Álit

I. Kvörtun.

Hinn 9. maí 2005 leitaði til mín A og kvartaði yfir innheimtu af hálfu Kirkjugarða Reykjavíkurprófastsdæma á svokölluðu líkhúsgjaldi en um er að ræða geymslugjald fyrir lík í líkhúsi kirkjugarðanna í Fossvogi sem innheimt er af dánarbúum og eftirlifandi afkomendum látinna einstaklinga til greiðslu kostnaðar af rekstri líkhússins. Beinist kvörtunin einkum að lögmæti gjaldsins.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 11. júlí 2006.

II. Málsatvik.

Málsatvik eru þau að með greiðsluseðli Sparisjóðs Reykjavíkur og nágrennis vegna Kirkjugarða Reykjavíkurprófastsdæma var eiginkona A krafin um greiðslu á svokölluðu líkhúsgjaldi, að fjárhæð kr. 10.000, vegna geymslu á líki föður hennar í líkhúsi kirkjugarðanna í Fossvogi. Á greiðsluseðlinum var svohljóðandi skýring:

„Til innheimtu: Gjald í líkhúsi [...]. Skýring á gjaldtöku: KGRP hafa um áratuga skeið haft umsjón með rekstri líkhússins í Fossvogi og hafa haft heimild til að greiða reksturinn af kirkjugarðsgjaldi. Leitað hefur verið eftir sérfjárveitingu til að reka líkhúsið, án árangurs. Af þessum sökum verða KGRP að innheimta þetta gjald til að fjármagna rekstur líkhússins. Stjórn KGRP.“

Gjalddagi var 15. desember 2004 og eindagi 15. janúar 2005. Með bréfi Innheimtuþjónustu sparisjóðanna, dags. 24. janúar 2005 var framangreind krafa ítrekuð með áföllnum kostnaði, kr. 194.

Með ódags. erindi, sem barst Neytendasamtökunum í upphafi febrúar 2005, gerði A athugasemdir við gjaldtöku Kirkjugarða Reykjavíkurprófastsdæma á umræddu líkhúsgjaldi. Með bréfi til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 14. febrúar 2005, óskuðu Neytendasamtökin eftir að ráðuneytið gæfi álit sitt á lögmæti álagningar umrædds líkhúsgjalds. Ef niðurstaða ráðuneytisins yrði sú að gjaldtakan styddist við fullnægjandi lagagrundvöll, óskuðu Neytendasamtökin álits ráðuneytisins á því hvort aðstandendur látins einstaklings sem óskað hefðu eftir útfararþjónustu ættu að sæta því að þurfa að greiða gjaldið til Kirkjugarða Reykjavíkurprófastsdæma fremur en hlutaðeigandi útfararþjónustu. Var í bréfi Neytendasamtakanna bent á ákvæði 3. gr. reglugerðar nr. 232/1995, um útfararþjónustu, sem þá var í gildi og sett var samkvæmt heimild í 1. mgr. 21. gr. laga nr. 36/1993, um kirkjugarða, greftrun og líkbrennslu, þar sem sagði m.a. að til starfrækslu skyldi útfararþjónusta hafa yfir að ráða fastri starfsstöð, bifreið til líkflutninga og öðrum búnaði sem nauðsynlegur teldist til boðlegrar þjónustu. Ennfremur skyldu útfararþjónustur sýna fram á að þær gætu útvegað þá þjónustu, sem þær réðu ekki sjálfar yfir, s.s. aðstöðu í líkhúsum o.fl. Í svarbréfi dóms– og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 5. apríl 2005, segir m.a.:

„Fram til síðastliðinna áramóta gilti um kirkjugarðsgjaldið ákvæði í 39. gr. laga nr. 36/1993, um kirkjugarða, greftrun og líkbrennslu. Gjaldið árið 2004 var 253,23 krónur á mánuði á sérhvern einstakling 16 ára og eldri. Gjaldið tók hækkun milli ára sem samsvarar þeirri hækkun sem varð á meðaltekjuskattsstofni einstaklinga á öllu landinu milli tveggja næstliðinna tekjuára á undan gjaldári.

Með lögum nr. 138/2004 var gerð breyting á lögum nr. 36/1993 frá og með 1. janúar sl. Teknar voru upp breyttar viðmiðanir fyrir heildarframlagi ríkissjóðs til kirkjugarða, en lögbundna framlagið byggðist á forsendum sem ætla má að hefðu þróast á annan veg en raunverulegar rekstrarforsendur kirkjugarðanna. Framlagið grundvallast á frekar einföldu reiknilíkani, sem byggir á fjölda grafartöku og jarðsetninga og líkbrennslu á næstliðnu ári, svo og fjölda fermetra í umhirðu á næstliðnu ári og reiknast á sérstöku einingarverði.

Þessu framlagi er ætlað að standa straum af heildarkostnaði við lögbundin verkefni kirkjugarða, þ.m.t. rekstur, endurbætur og uppbyggingu kirkjugarða, tækjabúnað og húsakost þeirra. Óheimilt er að ráðstafa framlaginu til annarra verkefna. Er framlagið miðað við að aðrar tekjur kirkjugarða af lögbundnum verkefnum verði óbreyttar frá því sem nú er, að frátöldum verðlagshækkunum. Komi til aukin eða ný gjaldtaka af hálfu kirkjugarða fyrir þau verkefni sem samkomulag um framlag ríkissjóðs tekur til, þá lækkar framlag ríkissjóðs í sama mæli. Gert er ráð fyrir að kirkjugarðar geti veitt þjónustu utan hinna lögbundnu verkefna og tekið gjald fyrir.“

Með bréfi, dags. 8. apríl 2005, gerðu Neytendasamtökin A grein fyrir framangreindu bréfi ráðuneytisins og því að samtökin hefðu ekki tekið sjálfstæða afstöðu til álitaefnisins en bentu honum á að senda mér kvörtun, sætti hann sig ekki við meðfylgjandi svör ráðuneytisins.

III. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég bréf til Kirkjugarða Reykjavíkurprófastsdæma, dags. 13. maí 2005. Þar óskaði ég þess, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að stjórn kirkjugarðanna léti mér í té þau gögn sem kynnu að liggja til grundvallar töku á sérstöku líkhúsgjaldi að upphæð 10.000 kr. Þá óskaði ég eftir því að mér yrði gerð grein fyrir því hvaða lagaheimildir lægju að baki gjaldtökunni.

Í svarbréfi LOGOS lögmannsþjónustu f.h. Kirkjugarða Reykjavíkurprófastsdæma, dags. 31. maí 2005, segir m.a.:

„Forsögu þess að umrætt gjald var lagt á má rekja til þess að um árabil höfðu kirkjugarðastjórnir, þ.á.m. stjórn umbjóðanda okkar, bent dóms- og kirkjumálaráðuneytinu á þá staðreynd að kirkjugarðsgjöld, sbr. IX. kafla laga nr. 36/1993 um kirkjugarða, greftrun og líkbrennslu (kgl.), stæðu ekki undir lögbundnum rekstri sem kirkjugörðum sé ætlað að veita. Þá var og nefnt að rekstur líkhúss væri íþyngjandi fyrir viðkomandi kirkjugarða og þess getið að hann félli í raun utan við lögbundið hlutverk kirkjugarðanna. Þannig kom fram í úttekt sem gerð var á árunum 2002 og 2003 af Kirkjugarðasambandi Íslands að u.þ.b. 17% vantaði upp á að tekjur kirkjugarða, þ.e. kirkjugarðsgjöld, árið 2000 stæðu undir hinum lögbundnu verkefnum þeirra og rekstri líkhúsa. Leiða má hin lögboðnu verkefni kirkjugarða, sem greiðast af kirkjugarðsgjaldi, af ákvæðum kgl. Þau eru einkum grafartaka, líkbrennsla, viðhald og hirðing legstaða, að halda legstaðaskrá í tveimur eintökum og greiðsla kostnaðar vegna prestsþjónustu í tengslum við útfarir. Þessu til viðbótar má nefna að KGRP býður upp á ýmsa þjónustu í tengslum við Fossvogskirkju og kapellu og bænhús tengd kirkjunni. Stærstur hluti kirkjugarðsgjalda fer þó í viðhald og hirðingu kirkjugarðanna.

