Álit

I.

Hinn 7. júlí 1993 leitaði til mín A, og kvartaði yfir álagningu og innheimtu svonefndra B-gatnagerðargjalda á húseign hans á X. Kvörtun A lýtur að þremur atriðum. Í fyrsta lagi hafi hann ekki fengið fullnægjandi upplýsingar um heildarkostnað við lagningu bundins slitlags og gangstétta við götur á X á árinu 1992. Í öðru lagi telur A, að óheimilt hafi verið að jafna heildarkostnaði af framkvæmdum niður á húseignir við umræddar götur. Loks hafi í þriðja lagi verið óheimilt að innheimta gatnagerðargjaldið, áður en gangstéttir voru lagðar og heildarkostnaður lá fyrir.

II.

Málavextir koma fram í bréfaskiptum A við bæjarstjórn X og félagsmálaráðuneytið, sem rakin eru hér á eftir.

Með bréfi, dags. 16. október 1992, tilkynnti bæjarstjórinn á X A, að bæjarstjórn X hefði lagt á húseign hans svokölluð B-gatnagerðargjöld, þar sem lokið væri framkvæmdum við lagningu bundins slitlags á götu þá, sem húseign hans stæði við. Með fylgdi útreikningur á gatnagerðargjöldunum. Skyldi af hverjum rúmmetra húss greiða ákveðinn hundraðshluta byggingarkostnaðar, eins og hann væri í vísitöluhúsinu skv. útreikningi Hagstofu Íslands hverju sinni. Hinn 23. desember 1992 var A sent afrit af skuldabréfi, sem útbúið hafði verið af þessu tilefni og var tilbúið til undirskriftar á bæjarskrifstofunni. Jafnframt var minnt á, að veittur yrði 8% afsláttur, ef greitt yrði fyrir áramót.

Hinn 12. febrúar 1993 ritaði A bæjarstjórn og bæjarstjóra X svohljóðandi bréf:

"Í framhaldi af samtali, er við áttum saman í dag, óska ég hér með eftir að fá svör við nokkrum spurningum varðandi gatnagerðarmál.

1.

Hver var útlagður kostnaður bæjarsjóðs [X] við lagningu bundins slitlags á eftirtaldar götur:

Og hvernig er sá kostnaður sundurliðaður?

A) [...]

B) [...]

C) [...]

D) [...]

E) [...]

F) [...]

2.

Hver er áætlaður kostnaður við frágang gangstéttar og kantsteins við [götu A]?

Og hvenær á þeirri framkvæmd að ljúka?

3.

Hvað gefur álagt gatnagerðargjald B, Bæjarsjóði í tekjur fyrir eftirtaldar götur:

A) [...]

B) [...]

C) [...]

4.

Telur bæjarstjórn [X], að heimild sé í lögum til að leggja á og innheimta gatnagerðargjald B, af húseigendum við [götu A], áður en báðum verkþáttum er lokið, þ.e. lagningu bundins slitlags og hins vegar lagningar gangstéttar?

5.

Álítur bæjarstjórnin að einhver lagaleg rök séu til staðar, eða sanngirni, að innheimta vexti af skuldabréfi, sem notað er til greiðslu á verkþætti, sem ekki er búið að framkvæma nema að hluta til?

Ég vænti þess að fá skrifleg svör við ofangreindum spurningum mínum.

...

Þá er ekki síður mikilvægt að rétt sé, af hálfu bæjarins, staðið [að] innheimtu og álagningu þessara kostnaðarsömu og umdeildu skatta, sem gatnagerðargjöldin vissulega eru."

Í bréfi, dags. 7. apríl 1993, frá X segir:

"Á fundi bæjarráðs [X] þann 25. febrúar s.l. var erindi þitt tekið fyrir og var eftirfarandi bókun gerð:

"Í bréfi er varpað fram ýmsum spurningum um framkvæmdir og innheimtu varðandi gatnagerð síðastliðins sumars, einnig er óskað eftir sundurliðun kostnaðar og fl.

Í ljósi þess að framkvæmdir við gatnagerð s.l. sumar voru umtalsvert dýrari en innheimt gjöld vegna framkvæmda og innheimt er samkvæmt staðfestri reglugerð um gatnagerðargjöld í [X], sér bæjarráð ekki ástæðu til að leggja í kostnað við nákvæma sundurliðun kostnaðar á gatnagerð."

Þannig staðfest á fundi bæjarstjórnar þann 12. mars 1993."

