Álit

I. Kvörtun.

Hinn 11. febrúar 2005 leitaði B, héraðsdómslögmaður, til mín fyrir hönd A, C, D, E, F og G. Sama dag, eða hinn 11. febrúar 2005, leitaði sami lögmaður einnig til mín fyrir hönd H, I, sveitarstjórnar J, K ehf. og L.

Fyrrnefnda kvörtunin beindist að úrlausn landbúnaðarráðuneytisins frá 29. júlí 2004 vegna stjórnsýslukæru frá Félagi eigenda sjávarjarða við austanverðan Eyjafjörð. Tilefni stjórnsýslukærunnar var ákvörðun veiðimálastjóra sem hann tók með setningu reglna nr. 373/2004 um bann við netaveiði á göngusilungi í sjó með strandlengju Eyjafjarðar á tilteknu tímabili á ári hverju. Niðurstaða ráðuneytisins var sú að kæru félagsins bæri að vísa frá en jafnframt tók það til athugunar, á grundvelli almennra stjórnunar- og eftirlitsheimilda, hvort ákvörðun veiðimálastjóra um setningu umræddra reglna væri í samræmi við lög. Gerði ráðuneytið ekki athugasemdir við reglurnar.

Síðarnefnda kvörtunin beindist að úrlausn landbúnaðarráðuneytisins frá 23. nóvember 2004 en þar var einnig til umfjöllunar ákvörðun veiðimálastjóra um bann við netaveiði á göngusilungi í sjó tiltekið tímabil á ári hverju, nú við Skjálfanda og Þistilfjörð. Tilefni umfjöllunar ráðuneytisins var stjórnsýslukæra frá Þórshafnarhreppi, Raufarhafnarhreppi, Tjörneshreppi, Svalbarðshreppi og Öxafjarðarhreppi. Ákvörðun um veiðibann tók veiðimálastjóri með setningu reglna nr. 372/2004. Niðurstaða ráðuneytisins er efnislega sambærileg við fyrrnefnda úrlausn þess frá 29. júlí 2004.

Umræddar tvær kvartanir lúta að sömu álitaefnum. Hef ég því ákveðið að taka þær til úrlausnar samhliða í áliti þessu. Athugasemdir lögmannsins lúta í meginatriðum að því að ofangreind netaveiðibönn hafi ekki næga lagastoð, þau byggist á ómálefnalegum sjónarmiðum og að ekki hafi verið gætt réttra málsmeðferðarreglna við setningu þeirra.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 11. júlí 2006.

II. Málavextir.

Málavextir eru í stuttu máli þeir að með reglum nr. 373/2004, um bann við netaveiði göngusilungs við Eyjafjörð, bannaði veiðimálastjóri netaveiði göngusilungs meðfram strandlengju Eyjafjarðar „á ári hverju frá og með 15. maí til og með 15. ágúst“, sbr. 1. gr. reglnanna. Með reglum nr. 452/2004, um breytingu á reglum nr. 373/2004 um bann við netaveiði göngusilungs við Eyjafjörð, var gildistöku veiðibannsins vegna lögbýla við austanverðan fjörðinn frestað fram til 15. júlí 2004.

Með reglum nr. 372/2004, um bann við netaveiði göngusilungs við Faxaflóa, Skjálfanda og Þistilfjörð, bannaði veiðimálastjóri jafnframt slíka veiði í sjó á ári hverju frá og með 10. júní til og með 10. ágúst á tilteknum svæðum, m.a. með „strandlengju Skjálfandaflóa frá friðunarsvæði Laxár í Þingeyjarsýslu í suðri að Tjörnestá í norðri“ og með „strandlengju Þistilfjarðar frá Hraunhafnartanga í vestri að Fonti á Langanesi í austri“, sbr. 1. gr. reglnanna.

Af hálfu veiðimálastjóra voru bönn þessi byggð á 7. mgr. 14. gr. þágildandi laga nr. 76/1970, um lax- og silungsveiði, með síðari breytingum, en hún hljóðar svo:

„Rétt er veiðimálastjóra að takmarka eða banna veiði göngusilungs í sjó á tilteknum svæðum og um tiltekinn tíma enda komi ósk um slíka friðun frá einstökum veiðieigendum eða veiðifélagi sem ætla verði að njóti góðs af friðun þessari.“

Í gögnum málsins liggja fyrir slíkar óskir frá veiðifélögum á þeim svæðum sem veiðibannið nær til, sbr. framangreint.

Með bréfi, dags. 11. júlí 2004, kærði B, héraðsdómslögmaður, framangreinda ákvörðun veiðimálastjóra um bann við veiðum á göngusilungi meðfram strandlengju Eyjafjarðar til landbúnaðarráðherra. Niðurstaða ráðuneytisins í tilefni af þeirri kæru lá fyrir 29. sama mánaðar. Hinn 4. október 2004 barst ráðuneytinu jafnframt erindi sveitarfélaganna Þórshafnarhrepps, Svalbarðshrepps, Raufarhafnarhrepps, Öxafjarðarhrepps og Tjörneshrepps þar sem kærð var áðurnefnd ákvörðun veiðimálastjóra um bann við veiðum meðfram strandlengju Skjálfanda og Þistilfjarðar. Niðurstaða ráðuneytisins í tilefni af þeirri kæru lá fyrir 23. nóvember sama ár.

Úrlausnir ráðuneytisins í þessum tveimur málum eru sambærilegar að því leyti að í báðum er komist að þeirri niðurstöðu að ákvarðanir veiðimálastjóra séu ekki stjórnvaldsákvarðanir sem kæranlegar séu til ráðherra sem æðra stjórnvalds á grundvelli 26. gr. stjórnsýslulaga heldur feli þær í sér almenn stjórnvaldsfyrirmæli. Með vísan til þess eigi ráðuneytið því ekki annarra úrkosta en að vísa kærunum frá. Í báðum úrlausnunum er þó, þrátt fyrir frávísunina, jafnframt farin sú leið að fjalla efnislega um lögmæti þeirra veiðibanna sem kærurnar beindust að. Gerir ráðuneytið það með vísan til almennrar eftirlitsskyldu ráðherra sem æðra stjórnvalds gagnvart veiðimálastjóra í þeim málefnum er heyra undir lög nr. 76/1970, um lax- og silungsveiði, með síðari breytingum.

Í fyrri úrlausn ráðuneytisins, dags. 29. júlí 2004, segir m.a. svo um þær röksemdir sem liggja veiðibanninu til grundvallar:

„Í kæru [...] er því haldið fram að ákvörðun Veiðimálastjóra hafi verið tekin án þess að aflað hafi verið nægjanlegra gagna og því sé netaveiðibannið ekki byggt á viðunandi vísindalegum upplýsingum. Í rökstuðningi Veiðimálastjóra [...], dags. 29. júní 2004, kemur fram að almennt teljist veiði úr blönduðum stofnum laxfiska óæskileg, þar sem erfitt sé að verja þá fiskstofna sem veikastir eru fyrir. Silungsveiðar í Eyjafirði séu dæmigerðar fyrir slíkar veiðar og orðið hafi vart minnkandi silungsgengdar í ýmsar ár á svæðinu undanfarin ár og sé því tímabært að minnka veiðiálag á svæðinu, án þess að ganga um of á hagsmuni þeirra sem veiðirétt eiga. Í bréfi Veiðimálastjóra dags. 18. maí bendir Veiðimálastjóri á að ef litið er til ástands silungsstofna við Eyjafjörð, komi í ljós, að almennt sé um rýrnun að ræða og er vísað til línurits því til staðfestingar, er fylgir í gögnum málsins. Samkvæmt því sem þar komi fram sé ástandið einna verst í Svarfaðardalsá en einnig rýrt í Hörgá og Eyjafjarðará. Sé horft til nærliggjandi svæða hafi bleikjugengd einnig rýrnað mjög í Fljótá. Bendir Veiðimálastjóri einnig á að þar sem bleikjan úr ám við Eyjafjörð hafi sameiginlega ætisslóð vítt og breitt um fjörðinn séu sterk líffræðileg rök fyrir því að takmarka þá sókn, sem verið hafi í bleikjustofnana undanfarin ár og eðlilegt sé að allir sem nýti viðkomandi stofna taki þátt í friðunaraðgerðum og uppbyggingu stofnanna. Hvað varðar friðunaraðgerðir í fersku vatni bendir Veiðimálastjóri á að sleppingar á laxi og silungi dragi úr veiðiálagi og sé slíkt orðið töluvert stundað, samhliða því að stangarfjöldi hafi verið takmarkaður [...]. Fyrir liggi hins vegar að nokkur fjöldi neta veiði bleikju í sjó við austanverðan Eyjafjörð og ekki liggi fyrir nákvæmar upplýsingar um hve mörg net sé um að ræða, né það magn sem um er að ræða[.] [Þ]ví hafi verið erfitt að meta tímasetningu takmarkananna sem setja skyldi og hafi því verið ákveðið að miða við þær tímasetningar, sem skilgreindar voru í auglýsingum frá 1979 og 1984.

[...] Með vísan til 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 kallaði landbúnaðarráðuneytið eftir frekari gögnum frá Veiðimálastjóra og barst ráðuneytinu þann 22. júní sl. greinargerð Arnars Jenssonar, veiðieftirlitsmanns sem unnin var eftir heimsókn hans til bænda við austanverðan Eyjafjörð í maí 2004. Jafnframt barst ráðuneytinu við það tækifæri umsögn Veiðimálanefndar til Veiðimálastjóra um reglugerð um bann við silungsveiði í sjó, dags. 10. maí 2004. [...] Veiðimálanefnd tekur undir reglur Veiðimálastjóra og leggur jafnframt áherslu á að laxveiðar í sjó hafi verið aflagðar við strendur landsins. Sé því hætta á að lax veiðist í silunganet séu slíkar veiðar stundaðar. Jafnframt er vísað til þeirrar staðreyndar að silungsstofnar á þeim svæðum sem um ræðir séu að rýrna skv. rannsóknum Veiðimálastofnunar.“

Með vísan til þessa rökstuðnings kemst ráðuneytið síðan að þeirri niðurstöðu að telja verði að fram hafi komið málefnaleg rök fyrir þeim takmörkunum á netaveiði sem veiðimálastjóri hafi ákveðið við austanverðan Eyjafjörð, sbr. reglur nr. 373/2004, sbr. breytingu á þeim með reglum nr. 452/2004.

Í síðari úrlausn ráðuneytisins, dags. 23. nóvember 2004, segir hins vegar m.a. svo, um ástæður bannsins meðfram strandlengju Skjálfanda og Þistilfjarðar:

„Í bréfi Veiðimálastjóra til landbúnaðarráðuneytisins, dags. 25. október 2004, þar sem Veiðimálastjóri leitast við að skýra ástæður þær sem lágu að baki umræddu banni, bendir Veiðimálastjóri á að bönn eins og það sem um ræðir séu alls ekki ný af nálinni og langt sé síðan yfirvöld hafi farið að takmarka netaveiðar á silungi í sjó í þeim tilgangi að verja laxastofna, en lax sé oft aukaafli í silunganet, þótt laxveiðar í sjó séu bannaðar. Einnig hafi slíkar reglur verið settar til að verja bleikju og sjóbirtingsstofna, en þeir hafa víða átt í vök að verjast. Vitnar Veiðimálastjóri í þessu sambandi til fjölmargra tilgreindra auglýsinga um slíkar takmarkanir á netaveiði.

Í bréfi Veiðimálastjóra kemur fram að undanfarin 10 ár hafi orðið veruleg rýrnun á stórlaxagöngum, einkum á Norðurlandi, er vitnað til fylgigagna í því sambandi. Í fylgiskjali Veiðimálastjóra er fjallað um fagleg rök fyrir nauðsyn þess að setja reglugerð um bann við netaveiði nr. 372/2004. [...] Er sérstaklega bent á að þótt laxastofninn sé almennt í vexti sé ennþá veruleg lægð í stórlaxastofninum á Norðurlandi. Því hafi einna minnst aukning verið í laxveiði í Þistilfirði, þar sem stórlax er mjög stór hluti í laxveiðinni. Nefnir Veiðimálastjóri sérstaklega að undanfarin ár hafi veiðieftirlit verið aukið á norður- og austurlandi sem hafi m.a. leitt til þess að sumarið 2003, hafi verið kærð tvö brot, vegna netalagna í firðinum, þar sem greinilega hafi verið um að ræða veiðar á laxi í skjóli þess að heimild væri til að veiða aðrar fisktegundir.