Umbjóðandi okkar telur mikilvægt að leiðrétta þann misskilning strax að rekstur líkhúss sé eitt af lögboðnum verkefnum kirkjugarðs og því á kirkjugarðsgjald ekki að mæta kostnaði við rekstur líkhúss. Af þeim sökum og vegna þeirrar staðreyndar að kirkjugarðsgjöld nægðu ekki lengur til að standa hvoru tveggja undir lögbundnum verkefnum kirkjugarðsins og rekstri líkhúss í Fossvogi óskaði umbjóðandi okkar tvívegis eftir því við dóms- og kirkjumálaráðuneytið að fá sérstaka fjárveitingu til reksturs líkhúss, en þeim umleitunum var í hvorugt skiptið svarað. Því ákvað stjórn umbjóðanda okkar að hefja álagningu gjalds fyrir þjónustu líkhúss frá og með 1. maí 2004, rétt eins og með aðra þjónustu sem ekki er lögbundin og kirkjugarðar láta í té, s.s. gróðursetningu sumarblóma á leiði fyrir aðstandendur sem þess óska og viðgerðir á leiðum eða legsteinum. Slík þjónusta hefur í för með sér kostnað, sem haldið er í lágmarki, og kirkjugarðar innheimta hjá aðstandendum. Líkhús KGRP í Fossvogi er eitt af nokkrum slíkum hérlendis en í það er fluttur meirihluti þeirra sem andast á höfuðborgarsvæðinu, hvort sem greftrun fer fram í einhverjum af kirkjugörðum í umsjón KGRP eður ei. Gjald fyrir þessa þjónustu er að sama skapi innheimt vegna allra þeirra látnu einstaklinga sem þangað eru fluttir. Gjaldið hefur verið frá upphafi kr. 10.000 á hvern látinn einstakling sem fluttur er í líkhúsið, en hlutagjald kr. 4.000 er innheimt í þeim tilvikum þegar hinn látni er innan við sólarhring í líkhúsinu og er síðan fluttur út fyrir þjónustusvæði KGRP til útfarar og greftrunar. Greiðsla þessi stendur því að öllu leyti undir kostnaði við endurgjaldið. Stjórnir kirkjugarðanna í Borgarnesi og Ólafsvík höfðu innheimt sams konar gjald vegna sinna líkhúsa áður en gjaldið var lagt á hjá umbjóðanda okkar og ákvað stjórn Kirkjugarða Akureyrar jafnframt að hefja innheimtu slíks gjalds samhliða KGRP, þ.e. 1. maí 2004. Annars staðar á landinu eru líkhús víðast rekin af heilbrigðisstofnunum, þ.e.a.s. af ríkinu.

Þrátt fyrir að rekstur og starfræksla líkhúss hafi aldrei verið hluti af lögbundnum hlutverkum kirkjugarða hefur umbjóðandi okkar starfrækt líkhús í áratugi og megnið af þeim tíma án þess að krefja aðstandendur um gjald vegna þessa. Hvergi er hægt að sjá að Alþingi hafi ætlast til þess að staðið yrði straum af rekstrarkostnaði líkhúsa af kirkjugarðsgjaldi eða með fjárveitingum af fjárlögum til viðkomandi kirkjugarðsstjórna. Í ljósi sífelldra skerðinga á tekjum kirkjugarða sá stjórn umbjóðanda okkar sér vart fært að halda hinni mikilvægu starfsemi líkhússins í Fossvogi gangandi án innheimtu gjalds vegna þessarar tilteknu þjónustu. Sú ákvörðun byggðist einkum á 1. mgr. 20. gr. kgl., en þar er kveðið á um eftirfarandi: „Kirkjugarðsstjórn er heimilt að láta reisa kapellu og líkhús í eða við kirkjugarð á kostnað hans og koma þar upp húsnæðisaðstöðu fyrir starfsmenn kirkjugarðsins.“ Í greinargerð sem fylgdi frumvarpi með lögunum segir eftirfarandi um ákvæðið: „1. mgr. er sama efnis og 25. gr. laga nr. 21/1963. Hér er það nýmæli að heimilað er að reisa kapellu auk líkhúss og er það eðlileg rýmkun ákvæðisins.“

Einnig segir í bréfinu:

„Af framangreindu má sjá að ekki er um skyldu að ræða fyrir kirkjugarðsstjórnir að reisa líkhús eða kapellu og fellur slíkt þannig ekki undir lögbundið hlutverk þeirra. Einungis er kveðið á um að kostnaður vegna byggingar kapellu eða líkhúss skuli greiddur af viðkomandi kirkjugarðsstjórn, en ekkert kveðið á um kostnað vegna reksturs slíkra eininga. Nefnd, sem kirkjumálaráðherra skipaði til að endurskoða kgl. árið 2001, lagði m.a. til í frumvarpsdrögum að við 1. mgr. 20. gr. kgl. bættist nýr málsliður, þess efnis að kirkjugarðsstjórn væri heimilt að taka gjald fyrir geymslu í líkhúsi, að fengnu samþykki dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Þessi tillaga var hins vegar felld út úr frumvarpi til breytingar á kgl. í meðförum kirkjuþings og er ákvæðið því enn óbreytt.

Umbjóðandi okkar vill enn fremur benda á að í 37. gr. kgl., sem fjallar um kirkjugarðsgjöld, segir eftirfarandi: „Kirkjugarðsstjórnir skulu árlega semja áætlun um tekjur og gjöld þeirra kirkjugarða sem þær hafa í umsjá sinni. Á sama hátt skulu þær semja reikning fyrir næstliðið ár yfir tekjur og gjöld kirkjugarðanna, svo og skýrslu um eignir þeirra að meðtöldum legstaðasjóðum, sbr. 30. gr.“ Gjöld þessi eru nánar útlistuð í 39. gr. laganna, þ.á m. hversu há þau skuli vera, en í 3. mgr. er kveðið á um að hækkun á gjaldi skuli ákvarðast af kirkjumálaráðherra í samræmi við upplýsingar frá ríkisskattstjóra eigi síðar en 1. ágúst ár hvert. Þar til ákvörðun ráðherra liggur fyrir skal hann ákveða uppígreiðslu gjaldsins fyrir mánuðina janúar til júlí ár hvert á grundvelli spár um tekjuþróun tveggja næstliðinna ára.

Í þessu samhengi er enn fremur athyglisvert að skoða ákvæði 2. mgr. 20. gr. kgl., sbr. 7. gr. laga nr. 32/2002, og greinargerð með því, en þar er kveðið á um að kirkjugarðsstjórn sé heimilt að taka þátt í kostnaðarsömum framkvæmdum við útfararkirkjur, en því aðeins að tryggt sé að það gangi ekki svo nærri fjárhag kirkjugarðsins að hann sé ófær um að gegna lögbundnu hlutverki sínu. Ráðherra skal setja reglur um fjárstuðning kirkjugarðsstjórna í þessum efnum. Í greinargerðinni með þessu ákvæði segir eftirfarandi: „Allnokkur brögð hafa verið að því á undanförnum árum að kirkjugarðsstjórn hafi veitt lán eða styrki til kirkjubygginga í svo ríkum mæli að það hefur skert getu kirkjugarðsins til að annast sín lögbundnu verkefni með sómasamlegum hætti. Hefur Ríkisendurskoðun látið í té umsögn af þessu tilefni. Hún telur ekkert því til fyrirstöðu, ef fjárhagur er traustur, að lagaheimildin sé nýtt, en tekur fram að það sé hverrar kirkjugarðsstjórnar að marka stefnu í þessum efnum, en einnig mætti hugsa sér að ráðuneytið kvæði á um þetta í reglugerð. Rétt þykir að ráðuneytið setji reglur hér að lútandi þar sem fram komi almennar reglur um fjárhagsstuðninginn.“ Að því er umbjóðandi okkar best veit hefur ráðherra ekki sett neinar almennar reglur varðandi fjárhagsstuðning til kirkjugarðsstjórna sem veitt hafa peningum í framkvæmdir umfram lögbundið hlutverk. Ekki er heldur vitað til þess að ráðuneytið hafi tekið einhverjar stefnumarkandi eða fordæmisgefandi ákvarðanir í þessum efnum.“

Síðan segir í bréfinu:

„Í þeim lagabálki sem vitnað hefur verið í hér að framan er ekki að finna neina takmörkun á mögulegri gjaldtöku af hálfu einstakra kirkjugarðsstjórna, en þó verður að telja að það leiði af eðli kirkjugarðsgjalda og orðalagi laganna að þau eigi að dekka a.m.k. lögbundin hlutverk kirkjugarða á Íslandi. Hvað heimild til gjaldtöku í líkhúsi varðar hefur umbjóðandi okkar ályktað á þá leið að þar sem ekki sé um lögbundna skyldu KGRP að ræða, og ráðuneytið telji sig ekki geta orðið við beiðni um fjárhagsstuðning, standi ekkert lagalegt í veginum fyrir mögulegri gjaldtöku til verndar rekstrinum og þeim verkefnum sem KGRP er falið með lögum, enda sé gjaldtakan ekki meiri en nemur endurgjaldi fyrir þá þjónustu sem veitt er. Enn fremur sé það illskárra að innheimta líkhúsgjald af aðstandendum hinna látnu einstaklinga en að þurfa að loka líkhúsinu, þar sem mikil þörf er á slíkri aðstöðu. Á þeim grundvelli samþykkti stjórn KGRP að leggja á umrætt líkhúsgjald.