Með bréfi til félagsmálaráðuneytisins 14. apríl 1993 skaut A afgreiðslu bæjarstjórnar X til ráðuneytisins. Í bréfinu segir meðal annars:

"Þar sem tilfinning mín var sú, að álögð B-gatnagerðargjöld væru e.t.v. umtalsvert hærri en sannanlegur útlagður kostnaður bæjarsjóðs er við lagningu bundins slitlags ásamt kantsteini og gangstétt, þá bað ég bæjarstjórann, um að gefa mér upp hver kostnaður við lagningu slitlags á [götu A] hefði verið og hins vegar hve mikið, álagt B-gatnagerðargjald, gæfi bæjarsjóði í tekjur. Bæjarstjórinn kvaðst ekki vilja gefa mér upp slíkar tölur.

Ég skrifaði því næst bæjarstjórn [X] bréf.

Svar bæjarstjórnar kemur fram í bréfi. Þar er reyndar engri þeirra 5 spurninga svarað, sem ég lagði fyrir hæstvirta bæjarstjórn.

Því leyfi ég mér, hér með, að skjóta málinu til hins háa Félagsmálaráðuneytis, til úrskurðar.

Hvaða mat leggur ráðuneytið á:

A)

Afgreiðslumáta bæjarstjórnar á erindi mínu.

B)

Spurningar nr. 4 og 5 í bréfi mínu dags. 12.02.93."

Félagsmálaráðuneytið leitaði umsagnar bæjarstjórnar í tilefni af framangreindu bréfi A. Svar hennar kom fram í bréfi, dags. 21. maí 1993, svohljóðandi:

"Samkvæmt túlkun bæjaryfirvalda eru gatnagerðargjöld almennt hugsuð sem skattur á húseigendur til að standa straum af kostnaði við gatnagerð í þéttbýli. Bæjaryfirvöld telja að með þeim hætti sem gjöld er[u] lögð á eftir stærð húsa, verði kostnaði jafnast dreift á íbúa hvers þéttbýlisstaðar óháð kostnaði við gerð einstakra gatna eða gatnahluta. Hinsvegar er ljóst að lengi má deila um sanngirni skattlagningar ef hver skattgreiðandi er skoðaður sérstaklega en ekki sem hluti af stærra samfélagi.

Rétt er að taka fram að gatnagerðargjöld á [X] eru hóflega ákveðin miðað við marga aðra kaupstaði og fjarri lagi að þau standi undir þeim kostnaði sem er almennt við gatnagerð í þéttbýli á [X]."

Félagsmálaráðuneytið ritaði A bréf, dags. 9. júní 1993. Rökstuddi það þar þá afstöðu sína, að 2. mgr. 11. gr. reglugerðar nr. 68/1988 bryti ekki í bága við lög nr. 51/1974 og því hefði bæjarstjórn X staðið með lögmætum hætti að álagningu gatnagerðargjalda í október 1992.

Þá tók ráðuneytið fram um afgreiðslu bæjarstjórnar, að það væri meginregla, að hver sá, sem bæri upp erindi við stjórnvald, ætti rétt á skriflegu svari þess. Síðan segir í bréfi ráðuneytisins:

"Af gögnum málsins verður ráðið, að [X] hafi með bréfi sínu, dags. 7. apríl 1993, einungis veitt svör við þremur spurningum af fimm, sem fram komu í erindi [A], dags. 12. febrúar 1993. Í umsögn bæjarstjórans á [X] til félagsmálaráðuneytisins, dags. 21. maí 1993, koma ekki fram frekari skýringar á þessari afgreiðslu [X] á erindinu.

Ráðuneytið telur, með hliðsjón af framangreindri meginreglu og með vísan til vandaðra stjórnsýsluhátta, að [X] hafi borið að veita [A] svör við öllum liðum fyrirspurnar hans, eða að öðrum kosti gefa skýringu á því, hvers vegna bæjarstjórnin kaus að fjalla aðeins um hluta erindisins."

Jafnframt því að senda bæjarstjórn X afrit af svarbréfi sínu, sendi ráðuneytið bæjarstjórninni sérstakt bréf, þar sem vakin var athygli á framangreindum ummælum og bæjarstjórn hvött til að fylgja framvegis ofangreindum reglum í störfum sínum.

Í framhaldi af tilmælum félagsmálaráðuneytisins skrifaði bæjarstjórinn á X A bréf, dags. 13. ágúst 1993. Þar sagði, að leitast væri við að gefa upplýsingar, sem fyrir lægju, sem svar við fyrirspurn A frá 12. febrúar 1993:

"1.

