í b—lið 23. gr. reglugerðar nr. 397/2003, þ.e. að lágmarksfjöldi atvinnuleyfishafa sem hafi afgreiðslu hjá bifreiðastöð skuli almennt vera 10.

Þótt engin takmörk séu sett við fjölda starfandi leigubifreiðastöðva á takmörkunarsvæðum, eins og samgönguráðuneytið bendir réttilega á í skýringum sínum til mín, hlýtur sú staðreynd að fjöldi útgefinna atvinnuleyfa leigubílstjóra er takmarkaður að hafa áhrif á hve margar stöðvar verði í raun starfræktar á hverju svæði. Hámarkstala atvinnuleyfa á höfuðborgarsvæðinu er nú 520 leyfi, sbr. 4. gr. reglugerðar nr. 397/2003, og samkvæmt upplýsingum á vefsíðu Vegagerðarinnar eru nú starfandi fjórar leigubifreiðastöðvar með starfsleyfi á höfuðborgarsvæðinu, þ.e. Hreyfill-Bæjarleiðir, Bifreiðastöð Reykjavíkur (BSR), Bifreiðastöð Hafnarfjarðar (BSH) og Borgarbílastöðin (sjá http://www.vegagerdin.is/umsoknir-og-leyfi/ leigubilar/).

Við þær aðstæður sem hér að framan er lýst er ljóst að ákvörðun leigubifreiðastöðvar um að segja upp samningi við leigubílstjóra, og meina honum þannig um að hafa afgreiðslu á stöðinni, felur í sér umtalsverða takmörkun á möguleikum leigubílstjórans til að nýta atvinnuleyfi sitt, auk þess sem ekki virðist óraunhæft að hann kunni í framhaldinu að verða útilokaður frá öllum leigubifreiðastöðvum á viðkomandi takmörkunarsvæði. Með því yrði viðkomandi atvinnuleyfishafa gert ókleift að nýta atvinnuréttindi sín, nema með því að stofna eigin bifreiðastöð og sækjast eftir starfsleyfi Vegagerðarinnar til þess, en eins og áður er rakið hljóta takmarkanir á fjölda atvinnuleyfa að hafa áhrif á það hversu raunhæfur og hagkvæmur sá möguleiki sé.

Ég tel mikilvægt að þegar handhafar ríkisvaldsins hafa séð ástæðu til að hafa afskipti af og leggja hömlur á tiltekið atvinnusvið, í þessu tilviki á akstur leigubifreiða á tilteknum svæðum með því að skylda leigubílstjóra til að hafa afgreiðslu á leigubifreiðastöð, að samhliða sé gætt að því að þær takmarkanir leiði ekki til þess að þeir sem þegar hafa fengið útgefin atvinnuleyfi til að rækja viðkomandi starfsemi verði hindraðir eða jafnvel útilokaðir frá því að nýta sér atvinnuréttindi sín, eftir geðþótta þeirra sem stjórna leigubifreiðastöðvum, án nokkurra möguleika á að fá slíkar ákvarðanir prófaðar af stjórnvaldi eða sjálfstæðum eftirlitsaðila. Ég tel því rétt að koma þeirri ábendingu á framfæri við yður, hr. samgönguráðherra, að ráðuneyti yðar taki til athugunar hvort tilefni sé til þess að settar verði reglur sem tryggi betur réttaröryggi leigubílstjóra gagnvart leigubifreiðastöðvum og um eftirlit stjórnvalda með þeim málum. Í þessu efni kann að vera tilefni til þess að löggjafinn, eða eftir atvikum ráðuneyti yðar sem fengið hefur vald til þess að setja nánari reglur á grundvelli laganna, taki afstöðu til þess hvort atvinnuleyfishafa sé að þessu leyti tryggt eðlilegt réttaröryggi, t.d. með því að setja reglur um það hvað leitt geti til þess að leigubifreiðastöð sé heimilt að meina atvinnuleyfishafa að hafa afgreiðslu á stöð og um heimild leigubílstjóra til að bera slíka ákvörðun undir stjórnvald eða sjálfstæðan eftirlitsaðila. Ég hef í þessu sambandi sérstaklega í huga að þess sé gætt af hálfu handhafa ríkisvaldsins að þær reglur sem löggjafinn og stjórnvöld setja um takmarkanir á atvinnufrelsinu taki tillit til þess að handhafi atvinnuleyfis eigi raunhæfa möguleika á því að nýta leyfi sitt ef hann uppfyllir þau skilyrði sem lög kveða á um. Eins og núverandi fyrirkomulag á takmörkunum á akstri leigubifreiða er sett fram í lögum kann útilokun atvinnuleyfishafa frá því að fá afgreiðslu á leigubifreiðastöð að ganga nærri því atvinnufrelsi sem varið er af 75. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944.

Ég vek í þessu sambandi athygli á því að af bréfi samgönguráðuneytisins til [A] dags. 6. júní 2005, verður ekki annað ráðið en að ráðuneytið hafi talið það geta skipt máli um möguleika sína til að hafa afskipti af máli [A] ef honum tækist að „sýna fram á með formlegum hætti að [honum hefði] verið hafnað á öllum leigubílastöðvum í Reykjavík sem til greina [kæmu]“. Ekki kemur hins vegar fram hver þau afskipti kynnu að verða eða um lagagrundvöll þeirra.

Með framangreint í huga er áðurnefndri ábendingu því komið á framfæri við ráðuneyti yðar.

Við athugun mína á þessu máli kannaði ég meðal annars hvernig staðið er að hliðstæðum málum í danskri löggjöf um akstur leigubifreiða en líkt og hér á landi er þar kveðið á um skyldu leigubílstjóra til að hafa afgreiðslu á leigubifreiðastöð og á sú skylda við í sveitarfélögum þar sem fjöldi útgefinna atvinnuleyfa er ákveðinn 10 eða fleiri. Hin danska löggjöf er þó ólík þeirri íslensku að því leyti að þar er að finna nokkuð ítarleg ákvæði um til að mynda hvað leitt geti til brottreksturs leigubílstjóra af leigubifreiðastöð, auk þess sem kveðið er á um að ákvörðun leigubifreiðastöðvar um brottrekstur leigubílstjóra verði borin undir sveitarstjórn. Það vakti athygli mína á hvern veg Danir hafa sett reglur um þessi mál og þar sem mér urðu þessar upplýsingar tiltækar við athugun mína tel ég rétt að miðla þeim til ráðuneytisins til fróðleiks.

[...]“