Varðandi beiðni þína um gögn í tengslum við ákvörðun stjórnar KGRP um töku gjalds fyrir þjónustu í líkhúsi skal á það bent að ekki er að finna umtalsvert magn af gögnum vegna þessa. Hins vegar er meðfylgjandi bréfi þessu þrjú bréf frá formanni Kirkjugarðasambands Íslands til dóms- og kirkjumálaráðherra, dags. 15. október 2003, 5. janúar 2004 og 28. júní 2004, fundargerð stjórnar KGRP, dags. 16. febrúar 2004, þar sem tekin var ákvörðun um gjaldtöku í líkhúsi, og enn fremur skýrsla Kirkjugarðasambands Íslands um fjármál kirkjugarða frá mars 2003, en í skýrslunni má finna ýmsan fróðleik þessu tengdu.

Verði óskað eftir frekari upplýsingum eða gögnum af hálfu embættisins vegna framangreinds munum við kappkosta að verða við slíkum óskum.“

Með bréfi, dags. 1. júní 2005, veitti ég A kost á að gera athugasemdir við framangreint svarbréf LOGOS lögmannsþjónustu fyrir hönd Kirkjugarða Reykjavíkurprófastsdæma. Svarbréf með athugasemdum hans barst mér 8. júní 2005.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1.

Í máli þessu reynir á hvort Kirkjugarðar Reykjavíkurprófastsdæma hafi heimild til að innheimta svokallað líkhúsgjald, sem er gjald fyrir geymslu á líkum í líkhúsi kirkjugarðanna í Fossvogi. Nánar tiltekið reynir á í málinu hvort kirkjugörðunum sé heimilt að lögum að innheimta umrætt líkhúsgjald af dánarbúum og eftirlifandi afkomendum látinna einstaklinga til greiðslu kostnaðar af rekstri líkhússins.

2.

Um starfsemi kirkjugarða er fjallað í lögum nr. 36/1993, um kirkjugarða, greftrun og líkbrennslu. Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. þeirra laga er hver kirkjugarður þjóðkirkjunnar sjálfseignarstofnun, með sérstöku fjárhaldi, í umsjón og ábyrgð safnaðar undir yfirstjórn prófasts og biskups. Lög nr. 36/1993 eru að stofni til frá árinu 1932, en þá voru sett lög nr. 64/1932, um kirkjugarða. Í greinargerð með frumvarpi því sem síðan varð að lögum nr. 64/1932 kemur fram að frumvarpið sé nær samhljóða frumvarpi sem lagt var fyrir vetrarþing þar á undan, og er vísað til athugasemda sem því frumvarpi fylgdu. (Alþt. 1932, A-deild, bls. 282.) Í þeim athugasemdum kemur m.a. fram að kirkjugarðar teljist ekki einungis málefni kirkjunnar, heldur teljist þeir jafnframt til heilbrigðis- og menningarmála byggðarlagsins. Í athugasemdunum segir nánar tiltekið svo um þetta atriði:

„Í frumvarpi þessu er reynt að bæta úr þeim göllum, er framkvæmdarsömum sóknarnefndum hafa þótt tilfinnanlegastar á núverandi löggjöf í þessu efni. Og hefir verið reynt að sníða frumvarp þetta eftir því, sem við getur átt, bæði í fjölmennum kaupstöðum og sveitum.

Umbætur í þessu efni eru fyrst og fremst menningarmál.

Á því byggist sú meginhugsun frumvarpsins, að allir menn, utan þjóðkirkjunnar sem innan hennar, hafi jafnan rétt til legstaða í kirkjugarði, og beri þar af leiðandi jafnar skyldur, nema þeir séu í viðurkenndum söfnuði, sem óskar að vera sér um grafreit.

Eru kirkjugarðarnir þá eigi kirkjumál einvörðungu, heldur verða þeir jafnframt að teljast til heilbrigðis- og menningarmála byggðarlagsins. Á þeirri hugsun byggjast kvaðir þær, sem lagðar eru á sveitar- og bæjarfélög samkvæmt frumvarpi þessu, enda eru þær í samræmi við og í beinu framhaldi af lagasetningum síðasta Alþingis, sbr. lög nr. 13, 14. júní 1929.

Þar sem frumvarpið er byggt á þeim grundvelli, að allir menn, utan þjóðkirkjunnar og innan, hafi sama rétt og skyldur, að því er tekur til kirkjugarðanna, þá leiðir þar af, að kirkjugarðar verða að hafa sérstakt reikningshald og sérstakan fjárhag, einnig þar, sem sóknarkirkjan er safnaðarkirkja.

En þótt fjárhagur kirkju og kirkjugarðs sé aðskilinn, þykir sjálfsagt, að sóknarnefndirnar hafi áfram umsjón kirkjugarða og fjárhald. Hafa bæjar- og sveitarstjórnir þegar ærin verkefni, en ef fela ætti umsjón kirkjugarðanna sérstökum nefndum, mundu þær nefndir, eða kirkjugarðsstjórnir, oftast skipaðar sömu mönnum sem sóknarnefndirnar. Þar sem rétt þykir að kirkjugarðar séu áfram í umsjón sóknarnefndanna, verður próföstum og biskupi að bera öll yfirumsjón, enda er í frumvarpi þessu all-mjög hert á eftirlitsskyldu prófastanna.“ (Alþt. 1931, A-deild, bls. 284.)

Gildandi lög nr. 36/1993, um kirkjugarða, greftrun og líkbrennslu, byggja á sömu lagasjónarmiðum að þessu leyti. Um þau sjónarmið er sérstaklega fjallað í IV. hluta almennra athugasemda með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 36/1993, en þar segir m.a. svo:

„IV.1. Fyrst og fremst ráða hér trúræn viðhorf. Kristin trú býður að greftra lík í vígðum reit þótt það samrýmist einnig trúarskoðunum margra manna að lík sé brennt og aska þá oft jarðsett. Það er rótgróið í vitund almennings að eðlilegt sé að nokkur kveðjuathöfn fari fram um látna menn. Hér kemur það til að menn vilja tjá hinum látna virðingu sína og vandamenn kveðja hann með athöfn sem að jafnaði hefur á sér trúrækilegt snið.

IV.2. Hér reynir og á heilbrigðissjónarmið því að greftrun eða líkbrennsla er að sínu leyti heilbrigðisráðstöfun þar sem tryggt er að við slíka meðferð líka sé gætt þeirra sóttvarnarreglna sem þörf er á.