Samkvæmt ársreikningi bæjarsjóðs fyrir árið 1992 er kostnaður samtals 14.403.511.- (gjaldfærð fjárfesting) Til hliðsjónar er ljósrit úr ársreikningi bæjarsjóðs. Sundurliðun vegna einstakra gatna er ekki gerð.

"2.

Áætlaður kostnaður vegna gangstéttagerðar við [götu A] liggur ekki fyrir og ekki hefur verið tekin ákvörðun um hvenær því verki lýkur þó má taka fram að þegar hafa verið steyptir kantsteinar.

"3.

Álögð b-gatnagerðargjöld vegna framkvæmda síðasta árs samkvæmt ársreikningi eru samtals 12.276.592.-

"4.

Bæjarstjórn telur að farið sé eftir gildandi lögum og reglugerðum varðandi innheimtu gjaldanna varðandi götur og gangstéttir.

"5.

Bæjarstjórn hefur ekki tekið afstöðu til einstakra efnisþátta í lögum um gatnagerðargjöld (51/1974) en eins og áður hefur komið fram telur bæjarstjórn að innheimta sé í samræmi við gildandi lög.

Vonast er eftir að ofangreind svör komi að gagni og beðist velvirðingar á því að svör bæjaryfirvalda hafa ekki verið eins nákvæm og æskilegt hefði verið."

Í ársreikningi þeim, sem nefndur er í tölulið 1 í bréfinu, er undir liðnum "Nýbygging og viðhald gatna" færður sem gjaldfærð fjárfesting ýmis kostnaður: Holræsarör og brunnar, önnur efniskaup, akstur, verkfræðiþjónusta, vélavinna, verkkaup, reikningsverk, götulýsing, vinna bæjarstarfsmanna, eigin vélavinna og lóðakaup. Samtals er þessi liður kr. 14.403.511.- Á sama reikningi kemur fram, að álögð A-gatnagerðargjöld voru kr. 1.030.741.- og B-gatnagerðargjöld kr. 9.780.156.- Með því að leggja við kr. 768.695.- (þéttbýlisvegafé) og kr. 697.000.-(selt efni) fæst heildarsumman kr. 12.276.592.- úr liðnum "Sameiginlegar tekjur".

III.

Ég ritaði félagsmálaráðuneytinu og X bréf, dags. 19. júlí 1993, og bað um að mér yrðu látin gögn málsins í té. Þau bárust mér með bréfi félagsmálaráðuneytisins 22. júlí 1993 og bréfi bæjarstjórans á X 17. ágúst 1993.

Ég ritaði A bréf 23. ágúst 1993 og gaf honum kost á að tjá sig um bréf bæjarstjórans á X. Svar A barst mér með bréfi, dags. 28. ágúst 1993. Þar segir meðal annars:

"Í þessu bréfi bæjarstjórans [dags. 13. ágúst 1993], er vissulega myndast við, í orði, að svara hinum 5 spurningum mínum frá 12. febrúar s.l. Á hinn bóginn er ekki nema einni spurningu svarað í raun, að mínu áliti, en það er spurning nr. 4. Bæjarstjórinn var einfaldlega að svara allt öðru en því sem spurt var um.

Það vakti athygli mína að bæjarstjórn skyldi "svara" hinum 3 fyrstu spurningum mínum, þar sem úrskurður Félagsmálaráðuneytisins var þó sá að bæjarstjórnin hefði, með því að segjast ekki sjá ástæðu til að svara mér, þar með hefði bæjarstjórnin veitt mér svör við fyrstu 3 spurningunum."

Hinn 14. desember 1993 ritaði ég X á ný og lét þar fylgja með ljósrit af bréfi A frá 28. ágúst 1993. Gaf ég bæjarstjórn kost á að skýra viðhorf sitt til kvörtunar A, áður en ég lyki málinu. Svar bæjarstjórans barst mér með bréfi, dags. 31. desember 1993. Í því er vísað til bréfs bæjarstjórans til félagsmálaráðuneytisins, dags. 21. maí 1993, auk annarra gagna, sem mér höfðu áður verið send. Athugasemdir A við svar þetta bárust mér með bréfi hans 14. janúar 1994.

IV.