Telur Veiðimálastjóri að af framantöldu leiði að mikil þörf hafi verið á að takmarka netaveiðar á silungi í sjó á Norðurlandi á þeim tíma, þegar laxgengd er hvað mest. Einnig sé erfitt að réttlæta óhefta netaveiði úr blönduðum stofnum af sjóbleikju, sem sé í ætisleit með ströndinni yfir sumarið. Full ástæða sé til að takmarka slíkar veiðar verulega og gera þá kröfu, að eingöngu sé um veiðar að ræða hjá þeim aðilum sem staðfest geta veiðirétt í samræmi við 6. mgr. 14. gr. laga nr. 76/1970, um lax- og silungsveiði með síðari breytingum. Hvað þann rétt varðar bendir Veiðimálastjóri á að réttur til netaveiða á silungi samkvæmt [nefndri lagagrein] miðist við þann netafjölda sem umrætt lögbýli hafði síðustu 5 ár fyrir gildistöku lax- og silungsveiðilaga, sem gengu í gildi 1957.“

Með vísan til þessa er það svo niðurstaða ráðuneytisins að fram séu komin málefnaleg rök fyrir banni veiðimálastjóra við veiði á hinu umrædda svæði.

III. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Í tilefni ofangreindra kvartana ritaði ég landbúnaðarráðherra bréf, dags. 3. júní 2005. Tók ég þar fram að með hliðsjón af efni kvartananna og því hvernig þær væru fram settar hefði ég ákveðið að taka þær til athugunar samhliða. Þá tók ég einnig fram að ég hefði ekki tekið endanlega afstöðu til þess hvort þær ákvarðanir veiðimálastjóra sem kvartanirnar beindust að væru stjórnvaldsákvarðanir í þeim skilningi að þær féllu undir gildissvið stjórnsýslulaga, og væru þar með kæranlegar til ráðherra. Með vísan til þess að landbúnaðarráðherra færi með yfirstjórn allra fiskeldis- og veiðimála samkvæmt lax- og silungsveiðilögum nr. 76/1970, sbr. 1. mgr. 89. gr. laganna, sem og með vísan til þess að ráðuneytið hefði þegar haft afskipti af þessum málum, hefði ég hins vegar ákveðið að rita honum bréf í tilefni kvartananna, þannig að ráðuneyti hans gæfist kostur á að skýra sjónarmið sín og afla eftir atvikum upplýsinga og skýringa veiðimálastjóra.

Með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, fór ég þess síðan sérstaklega á leit við ráðherra að hann lýsti afstöðu sinni til nokkurra nánar tilgreindra atriða. Meðal annars óskaði ég sérstaklega eftir upplýsingum um hvernig veiðimálastjóri kannaði, fyrir útgáfu reglna nr. 372/2004 og 373/2004, hvaða landareignir ættu samkvæmt lögum rétt til silungsveiða í sjó á þeim svæðum sem bann reglnanna tók til. Óskaði ég jafnframt eftir gögnum um þá könnun og um þá veiði sem veiðimálastjóri byggði á að fram hefði farið í sjó með silungaveiðum á umræddum svæðum. Tók ég fram að fyrirspurn þessi lyti annars vegar að rannsókn máls og hins vegar að því að sýnt hefði verið fram á nauðsyn þess að beita heimildinni gagnvart lögmæltum veiðirétti hlutaðeigandi aðila. Þá vísaði ég í bréfinu til þess að í niðurlagi bréfs veiðimálastjóra til ráðuneytisins, dags. 25. október 2004, segði að full ástæða væri til að takmarka umræddar silungsveiðar í sjó verulega og gera þá kröfu að eingöngu væri um að ræða veiðar hjá þeim aðilum sem staðfest gætu veiðirétt í samræmi við ákvæði 6. mgr. 14. gr. laga nr. 76/1970, um lax- og silungsveiði. Með tilliti til þessa óskaði ég eftir upplýsingum um það hvernig veiðimálastjóri og ráðuneytið hefðu kannað hvort ná mætti þeim árangri sem að var stefnt með banninu með því að takmarka veiðarnar eingöngu við þá sem rétt ættu samkvæmt umræddri 6. mgr. 14. gr. Auk þessa lutu fyrirspurnir mínar m.a. að þeim undirbúningi og rannsókn sem lá til grundvallar því að hin umræddu veiðibönn voru sett og að gildistíma þeirra.

Hinn 4. júlí 2005 barst mér svohljóðandi svarbréf frá landbúnaðarráðuneytinu:

„Endurskoðun lax- og silungsveiðilaga hefur staðið yfir í nokkurn tíma en stefnt er [að] því að leggja fram frumvarp til nýrra laga á komandi þingi.

Samhliða endurskoðun laganna svo og stofnsetningu nýrrar stofnunar sbr. lög 80/2005 um Landbúnaðarstofnun, þá er fyrirætlan ráðuneytisins að endurskoða stjórnsýsluframkvæmd sem m.a. heyra undir lax- og silungsveiðilög. Sú framkvæmd að setja takmarkanir á nýtingu göngusilungs hefur verið við lýði um margra áratuga skeið. Ráðuneytið mun leggja til við veiðimálastjóra að afturkalla reglur nr. 372/2004 og nr. 373/2004, þá þegar að loknum þeim tímamörkum sem reglurnar setja ár hvert, 10. ágúst annars vegar og 15. ágúst hins vegar. Ástæða þess að tekin er ákvörðun um að bíða með afturköllun reglnanna er sú að hleypa ekki núverandi framkvæmd í uppnám sem lýtur að verndun laxfiska, sem fram til þessa hefur gefist vel.

Ný löggjöf og ný stofnun mun færa okkur heildstæðan lagagrundvöll með styrkari stjórnsýsluframkvæmd en áður hefur verið.“

Í tilefni þessa svarbréfs ritaði ég landbúnaðarráðherra á ný bréf, dags. 12. júlí 2005. Þar benti ég á að ekki kæmi skýrlega fram hvort fyrra fyrirspurnarbréf mitt sem og athugasemdir sem fram komu í kvörtunum málsins hefðu orðið tilefni þess að ákveðið var að afturkalla hinar umræddu reglur. Ég teldi hins vegar nauðsynlegt að ráðuneytið kynnti mér afstöðu sína að því leyti sérstaklega þar sem ljóst væri að ákveðið hefði verið að bíða með afturköllunina þar til sá tími á árinu 2005 sem bannið ætti að taka til væri liðinn.

Landbúnaðarráðuneytið svaraði þessu bréfi mínu með ítarlegum hætti í bréfi, dags. 10. ágúst 2005. Svar ráðuneytisins var sett fram í nokkrum liðum, en í grundvallaratriðum má þó segja að svör þess séu þríþætt. Í fyrsta lagi svarar ráðuneytið spurningum sem fram komu í fyrra bréfi mínu til þess, dags. 3. júní 2005. Í öðru lagi svarar það síðara bréfi mínu, dags. 12. júlí 2005 og í þriðja og síðasta lagi koma í bréfinu fram nokkrar athugasemdir vegna þeirra kvartana sem liggja máli þessu til grundvallar. Jafnframt fylgdu bréfinu allnokkur gögn og skýringar frá veiðimálastjóra.

Svörin við síðara bréfi mínu, frá 12. júlí 2005, eru þau að ráðuneytið tekur skýrlega fram að hugmyndir þess um afturköllun reglnanna eigi ekki rót í fyrirspurnum mínum eða athugasemdum sem fram hafi komið af hálfu þeirra sem lagt hafi fram kvörtun í málinu. Ráðuneytið telji hins vegar, að ef ný lög um lax- og silungsveiði verði samþykkt á komandi þingi (ath. að hér vísar ráðuneytið til 132. löggjafarþings, 2005—2006), þá geti talist eðlilegt að reglurnar verði endurskoðaðar af nýrri stofnun sem fari með málaflokkinn, þ.e. Landbúnaðarstofnun.

Athugasemdir ráðuneytisins vegna þeirra fyrirspurna sem fram komu í fyrra bréfi mínu, frá 3. júní 2005, skipta hins vegar meira máli fyrir það úrlausnarefni sem um er fjallað í áliti þessu. Í svarbréfi ráðuneytisins segir m.a. svo:

„[...] óskið þér eftir upplýsingum um það hvernig veiðimálastjóri hafi kannað fyrir útgáfu reglna nr. 372/2004 og 373/2004 hvaða landareignir ættu samkvæmt gildandi lögum rétt til að veiða silung í net í sjó á þeim svæðum sem bann reglnanna tók til. Jafnframt óskið þér eftir gögnum um þá könnun og um þá veiði sem veiðimálastjóri byggði á að fram hefði farið í sjó með silunganetum á umræddum svæðum. [...] Takið þér fram að þér óskið jafnframt eftir því að ráðuneytið skýri hvernig það telji að rannsókn málsins af hálfu veiðimálastjóra, fyrir útgáfu reglnanna hafi uppfyllt rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins. [...]

Í tilefni af bréfi yðar frá 3. júní aflaði ráðuneytið umsagnar Veiðimálastjóra og er hana að finna á meðfylgjandi minnisblaði hans til ráðuneytisins, dags. 11. júlí 2005.“

Í tilvitnuðu minnisblaði veiðimálastjóra koma fram skýringar hans og sjónarmið í tilefni þeirra fyrirspurna er ég beindi til ráðuneytisins með fyrra bréfi mínu, dags. 3. júní 2005. Minnisblaði hans fylgdu jafnframt allnokkur fylgiskjöl.

Í minnisblaðinu fjallar veiðimálastjóri í fyrsta lagi um það hvaða landareignir eigi veiðirétt á því svæði sem veiðitakmörkun nær til og hversu mikið þær hafi veitt. Bendir hann í því sambandi á skrásett hlunnindi lögbýla í bók Lárusar Á. Gíslasonar um hlunnindajarðir á Íslandi, sem gefin var út 1982 og byggði á fasteignamötum frá 1932, 1942 og 1970. Samkvæmt gögnum séu aðeins tvær jarðir með skráð silungsveiðihlunnindi í Svalbarðsstrandarhreppi, 12 jarðir í Grýtubakkahreppi og tvær jarðir í Tjörneshreppi á svæðinu frá Húsavík að Máná. Eftirlitsmenn veiðimálastjóra hafi á hinn bóginn orðið varir við og skráð mun fleiri lagnir en heimilar séu á umræddum svæðum miðað við ákvæði laxveiðilaga og áðurnefnda bók um hlunnindajarðir og fasteignamöt jarða. Bendir veiðimálastjóri einnig á að í greinargerð sem unnin hafi verið af Arnari Jenssyni, veiðieftirlitsmanni, um athugun á netaveiði í sjó sem framkvæmd var síðari hluta maí mánaðar 2004 komi fram að flestir landeigenda við austanverðan Eyjafjörð telji sig hafa rétt til netaveiða á silungi í sjó. Enginn hafi hins vegar gefið upp veiði, sem þó sé lögboðið samkvæmt 12. gr. laga nr. 76/1970, um lax- og silungsveiði með síðari breytingum.