IV.3. Kirkjugarðar og góð umhirða þeirra er vissulega einnig menningarmál eins og ætla má að allur þorri manna virði það. Það hlýtur að vera hverju sveitarfélagi metnaðarmál að vel takist til í þessu efni. Lengi hefur þótt eðlilegt út frá þessu sjónarmiði að leggja nokkrar skyldur á sveitarfélög einkum um að láta í té land undir kirkjugarða og sjá um gerð og viðhald vega að kirkjugörðum og lýsingu þeirra o.fl. Þetta frumvarp er á því byggt að nauðsynlegt sé að auka samskipti sveitarstjórna og kirkjugarðsstjórna, bæði um val á kirkjugarðsstæði við skipulagningu fyrir sveitarfélagið, svo og við ýmsar framkvæmdir í eða við kirkjugarð. Er þá eðlilegt að mæla fyrir um samráð við skipulagsnefnd sveitarfélags og eftir atvikum við heilbrigðisnefnd, sbr. 16., 18., 20. og 31. gr. frumvarpsins.“ (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3856—3857)

Samkvæmt framansögðu er ljóst að lagt hefur verið til grundvallar að starfsemi kirkjugarða teljist til starfsemi hins opinbera. Hefur hið opinbera í löggjöf um langan tíma byggt á því að starfsemi kirkjugarða sé í almannaþágu, m.a. á þeim grundvelli að greftrun og líkbrennsla séu að sínu leyti heilbrigðisráðstöfun. Sér þessa sjónarmiðs einnig skýran stað í 1. gr. laga nr. 36/1993, þar sem segir að skylt sé að greftra lík í lögmætum kirkjugarði, sbr. 5. gr. laganna, eða brenna þau í viðurkenndri líkbrennslustofnun, sbr. 7. gr., og í þeirri skipan að rekstur kirkjugarða er aðskilinn frá rekstri kirkna þrátt fyrir að sóknarnefnd kunni eftir atvikum að fara með verkefni kirkjugarðsstjórnar, sbr. 8. gr. Þegar litið er til þess að starfsemi kirkjugarðanna er lögmælt og þeim er sem stofnunum komið á fót með lögum og eru reknir fyrir fjármuni sem greiddir eru úr ríkissjóði samkvæmt fjárveitingu í fjárlögum, sbr. 39. gr. laga nr. 36/1993, teljast þeir til opinberrar stjórnsýslu. Þrátt fyrir að kirkjugarðar séu lögmæltar sjálfseignarstofnanir þarf því starfsemi þeirra að vera í samræmi við þær meginreglur sem gilda um stjórnsýsluna, svo sem að ráðstöfun fjármuna og gjaldtaka af þeirra hálfu fyrir veitta þjónustu sé í samræmi við lög og reglur þar um.

3.

Fyrstu heildstæðu lögin um kirkjugarða og viðhald þeirra eru lög nr. 39 frá 1901. Engin ákvæði voru í lögunum um líkhús en svohljóðandi ákvæði var hins vegar í reglugerð 71/1902, sem sett var með heimild í lögunum:

„Sje grafreitur töluvert langt frá kirkju, skal þar vera líkhús, eða að minnsta kosti klukka sæmileg með umbúnaði til líkhringingar.“

Með lögum nr. 29/1926, um líkhús, voru fyrst lögfest sérstök ákvæði um það efni hér á landi. Lögin voru aðeins tvær greinar, og laut sú síðari að gildistöku þeirra. Fyrri greinin var svohljóðandi:

„Þegar söfnuður samþykkir að reisa líkhús í kirkjugarði sínum, skal með það farið, að því er snertir samþykt verksins og umsjón með því og niðurjöfnun kostnaðar, eins og fyrir er mælt í lögum nr. 39, 8. nóv. 1901, um kirkjugarða og viðhald þeirra. Um innheimtu gjalda, er á verða lögð samkvæmt lögum þessum, skulu gilda eftir því sem við á, ákvæði laga nr. 40, 30. júlí 1909, um sóknargjöld.

Gjöld þessi má taka lögtaki.“

Í greinargerð með frumvarpi því er varð að lögum nr. 29/1926 var um ástæður fyrir framlagningu þess vísað til bréfs frá sóknarnefnd dómkirkjusafnaðarins og safnaðarstjórn fríkirkjusafnaðarins í Reykjavík, og það birt sem fylgiskjal. Í því er í fyrsta lagi vísað til áðurnefndrar reglugerðar frá 16. ágúst 1902, um líkhús, en síðan segir þar m.a. svo:

„Oss er ekki kunnugt um, að talað sje annarsstaðar um líkhús í íslenskum lögum eða almennum reglugerðum, en hins vegar er fyrir hendi að reisa líkhús í kirkjugarði Reykjavíkur samkvæmt samþyktum safnaðafunda dómkirkju- og fríkirkjusafnaðarins í fyrra vor, og ekki ólíklegt, að svipaðar óskir komi brátt í ljós hjá fleiri kaupstaðarsöfnuðum, þar sem langt er milli kirkju og grafreits. Oss virðist langeðlilegast að telja líkhús, þar sem svo til hagar, með nauðsynlegum mannvirkjum í kirkjugörðum, og því sje farið með byggingu, viðhald og allan kostnað þeirra vegna alveg á sama veg og girðingu um kirkjugarða, en þar sem engin bein fyrirmæli um þau efni munu vera til í íslenskum lögum, leyfum vjer oss að biðja háttvirta þingmenn Reykjavíkur að flytja á þessu Alþingi lagafrumvarp, er að efni til sje í samræmi við framangreinda uppástungu vora um lög um líkhús.“ (Alþt. 1926, A-deild, bls. 284.)

Er af þessu ljóst að með lögum nr. 29/1926, um líkhús, var að því stefnt að tryggja að ef samþykkt hefði verið að reisa líkhús við kirkjugarð teldist það með nauðsynlegum mannvirkjum í viðkomandi garði og miðað var við að um allan kostnað af því færi á sama veg og um girðingu um kirkjugarða. Í samræmi við það var í lögunum kveðið á um að niðurjöfnun kostnaðar af líkhúsum skyldi fara að lögum nr. 39/1901. Fólst í því í grundvallaratriðum að viðkomandi sóknarnefnd sá um framkvæmd verks en kostnaði við það var jafnað niður á sóknarmenn þannig að helmingur greiddist eftir efnum og ástæðum en helmingur kom jafnt niður á hvern tilskyldan mann, sbr. 4. gr. laga nr. 39/1901. Til að framkvæmd teldist samþykkt þurfti samþykki 2/3 hluta fundarmanna á réttilega boðuðum safnaðarfundi, sbr. 3. gr. laganna. Er ljóst af þessu að lög nr. 29/1926, um líkhús, gerðu ekki ráð fyrir því að heimilt væri að taka sérstök gjöld fyrir afnot af líkhúsi heldur skyldi kostnaði við það jafnað á viðkomandi sóknarmenn með almennri gjaldheimtu.

Lög nr. 64/1932, um kirkjugarða, leystu af hólmi ákvæði laga nr. 39/1901, um sama efni, sem og lög nr. 29/1926, um líkhús. Fyrirmæli laga nr. 64/1932 um líkhús voru í 26.—28. gr. þeirra svohljóðandi:

„26. gr. Sóknarnefnd er heimilt, ef safnaðarfundur samþykkir, að láta reisa líkhús við kirkju eða í kirkjugarði, á kostnað kirkjugarðsins. Ennfremur verkamannaskýli í kirkjugarði, eða við hann, með nauðsynlegum þægindum fyrir starfsmenn kirkjugarðsins.

27. gr. Áður en sóknarnefnd framkvæmir verkið skal hún tilkynna það prófasti, en hann aftur kirkjustjórninni. Felur hún þá húsameistara að gera uppdrátt að byggingunni, og skal síðan fara eftir þeim uppdrætti, eða öðrum, er ráðuneytið samþykkir.

28. gr. Líkhús skal vera úr steinsteypu og með steinsteyptu gólfi, eða öðru jafnhentugu til sótthreinsunar, að dómi héraðslæknis. Skulu veggir og gólf vandlega sléttuð og séð fyrir nægilegri loftrækslu. Í líkhúsi og verkamannaskýli skal vera vatnsveita og frárennsli, ef við verður komið.“

Í athugasemdum við sambærileg ákvæði í því frumvarpi sem lagt hafði verið fyrir Alþingi 1931, en varð ekki útrætt þá, sbr. umfjöllun í kafla IV.2. hér að framan, voru ekki sérstakar skýringar að öðru leyti en því að þar sagði:

„Um 26.—28. gr. Ræða um líkhús, verkamannaskýli í kirkjugarði o.fl. Eru ákvæðin miðuð við staðhætti í stærstu kaupstöðum landsins, aðallega í Reykjavík.“ (Alþt. 1931, A-deild, bls. 287.)