Með bréfi 28. mars 1994 óskaði ég eftir því að bæjarstjórn X léti mér í té nánari upplýsingar um, hvernig staðið hefði verið að lagningu bundins slitlags á götur og lagningu gangstétta á X. Sérstaklega óskaði ég upplýsinga um, hvenær verkið hefði byrjað, hvernig því hefði í meginatriðum miðað og hvort því væri lokið. Einnig óskaði ég upplýsinga um, hvort verkið í heild eða einstakir þættir þess hefðu verið unnir samkvæmt verksamningi eða eftir reikningi, og þá eftir atvikum hverjir hefðu unnið verkið. Loks óskaði ég eftir að fá staðfest, hvort það væri réttur skilningur minn, að svonefnt B-gatnagerðargjald væri lagt á hverja húseign, þegar lokið væri framkvæmdum við lagningu bundins slitlags á þá götu, sem húseignin stæði við, sbr. bréf bæjarstjórnar á X til A frá 16. október 1992. Umbeðnar upplýsingar bárust mér með bréfi bæjarstjórans á X 9. maí 1994. Þar segir:

"Spurt er:

Hvenær hófst verkið:

Hér verður ekki tekið tillit til þess hvort einhverju af verkinu sem tilheyrir svokölluðum B-gjöldum hafi verið lokið þegar ráðist var í að leggja bundið slitlag á götur sem fram koma í fyrirspurn [A] beindist að.

Ekki liggur nákvæmlega fyrir hvenær verkið hófst en samkvæmt verksamningi byrjaði verkið 15. ágúst 1994. Rétt er þó að taka fram að hluti af verkinu var unninn af starfsmönnum bæjarins og hófst sú vinna fyrri part sumar[s].

Endanleg hönnunarvinna byrjaði veturinn 1991-1992.

Hvernig miðaði verkinu og er því í meginatriðum lokið.

Sumarið 1992 var hafist handa um verkið og þá var lagt bundið slitlag á göturnar og gangstéttarhlutinn settur í nokkurn veginn rétta legu.

Sumarið 1993 var settur kantsteinn við sumar af götunum, þar á meðal [götu A] og er þar fyrirhugað að setja gangstétt með hefðbundnum hætti bakvið kant.

Rétt er að taka fram að við sumar göturnar kemur ekki hefðbundin gangstétt og er þá gjarnan lagt slitlag á alla breidd götunnar.

Ólokið er að steypa gangstéttarþekjuna (í [götu A]) og ganga frá nánasta umhverfi þar sem það við á.

Ekki hefur verið byrjað á gangstétt við allar göturnar.

Með hvaða hætti var verkið unnið.

Verkið var unnið að hluta af starfsmönnum áhaldahúss bæjarins og að hluta til eftir verksamningi við [...].

Upphafleg hönnun var unnin af [...] en endanleg hönnun og útsetning var unnin af [...].

Með hvaða hætti er B-gjald lagt á húseignir í [X].

Gjaldið er lagt á hverja húseign þegar lokið er lagningu bundins slitlags við viðkomandi götu. Gjaldið er lagt á eftir gildandi reglugerð. Rétt er að taka fram að gjaldið er lagt á eftir að slitlagið hefur verið lagt í sinni einföldustu mynd og getur þá verið eftir að ganga frá gangstéttum, kantsteinum, graseyjum og fl."

Með bréfi 17. maí 1994 gaf ég A kost á að senda mér athugasemdir sínar í tilefni af bréfi bæjarstjóra X. Athugasemdir A bárust mér 25. maí 1994.

V.

Í áliti mínu tók ég til úrlausnar þau þrjú atriði, sem kvörtun A laut að. Í fyrsta lagi fjallaði ég um hagsmuni A af því að fá upplýsingar um þau atriði, er réðu álagningu gatnagerðargjalds, og upplýsingaskyldu stjórnvalda um þau atriði. Í öðru lagi fjallaði ég um niðurjöfnun kostnaðar við framkvæmdir, og í þriðja lagi um lagaheimild til álagningar og innheimtu B-gatnagerðargjalds, þegar framkvæmdum væri ekki lokið. Í álitinu segir:

"1.

Samkvæmt bréfaskiptum þeim milli A og yfirvalda, sem að ofan eru rakin, hafa enn ekki komið fram upplýsingar um, hver kostnaður var við lagningu bundins slitlags og gangstétta á árinu 1992 né við hvaða götur þær framkvæmdir voru eða hvort öllum kostnaði hafi verið jafnað á húseigendur við þær götur. Þá veitir ársreikningur ekki nægilegar upplýsingar um kostnað, sem heimilt er að innheimta með B-gatnagerðargjöldum. Þó fullyrðir bæjarstjórn í bókun sinni frá 25. febrúar 1993, sem getið er í bréfi, dags. 7. apríl 1993, að kostnaður sé örugglega hærri en álögð B-gatnagerðargjöld.