Um ástæður til friðunar segir síðan m.a. svo í minnisblaði veiðimálastjórans:

„Miðað við ástand bleikjustofna við Eyjafjörð og stöðu stórlaxa á norðanverðu landinu verður að telja það löngu tímabært að takmarka á ári hverju netaveiðar á silungi á vissum tímum yfir sumarið. Eins og fram kom í fylgiskjali [...] telja hagsmunaaðilar sjálfir að bleikja sé ekki í því ástandi fyrri hluta sumars að það réttlæti netaveiðar og því beri að stefna að veiðum eftir miðjan júní. Hvort hægt er að heimila veiðar yfir hásumarið fer hinsvegar eftir ástandi bleikjustofna í ám á svæðinu. Bleikja úr öllum ám á Eyjafjarðarsvæðinu blandast saman á ætisslóðinni með ströndum fjarðarins. Samkvæmt faglegri úttekt Veiðimálastofnunar hefur ástandi bleikjustofna hrakað undanfarin 10 ár, sem er raunar staðfest af þeim, sem mest hafa veitt við austanverðan fjörðinn. Því er frá faglegu sjónarmiði og með tilliti til varúðarreglunnar rétt að fara mjög varlega í að rýmka heimildir til netaveiða við Eyjafjörð, þótt hugsanlega mætti auka eitthvað heimildir þegar líður á sumarið, t.d. eftir miðjan júlí. Hinsvegar verður þá að gera þær kröfur að þeir hagsmunaaðilar, sem veiði stunda gefi nákvæmar skýrslur um veiði, sem gefi tækifæri á að meta árangur af friðuninni.

Sem kunnugt er hafa veiðar á laxi í sjó verið bannaðar allt frá 1932. Vegna blóraveiði á laxi í silunganet er eðlilegt að takmarka netaveiðar á bleikju í nágrenni laxveiðiánna, einkum á aðalgöngutíma laxins. Hversu löng sú friðun á að vera er hinsvegar matsatriði en þar er júlímánuður mikilvægastur og síðari hluti júní a.m.k. á sunnanverðu landinu. Vitað er að lax veiðist í þó nokkrum mæli í þau net, sem ætluð eru til bleikjuveiða, og um það geta fjölmargir eftirlitsmenn veiðimálastjóra vitnað.“

Um ástæður friðunar er jafnframt fjallað í bréfi ráðuneytisins frá 10. ágúst 2005. Þar segir m.a. svo:

„Með hliðsjón af gögnum málsins er eftirfarandi ljóst: Á vegum veiðimálastjóra hafa netalagnir í Eyjafirði, Skjálfanda og Þistilfirði verið kortlagðar undanfarin 6 ár og fylgst hefur verið reglulega með veiðum á svæðinu af veiðieftirlitsmönnum eins og hægt er. Öll veiði í veiðiám á svæðinu er vöktuð og gögn um hnignun bleikjustofnsins lágu fyrir sem og gögn um að mikið var af netum sem mörg hver voru á ólöglegum [svæðum]. [...] Ráðuneytið taldi og telur enn, með vísan til ofansagðs að veiðimálastjóri hafi áður en hann setti umrædd netaveiðibönn og í kjölfar gildistöku þeirra uppfyllt rannsóknarskyldur sínar [...].

[...] Í því máli sem hér er til umræðu hefur ekki verið bent á önnur vægari úrræði sem að gagni gætu komið. Hefur veiðimálastjóri fært fram málefnaleg rök fyrir ákvörðun sinni um tímalengd bannsins á hverju sumri og lýst þeim sjónarmiðum að á meðan ekki sé fylgt ákvæðum laga um upplýsingagjöf um það hversu mikið magn veiðist í net, geti embættið ekki opnað frekar fyrir netaveiði ef ná á verndunarmarkmiðum bannsins. Það mat fagaðilans taldi ráðuneytið málefnalegt og vitnar til stuðnings veiðimálanefndar við bannið og skýrslu Veiðimálastofnunar. Í stjórnsýslurétti hefur verið miðað við það að stjórnvaldsákvörðun eða stjórnvaldsfyrirmæli verði að vera markhæf, þ.e.a.s. ákvörðun/fyrirmæli verða að vera til þess fallin að ná þeim markmiðum sem að var stefnt með setningu þeirra. Þetta skilyrði telur ráðuneytið umrædd stjórnvaldsfyrirmæli uppfylla.“

Í fyrirspurnarbréfi mínu, dags. 3. júní 2005, óskaði ég meðal annars upplýsinga um hvernig það hefði verið kannað af hálfu veiðimálastjóra og ráðuneytisins hvort ná mætti þeim árangri sem að væri stefnt með banninu með því að takmarka veiðar við þá sem ættu slíkan rétt samkvæmt 6. mgr. 14. gr. laga nr. 76/1970, með síðari breytingum. Vísaði ég í því sambandi til meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins. Því atriði svaraði ráðuneytið með eftirgreindum hætti í áður tilvitnuðu bréfi frá 10. ágúst 2005:

„Ráðuneytið vísar um ofangreint til minnisblaðs veiðimálastjóra dags. 11. júlí 2005. Þar sem veiðimálastjóri taldi ljóst að réttur jarðeigenda væri í besta falli óljós, hefði verið nauðsynlegt að til þess að ná markmiðum bannsins yrði það að ná til svæðisins alls og allra þeirra sem netalagnir voru skráðar hjá. Þar með var líka gætt alls jafnræðis og komist hjá því að þeir sem héldu fram rétti sínum en ættu ekki skráð netaveiðihlunnindi héldu veiðum áfram vegna óvissu um réttarstöðu þeirra. Eins og fram kemur í minnisblaði veiðimálastjóra voru þessir aðilar látnir njóta vafans án þess að afstaða væri tekin til meintra réttinda þeirra. Ráðuneytið taldi það alveg ljóst og var um það sammála veiðimálastjóra að markmiðum bannsins um friðun væri ekki hægt að ná nema með því að láta það ná til alls hins tilgreinda svæðis.

Löng stjórnsýsluvenja er fyrir því að banna netaveiðar með reglusetningu í ákveðnum fjörðum í heild sinni eða á ákveðnum afmörkuðum stöðum, allt eftir því hvernig ætla má að markmið bannsins náist. Bendir ráðuneytið um þetta á yfirlit í minnisblaði veiðimálastjóra þar sem taldar eru upp auglýsingar sem banna netaveiði. Þar er t.d. að finna auglýsingu um bann við veiði göngusilungs í Hvalfirði en einnig auglýsingu um bann við veiði í Skógarlóni inn af Nýpsfirði og bann við veiði göngusilungs við Fnjóskárósa. Af framangreindu má draga þá ályktun að hverju sinni er um ákveðið mat á aðstæðum að ræða. Ráðuneytið bendir einnig á að til þess að stjórnvaldsfyrirmæli veiðimálastjóra séu með þeim hætti að auðvelt sé fyrir borgarana að fara eftir þeim þurfa þau að vera skýr. Ráðuneytið bendir á að verulegum erfiðleikum væri bundið ef banna ætti veiðar utan við margar einstakar jarðir með vísan til landamerkja þeirra. Orðalag um bann við netaveiði á vel afmörkuðu svæði verður því að teljast eðlilegt, skýrt og framkvæmanlegt. En hinn möguleikinn að afmarka bannið við fjöldann allan af einstökum jörðum illframkvæmanlegt, óskýrt og ekki til þess fallið að ná markmiðum bannsins.“

Þá vék ráðuneytið í margtilvitnuðu bréfi sínu, dags. 10. ágúst 2005, að nokkrum atriðum sem tilgreind voru í kvörtunum þeim sem hér eru til umfjöllunar en ekki var sérstaklega vikið að í fyrirspurnum mínum til ráðuneytisins.

Með bréfi, dags. 15. ágúst 2005, gaf ég lögmanni þeirra sem báru fram kvartanirnar kost á að koma að athugasemdum við bréf ráðuneytisins og bárust mér athugasemdir hans með bréfi, dags. 26. ágúst 2005.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1.

Í máli þessu reynir á gildi ákvarðana veiðimálastjóra um bann við netaveiðum á göngusilungi meðfram strandlengju Þistilfjarðar, Skjálfanda og austanverðs Eyjafjarðar. Umræddar ákvarðanir koma fram í reglum nr. 373/2004, um bann við netaveiði göngusilungs við Eyjafjörð, sbr. reglur nr. 452/2004, um breytingu á þeim, og reglum nr. 372/2004, um bann við netaveiði göngusilungs við Faxaflóa, Skjálfanda og Þistilfjörð. Í Eyjafirði gildir bannið samkvæmt reglunum frá 15. maí til 15. ágúst á ári hverju, en tók þó ekki gildi fyrr en 15. júlí 2004, sbr. ákvæði reglna nr. 452/2004. Við Skjálfanda og Þistilfjörð gildir bannið 10. júní til 10. ágúst á ári hverju. Í málinu reynir einnig á afgreiðslu landbúnaðarráðherra á tveimur stjórnsýslukærum vegna ofangreindra ákvarðana veiðimálastjóra, sbr. úrlausnir ráðuneytisins, dags. 29. júlí 2004 og 23. nóvember sama ár.

Þegar þau atvik urðu sem á reynir í máli þessu voru í gildi lög nr. 76/1970, með síðari breytingum. Ný lög um lax- og silungsveiði hafa nú tekið gildi, frá og með 1. júlí 2006, sbr. lög nr. 61/2006, um lax- og silungsveiði.

2.

Í 1. mgr. 14. gr. laga nr. 76/1970, um lax- og silungsveiði, með síðari breytingum, sagði að ekki mætti „veiða lax í sjó og ekki silung utan netlaga“. Í 6. mgr. sömu greinar sagði jafnframt að heimild landareigna sem liggja að sjó til silungsveiða „[skuli] miðast við þann netafjölda sem viðkomandi landareign hafði síðustu fimm ár fyrir gildistöku laga um lax- og silungsveiði frá 1957“. Í þessum ákvæðum birtist sú afstaða löggjafans að öndvert við það bann sem lagt var við laxveiðum í sjó og silungsveiðum í sjó utan netlaga væru silungsveiðar í sjó, innan netlaga, heimilar enda kæmu ekki sérstakar takmarkanir til. Umræddar silungsveiðar gátu hvort sem er falist í stangveiði eða netaveiði, en eins og orðalag 6. mgr. 14. gr. laga nr. 76/1970 ber með sér voru netaveiðar takmarkaðar við ákveðinn fjölda neta sem gat verið mismunandi eftir landareignum. Hugsanlegt er jafnvel að einhverjum landareignum fylgi enginn slíkur réttur. Ég vek athygli á að efnislega sambærilegar reglur er að finna í núgildandi lögum nr. 61/2006, um lax- og silungsveiði að því viðbættu að nú skal Landbúnaðarstofnun halda skrá um þennan rétt sjávarjarða til netaveiði í netlögum, sbr. 2. mgr. 15. gr.

Í reglum veiðimálastjóra, nr. 372/2004 og 373/2004, kemur fram að þær séu settar með stoð í 7. mgr. 14. gr. laga nr. 76/1970, um lax- og silungsveiði, með síðari breytingum. Á þeim tíma er reglurnar voru settar hljóðaði sú málsgrein svo, sbr. a-lið 2. gr. laga nr. 63/1994, sbr. einnig 10. gr. laga nr. 81/2001:

„Rétt er veiðimálastjóra að takmarka eða banna veiði göngusilungs í sjó á tilteknum svæðum og um tiltekinn tíma enda komi ósk um slíka friðun frá einstökum veiðieigendum eða veiðifélagi sem ætla verði að njóti góðs af friðun þessari. Um mat á bótum vegna slíkrar takmörkunar fer skv. 101. og 103. gr., en bætur skulu greiddar af þeim sem takmörkunar óskar.“

Tilvitnað ákvæði fól því í sér lagaheimild til handa veiðimálastjóra, að ákveðnum skilyrðum fullnægðum, að takmarka tímabundið lögvarinn rétt landeigenda til veiði á göngusilungi í sjó innan netlaga. Við framkvæmd slíkrar skerðingar verður, auk þeirra skilyrða sem fram koma í ákvæðinu sjálfu, jafnframt að fullnægja almennum grundvallarreglum um meðferð opinbers valds. Má þar til nefna regluna um meðalhóf og þá reglu að upplýst séu nægjanlega þau málsatvik sem þýðingu hafa áður en ákvörðun er tekin. Þá verður hér einnig að hafa í huga að umræddur réttur til veiða á göngusilungi innan netlaga telst til eignarréttinda í skilningi 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, sbr. 10. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995.