Um fjárhag kirkjugarða var fjallað í 29.—32. gr. laga nr. 64/1932. Var þar, eins og í lögum nr. 39/1901, gert ráð fyrir að kostnaði vegna kirkjugarða skyldi jafnað niður á safnaðarmeðlimi með almennum hætti. Í greinargerð með áður tilvitnuðu frumvarpi eins og það var fyrst lagt fyrir Alþingi 1931 segir svo um ofangreindar lagagreinar:

„Þar sem 1. gr. frumvarpsins veitir öllum mönnum, hverrar trúar sem eru, jafnan rétt til legs í kirkjugarði, þykir og rétt að allir beri jöfn gjöld til kirkjugarðs, eftir efnum og ástæðum hvers eins, svo fremi þeir séu ekki í viðurkenndu trúarfélagi utan þjóðkirkjunnar, er hafi sérstakan grafreit fyrir safnaðarmeðlimi sína. Eigi þykir rétt að lögbjóða nefgildisskatt til kirkjugarðs, og er hér því lagt til niðurjöfnunargjald, og þykir einfaldast að því sé jafnað niður sem hundraðsgjaldi af útsvörum, og gjalddagi hinn sami sem á þeim.“ (Alþt. 1931, A-deild, bls. 287.)

Lög nr. 64/1932 voru felld úr gildi með lögum nr. 21/1963. Ákvæði þeirra voru ítarlegri en laga nr. 64/1932, þar á meðal um kirkjugarðsgjöld sem skyldu vera 1½% af útsvörum og aðstöðugjöldum á því svæði sem rétt átti til kirkjugarðsins en einnig var heimild til hækkunar á gjöldunum. Í 25. gr. laganna var jafnframt svohljóðandi ákvæði um líkhús:

„Kirkjugarðsstjórn er heimilt með samþykki safnaðarfundar að láta reisa líkhús í kirkjugarði á kostnað garðsins svo og verkamannaskýli fyrir starfsmenn hans. En uppdráttur og staðsetning skulu samþykkt af umsjónarmanni kirkjugarða og skipulagsnefnd kirkjugarða. Gerð líkhúsa skal ákveðin í reglugerð um kirkjugarða.“

Engar skýringar voru á framangreindu ákvæði í frumvarpinu eða öðrum lögskýringargögnum er fylgdu því. Síðar voru gerðar breytingar á lögum nr. 21/1963 með lögum nr. 11/1975, lögum nr. 10/1983 og lögum nr. 89/1987. Síðastgreind lög voru sett vegna breyttra reglna um innheimtu opinberra gjalda. Var með þeim gerð sú breyting á tilhögun við innheimtu gjalda vegna kirkjugarða að ekki var lengur gert ráð fyrir að þau væru að öllu leyti sérgreindur tekjustofn kirkjugarða heldur skyldi ríkissjóður skila 15. hvers mánaðar af óskiptum tekjuskatti ákveðinni fjárhæð sem renna skyldi til kirkjugarða landsins. Fjárhæð þessi reiknaðist þannig að fyrir hvern einstakling 16 ára og eldri í lok næstliðins árs á undan gjaldári greiddist ákveðin fjárhæð. Rann hún til þess kirkjugarðs sem viðkomandi einstaklingur átti rétt til. Einnig voru tekjur kirkjugarða 1½% af aðstöðugjöldum á því svæði sem rétt átti til kirkjugarðsins. Þessar tekjur nefndust einu nafni kirkjugarðsgjöld.

Með hliðsjón af framansögðu verður ekki séð að löggjafinn hafi með setningu laga nr. 64/1932, eða laga nr. 21/1963, eða með síðari breytingum á þessum lögum, horfið frá því stefnumiði sem á var byggt með lögum nr. 29/1926 að ef tekin væri ákvörðun um að reisa líkhús við kirkjugarð þá teldist líkhúsið með nauðsynlegum mannvirkjum í kirkjugörðum og færi því um kostnað vegna þess eftir almennum reglum um fjármögnun á rekstri kirkjugarða. Segir enda bæði í 26. gr. laga nr. 64/1932, og 25. gr. laga nr. 21/1963 að heimilt sé, með samþykki safnaðarfundar, að reisa líkhús „á kostnað“ kirkjugarðsins. Eins og að framan var rakið liggur það fyrir að árið 1926 gerði Alþingi með skýrum hætti ráð fyrir að kostnaði vegna líkhúsa skyldi jafnað með almennum hætti niður á safnaðarmenn samkvæmt fyrirmælum í lögum nr. 39/1901. Telja verður að það hefði gengið gegn þeim lögum ef rekstur líkhúsa hefði á þeim tíma verið fjármagnaður með töku gjalda sem byggðust á afnotum hverju sinni. Verður ekki séð að lögum nr. 64/1932 eða lögum nr. 21/1963 hafi verið ætlað að breyta þessu fyrirkomulagi. Með hliðsjón af þessu verður næst fyrir að fjalla um hvort með gildandi lögum nr. 36/1993, eða síðari breytingum á þeim, hafi verið stefnt að slíkum breytingum.

4.

Eins og áður er komið fram er nú fjallað um hlutverk og starfsemi kirkjugarða í lögum nr. 36/1993, um kirkjugarða, greftrun og líkbrennslu, með síðari breytingum. Leystu þau lög af hólmi lög nr. 21/1963, með síðari breytingum. Frumvarp það er varð að lögum nr. 36/1993 var fyrst lagt fram á 115. löggjafarþingi Alþingis 1991—1992 en varð ekki útrætt. Var frumvarpið lagt fyrir að nýju á 116. löggjafarþingi, sbr. Alþt. A-deild, 1992-1993, þskj. 659, 375. mál, og afgreitt sem lög á því þingi.

Í 1. mgr. 20. gr. laga nr. 36/1993 er að finna heimild fyrir kirkjugarða til að reisa líkhús en ákvæðið er svohljóðandi:

„Kirkjugarðsstjórn er heimilt að láta reisa kapellu og líkhús í eða við kirkjugarð á kostnað hans og koma þar upp húsnæðisaðstöðu fyrir starfsmenn kirkjugarðsins. Uppdrættir og staðsetning skulu samþykkt af kirkjugarðaráði og skipulags- og byggingarnefnd sveitarfélagsins. Gerð kapellu og líkhúss skal háð samþykki byggingarnefndar og heilbrigðisnefndar.“

Í greinargerð með frumvarpi því er varð að nefndum lögum er ekki að finna beinar skýringar á því hvernig haga skuli greiðslu kostnaðar af rekstri líkhúsa sem kunna að verða reist samkvæmt ákvæðinu en þar segir aðeins svo um framangreint ákvæði:

„1. mgr. er sama efnis og 25. gr. laga nr. 21/1963. Hér er það nýmæli að heimilað er að reisa kapellu auk líkhúss og er það eðlileg rýmkun ákvæðisins. Í greininni er kveðið á um húsnæðisaðstöðu fyrir starfsmenn og er það rýmra ákvæði en í 25. gr. og styðst við breyttar þarfir. Enn er boðið í greininni að uppdrættir og staðarval húsa skuli samþykkt m.a. af skipulagsnefnd sveitarfélags og að gerð kapellu og líkhúss skuli háð samþykki þeirrar nefndar og heilbrigðisnefndar sveitarfélagsins.“ (Alþt. 1992—93, A-deild, bls. 3864.)

Af framangreindu verður ekki dregin sú ályktun að með 20. gr. laga nr. 36/1993 hafi verið stefnt að breytingum á því fyrirkomulagi sem byggt hefur verið á allt frá árinu 1926 að rekstur líkhúsa, ef við á, skuli fjármagnaður með sama hætti og önnur lögmælt verkefni kirkjugarða en ekki með töku sérstakra gjalda fyrir afnot húsanna hverju sinni. Þvert á móti verður sú ályktun dregin af orðalagi 20. gr. laganna og lögskýringargögnum að ætlun löggjafans hafi verið sú að halda reglum um heimildir kirkjugarða til að láta reisa líkhús efnislega óbreyttum.