Tekið skal fram, að málið snýst á þessu stigi fyrst og fremst um skyldu bæjarfélagsins til þess að veita upplýsingar um lagningu gangstétta og bundins slitlags á götur og um kostnað af því verki. Telja verður, að A hafi haft lögvarða hagsmuni af því að fá upplýsingar um þessi atriði. Við álagningu gjalda er það grundvallarregla, að gjaldendur eigi kröfu á að fá upplýst, hvaða kostnaði þau eigi að standa straum af og hvernig álagningu sé háttað. Er það forsenda þess, að unnt sé að bregðast við ólögmætri gjaldtöku.

Að mínum dómi hefur A enn ekki fengið fullnægjandi svör við spurningum sínum.

2.

Annar liður kvörtunar A lýtur að því, að óheimilt hafi verið að jafna kostnaði niður á allar götur, og hafi borið að leggja gjöld á hverja götu fyrir sig.

Í skýringum bæjarstjórans á X í bréfi hans til mín, dags. 31. desember 1993, vísar hann til þeirra ummæla, sem fram komu í bréfi til félagsmálaráðuneytisins, dags. 21. maí 1993, og rakin voru hér að ofan í II. kafla, en þar er þeirri skoðun lýst, að B-gatnagerðargjöld séu skattalegs eðlis.

Lög nr. 51/1974, um gatnagerðargjöld, sbr. lög 31/1975, geyma heimild til álagningar gatnagerðargjalda. Ákvæði um svonefnd B-gatnagerðargjöld eru svohljóðandi:

"3. gr.

Sveitarstjórnum er heimilt að ákveða með sérstakri samþykkt, sem ráðherra staðfestir, að innheimta sérstakt gjald, sem varið skal til framkvæmda við að setja bundið slitlag á götur í sveitarfélaginu og til lagningar gangstétta.

Heimild til að leggja á slík gjöld er bundin við það, að sveitarfélagið hafi ekki áður innheimt af hlutaðeigandi fasteign gatnagerðargjald, sem ætlað hefur verið a.m.k. að hluta til bundins slitlags.

4. gr.

Gjald skv. 3. gr. má innheimta af öllum fasteignum við þær götur, sem bundið slitlag hefur verið sett á og þar sem gangstéttir hafa verið lagðar, enda sé eigi lengri tími en fimm ár liðinn frá því að slitlag var sett eða gangstétt lögð. Má gjaldið nema allt að meðalkostnaði við þessar framkvæmdir.

5. gr.

Við ákvörðun gjalda skv. 1. og 3. gr. laga þessara skal miða við lóðarstærð og/eða rúmmál bygginga, eftir því sem nánar er ákveðið í samþykkt. Gjöld mega vera mismunandi eftir notkun húss, t.d. eftir því, hvort um er að ræða hús til íbúðar, verslunar, iðnaðar o.s.frv. Þá mega gjöld af íbúðarhúsum vera mismunandi eftir því, hvort um er að ræða einbýlishús, raðhús, fjölbýlishús o.s.frv.

6. gr.

...

Sérstakt gatnagerðargjald skv. 3. gr. skal gjaldkræft, þegar lagningu bundins slitlags og gangstéttar við hlutaðeigandi götu er lokið. Þó skal sveitarstjórn heimilt að ákveða í samþykkt, að greiðslu slíks gjalds sé dreift á tiltekið árabil, eftir því sem nánar er tiltekið í samþykkt."

Í hæstaréttardómi frá 27. mars 1991 (hrd. 1991.615) er fallist á það með héraðsdómi, að heimilt hafi verið samkvæmt lögum nr. 51/1974, sbr. lög 31/1975, að jafna gjöldum niður án þess að reikna kostnað við hverja götu, eins og þar stóð á. Í því tilviki höfðu allar götur í bænum verið lagðar slitlagi á svipuðum tíma og verkið boðið út í heild sinni.

Í ofangreindum héraðsdómi segir:

"Eðlileg skýring á 3. og 4. gr. laga nr. 51/1974, sbr. 1. gr. laga nr. 31/1975, er, að sveitarstjórn sé aðeins heimilt að leggja sérstakt gjald á eigendur fasteigna við götur, þar sem bundið slitlag og/eða gangstétt hafa verið lögð þannig, að viðkomandi fasteignaeigendur hafi beint gagn af framkvæmdinni. Þessi skilningur er staðfestur í framkvæmd í því að engin gjöld hafa verið lögð á eigendur fasteigna við Austurgötu, þar sem hvorki hefur verið lagt varanlegt slitlag né gangstétt, og að kostnaði við "Gamla þjóðveginn" hefur verið haldið utan við kostnaðarútreikninga vegna álagningar gatnagerðargjalda.