Umrædd heimild til takmörkunar á silungsveiðum í sjó, sbr. 7. mgr. 14. gr. laga nr. 76/1970, um lax- og silungsveiði, kom fyrst inn í löggjöf um lax- og silungsveiði með 2. gr. laga nr. 40/1942, um breyting á lögum nr. 112/1941, um lax- og silungsveiði. Í upphaflegri mynd hljóðaði umrætt ákvæði svo:

„Á eftir 1. málsgr. 14. gr. laganna kemur ný málsgrein svo hljóðandi:

Ráðherra er þó heimilt að takmarka eða banna veiði göngusilungs í sjó á tilteknum svæðum, enda hafi hlutaðeigandi fiskræktar- og veiðifélög gert tillögu um slíka friðun og sýslunefnd mælt með henni, eða bæjarstjórn ef veiðin er úti fyrir bæjarlandi.“

Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi því sem síðan varð að lögum nr. 40/1942 kemur fram að eftir að fiskræktar- og veiðifélögum hafi fjölgað og starfsemi þeirra komist í fastara form, sérstaklega að því er lúti að friðun fyrir netum, hafi greinilega komið í ljós allnokkur fjölgun á göngusilungi (bleikju og urriða). Þessi breyting hafi jafnframt leitt til þess að meira sé af göngusilungi á ferð í sjó umhverfis ármynni og í þeim fjörðum sem viðkomandi ár renni í. Það hafi orðið til þess að „örva silungsveiðiframkvæmdir við sjóinn og þar með draga niður eða eyðileggja þá viðleitni til friðunar, sem hafin [hafi verið] við árnar“. (Alþt. 1942, A-deild, bls. 158.) Segir í athugasemdunum jafnframt að takmarkið með lagabreytingunni sé að fá það mikinn stofn í árnar af laxi og göngusilungi eins og „lífsorka hvers vatns leyfir“. (Alþt. 1942, A-deild, bls. 158.)

Breyting var ekki gerð á þessu ákvæði fyrr en með setningu laga nr. 53/1957, um lax- og silungsveiði, en þar hljóðaði samsvarandi ákvæði svo, sbr. 6. mgr. 14. gr. laganna:

„Rétt er ráðherra að takmarka eða banna veiði göngusilungs í sjó á tilteknum svæðum og um tiltekinn tíma, enda æski veiðinotendur eða fiskræktar- eða veiðifélag slíkrar friðunar og sýslunefnd mæli með henni eða bæjarstjórn, ef veiði er fyrir bæjarlandi.“

Sést að sú breyting sem varð á hinni umræddu friðunarheimild ráðherra árið 1957 fólst fyrst og fremst í því að nú var það gert að skilyrði að takmörkun eða bann við veiði skyldi gilda um „tiltekinn tíma“. Í athugasemdum með frumvarpi því sem síðan varð að lögum nr. 53/1957 er ekki fjallað sérstaklega um ástæður þess að orðalagi ákvæðisins er breytt með þessum hætti.

Lög nr. 53/1957, með síðari breytingum, voru endurútgefin sem lög nr. 76/1970. Í upphaflegri útgáfu þeirra laga hljóðaði 6. mgr. 14. gr. þeirra svo:

„Rétt er ráðherra að takmarka eða banna veiði göngusilungs í sjó á tilteknum svæðum og um tiltekinn tíma, enda æski veiðinotendur eða veiðifélag slíkrar friðunar og sýslunefnd mæli með henni eða bæjarstjórn, ef veiði er fyrir bæjarlandi.“

Ákvæðinu var breytt með lögum nr. 63/1994, um breytingu á lögum nr. 76/1970, um lax- og silungsveiði, með síðari breytingum. Í þeirri breytingu fólst í megindráttum það að tekið var brott það skilyrði að meðmæli fyrir takmörkun þyrftu að hafa fengist hjá viðkomandi sýslunefnd eða bæjarstjórn. Þá var ákvæðinu einnig breytt með lögum nr. 50/1998, en eftir þá breytingu hljóðaði það svo:

„Rétt er veiðimálastjóra að takmarka eða banna veiði göngusilungs í sjó á tilteknum svæðum og um tiltekinn tíma enda komi ósk um slíka friðun frá einstökum veiðieigendum eða veiðifélagi sem ætla verði að njóti góðs af friðun þessari. Um mat á bótum vegna slíkrar takmörkunar fer skv. 101. og 103. gr., en bætur skulu greiddar af þeim sem takmörkunar óskar.“

Af framangreindu verður ráðið að á þeim tíma sem leið frá því að umrædd lagaheimild til takmörkunar eða banns við veiðum á göngusilungi innan netlaga kom inn í íslensk lög árið 1942 og þar til lög nr. 76/1970 féllu úr gildi 1. júlí sl. voru ekki gerðar á henni verulegar breytingar. Sú breyting sem gerð var með lögum nr. 50/1998 fól reyndar í sér allnokkra breytingu á stjórnkerfi veiðimála hér á landi. Vald til útgáfu ýmissa leyfa og undanþága sem verið hafði í höndum landbúnaðarráðherra var fært til veiðimálastjóra, og þar á meðal vald til setningar þeirra takmarkana eða banna sem um er rætt hér að framan. Í almennum athugasemdum með frumvarpi því sem síðan varð að lögum nr. 50/1998 segir svo:

„Í núgildandi lögum um lax- og silungsveiði er landbúnaðarráðherra ætlað að veita ýmis leyfi og undanþágur, langoftast að fenginni umsögn eða eftir atvikum tillögum veiðimálanefndar og veiðimálastjóra. Yfirstjórn lax- og silungsveiðimála er í höndum landbúnaðarráðherra og fer hann því með æðsta stjórnsýsluvald samkvæmt lögunum. Óeðlilegt verður að telja að æðsta stigi stjórnsýslu sé að lögum falin svo víðtæk lagaframkvæmd eins og dæmi eru um í lax- og silungsveiðilögum. Má í þessu sambandi nefna undanþágu til að veiða loðnu til beitu (15. gr.), heimild til að stunda veiði göngusilungs utan hefðbundins veiðitíma (18. gr.), útgáfu veiðiskírteina (22. gr.), ákvarðanir er varða friðun vatnasilungs og um veiði í lagnet til heimilisnota (24. gr.), ákvarðanir um veiðitæki (27. og 38. gr.), veitingu rekstrarleyfa til fiskeldis og hafbeitar (62. gr.), ákvörðun um friðunarsvæði í sjó framan við frárennsli fiskeldis- og hafbeitarstöðva (71. gr.) og skipan veiðieftirlitsmanna (91. gr.). Slík tilhögun leiðir til þess að ekki er til eðlileg málskotsleið innan stjórnsýslunnar, vilji aðili stjórnsýslumáls ekki sætta sig við málsmeðferð og ákvörðun ráðherra í tilteknu máli.“ (Alþt. 1997-1998, A-deild, bls. 4169.)

Í athugasemdum við 3. gr. frumvarps þess sem varð að lögum nr. 50/1998 og breytti 7. mgr. 14. gr. lax- og silungsveiðilaga nr. 76/1970, er ekki fjallað frekar um ástæðurnar fyrir því að heimild til setningar takmarkana á veiði göngusilungs í sjó var færð til veiðimálastjóra. Verður að ætla að Alþingi hafi fremur en ella litið svo á að ákvarðanir um bann eða takmörkun á veiðum á göngusilungi í sjó, innan netlaga, væru þess eðlis að þær ætti að vera hægt að bera undir ráðherra til endurskoðunar eða staðfestingar með stjórnsýslukæru hverju sinni.

Eins og áður sagði tóku ný lög um lax- og silungsveiði nr. 61/2001 gildi 1. júlí 2006 og nú ákvæði um ofangreindar takmarkanir í 5. mgr. 15. gr. og hljóðar ákvæðið svo:

„Landbúnaðarstofnun er að eigin frumkvæði eða samkvæmt beiðni veiðifélaga eða veiðiréttarhafa, þar sem ekki eru veiðifélög, sem hagsmuna eiga að gæta heimilt með reglum að takmarka eða banna á tilteknum svæðum og um tiltekinn tíma veiði silungs samkvæmt grein þessari, ef slíkt er nauðsynlegt, til þess að tryggja fiskigengd í nærliggjandi veiðivötn.“

3.

Veiðimálastjóri fór þá leið í þeim málum sem hér eru til umfjöllunar að setja almennar reglur um bann við netaveiðum á göngusilungi í sjó innan netlaga sem ná til ótilgreindra rétthafa á nánar tilgreindum svæðum. Landbúnaðarráðherra komst jafnframt að þeirri niðurstöðu í úrlausnum sínum að um almenn stjórnvaldsfyrirmæli væri að ræða og gerði ekki athugasemdir við að veiðibannið hefði verið sett á með þeim hætti í þessum tilvikum.

Af þessu tilefni tel ég rétt að ítreka það með hvaða hætti löggjafinn kaus að afmarka bann við veiði göngusilungs í sjó utan netlaga annars vegar og heimild til netaveiða á göngusilungi innan netlaga í sjó hins vegar. Þannig voru slíkar veiðar innan netlaga almennt ekki bannaðar, sbr. 1. mgr. 14. gr. laga nr. 76/1970, um lax- og silungsveiði, með síðari breytingum. Hins vegar var réttur sem fylgdi hverri landareign til netaveiða takmarkaður við ákveðinn netafjölda, þ.e.a.s. þann netafjölda sem fylgdi viðkomandi landareign í fimm ár fyrir gildistöku laga um lax- og silungsveiði frá 1957, sbr. 6. mgr. sömu lagagreinar. Þau réttindi eru, eins og sú málsgrein var úr garði gerð, ekki óafmörkuð eða óljós heldur byggir löggjafinn þvert á móti á því að þau séu afmörkuð og sérgreind. Það er í þessu ljósi sem líta verður á heimild stjórnvalda til takmörkunar á veiðum göngusilungs í sjó innan netlaga samkvæmt 7. mgr. 14. gr. laga um lax- og silungsveiði nr. 76/1970, með síðari breytingum.

Í fyrsta lagi skal ákvörðun um friðun vera bundin við afmarkað svæði, sbr. orðalag málsgreinarinnar um tiltekin svæði. Heimildir til siglungsveiða í sjó eru takmarkaðar við netlög sem ná 115 metra út frá stórstraumsfjöruborði landareignar. Því á að vera ljóst hvaða landareignir geta komið til greina. Það er því ekki óafmarkaður fjöldi landareigna, og þar með rétthafa, sem ákvörðun um friðun getur beinst að hverju sinni samkvæmt lagaákvæðinu, heldur ákveðinn og sérgreindur hópur, jafnvel þó fjöldi þeirra kunni eftir atvikum að vera allnokkur. Í öðru lagi er sá netaveiðiréttur sem fylgir þeim landareignum sem undir veiðitakmörkun falla afmarkaður með ákveðnum hætti í 6. mgr. lagagreinarinnar, þ.e.a.s. við þann netafjölda sem eigninni fylgdi fimm ár fyrir gildistöku laga um lax- og silungsveiði frá 1957. Í þriðja lagi sagði í 7. mgr. umræddrar lagagreinar að „um mat á bótum vegna [...] takmörkunar [fari] skv. 101. og 103. gr., en bætur [skuli] greiddar af þeim sem takmörkunar óskar“. Af því má ljóst vera að gert var ráð fyrir sérstakri ákvörðun um bótarétt hvers og eins veiðiréttarhafa sem varð fyrir takmörkun réttinda.