Við setningu laga nr. 36/1993 var byggt á því að fjármögnun kirkjugarða yrði óbreytt frá því sem ákveðið hafði verið með lögum nr. 89/1987. Fólst í því að ríkissjóður skyldi skila 15. hvers mánaðar af óskiptum tekjuskatti ákveðinni fjárhæð sem renna skyldi til kirkjugarða landsins. Fjárhæð sem í hlut hvers kirkjugarðs kom tók mið af fjölda einstaklinga 16 ára og eldri sem rétt áttu til viðkomandi garðs, sbr. 39. gr. laganna. Einnig voru tekjur kirkjugarða 1½% af aðstöðugjöldum á því svæði sem rétt átti til kirkjugarðsins, sbr. 38. gr. Með 54. gr. laga nr. 122/1993, um breytingar í skattamálum, var 38. gr. laga nr. 36/1993 felld brott en hlutdeild kirkjugarðanna í tekjuskatti hélst óbreytt. Fjármögnun á rekstri kirkjugarða var hins vegar breytt nokkuð með 6. gr. laga nr. 138/2004, um breyting á lögum um kirkjugarða, greftrun og líkbrennslu, nr. 36 4. maí 1993. Var þá afnuminn sá háttur að til hvers kirkjugarðs rynnu sérstaklega gjöld þeirra sem rétt áttu til viðkomandi garðs. Er rekstur kirkjugarða nú greiddur úr ríkissjóði samkvæmt fjárveitingu á fjárlögum, sbr. 39. gr. laganna, sbr. 6. gr. laga nr. 138/2004. Framlagið tekur mið af fjölda látinna næstliðins árs og stærð grafarsvæða en nánari útreikningur þess skal byggjast á samkomulagi ríkisins og kirkjugarðaráðs. Framlag til einstakra garða skal vera í samræmi við úthlutunarreglur sem samþykktar eru af kirkjugarðaráði fyrir upphaf hvers fjárhagsárs, en ekki er lögbundið lengur hversu stóran hluta teknanna hver garður fær.

Í greinargerð sem fylgdi frumvarpi því sem síðan varð að lögum nr. 138/2004 sagði m.a. svo um ástæður þessarar breytingar:

„Markmiðið með lagasetningu þessari er að gjörbreyta grundvelli útreiknings á kirkjugarðsgjaldi [...], þannig að fjárhæð þess verði ákvörðuð í reiknilíkani sem taki mið af raunverulegum tilkostnaði við greftranir og rekstur kirkjugarða, en verði ekki áfram fast árlegt gjald sem miðast við fjölda sóknarbarna 16 ára og eldri í viðkomandi sókn. [...]

Frá árinu 2000 hefur verið rætt um nýjar leiðir til að fjármagna kirkjugarðana og beitti Kirkjugarðasamband Íslands (KGSÍ) sér fyrir gerð gjaldalíkans um útreikning kirkjugarðsgjalda og skiptingu þeirra. Skipaður var vinnuhópur sem vann að gerð og útfærslu gjaldalíkans og lauk því starfi í mars 2003, en þá gaf KGSÍ út skýrslu sem ber heitið: Skýrsla um fjármál kirkjugarða. Er þar gerð grein fyrir úttekt vinnuhópsins á öllum kirkjugörðum landsins, útreikningi fyrir hvern þeirra og þeim sjónarmiðum sem lágu að baki gjaldalíkaninu. Jafnframt voru settar fram tillögur um breytta skipan kirkjugarðsmála.

Gjaldalíkanið byggist á skiptingu kirkjugarðanna í landinu í tíu flokka eftir fjölda greiðenda og eru einstakir verkþættir og umfang þeirra í lögboðnum störfum reiknaðir út miðað við upplýsingar um kostnað við þá. Helstu rekstrarliðirnir eru: hirðing að sumarlagi, grafartaka, annað viðhald, prestkostnaður, afskrift/viðhald/rekstur húsnæðis, nýframkvæmdir, bókhald og reikningsskil, stjórnun o.fl. Úthlutun kirkjugarðsgjaldsins er síðan byggð á þessu gjaldalíkani.

Kirkjugarðasamband Íslands hélt marga kynningarfundi og gerði rækilega grein fyrir störfunum að gjaldalíkaninu. Hugmyndum um ákvörðun fjár til kirkjugarðanna var almennt mjög vel tekið.

Að lokinni þessari kynningu var málið tekið til athugunar hjá fulltrúum KGSÍ, dóms- og kirkjumálaráðuneytis og fjármálaráðuneytis. Það var samdóma álit fulltrúa ráðuneytanna að gjaldalíkanið væri of ítarlegt til þess að nota mætti það sem reiknigrundvöll. Í árlegri fjárlagagerð fjölluðu ráðuneytin ekki um forsendur, útreikninga og kostnaðarbreytingar í slíkum smáatriðum. Hins vegar gæti notkun slíks líkans verið skynsamleg og eðlileg til að dreifa fjármunum til einstakra kirkjugarða. [...]

Ráðgert er að gerður verði samningur milli dóms- og kirkjumálaráðuneytisins og KGSÍ þar sem nánar verður kveðið á um greiðslur samkvæmt líkaninu. Nýr grundvöllur við ákvörðun framlags til kirkjugarða og skiptingu þess byggist á því að sömu grundvallarverkefni þurfi að vinna í hverjum garði, án tillits til fjölda íbúa í sókn. Mikill munur er á milli kirkjugarða innan sama flokks hvað varðar tölu íbúa, en ekki er að sama skapi eins mikill munur á milli þeirra með vísan til verkefna. Nýja fyrirkomulagið felur í sér að greina lögbundin verkefni og kostnað við að framkvæma þau. Líkanið er einfalt rammareiknilíkan og því ekki mjög nákvæmt. Af þeim sökum þarf kirkjugarðaráð að styðjast við ítarlegri viðmiðunarreglur um útfærslu, þ.e. úthlutunarreglur, sem það notast við þegar að úthlutun kemur.“ (Alþt. 2004—2005, A-deild, bls. 928—930.)

Í kostnaðarumsögn fjármálaráðuneytisins sem fylgdi frumvarpinu segir m.a.:

„Starfshópur með fulltrúum dóms- og kirkjumálaráðuneytis, fjármálaráðuneytis og Kirkjugarðasambands Íslands hefur um hríð haft fjármögnun kirkugarðanna til athugunar. [...]

Niðurstaða starfshópsins var að leggja til að teknar verði upp breyttar viðmiðanir fyrir fjárveitingunni með það fyrir augum að framvegis verði byggt á frekar einföldu einingaverðalíkani og forsendum sem eru í betra samhengi við þá þætti sem væntanlega munu ráða mestu um þróunina í umfangi rekstursins og kostnaði við hann. Í stórum dráttum byggir reiknilíkanið á því að framlagið verði annars vegar miðað við einingaverð fyrir grafarsvæðin sem þarf að hirða um og annan fastan rekstrarkostnað ársins og hins vegar við einingaverð fyrir nýjar grafir sem teknar eru á árinu og einingaverð fyrir líkbrennslur og annan breytilegan rekstrarkostnað ársins. Framlagið hækki síðan í samræmi við launa- og verðlagsforsendur fjárlaga á sama hátt og á við um flestan annan rekstur sem fjármagnaður er úr ríkissjóði. [...]

Með þessu fyrirkomulagi verður framlagið til kirkjugarðanna ekki lengur lögboðið heldur er gert ráð fyrir að gerður verði samningur um það og reikniforsendur milli dóms- og kirkjumálaráðuneytisins og kirkjugarðaráðs. Eftir sem áður verður að gera ráð fyrir því að stjórnvöld kunni að sjá ástæðu til þess í framtíðinni að breyta framlaginu á sama hátt og hjá öðrum ríkisstofnunum og sjálfseignastofnunum vegna áforma um aðhald í útgjöldum ríkissjóðs.“ (Alþt. 2004—2005, A-deild, bls. 931.)

Í athugasemdum við 5. gr. frumvarpsins sem síðan varð 6. gr. laganna segir ennfremur:

„Hér er gert ráð fyrir breytingu á útreikningi framlags til rekstrar kirkjugarða þannig að það taki mið af fjölda látinna næstliðins árs og stærð grafarsvæða. Útreikningur framlagsins skuli byggjast á samkomulagi ríkisins og kirkjugarðaráðs. Ekki er kveðið nánar á um grundvöll samkomulagsins, en til greina kemur að byggja það á framlagi til rekstrar miðað við tvær meginbreytur: Annars vegar ákveðna krónutölu fyrir hverja grafartöku og tekur mið af fjölda látinna næstliðins árs samkvæmt upplýsingum Hagstofu Íslands. Greitt er annað og lægra gjald fyrir hverja líkbrennslu og grafartöku í duftgarði. Skal miða við fjölda næstliðins árs samkvæmt upplýsingum Hagstofu Íslands. Hins vegar verður greidd ákveðin krónutala fyrir hvern fermetra í umhirðu næstliðið ár. Fermetrum í umhirðu fjölgar síðan til samræmis við fjölgun fermetra sem nemur fjölda grafartaka.

Einingaverð líkansins tekur verðlagshækkunum með hliðsjón af samsetningu launa og annarra rekstrargjalda hjá kirkjugörðunum.