Af hagkvæmnisástæðum var ráðist í að leggja í einu lagi bundið slitlag og gangstéttir á nálega allar götur í Vogum. Af sömu ástæðum varð því trauðla komið við að halda kostnaði við einstakar götur og götuhluta aðgreindum. Virðist því eðlilegt, að kostnaði við þær framkvæmdir væri jafnað niður á alla fasteignaeigendur, sem nutu beinna hagsbóta af framkvæmdinni, án þess að gerðir væru sérstakir útreikningar fyrir einstakar götur eða hluta gatna, enda verða ákvæði laga nr. 51/1974 ekki talin girða fyrir, að þessi háttur sé á hafður."

Í umræddum dómi Hæstaréttar segir einnig, að sveitarstjórn sé bundin af þeirri reglu í lokaákvæði 4. gr. laganna: "Má gjaldið nema allt að meðalkostnaði við þessar framkvæmdir." Síðan segir í dóminum:

"Verður að skýra þetta ákvæði svo, að "meðalkostnaður" sé heildarkostnaður, sem jafnað er niður eftir reglum byggðum á 5. gr."

Þegar unnið er að lagningu gangstétta og bundins slitlags á götur í áföngum, getur verið heimilt, miðað við framangreindan dóm Hæstaréttar, að jafna heildarkostnaði af verkinu niður á húseignir við þær götur, sem hver áfangi verksins tekur til. Eins og áður segir, liggja ekki fyrir nægilega skýrar upplýsingar um kostnað af umræddum framkvæmdum á X og hvernig að álagningu B-gatnagerðargjalds var staðið. Verður því ekki tekin afstaða til þess á þessu stigi, hvort löglega var að álagningunni staðið. Bent skal þó á, eins og fram kemur í nefndum hæstaréttardómi, að ráðið verður af samanburði við 2. gr. laga nr. 51/1974 um svokallað A-gatnagerðargjald, sem eðli sínu samkvæmt er innheimt, áður en framkvæmdir á lóðum eru hafnar, að B-gatnagerðargjaldið skuli miðað við raunverulegan, en ekki áætlaðan kostnað.

3.

Kvörtun A lýtur í þriðja lagi að því, hvort heimilt hafi verið að innheimta gjöldin, áður en gangstéttir höfðu verið lagðar.

Samkv. gögnum frá bæjarstjórn X er enn ekki lokið lagningu gangstéttar við götu þá, sem húseign A stendur við.

Í 2. mgr. 11. gr. reglugerðar nr. 68/1988 um gatnagerðargjöld í X, er svohljóðandi ákvæði:

"Gjaldið fellur í eindaga einum mánuði eftir að framkvæmdum við viðkomandi götu eða götukafla, öðrum en við lagningu gangstétta er lokið."

Í 2. mgr. 6. gr. laga nr. 51/1974 segir hins vegar, að sérstakt gatnagerðargjald skv. 3. gr. skuli gjaldkræft, þegar lagningu bundins slitlags og gangstéttar við hlutaðeigandi götu er lokið.

Í bréfi félagsmálaráðuneytisins til A, dags. 9. júní 1993, segir meðal annars:

"Hæstiréttur fjallaði á árinu 1991 um 14 sams konar mál, er vörðuðu innheimtu gatnagerðargjalda í Vatnsleysustrandarhreppi, sjá m.a. hæstaréttardóm 1991 bls. 615. Nokkrir íbúar í Vatnsleysustrandarhreppi höfðu neitað að greiða álögð gatnagerðargjöld, þar sem þeir töldu að innheimta þeirra samræmdist ekki lögum. Innheimta þeirra gjalda grundvallaðist á lögum nr. 51/1974 um gatnagerðargjöld og reglugerð nr. 284/1985 um gatnagerðargjöld í Vatnsleysustrandarhreppi. Í II. kafla þeirrar reglugerðar er fjallað um B-gatnagerðargjöld og í 1. mgr. 13. gr. reglugerðarinnar er ákvæði, sem er efnislega samhljóða 2. mgr. 11. gr. reglugerðar nr. 68/1988 um gatnagerðargjöld í [X]. Hæstiréttur komst að þeirri niðurstöðu, að íbúunum bæri að greiða álögð gjöld og þar með að Vatnsleysustrandarhreppur hefði staðið löglega að álagningu umræddra gatnagerðargjalda. Í umfjöllun sinni um kröfu íbúanna gagnvart hreppnum, gerði Hæstiréttur ekki athugasemdir við ákvæði 1. mgr. 13. gr. reglugerðar nr. 284/1985.