Framanrakin atriði leiða til þess að líta verður á ákvörðun um takmörkun silungsveiða á grundvelli 7. mgr. 14. gr. laga nr. 76/1970, með síðari breytingum, a.m.k. þegar henni er sérstaklega beint að netaveiðum á göngusilungi í sjó, sem ákvörðun sem beinist að tilteknum aðila eða aðilum en ekki ákvörðun sem beint er að óafmörkuðum hópi veiðiréttarhafa. Slík ákvörðun er einnig ákvörðun sem felur í sér ákveðna niðurstöðu um réttindi þeirra til nýtingar umræddra veiðiréttinda. Hér er því um að ræða ákvarðanir sem fela í sér niðurstöðu um rétt eða skyldu tiltekinna einstaklinga eða annarra einkaaðila eða hóps þeirra. Ákvæði 7. mgr. 14. gr. hljóðaði á þeim tíma sem veiðimálastjóra tók þær ákvarðanir sem um er fjallað í þessu áliti svo að veiðimálastjóra væri rétt að takmarka eða banna veiði göngusilungs í sjó á tilteknum svæðum og um tiltekinn tíma. Í heimildinni var því ekki sérstaklega mælt fyrir um að þessar ákvarðanir skyldi eða mætti taka með almennum stjórnvaldsfyrirmælum. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 gilda þau lög þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna en tekið er fram að þau gildi ekki um samningu reglugerða né annarra almennra stjórnvaldsfyrirmæla. Reglur stjórnsýslulaga fela í sér réttaröryggisreglur í þágu þeirra sem ákvarðanir stjórnvalda beinast að og í þeim felast ákveðnar lágmarkskröfur til málsmeðferðar. Setning stjórnsýslulaganna felur í sér þá stefnumörkun löggjafans að þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um réttindi og skyldur tiltekinna einstaklinga, og hægt er að afmarka hvaða einstaklingar teljast aðilar þeirra stjórnsýslumála sem um ræðir, þá skuli stjórnvöld almennt fylgja reglum laganna. Stjórnvöld geta ekki valið þá leið að taka ákvarðanir sem í eðli sínu uppfylla skilyrði laga til að vera stjórnvaldsákvarðanir í formi almennra stjórnvaldsfyrirmæla og þannig sloppið við að fylgja þeim málsmeðferðarreglum sem stjórnsýslulögin hljóða um. Það verður því að vera löggjafans að ákveða ef stjórnvöldum á að vera heimilt að fara þá einfaldari leið sem almenn stjórnvaldsfyrirmæli eru gagnvart réttaröryggi borgaranna.

Eins og áður greindi eru þau réttindi sem umræddar takmarkanir veiðimálastjóra beindust að afmörkuð í lögum. Þar með á að vera ljóst hvaða landareigendur kunna að vera þeir rétthafar sem bann við netaveiðum á göngusilungi beinist að. Þegar gætt er að því hvernig heimild veiðimálastjóra var á þessum tíma orðuð í 7. mgr. 14. gr. laga nr. 70/1970 verður að telja að þær ákvarðanir hans sem hér er fjallað um hafi verið stjórnvaldsákvarðanir í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Af því leiðir að um töku slíkra ákvarðana og þá málsmeðferð sem er undanfari þeirra gilda ákvæði stjórnsýslulaga. Ég tek það fram að í þessu tilviki verður ekki séð að það eitt að meint óvissa kunni að hafa verið um hvaða landareignir uppfylltu þau skilyrði að eiga rétt til netaveiða á göngusilungi hafi heimilað stjórnvöldum að fara hina einfaldari leið við undirbúning og töku ákvarðana um umrædd veiðibönn. Það er síðan annað mál, eins og vikið verður að síðar, að til viðbótar hinum einstaklingsbundnu ákvörðunum kann stjórnvöldum að vera fær sú leið að birta almenna auglýsingu um bann af þessu tagi til að tryggja að það bindi einnig aðra sem kunna að telja sig eiga rétt til þessara veiða eða komna að þeim fyrir framsal. Í samræmi við þetta verður ekki á því byggt að ákvörðun um takmörkun veiðiréttar á grundvelli 7. mgr. 14. gr. laga nr. 76/1970, um lax- og silungsveiði, með síðari breytingum, hafi í tíð þeirra laga verið heimilt að taka eingöngu með þeim hætti að birta um hana almenn stjórnvaldsfyrirmæli. Þegar fyrirhugað var að taka ákvörðun um friðun eða takmörkun á netaveiðum á grundvelli 7. mgr. 14. gr. varð málsmeðferð og ákvörðunartaka að fylgja þeim reglum sem mælt er fyrir um í stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Þar þurfti því að finna út hverjir áttu aðild að því stjórnsýslumáli og taka afstöðu til þess hvort fyrir hendi væri skylda til að veita þeim andmælarétt í samræmi við 13. gr. þeirra laga.

Að virtu framansögðu gerði 7. mgr. 14. gr. laga nr. 76/1970 ráð fyrir því, eins og hana bar að skilja í samræmi við efnisreglu 6. mgr. sömu greinar, að veiðimálastjóra bar áður en ákvörðun um takmörkun eða bann við netaveiði göngusilungs í sjó var tekin að afla nægjanlegra upplýsinga um hvaða landareignir á umræddu svæði hefðu eignast heimildir til slíkra veiða að teknu tilliti til netafjölda sem viðkomandi landareign hafði síðustu fimm ár fyrir gildistöku laganna frá 1957. Aðeins með því móti gátu legið fyrir viðhlítandi upplýsingar um hverjir ættu einstaklegra og verulega hagsmuna að gæta í tilefni af friðunaráformum veiðimálastjóra á tilteknu svæði og um tiltekinn tíma, og áttu að njóta góðs af réttaröryggisreglum stjórnsýslulaga, og þá einnig með tilliti til bótaákvæða síðari málsl. 7. mgr. 14. gr. lax- og silungsveiðilaga, sbr. nánari umfjöllun í kafla IV.6 hér síðar. Bar veiðimálastjóra síðan eftir atvikum að tilkynna þessum aðilum um málið, sbr. 14. gr. stjórnsýslulaga, og gefa þeim þá einnig eftir atvikum kost á að tjá sig um fyrirhugaða ákvörðun, sbr. 13. gr. sömu laga, áður en endanleg ákvörðun var tekin um friðunina. Veiðimálastjóra var síðan, eins og lögunum var háttað, skylt að birta hverjum og einum landareiganda sem hlut átti að máli ákvörðun sína um tímabundna takmörkun eða bann við veiðum á viðkomandi svæði ásamt leiðbeiningum um kæruheimild, sbr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Sú aðferð sem veiðimálastjóri viðhafði, að taka ákvörðun um bann við netaveiðum göngusilungs í sjó meðfram strandlengju Þistilfjarðar, Skjálfanda og við austanverðan Eyjafjörð eingöngu með birtingu almennra stjórnvaldsfyrirmæla, sbr. reglur nr. 373/2004, sbr. reglur nr. 452/2004, sbr. einnig reglur nr. 372/2004, var því ekki í samræmi við lög.

Samkvæmt 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga skal ákvörðun tilkynnt aðila máls nema það sé augljóslega óþarft. Ákvörðun telst jafnframt bindandi eftir að hún er komin til aðila. Með því að veiðimálastjóri taldi heimilt að taka hinar umræddu ákvarðanir með birtingu almennra stjórnvaldsfyrirmæla var ekki nægjanlega gætt að þessari reglu stjórnsýslulaganna. Þrátt fyrir það er þó ekki tilefni til að ég fjalli nánar um það hvort og þá hugsanlega gagnvart hverjum umræddar friðunarákvarðanir veiðimálastjóra hafi gildi í raun. Hef ég þar fyrst og fremst í huga að í 20. gr. er ekki mælt fyrir um sérstakan birtingarhátt eða nánar um form slíkrar birtingar. Fræðilega kann því að vera um þá aðstöðu að ræða að spurningum um slíkt verði ekki svarað nema á grundvelli athugunar á réttarstöðu hvers og eins aðila máls og þá að teknu tilliti til þeirrar birtingar sem í reynd fór fram með þeim reglum sem veiðimálastjóri gaf út.

Með hliðsjón af framangreindu er jafnframt ljóst að úrlausnir landbúnaðarráðherra, dags. 29. júlí 2004, og 23. nóvember sama ár, vegna ofangreindra ákvarðana veiðimálastjóra, voru ekki byggðar á réttum lagagrundvelli.

Að þessu sögðu vil ég þó jafnframt að fram komi að ég tel að það kunni að vera mikilvægt, og í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti, að tilkynna um veiðitakmarkanir sem ákveðnar eru á grundvelli lagaheimildar eins og var í 7. mgr. 14. gr. laga nr. 76/1970 jafnframt með birtingu almennra auglýsinga og með birtingu almennra stjórnvaldsfyrirmæla, til viðbótar við birtingu einstakra ákvarðana. Hef ég þar í huga þær aðstæður sem skapast geta vegna aðilaskipta að þeim landareignum sem netaveiðiréttur kann að fylgja auk sjónarmiða sem lúta að refsivörslu í tengslum við framkvæmd umræddra veiðibanna.

Ég vek athygli á því að í svörum sínum til mín hefur landbúnaðarráðuneytið byggt á því að stjórnsýsluvenja hafi myndast um það að ákvarða takmörkun veiða á grundvelli 7. mgr. 14. gr. laga um lax- og silungsveiði með almennum stjórnvaldsfyrirmælum. Af því tilefni tek ég fram að hvað sem líður slíkri venju við framkvæmd stjórnvalda á umræddu lagaákvæði getur hún ekki vikið til hliðar þeim lagaákvæðum sem ég hef að framan rakið og leiða til þess að slíkar ákvarðanir eigi að taka í formi stjórnvaldsákvarðana, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Mér er ljóst að slík framkvæmd kann í vissum tilvikum að vera nokkuð þyngri í vöfum en sá háttur sem stjórnvöld hafa hingað til viðhaft við töku ákvarðana um friðun á grundvelli umræddrar lagaheimildar. Slík sjónarmið víkja þó ekki ein og sér til hliðar því grundvallarsjónarmiði að stjórnsýslan verður að byggja á gildandi lögum hverju sinni. Það verður að vera í höndum Alþingis að taka ákvörðun um það hvort við ákvarðanir af þessu tagi kunni að vera ástæða til að víkja frá þeim lágmarksreglum sem fram koma í stjórnsýslulögunum og ætlað er að stuðla að auknu réttaröryggi einstaklinga og annarra einkaaðila í samskiptum þeirra við stjórnvöld. Hefur það sjónarmið sérstakt vægi þegar um ræðir ákvarðanir stjórnvalda sem ætlað er að takmarka afmörkuð og lögvarin réttindi einkaaðila, eins og hér er raunin. Sú framkvæmd sem ráðuneytið vísar til hefur vissulega verið fylgt um árabil en í því efni verður jafnframt að horfa til þeirrar þróunar sem orðið hefur á reglum sem gilda um ákvarðanir stjórnvalda sem fela í sér inngrip í réttindi borgaranna. Á það ekki síst við á því sviði sem hér um ræðir, þar sem ákvarðanir stjórnvalda geta falið í sér takmarkanir eignarráða fasteignareigenda. Ég nefni hér að með dómi sínum frá 11. nóvember 1980, Hrd. 1980, bls. 1763, komst Hæstiréttur að þeirri niðurstöðu að veita bæri eiganda lands andmælarétt áður en stjórnvöld heimiluðu eignarnám á landi hans vegna framkvæmdar á skipulagi. Auknar kröfur til málsmeðferðar af hálfu stjórnvalda við ákvarðanir sem fela í sér inngrip í réttindi borgaranna hafa síðan komið til bæði með dómum Hæstaréttar og löggjöf og þar hefur þáttur stjórnsýslulaganna frá 1993 verið veigamestur. Í ýmsum tilvikum hefur þessi réttarþróun leitt til þess að stjórnvöld hafa þurft að taka stjórnsýsluframkvæmd sína til endurskoðunar eða aflað hefur verið skýrari lagaheimildar til hennar að því marki sem hún hefur vikið frá hinum almennu reglum stjórnsýsluréttarins.

4.