Heildarfjárhæð verði síðan ráðstafað af kirkjugarðaráði í samræmi við úthlutunarlíkan sem samþykkt er fyrir upphaf hvers fjárhagsárs.“ (Alþt. 2004—2005, A-deild, bls. 931—932.)

Í framangreindu felst að með lögum nr. 138/2004 var fellt úr lögum lögbundið framlag til kirkjugarða. Ákveðið var að ákvörðun um fjárframlög ríkisins til þeirra skyldi tekin með fjárlögum hverju sinni. Í 39. gr. laga nr. 36/1993, sbr. 6. gr. laga nr. 138/2004, kemur fram að fjárframlög til garðanna taki mið af fjölda látinna næstliðins árs og stærð grafarsvæða en nánari útreikningur byggir á samkomulagi ríkisins og kirkjugarðaráðs. Nánar er hins vegar ekki mælt fyrir um grundvöll þess samkomulags sem gert er ráð fyrir. Í almennum athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 138/2004, og sem vitnað er til hér að framan, kemur þó fram að helstu rekstrarliðir kirkjugarða séu hirðing að sumarlagi, grafartaka, annað viðhald, prestkostnaður, afskrift, viðhald og rekstur húsnæðis, nýframkvæmdir, bókhald og reikningsskil, stjórnun o.fl. Þarna er ekki fjallað sérstaklega um líkhús, en á hinn bóginn eru þau ekki undanskilin í þessari upptalningu heldur. Eins og löggjöf um kirkjugarða er uppbyggð og staða þeirra er að lögum er ljóst að á þeim hvílir sú skylda að sinna ákveðnum verkefnum og þau verkefni hafa í eðli sínu ekki breyst þrátt fyrir þá breytingu sem gerð var á 39. gr. laga nr. 36/1993 með áðurnefndri breytingu árið 2004.

Með vísan til framangreinds verður ekki séð að Alþingi hafi með setningu laga nr. 138/2004 horfið frá því fyrirkomulagi sem um árabil hefur tíðkast hér á landi að litið sé á líkhús, þar sem þeim hefur verið upp komið, sem hluta af nauðsynlegum mannvirkjum kirkjugarðs og að um kostnað vegna þeirra fari á sama hátt og um kostnað af öðrum lögmæltum verkefnum kirkjugarðanna.

5.

Í svörum Kirkjugarða Reykjavíkurprófastsdæma til mín er sérstaklega á það bent að í lögum sé ekki um að ræða skyldu til að reisa líkhús, heldur sé þar um að ræða verkefni sem þeim sé heimilt að taka að sér, sbr. 20. gr. laga nr. 36/1993. Þar sem ekki sé um lögbundna skyldu kirkjugarðanna að ræða, og þar sem lög nr. 36/1993, með síðari breytingum, beri ekki „með sér neina takmörkun á mögulegri gjaldtöku af hálfu einstakra kirkjugarðsstjórna“ hafi stofnunin því ályktað sem svo að ekkert lagalegt stæði í veginum fyrir mögulegri gjaldtöku vegna líkhúsa.

Af þessu tilefni vil ég árétta að það ræður ekki eitt og sér úrslitum um það hvort beina lagaheimild þarf til töku gjalda fyrir þjónustu opinberra aðila hvort hún er samkvæmt lagafyrirmælum valkvæð af hálfu hins opinbera aðila eða ekki. Í 40. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33 frá 17. júní 1944 segir að engan skatt megi leggja á, né af taka né breyta nema með lögum. Í 77. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 15. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, segir jafnframt að skattamálum skuli skipað með lögum. Ekki megi fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema hann. Þá segir þar að enginn skattur verði lagður á nema heimild hafi verið fyrir honum í lögum þegar þau atvik urðu sem ráða skattskyldu. Í þessum ákvæðum stjórnarskrárinnar birtist sú meginregla að tekjuöflun vegna stjórnsýslu ríkisins og annarra opinberra aðila verður að byggjast á heimild í lögum óháð því hvort um er að ræða skattheimtu eða gjald fyrir þjónustu sem látin er í té. Séu slíkar lagaheimildir til staðar verður við beitingu þeirra að taka afstöðu til þess hversu víðtækar þær eru, þ.e. í hvaða tilvikum þær heimila töku gjalds og í hvaða mæli. Auk þess kann löggjafinn að mæla fyrir um sérstaka tekjustofna stjórnvalda í einstökum tilvikum.

Samkvæmt þessu þarf almenningur að jafnaði ekki að greiða sérstakt gjald fyrir lögmælta þjónustu eða úrlausn stjórnvalds nema lög heimili það sérstaklega. Á það við hvort sem sú þjónusta er valkvæð af hálfu viðkomandi stjórnvalda eða ekki. Almennt er því gengið út frá því að rekstur opinberra stofnana sé fjármagnaður með fé sem fæst í almennri tekjuöflun ríkisins í formi skattgreiðslna á grundvelli skattlagningarheimilda. Þá kann löggjafinn að ákveða að tiltekin þjónusta, sem innt er af hendi af hálfu hins opinbera, skuli fjármögnuð með sérstökum þjónustugjöldum sem greidd séu af viðtakanda þjónustunnar.

Þær lagaheimildir sem gilda um rekstur Kirkjugarða Reykjavíkurprófastsdæma koma, eins og áður er sagt, fram í lögum nr. 36/1993, um kirkjugarða, greftrun og líkbrennslu, með síðari breytingum. Hver kirkjugarður er sjálfseignarstofnun og því sjálfstæður að lögum, þrátt fyrir að rekstur og starfsemi þeirra lúti meginreglum stjórnsýsluréttar eins og áður er rakið. Almennur rekstur kirkjugarðanna er fjármagnaður með framlögum samkvæmt fjárlögum hverju sinni. Þá er gert ráð fyrir því í 2. mgr. 21. gr. laga nr. 36/1993 að kirkjugarðsstjórnir geti rekið útfararþjónustu á sama grundvelli og einkaaðilar, en þá skuli sú starfsemi og fjárhagur henni tengdur vera algerlega aðskilinn frá lögboðnum verkefnum kirkjugarðsstjórnar. Samkvæmt 20. gr. laganna er kirkjugörðunum „heimilt að láta reisa kapellu og líkhús í eða við kirkjugarð á kostnað hans“. Sé sú heimild nýtt telst rekstur líkhússins hluti af þeirri opinberu starfsemi sem fram fer á vegum viðkomandi kirkjugarðs. Rekstur Kirkjugarða Reykjavíkurprófastsdæma á líkhúsinu í Fossvogi í Reykjavík byggir á þessari heimild. Tekið skal fram að stofnunin hefur í máli þessu ekki byggt á að rekstur líkhússins í Fossvogi falli undir rekstur útfararþjónustu.

Af hálfu Kirkjugarða Reykjavíkurprófastsdæma er því haldið fram, sbr. það sem áður er rakið, að þar sem rekstur líkhússins byggi ekki á skyldu að lögum og þar sem lög nr. 36/1993 beri ekki með sér neina takmörkun á mögulegri gjaldtöku af hálfu einstakra kirkjugarðsstjórna hafi stofnunin ályktað sem svo að ekkert lagalegt stæði í veginum fyrir mögulegri gjaldtöku vegna líkhúsa. Ef á hinn bóginn er horft til þess að í 20. gr. laga nr. 36/1993 segir að heimilt sé að láta reisa líkhús á kostnað kirkjugarðs, höfð er hliðsjón af forsögu ákvæðisins, sbr. upphaflega 1. gr. laga nr. 29/1926, um líkhús, og þeirri meginreglu sem að framan er lýst um nauðsyn á skýrum lagagrundvelli vegna gjaldtöku opinberra aðila fyrir lögmælta þjónustu verður að óbreyttum lögum ekki fallist á þá afstöðu stofnunarinnar. Með hliðsjón af nefndum atriðum verður ekki séð að það að valkvætt sé fyrir kirkjugarðinn hvort hann veitir þjónustuna annars vegar og að gjaldtaka fyrir veitingu hennar sé ekki berum orðum bönnuð í lögunum hins vegar, sé nægjanlegt til að gjaldtaka fyrir þessa annars lögmæltu þjónustu sé heimil. Má í þessu sambandi einnig vekja athygli á að í 3. gr. reglna nr. 241/1995, fyrir Kirkjugarða Reykjavíkurprófastsdæma, sem staðfestar eru af dóms- og kirkjumálaráðuneytinu, segir að kirkjugarðsstjórn skuli kosta og annast rekstur kapellu og líkhúss við þá kirkjugarða, sem þörf er á.