Ráðuneytið telur því, með vísan til framangreindrar niðurstöðu Hæstaréttar, að ákvæði 2. mgr. 11. gr. reglugerðar nr. 68/1988 stangist ekki á við lög nr. 51/1974 um gatnagerðargjöld. Því er það niðurstaða ráðuneytisins að [X] hafi staðið með lögmætum hætti að álagningu B-gatnagerðargjalda í október 1992."

Í áliti mínu í máli nr. 78/1989, sem birt er á bls. 189 o.áfr. í Skýrslu umboðsmanns Alþingis fyrir árið 1992, segi ég um samsvarandi álitaefni:

"Ennfremur verður hér að benda á, að í 2. mgr. 6. gr. laga nr. 51/1974 segir,að hið sérstaka gatnagerðargjald, sem hér er um að ræða, verði þá fyrst gjaldkræft, er lagningu bundins slitlags og gangstéttar við hlutaðeigandi götu er lokið. Er þetta önnur regla en gildir samkvæmt 1. mgr. greinarinnar um hið almenna gatnagerðargjald samkvæmt 1. gr. laganna. Bendir þetta til þess, að löggjafinn hafi ætlast til þess, að fyrir lægi, hver kostnaður hefði orðið af verki, áður en gatnagerðargjaldi þessu yrði jafnað niður á gjaldendur þess, og að samanlögð gjöld á fasteignaeigendur vegna lagningar slitlagsins eigi ekki að fara fram úr heildarkostnaði þessum. Lokaákvæði 2. mgr. 6. gr. heimilar sveitarstjórn að dreifa greiðslu gjaldsins á tiltekið árabil, eftir nánari fyrirmælum í samþykkt. Þetta undantekningarákvæði heimilar að mínum dómi ekki að leggja gjaldið á og hefja innheimtu þess fyrr en verki eða áfanga verks er lokið, þar sem í 4. gr., öðru aðalheimildarákvæði gjaldsins, er greinilega gengið út frá því, að álagning og niðurjöfnun þess eigi sér aldrei stað fyrr en fyrir liggur, hver kostnaður af verki hafi orðið.

Í samræmi við það, sem að ofan er rakið, er skoðun mín sú, að ekki sé lagaheimild til að leggja á og innheimta svonefnt B-gatnagerðargjald, fyrr en lokið er þeim framkvæmdum, sem í 4. gr. laga nr. 51/1974 greinir. Ef þetta sérstaka gatnagerðargjald er lagt á í einu lagi, svo sem í máli þessu, bæði vegna lagningar slitlags og lagningar gangstéttar, þá tel ég, að ekki sé að lögum heimild til álagningar og innheimtu gatnagerðargjalds, fyrr en báðum þessum verkþáttum er lokið. Þess er hins vegar að geta, að í dómi Hæstaréttar 12. apríl 1984 (Hrd. 1984.573), sem fjallaði um álagningu sams konar sérstaks gatnagerðargjalds í Vestmannaeyjum, var ekki að því fundið, þótt þessi gjöld væru á lögð og innheimta þeirra hafin, áður en framkvæmdum þeim lauk, sem voru tilefni álagningarinnar. Þar verður þó að hafa í huga, að ekki er fyllilega ljóst, hvort í því máli var deilt um eindaga gjaldsins.

...

Ég tel því samkvæmt framansögðu, að óviðunandi óvissa sé um skilyrði laga til álagningar og heimtu sérstaks gatnagerðargjalds skv. 3. gr. laga nr. 51/1974 og ýmsum reglugerðum settum með heimild í þeim lögum. Að mínum dómi er af þessum ástæðum brýnt að endurskoða lög nr. 51/1974 um gatnagerðargjöld. Ég hef því í samræmi við 11. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis ákveðið að vekja athygli Alþingis og félagsmálaráðherra á máli þessu."

Í máli því, sem fjallað er um í hæstaréttardóminum frá 27. mars 1991, voru atvik þau, að áætluð hafði verið nokkur fjárhæð til þess að ljúka framkvæmdum. Héraðsdómur hafði talið að ekki væru lagaskilyrði til álagningar gjaldsins, fyrr en framkvæmdum væri lokið. Hæstiréttur hnekkti niðurstöðu héraðsdóms með svofelldum orðum:

"Þá verður ekki talið að óheimilt hafi verið að áætla nálægt verklokum nokkurt fé til ólokinna minni háttar framkvæmda og óvissuþátta."