Ákvæði 7. mgr. 14. gr. lax- og silungsveiðilaga nr. 76/1970, með síðari breytingum, veitti stjórnvöldum heimild til að takmarka veiðar á göngusilungi í sjó, um tiltekinn tíma. Í ákvæðinu var jafnframt mælt fyrir um ákvörðun bóta vegna slíkrar takmörkunar, eins og áður hefur komið fram. Þegar veiðimálastjóri afmarkaði gildistíma banns við netaveiði göngusilungs við Eyjafjörð ákvað hann að það skyldi gilda frá 15. maí til 15. ágúst ár hvert, sbr. 1. gr. reglna nr. 373/2004, en við Skjálfanda og Þistilfjörð frá 10. júní til 10. ágúst ár hvert, sbr. 1. gr. reglna nr. 372/2004. Veiðibannið við Eyjafjörð tók þó ekki gildi fyrr en 15. júlí 2004, sbr. 1. gr. reglna nr. 452/2004.

Í bréfi mínu til landbúnaðarráðherra, dags. 3. júní 2005, óskaði ég þess að ráðuneyti hans skýrði hvernig tilvitnað orðalag um bann „á ári hverju“ samrýmdist kröfu 7. mgr. 14. gr. lax- og silungsveiðilaga um tiltekinn tíma og jafnframt reglum um skýrleika í ákvörðunum stjórnvalda, og þá sérstaklega með tilliti til þess hvernig ætti að leggja þessar ákvarðanir veiðimálastjóra til grundvallar við ákvörðun bóta. Í skýringum sínum til mín, sbr. bréf ráðuneytisins, dags. 10. ágúst 2005, er vísað til þess að nokkur fjöldi reglna sé í gildi með sama efni og orðalagi. Reglurnar séu skýrar og ekki sé vandkvæðum bundið að leggja þær til grundvallar við ákvörðun bóta.

Eins og fram kom hér að framan var á árinu 1957 bætt við þá takmörkunarheimild sem nú er að finna í 7. mgr. 14. gr. laga nr. 61/2006, um lax- og silungsveiði, að hún næði til þess að setja bann eða takmörkun á veiði í „tiltekinn tíma“. Í lögskýringargögnum er ekki að finna sérstakar röksemdir fyrir því að ákveðið var að bæta við lagagreinina þeim orðum að veiðitakmörkun eða veiðibann skyldi ná til tiltekins tíma. Hvað sem því líður felst í þessu skilyrði lagaákvæðisins, eins og því hlýtur að verða beitt samkvæmt orðanna hljóðan, að ákvörðun um veiðibann eða veiðitakmörkun skal vera tímabundin, t.d. við tiltekna daga, vikur eða árabil, sem þá taki mið af áætlaðri friðunarþörf eða teljist nægjanlegt til að framkvæma rannsóknir eða kannanir sem síðan geta myndað grundvöll að frekari ákvörðunum í þessum efnum. Jafnframt verður hér að hafa í huga niðurlag málsgreinarinnar þar sem til þess er vísað að hver og einn rétthafi sem fyrir skerðingu réttinda verður vegna ákvörðunar um veiðibann eða takmörkun eigi rétt til bóta fyrir það tjón sem af hlýst. Slíkur bótaréttur verður ekki að réttu lagi metinn nema fyrirfram sé ljóst hversu umfangsmikla skerðingu réttinda er um að ræða, þar á meðal til hve langs tíma hún skuli ná.

Af framangreindu leiðir að ákvörðun sem tekin var á grundvelli 7. mgr. 14. gr. laga nr. 76/1970, um lax- og silungsveiði, með síðari breytingum, þurfi að hafa fyrirfram afmarkaðan gildistíma. Málsgreinin fól ekki í sér heimild til að takmarka eða banna veiðar göngusilungs um ótakmarkað árabil eins og veiðimálastjóri gerði með setningu reglna nr. 372/2004 og 373/2004. Óvissa sem slíkt fyrirkomulag felur í sér um réttarstöðu þeirra aðila sem veiðitakmarkanirnar beinast að styður þá niðurstöðu. Að þessu leyti voru ákvarðanir veiðimálastjóra því í ósamræmi við þá lagaheimild sem fram kom í 7. mgr. 14. gr. þágildandi laga um lax- og silungsveiði.

5.

Eins og áður hefur komið fram fólst það í 14. gr. laga nr. 76/1970, um lax- og silungsveiði, með síðari breytingum, að veiðar á silungi í sjó innan netlaga voru heimilar, öndvert við það bann sem lagt var við veiðum á laxi í sjó. Netaveiði á silungi var þó takmörkuð við ákveðinn netafjölda fyrir hverja landareign, sbr. 6. mgr. 14. gr. Sambærilegar reglur er nú að finna í lögum nr. 61/2006. Eins og einnig er rakið hér að framan fólst í 7. mgr. sömu lagagreinar heimild til handa stjórnvöldum til að takmarka þennan rétt til veiða á göngusilungi í sjó að tilteknum skilyrðum fullnægðum. Ákvæðið fól því í sér heimild til að takmarka rétt þeirra sem áttu þegar lögvarin réttindi til veiða á göngusilungi samkvæmt 14. gr. og þá fyrst og fremst í þeim tilgangi að fá það mikinn stofn í viðkomandi ár af laxi og göngusilungi eins og „lífsorka hvers vatns leyfir“ (Alþt. 1942, A-deild, bls. 158).

Í þeim málum sem hér eru til umfjöllunar liggja fyrir ýmis gögn sem lýsa afstöðu veiðimálastjóra og landbúnaðarráðuneytisins til þess að raunveruleg þörf hafi verið á að takmarka að einhverju leyti veiðar á göngusilungi á þeim svæðum sem hin umræddu veiðibönn ná til. Annars vegar er bent á að ástandi bleikjustofna hafi hrakað undanfarin ár. Hins vegar er bent á að netaveiði á göngusilungi hafi í för með sér blóraveiði á laxi og því sé eðlilegt að takmarka netaveiðar bleikju í nágrenni laxveiðiánna á svæðinu, einkum á aðalgöngutíma laxins. Viss gögn liggja þessu mati til grundvallar. Er það ekki á mínu verksviði að endurmeta í stórum atriðum það faglega mat veiðimálastjóra að göngusilungur hafi verið veiddur í of miklum mæli á þeim svæðum sem um ræðir og að það myndi stuðla að aukinni veiði í viðkomandi veiðiám yrðu netaveiðar á göngusilungi í sjó takmarkaðar. Að þessu leyti verður því ekki fullyrt að ákvarðanir veiðimálastjóra hafi verið í andstöðu við þann tilgang heimildarinnar í 7. mgr. 14. gr. að fá það mikinn stofn í viðkomandi ár af laxi og göngusilungi eins og „lífsorka hvers vatns leyfir“. (Alþt. 1942, A-deild, bls. 158.)

Á hinn bóginn kemur það einnig fram í gögnum og skýringum frá veiðimálastjóra og landbúnaðarráðuneytinu að það sé skoðun þessara stjórnvalda að líklega hafi mun meiri veiðar verið stundaðar á þeim svæðum sem hin umræddu veiðibönn ná til heldur en í raun voru heimilar að lögum, sbr. 6. mgr. 14. gr. laga nr. 76/1970, um lax- og silungsveiði. Í úrlausn ráðuneytisins, dags. 29. júlí 2004, segir til að mynda svo:

„Í rökstuðningi sínum bendir Veiðimálastjóri einnig á, að réttur til netaveiða á silungi samkvæmt 6. mgr. 14. gr. laga nr. 76/1970 miðist við þann netafjölda sem umrætt lögbýli hafði síðustu 5 ár fyrir gildistöku lax- og silungsveiðilaga sem gengu í gildi 1957. Frá þeim tíma hafi ekki verið heimilt að bæta við netalögnum skv. 5. tl. 27. gr. sömu laga. Bendir Veiðimálastjóri á að enginn aðilanna hafi gefið upp veiði samkvæmt veiðiskýrslum embættisins, sem þó sé lögboðið skv. 12. gr. lax- og silungsveiðilaganna. Í fylgiskjali með rökstuðningi Veiðimálastjóra, sem er ljósrit úr bók Lárusar Á. Gíslasonar „Handbók um hlunnindajarðir á Íslandi“ sem gefin var út 1982 og byggir á fasteignamati fyrri ára, bendir Veiðimálastjóri á að komi fram að engar jarðir í Svalbarðsstrandarhreppi hafi verið skráðar með silungsveiðihlunnindi, ef frá eru taldir Veigastaðir. Dregur Veiðimálastjóri þá ályktun af þessu að vegna þeirra takmarkana í lögum sem að ofan er lýst geti umrædd veiði og þar með veiðiréttur ekki hafa aukist frá þeim tíma nema farið sé á svig við lög. Telur Veiðimálastjóri því ljóst að veiðiréttur flestra jarða á Svalbarðsströnd standi því mjög veikum fótum í lagalegu tilliti.“

Þá segir svo í úrlausn ráðuneytisins, dags. 23. nóvember 2004:

„Er sérstaklega bent á að þótt laxastofninn sé almennt í vexti sé ennþá veruleg lægð í stórlaxastofninum á Norðurlandi. Því hafi einna minnst aukning verið í laxveiði í Þistilfirði, þar sem stórlax er mjög stór hluti í laxveiðinni. Nefnir Veiðimálastjóri sérstaklega að undanfarin ár hafi veiðieftirlit verið aukið á norður- og austurlandi sem hafi m.a. leitt til þess að sumarið 2003, hafi verið kærð tvö brot, vegna netalagna í firðinum, þar sem greinilega hafi verið um að ræða veiðar á laxi í skjóli þess að heimild væri til að veiða aðrar fisktegundir.“

Um það sjónarmið að líkur séu á að veitt sé umfram lagaheimildir er enn fjallað í skýringum ráðuneytisins til mín, sbr. bréf dags. 10. ágúst 2005, og í gögnum sem ráðuneytið aflaði frá veiðimálastjóra í tilefni af ritun þess bréfs. Meðal þeirra gagna sem ráðuneytinu bárust frá veiðimálastjóra er minnisblað hans, dags. 11. júlí 2005, ritað í tilefni af fyrirspurn minni til ráðuneytisins. Þar segir t.d. svo:

„Í töflu 2 eru sýndar þær lagnir á vestanverðu Tjörnesi, sem skrásettar voru af eftirlitsmanni veiðimálastjóra árið 1999. Skrásettir voru 8 GPS staðir en sums staðar svo sem fyrir landi Húsavíkurbæjar hafði sveitarstjórn heimilað allt að 30 lagnir á nokkurra kílómetra strandlengju [...]. Eins og í Eyjafirði má ljóst vera að þessi netafjöldi er í engu samræmi við hugsanlegan netaveiðirétt samkvæmt handbók um hlunnindajarðir [...].“

Nokkru síðar í sama minnisblaði segir jafnframt:

„Eins og fram kom [...] hafa þeir sem stunda netaveiðar í sjó verið látnir njóta vafans, þótt þeir ættu sumir hverjir erfitt með að sanna sinn veiðirétt miðað við 6. mgr. 14. greinar laga nr. 76/1970 um lax- og silungsveiði með síðari breytingum. Á sama hátt hafa allir þessir aðilar hins vegar orðið að lúta þeim reglugerðum, sem settar hafa verið á grundvelli 7. mgr. sömu lagagreinar. Erfitt er að sjá hvernig almenn stjórnvaldsfyrirmæli eins og reglur nr. 372/2004 og 373/2004 gætu eingöngu náð til þeirra, sem staðfest geta veiðirétt, en ekki til þeirra sem ólöglegar veiðar stunda. Vissulega væri nauðsynlegt að staðfesta silungsveiðirétt þeirra, sem við sjávarsíðuna búa, með tilvísun í hlunnindabækur, fasteignamöt, veiðiskýrslur og annað sem gæti legið fyrir en slík aðgerð væri best útfærð með lagasetningu í tengslum við pólitíska stefnumótun. Lengi hefur legið fyrir, að erfitt er að sætta þau sjónarmið að banna laxveiðar í sjó en heimila svo til óheftar netaveiðar á silungi í sjó, einkum í nágrenni laxveiðiánna. Setning ofangreindra reglugerða eru tilraunir til að sætta þessi sjónarmið án þess að ganga of nærri þeim sem silungsveiðar stunda.“