6.

Við athugun á máli þessu hef ég nokkuð staðnæmst við það fyrirkomulag sem lögfest var með lögum nr. 138/2004, um breyting á lögum um kirkjugarða, greftrun og líkbrennslu nr. 36/1993. Með þeim lögum var, eins og áður er greint, horfið frá því fyrirkomulagi að fjárframlög til kirkjugarðanna væru fastsett í almennum lögum. Er nú gert ráð fyrir að gerður verði samningur um framlagið og reikniforsendur milli ríkisins og kirkjugarðaráðs, en framlagið síðan ákveðið endanlega af Alþingi á fjárlögum hverju sinni.

Í svari dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til Neytendasamtakanna, dags. 5. apríl 2005, sem vitnað er til í kafla II hér að framan, kemur fram að framlagi ríkisins til kirkjugarða sé ætlað að standa straum af heildarkostnaði við lögbundin verkefni kirkjugarða. Óheimilt sé að ráðstafa framlaginu til annarra verkefna. Í bréfinu kemur ekki skýrlega fram hvort ráðuneytið telji rekstur líkhúsa til lögbundinna verkefna kirkjugarða, eða hvað sé nánar tiltekið átt við með þeirri hugtakanotkun. Kirkjugarðar Reykjavíkurprófastsdæma hafa hins vegar gengið út frá því í skýringum til mín að ekki sé um lögbundið verkefni að ræða, þ.e. að ekki sé um að ræða verkefni sem þeim sé að lögum skylt að sinna þó slík heimild sé fyrir hendi.

Hver kirkjugarður er sjálfseignarstofnun og því sjálfstæður að lögum, þrátt fyrir að rekstur og starfsemi þeirra lúti meginreglum stjórnsýsluréttar eins og áður er rakið. Þá er gert ráð fyrir því í 2. mgr. 21. gr. laga nr. 36/1993 að kirkjugarðsstjórnir geti rekið útfararþjónustu á sama grundvelli og einkaaðilar, en þá skuli sú starfsemi og fjárhagur henni tengdur vera algerlega aðskilinn frá lögboðnum verkefnum kirkjugarðsstjórnar. Í athugasemdum með þessu síðastgreinda ákvæði í frumvarpi því sem síðan varð að lögum nr. 36/1993 kemur fram að þessi regla sé í góðu samræmi við það sem annars staðar sé á byggt í frumvarpinu að skýrt skuli kveðið á um það til hvaða verkefna kirkjugarðsgjöldum sé varið og að þau skuli ekki notuð til annars. (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3865.)

Í ljósi þess vægis sem samningi ríkisins og kirkjugarðaráðs um fjármögnun á rekstri kirkjugarða hefur verið fengið með 39. gr. laga nr. 36/1993, sbr. síðari breytingar, stöðu kirkjugarðanna sem sjálfstæðra stofnana og eftir atvikum heimilda þeirra til að leggja stund á rekstur útfararþjónustu í samkeppni við einkaaðila er það mikilvægt að fyrir liggi með skýrum hætti hvaða þjónustu ætlast er til að kirkjugarðarnir láti almenningi endurgjaldslaust í té. Af atvikum þessa máls verður ekki annað ráðið en að þetta atriði hafi ekki verið að fullu skýrt í þeim samningum sem ríkið og kirkjugarðaráð hafa gert á grundvelli 39. gr. laga nr. 36/1993, sbr. breytingu þá sem á því var gerð með 6. gr. laga nr. 138/2004. Þá tek ég fram að ákvörðun um slíka þætti verður vitaskuld ekki tekin einvörðungu með útfærslu í samningi af hálfu stjórnvalda heldur ræðst niðurstaða um þetta af ákvæðum laga. Með hliðsjón af því hef ég ákveðið, með vísan til 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að beina því til dóms- og kirkjumálaráðherra að hann taki sérstaklega til athugunar hvort ákvæði laga nr. 36/1993, með síðari breytingum, eru nægilega skýr um þessi atriði, og beiti sér þá eftir atvikum fyrir breytingum á þeim telji hann ástæðu til. Hef ég þar í huga að samkvæmt 23. tölul. 3. gr. reglugerðar nr. 3/2004, um Stjórnarráð Íslands, fer dóms- og kirkjumálaráðuneytið með málefni sem varða grafreiti og útfararstofnanir.

V. Niðurstaða.

Með hliðsjón af framangreindu er það niðurstaða mín að Kirkjugarðar Reykjavíkurprófastsdæma hafi ekki haft heimild í lögum til að innheimta svokallað líkhúsgjald fyrir geymslu á líkum í líkhúsi kirkjugarðanna í Fossvogi.

Það eru tilmæli mín til Kirkjugarða Reykjavíkurprófastsdæma að þeir taki umrædda gjaldtöku til endurskoðunar, og jafnframt að kirkjugarðarnir taki mál það, sem var tilefni þessa álits, aftur til meðferðar, komi fram ósk þess efnis frá A, og leysi þá úr málinu í samræmi við þau sjónarmið sem greinir í áliti þessu.

Jafnframt hef ég ákveðið að beina þeim tilmælum til dóms- og kirkjumálaráðherra að hann taki sérstaklega til athugunar hvort ákvæði laga nr. 36/1993, um kirkjugarða, greftrun og líkbrennslu, með síðari breytingum, séu nægilega skýr um hvaða þjónustu ætlast er til að kirkjugarðar láti almenningi endurgjaldslaust í té.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Mér barst bréf dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 8. september 2006, þar sem fram kom að fyrirhugað væri að leggja fram á Alþingi um haustið frumvarp til breytinga á lögum nr. 36/1993, um kirkjugarða, greftrun og líkbrennslu. Með bréfinu fylgdu drög að frumvarpinu, þar sem m.a. var gert ráð fyrir að bætt yrði við 28. gr. laganna heimild til að taka gjald fyrir geymslu í líkhúsi til að standa straum af kostnaði við gæslu og eftirlit. Í bréfinu kom einnig fram að nauðsynlegt kynni að reynast að ræða við fjármálaráðuneytið um kirkjugarðsgjaldið sem breytt var með lögum nr. 138/2004 og gjaldalíkanið sem þá var tekið upp. Loks kom fram að sjónarmið mín yrðu höfð til hliðsjónar við lokayfirferð samningar lagafrumvarpsins og yrði ég upplýstur um framvindu málsins.

Með bréfi til Kirkjugarða Reykjavíkurprófastdæma, dags. 2. febrúar 2007, óskaði ég upplýsinga um hvort A hefði leitað til kirkjugarðanna á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni eða hvort málið væri enn til meðferðar. Jafnframt óskaði ég eftir upplýsingum um viðbrögð kirkjugarðanna við tilmælum mínum um að taka umrædda gjaldtöku til endurskoðunar. Í svarbréfi kirkjugarðanna, dags. 9. mars s.á., kemur fram að A hafi ekki leitað til kirkjugarðanna að nýju, en hann hafi aldrei greitt umrætt gjald og af hálfu kirkjugarðanna hafi ekki verið reynt að innheimta það umfram útsendan greiðsluseðil í upphafi. Þá hafi innheimtu gjaldsins verið hætt frá 1. ágúst 2006 og ekki standi til að taka upp innheimtu þess nema heimild fáist til þess í lögum. Í bréfinu er jafnframt átalið að frumvarpsdrög dóms- og kirkjumálaráðuneytisins hafi „dagað uppi“ í fjármálaráðuneytinu, sem fengið hafi frumvarpið til umsagnar, sökum þeirrar afstöðu fjármálaráðuneytisins að verði kirkjugörðum heimilað að taka upp gjald fyrir líkgeymslu beri að draga tekjur af þeirri starfsemi frá framlagi ríkisins.

Samkvæmt upplýsingum sem ég aflaði símleiðis frá dóms- og kirkjumálaráðuneytinu í júlímánuði sl. hefur ráðuneytið beðið átekta eftir niðurstöðu fundar sem kirkjugarðarnir höfðu óskað eftir með fjármálaráðherra vegna málsins, en til stendur að frumvarpið verði lagt fram á komandi þingi, eftir atvikum með eða án framangreindrar tillögu til breytinga á 28. gr. laganna.