Grundvallarregla 2. mgr. 6. gr. laga nr. 51/1974 er ótvírætt sú, eins og áréttað er í nefndum hæstaréttardómi, að óheimilt sé að leggja á og innheimta svonefnt B-gatnagerðargjald, fyrr en lokið hefur verið þeim framkvæmdum, sem það á að standa straum af, og raunverulegur kostnaður af þeim liggur fyrir. Í þessum dómi Hæstaréttar er þó gert ráð fyrir því fráviki, að nálægt verklokum sé heimilt að áætla nokkurt fé til ólokinna minni háttar framkvæmda og óvissuþátta. Í máli því, sem kvörtun A lýtur að og hér er til umræðu, hefur hvorki komið fram að nein slík áætlun hafi legið fyrir eða að minni háttar verkþáttum hafi verið ólokið.

Niðurstaða mín er sú samkvæmt því, sem að framan hefur verið rakið, og samkvæmt þeim gögnum, er fyrir mig hafa verið lögð, að ekki verði séð að lagaskilyrði hafi verið til heimtu og álagningar B-gatnagerðargjalds þess, sem kvörtun A lýtur að."

VI.

Niðurstöður álits míns, dags. 26. ágúst 1994, voru svohljóðandi:

"Í samræmi við þær athugasemdir, sem ég hef gert grein fyrir í kafla V.1 hér að framan, eru það tilmæli mín til bæjarstjórnar X, að A verði gerð nákvæm grein fyrir þeim kostnaði og útreikningum, sem lágu til grundvallar álagningu svonefnds B-gatnagerðargjalds á húseign hans á X, svo og því, hvernig álagningu þessa gatnagerðargjalds var að öðru leyti háttað. Samkvæmt þeim gögnum, sem fyrir mig hafa verið lögð, verður ekki séð, að lagaheimild hafi verið til álagningar og heimtu B-gatnagerðargjalds af húseign þeirri, sem kvörtun A lýtur að.

Mál þetta er enn eitt tilefni til þess að ítreka þá skoðun mína, að óviðunandi óvissa sé um skilyrði laga til álagningar og heimtu sérstaks gatnagerðargjalds skv. 3. gr. laga nr. 51/1974 og ýmsum reglugerðum settum með stoð í þeim lögum. Er þetta álit því sent Alþingi og félagsmálaráðherra í samræmi við 11. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis."

VII.

Með bréfi, dags. 2. maí 1995, óskaði ég eftir upplýsingum hjá félagsmálaráðherra um það, hvort teknar hefðu verið einhverjar ákvarðanir í tilefni af áliti mínu.

Svar félagsmálaráðuneytisins barst mér 15. maí 1995. Þar segir:

"Félagsmálaráðherra skipaði á árinu 1994 nefnd til að endurskoða lög um gatnagerðargjöld nr. 51/1974, sbr. lög nr. 31/1975. Hinn 28. apríl s.l. skilaði nefndin niðurstöðum sínum til félagsmálaráðherra. Þær niðurstöður eru drög að frumvarpi til laga um gatnagerðargald og eru helstu breytingar frá gildandi lögum eftirfarandi:

1.

Í gildandi lögum er um að ræða tvenns konar gatnagerðargjöld, sbr. 1. og 3. gr. laganna, þ.e. annars vegar gjald til að undirbyggja götur með tilheyrandi lögnum ásamt slitlagi og hins vegar sérstakt gjald vegna bundins slitlags og gangstétta. Lagt er til að gatnagerðargjöld verði framvegis ekki tvískipt með þessum hætti, heldur verði gatnagerðargjald lagt á einu sinni við úthlutun lóðar, sem er í eigu sveitarfélags, og við útgáfu byggingarleyfis á öðrum lóðum.

2.

Tilgreint er skýrar hámark gatnagerðargjalds.

3.

Tilgreind er skýr kæruheimild til félagsmálaráðuneytisins í ágreiningsmálum vegna álagningar gatnagerðargjalds.

4.

Fyrir allt landið gildi ein reglugerð um gatnagerðargjald, en ekki reglugerð eða samþykkt fyrir hvert sveitarfélag fyrir sig. Hver sveitarstjórn setji síðar sérstaka gjaldskrá um gatnagerðargjald, sem ekki þarfnast staðfestingar ráðuneytisins.

Stefnt er að því að leita umsagnar hagsmunaaðila hið fyrsta svo unnt verði að fara yfir þær og taka tillit til þeirra eftir atvikum, og leggja síðan frumvarp til laga um gatnagerðargjald fram á Alþingi n.k. haust."