Sjónarmið ráðuneytisins um meinta veiði umfram þá sem í raun fellur undir heimild skv. 6. mgr. 14. gr. lax- og silungsveiðilaga, sbr. bréf þess dags. 10. ágúst 2005, hafa áður verið rakin í III. kafla álitsins hér að framan. Samhengis vegna er þó rétt að taka eftirfarandi texta úr bréfinu aftur upp hér:

„Ráðuneytið vísar um ofangreint til minnisblaðs veiðimálastjóra dags. 11. júlí 2005. Þar sem veiðimálastjóri taldi ljóst að réttur jarðeigenda væri í besta falli óljós, hefði verið nauðsynlegt að til þess að ná markmiðum bannsins yrði það að ná til svæðisins alls og allra þeirra sem netalagnir voru skráðar hjá. Þar með var líka gætt alls jafnræðis og komist hjá því að þeir sem héldu fram rétti sínum en ættu ekki skráð netaveiðihlunnindi héldu veiðum áfram vegna óvissu um réttarstöðu þeirra. Eins og fram kemur í minnisblaði veiðimálastjóra voru þessir aðilar látnir njóta vafans án þess að afstaða væri tekin til meintra réttinda þeirra. Ráðuneytið taldi það alveg ljóst og var um það sammála veiðimálastjóra að markmiðum bannsins um friðun væri ekki hægt að ná nema með því að láta það ná til alls hins tilgreinda svæðis.“

Af tilvitnuðum skýringum stjórnvalda dreg ég þá ályktun að veiðimálastjóri hafi haft grunsemdir um að netaveiðar í sjó, umfram lagaheimildir, væru stundaðar í allnokkrum mæli á þeim svæðum þar sem hann takmarkaði netaveiðar göngusilungs með reglum 372/2004 og 373/2004. Við þau sjónarmið hefur landbúnaðarráðuneytið ekki gert athugasemdir. Jafnframt dreg ég þá ályktun að einmitt þessar grunsemdir veiðimálastjóra hafi, ásamt öðrum atriðum, leitt til þess að hann hafi kosið að setja reglur sem fælu í sér einfalt bann við umræddri tegund veiða tiltekinn tíma á ári hverju. Ég skil röksemdir veiðimálastjóra og landbúnaðarráðuneytisins meðal annars svo að stjórnvöld hafi í raun talið að með þeirri aðferð yrðu lögmætar veiðar takmarkaðar en um leið tekið fyrir veiðar umfram lagaheimildir. Tilgangur reglnanna hafi því ekki síður verið sá að stemma stigu við veiðum umfram lagaheimildir en að takmarka lögmætar veiðar samkvæmt 6. mgr. 14. gr. laga nr. 76/1970. Bendi ég hér jafnframt á það sem segir í minnisblaði veiðimálastjóra frá 11. júlí 2005, að lengi hafi legið fyrir að erfitt sé að sætta þau sjónarmið að banna laxveiðar í sjó en heimila svo til óheftar netaveiðar á silungi í sjó, einkum í nágrenni laxveiðiánna. Setning þeirra reglna sem hér um ræðir hafi verið tilraun til að sætta þau sjónarmið, án þess að ganga of nærri þeim sem silungsveiðar stunda.

Af þessu tilefni vil ég taka fram að heimildin í 7. mgr. 14. gr. lax- og silungsveiðilaga nr. 76/1970, með síðari breytingum, varð ekki nýtt í þeim tilgangi að takmarka ólögmætar netaveiðar í sjó, hvorki á göngusilungi né sjávarfiskum, eða til að sætta deilur milli rétthafa um reglur sem settar hafa verið af Alþingi í formi laga. Í 7. mgr. 14. gr. fólst heimild til að takmarka annars lögmætar veiðar á göngusilungi í sjó, fyrst og fremst í því skyni að byggja upp veiði á laxi og silungi í viðkomandi veiðiám. Þegar heimildin var nýtt til takmörkunar á netaveiðum á göngusilungi fólst í því að með henni var takmarkaður sá lögvarði réttur til netaveiða á göngusilungi sem fjallað er um í 6. mgr. sömu lagagreinar. Gegn veiðum sem þegar teljast óheimilar verða stjórnvöld að vinna með öðrum hætti og á grundvelli annarra lagareglna. Minni ég á að samkvæmt 104. gr. laga nr. 76/1970 gat sá sem staðinn var að veiðum á stað þar sem veiði var bönnuð þurft að gjalda sektum eða fangelsi allt að tveimur árum ef sakir voru miklar. Þá verður á því að byggja að ef ósætti er um það lagaumhverfi sem Alþingi hefur mótað kunni jafnframt að vera tilefni að vekja athygli ráðherra á því, eftir atvikum þannig að hann geti metið hvort rétt sé að hann nýti sér stjórnskipulega heimild sína til að leggja til við þingið breytingar á þeim lagaákvæðum sem deilum valda. Heimild til töku ákvarðana um friðunaraðgerðir verður af hálfu stjórnvalda ekki nýtt til þess að sætta andstæð sjónarmið sem uppi kunna að vera vegna ákvarðana sem Alþingi hefur með beinum hætti tekið í formi laga.

Sá tilgangur umræddra ákvarðana veiðimálastjóra, að vinna gegn veiðum umfram lagaheimildir annars vegar og sætta ósætti hagsmunaaðila við að Alþingi hafi ákveðið það fyrirkomulag með lögum að laxveiðar í sjó skyldu almennt bannaðar, en veiðar á göngusilungi í sjó skyldu leyfilegar að tilteknu marki innan netlaga hins vegar, var því ekki í samræmi við þá lagaheimild sem ákvarðanir hans byggðu á, þ.e. 7. mgr. 14. gr. laga nr. 76/1970 um lax- og silungsveiði, með síðari breytingum.

6.

Eins og fram er komið fól ákvæði 7. mgr. 14. gr. laga nr. 76/1970, með síðari breytingum, í sér heimild til að takmarka rétt þeirra sem þegar áttu lögvarin réttindi til veiða á göngusilungi samkvæmt 14. gr. og þá í þeim tilgangi að fá það mikinn stofn í viðkomandi ár af laxi og göngusilungi eins og „lífsorka hvers vatns leyfir“. (Alþt. 1942, A-deild, bls. 158).

Ákvörðun um veiðitakmörkun á grundvelli 7. mgr. 14. gr. er íþyngjandi gagnvart þeim rétthöfum sem um ræðir. Við beitingu slíkra lagaheimilda verða stjórnvöld að jafnaði að gæta þess að slík ákvörðun sé ekki tekin nema lögmætu markmiði, sem að skal stefnt, verði ekki náð með öðru og vægara móti, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Fram er komið hér að framan að veiðimálastjóri taldi þörf á takmörkun netaveiða á göngusilungi í sjó við austanverðan Eyjafjörð, Skjálfanda og Þistilfjörð í því skyni að efla viðgang fiskistofna í viðkomandi veiðiám. Það er ekki á mínu starfssviði að endurskoða það sérfræðilega mat veiðimálastjóra. Hins vegar hefur hér að framan einnig komið fram að líta verði svo á að veiðimálastjóri hafi talið að netaveiðar í sjó, umfram lagaheimildir, væru stundaðar í allnokkrum mæli á nefndum svæðum og að tilgangur hans með umræddum ákvörðunum um veiðitakmarkanir hafi einnig, og ekki síður, verið að stemma stigu við slíkum veiðum en lögmætum netaveiðum á göngusilungi.

Af gögnum málsins verður ekki ráðið að áður en ákvarðanir um veiðibann voru teknar, sbr. reglur nr. 372/2004 og 373/2004, hafi veiðimálastjóri haft undir höndum upplýsingar um umfang þess veiðiréttar sem fylgdi landareignum á svæðinu, sbr. 6. mgr. 14. gr. laga nr. 76/1970, um lax- og silungsveiði, með síðari breytingum. Þá verður ekki séð að hann hafi leitast við að upplýsa þann rétt með kerfisbundnum hætti. Að mínu áliti hefði veiðimálastjóri hins vegar þurft að leitast við að afla sér slíkra upplýsinga áður en í umræddar friðunaraðgerðir var ráðist. Aðeins að undangenginni könnun á þessum þætti málsins gat veiðimálastjóri með fullnægjandi hætti lagt mat á það hvort nauðsyn bar til að takmarka hin lögvörðu réttindi landeigenda til veiða á göngusilungi, með þeim hætti sem hann gerði, eða hvort nægjanlegt var að ráðast í aðrar og vægari aðgerðir til að ná því sama markmiði, s.s. að stemma sérstaklega stigu við veiðum sem fram fóru umfram lagaheimildir. Ég tek jafnframt fram að ef veiðimálastjóri mat það svo að mjög brýna nauðsyn bæri til að takmarka allar veiðar á göngusilungi á umræddum svæðum þá þegar sumarið 2004, og þá einnig lögmætar veiðar óháð því hversu umfangsmiklar þær væru, án þess að tækifæri gæfist til þeirrar upplýsingaöflunar sem ég hef vísað til hér að ofan, þá hefði í það minnsta borið að hafa gildistíma reglnanna takmarkaðan við þann tíma sem tekið hefði að framkvæma slíka könnun. Reglurnar voru hins vegar ekki settar fram með þeim hætti.

Málsmeðferð veiðimálastjóra við töku ákvarðana um veiðitakmarkanir, sbr. ákvæði reglna nr. 372/2004 og 373/2004, var því samkvæmt framangreindu ekki í samræmi við þá grundvallarreglu stjórnsýsluréttar, þ.e. rannsóknarregluna, að málsatvik skuli upplýst nægjanlega áður en ákvörðun er tekin.

7.

Í annarri af þeim kvörtunum sem hér er til umfjöllunar var óskað eftir því að ég fjallaði um það sérstaklega hvernig skuli staðið að mati bóta samkvæmt 7. mgr. 14. gr. laga nr. 76/1970, um lax- og silungsveiði, með síðari breytingum.

Ég bendi á að í úrlausnum sínum í báðum hinum umræddu málum komst ráðherra að þeirri niðurstöðu að ekki væri ástæða til að gera athugasemdir við reglur veiðimálastjóra „að því gefnu að bætur verði metnar skv. 101. og 103. gr. lax- og silungsveiðilaga nr. 76/1970, sbr. lög um framkvæmd eignarnáms nr. 11/1973“. Ég hef hér að framan sett fram allnokkrar athugasemdir við reglur veiðimálastjóra og þann farveg sem landbúnaðarráðherra ákvað að leggja málin í þegar hann fékk stjórnsýslukærur vegna þeirra til úrlausnar. Á hinn bóginn fæ ég ekki séð að ástæða sé fyrir mig að fjalla sérstaklega á þessu stigi um ákvörðun bóta fyrir þá skerðingu veiðiréttar sem í reglunum fólst. Hef ég þar m.a. í huga að ekkert í gögnum málsins bendir til að á bótarétt vegna skerðingarinnar hafi reynt, þannig að fyrir hendi séu ákvarðanir stjórnvalda í þeim efnum sem rétt sé að ég taki til umfjöllunar.

8.

Þegar athugun mín á máli þessu hófst fór ég þess á leit við landbúnaðarráðuneytið með bréfi, dags. 3. júní 2005, að mér yrðu látnar í té skýringar og svör við nánar tilgreindum atriðum. Um mánuði síðar, eða 4. júlí 2005, barst mér bréf frá ráðuneytinu þar sem því var lýst að í ljósi þess að endurskoðun lax- og silungsveiðilaga stæði yfir væri það fyrirætlan ráðuneytisins að endurskoða þá stjórnsýsluframkvæmd sem m.a. heyrði undir þau lög. Að loknum þeim tímamörkum sem hinar umræddu reglur settu ár hvert, þ.e. 10. ágúst annars vegar og 15. ágúst hins vegar, myndi ráðuneytið leggja það til við veiðimálastjóra að afturkalla reglur nr. 372/2004 og 373/2004. Ástæða þess að ákveðið væri að bíða með afturköllunina væri sú að hleypa ekki í uppnám „núverandi framkvæmd“ við friðun laxfiska, sem fram að þessu hefði gefist vel. Síðan segir í bréfinu: „Ný löggjöf og ný stofnun mun færa okkur heildstæðan lagagrundvöll með styrkari stjórnsýsluframkvæmd en áður hefur verið.“

Í tilefni þessa svarbréfs ritaði ég landbúnaðarráðherra á ný bréf, dags. 12. júlí 2005. Þar benti ég á að ekki kæmi skýrlega fram hvort fyrra fyrirspurnarbréf mitt sem og athugasemdir sem fram komu í kvörtunum málsins hefðu orðið tilefni hinnar fyrirhuguðu afturköllunar á reglunum. Ég teldi hins vegar nauðsynlegt að ráðuneytið kynnti mér afstöðu sína að því leyti sérstaklega þar sem ljóst væri að ákveðið hefði verið að bíða með afturköllunina þar til sá tími á árinu 2005 sem bannið ætti að taka til væri liðinn. Í svarbréfi ráðuneytisins, dags. 10. ágúst 2005, segir m.a. svo:

„Ráðuneytið vill af gefnu tilefni vísa til áður reifaðra sjónarmiða sinna um lögmæti reglna veiðimálastjóra og svarar því fyrirspurn yðar þess efnis hvort fyrirhuguð ósk til veiðimálastjóra um afturköllun reglnanna helgist af athugasemdum yðar eða kvartenda, neitandi. Ef ráðuneytið teldi reglur veiðimálastjóra ekki standast lög hefði ráðuneytið umsvifalaust lagt til við veiðimálastjóra að hann afturkallaði reglurnar. Það er í sjálfu sér ekki á valdi ráðuneytisins að afturkalla umræddar reglur, skv. lögum nr. 76/1970. Ráðuneytið telur hins vegar að í ljósi þess, ef ný lög um lax- og silungsveiði verða samþykkt á komandi þingi, að eðlilegt geti talist að reglurnar væru endurskoðaðar af nýrri stofnun sem færi með málaflokkinn, þ.e.a.s. landbúnaðarstofnun.“

Nú er ljóst, eins og rakið hefur verið hér að framan, að á þeim ákvörðunum veiðimálastjóra sem hér hafa verið til umræðu voru allnokkrir annmarkar að lögum. Lúta þeir ekki aðeins að formi og birtingu umræddra ákvarðana eða gildistíma þeirra, heldur einnig að því að ekki hafi verið aflað nægjanlegra upplýsinga áður en ákvarðanirnar voru teknar og að því að til grundvallar þeim hafi að minnsta kosti að hluta til legið ómálefnaleg sjónarmið sem ekki samræmdust þeirri lagaheimild sem ákvarðanirnar byggðust á, sbr. 7. mgr. 14. gr. laga nr. 76/1970, um lax- og silungsveiði. Upphafleg svör landbúnaðarráðuneytisins til mín, sbr. bréf dags. 4. júlí 2005, gáfu á vissan hátt tilefni til að ætla að ráðuneytið liti svo á að sá grundvöllur sem lagður hefði verið að ákvörðunum veiðimálastjóra í þeim málum sem athugun mín beinist að væri ekki svo skýr sem æskilegt væri. Af þeirri ástæðu væri fyrirhugað að bregðast við. Síðari svör ráðuneytisins bentu hins vegar til þess að ætlunin væri að hugsanleg endurskoðun biði gildistöku nýrra laga. Ég legg á það áherslu að stjórnsýslan þarf hverju sinni að haga verkum sínum og ákvörðunum í samræmi við gildandi lög. Sé það reyndin að ákvarðanir eða gerðir stjórnvalda hafi ekki verið í samræmi við lög dugar ekki fyrir stjórnvöld að halda að sér höndum við að bæta úr eða afturkalla ákvarðanir í skjóli þess að áform séu uppi um lagabreytingar. Ég tel að í þessu máli hefði verið fullt tilefni fyrir hlutaðeigandi stjórnvöld til að bregðast við framkomnum athugasemdum, og þá sérstaklega eftir að ákveðin atriði höfðu verið dregin fram af minni hálfu í fyrirspurnarbréfum til landbúnaðarráðuneytisins, og gera viðeigandi ráðstafanir til að endurskoða og eftir atvikum að afturkalla þær ákvarðanir sem teknar höfðu verið um bann við þeirri silungsveiði í sjó sem þær reglur sem um er fjallað í áliti þessu hljóðuðu um.

Ný lög um lax- og silungsveiði tóku gildi 1. júlí 2006, sbr. lög nr. 61/2006, um lax- og silungsveiði. Í þeim er að finna ákvæði sem eru efnislega um margt sambærileg við þau ákvæði laga nr. 76/1970, um lax- og silungsveiði, sem ég hef rakið í áliti þessu, en þó með þeirri breytingu að nú er beint tekið fram að heimilt sé að taka umræddar ákvarðanir „með reglum.“ Í nýju lögunum er m.a. að finna svohljóðandi ákvæði um heimildir til takmörkunar á veiðum göngusilungs í sjó, sbr. 5. mgr. 15. gr. laganna:

„Landbúnaðarstofnun er að eigin frumkvæði eða samkvæmt beiðni veiðifélaga eða veiðiréttarhafa, þar sem ekki eru veiðifélög, sem hagsmuna eiga að gæta heimilt með reglum að takmarka eða banna á tilteknum svæðum og um tiltekinn tíma veiði silungs samkvæmt grein þessari, ef slíkt er nauðsynlegt, til þess að tryggja fiskigengd í nærliggjandi veiðivötn.“

Þá hljóða 1. og 2. mgr. sömu lagagreinar svo:

„Ekki má veiða göngusilung í sjó. Slíkar veiðar eru þó heimilar í netlögum sjávarjarða og skulu þær hlíta sömu reglum og veiði silungs í ósöltu vatni eftir því sem við getur átt.

Við veiðar göngusilungs í fastar veiðivélar í netlögum einstakra sjávarjarða skal miða við þann netafjölda sem viðkomandi fasteign hafði síðustu fimm ár fyrir gildistöku laga um lax- og silungsveiði, nr. 53/1957. Landbúnaðarstofnun skal halda skrá um framangreindan rétt sjávarjarða til netaveiði í netlögum og sinna eftirliti með þeim veiðum í samræmi við ákvæði laga þessara.“

Ástæða þess að ég tel hér rétt að rekja með þessum hætti efni hinna nýju laga um lax- og silungsveiði er að efni þeirra hefur vitaskuld nokkur áhrif á þau tilmæli og ábendingar sem ég tel rétt að hafa uppi í tilefni af þeim athugasemdum sem ég hef sett fram hér að framan. Bendi ég þar ekki síst á að í lokamálslið 2. mgr. 15. gr. laganna er sérstaklega kveðið á um að Landbúnaðarstofnun skuli halda skrá um rétt sjávarjarða til netaveiði á göngusilungi í netlögum.

Í samræmi við niðurlagsákvæði 7. mgr. 14. gr. laga nr. 76/1970, sbr. nú 6. mgr. 15. gr. laga nr. 61/2006, verður að leysa úr því með mati, eftir atvikum með atbeina dómstóla, hvort þeir sem borið hafa fram þær kvartanir sem um er fjallað í áliti þessu eigi rétt til skaðabóta úr hendi þeirra veiðifélaga sem óskuðu eftir að umrædd bönn yrðu sett á eða úr hendi þeirra sem takmörkunin er til hagsbóta fyrir eins og það er orðað í lögunum nú. Ef þessir aðilar telja að ríkið hafi þar til viðbótar bakað sér bótaskyldu með athöfnum sínum verður það að vera viðfangsefni dómstóla að leysa úr slíkum ágreiningi. Ég tek enga afstöðu í því efni.

Hér að framan hef ég komist að þeirri niðurstöðu að annmarkar hafi verið á undirbúningi, efni og formi þeirra ákvarðana um takmarkanir á netaveiðum á göngusilungi sem veiðimálastjóri tók á árinu 2004 með setningu reglna nr. 372/2004 og 373/2004, sbr. reglur nr. 452/2004. Það eru því tilmæli mín til stjórnvalda, nú Landbúnaðarstofnunar, að þessar ákvarðanir verði teknar til endurskoðunar með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem lýst er í áliti þessu, og þá eftir atvikum einnig að teknu tilliti til þeirra breytinga sem leiða af lögum nr. 61/2006 sé það ætlun stjórnvalda að halda umræddum friðunaraðgerðum áfram. Ég bendi sérstaklega á það sem áður var vísað til um skyldu Landbúnaðarstofnunar til að halda skrá um þau réttindi sem slíkar takmarkanir kunna að beinast að. Við undirbúning og töku ákvarðana um þær takmarkanir á því framvegis að liggja fyrir hverjir telja sig eiga slík réttindi og þá eftir atvikum úrlausn um ágreining sem kann að rísa um skráningu hans.

Ég tek fram að þótt í 5. mgr. 15. gr. laga nr. 61/2006 sé nú sagt að Landbúnaðarstofnun sé heimilt „með reglum“ að takmarka eða banna á tilteknum svæðum og um tiltekinn tíma er það sjálfstætt úrlausnarefni hvort af því einu leiðir að Landbúnaðarstofnun geti í öllum tilvikum tekið umræddar ákvarðanir aðeins með að birta um þær reglur sem almenn stjórnvaldsfyrirmæli og þá án þess að fylgja reglum stjórnsýslulaga um undirbúning og töku ákvörðunarinnar. Ég legg á það áherslu eins og lýst hefur verið hér að framan að umræddar ákvarðanir fela í sér inngrip í lögvarin eignarréttindi tiltekinna eigenda sjávarjarða. Ég tel því að fara verði varlega í fullyrða að það eitt að mælt sé fyrir í lögum um birtingarform þessara ákvarðana leiði til þess stjórnvöld geti alfarið litið framhjá ákvæðum stjórnsýslulaga og óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins um undirbúning stjórnvaldsákvarðana þegar fyrir liggur að hverjum takmarkanirnar beinast og sama stofnun á að halda skrá yfir þessi réttindi. Ég bendi jafnframt á að sú breyting að skjóta orðunum „með reglum“ inn í texta lagagreinarinnar er í engu skýrð í athugasemdum með því frumvarpi sem varð að lögum nr. 61/2006. Mér er það ljóst að það kann að vera þyngra í undirbúningi og framkvæmd en verið hefur að taka umræddar ákvarðanir að gættum reglum stjórnsýslulaga. Það kann jafnframt vel að vera að það hafi verið ætlun þeirra sem stóðu að samningu lagafrumvarpsins að breytingin leysti stjórnvöld undan slíkum skyldum. Hér hefði þá hins vegar verið réttara að vekja athygli Alþingis á því þannig að löggjafinn gæti með skýrari hætti tekið afstöðu til þess fráviks frá hinum almennu réttaröryggisreglum sem stjórnsýslulögin hljóða um. Ég tel ekki tilefni til að fjalla frekar um þetta atriði enda liggur ekki fyrir hver kann að verða framkvæmdin af hálfu hinnar nýju Landbúnaðarstofnunar.

V. Niðurstaða.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að ákvarðanir og málsmeðferð veiðimálastjóra við setningu reglna nr. 373/2004, um bann við netaveiði göngusilungs við Eyjafjörð, sbr. reglur nr. 452/2004, um breytingu á þeim, og reglna nr. 372/2004, um bann við netaveiði göngusilungs við Faxaflóa, Skjálfanda og Þistilfjörð, hafi ekki verið í samræmi við lög.

Í fyrsta lagi er það niðurstaða mín að ákvarðanir um bann við netaveiðum göngusilungs á grundvelli 7. mgr. 14. gr. laga nr. 76/1970, um lax- og silungsveiði, með síðari breytingum, séu ákvarðanir um rétt og skyldu manna í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Óheimilt hafi því verið að taka þær ákvarðanir eingöngu með birtingu almennra stjórnvaldsfyrirmæla. Í öðru lagi er það niðurstaða mín að það hafi verið í andstöðu við skilyrði nefndrar 7. mgr. 14. gr. um „tiltekinn tíma“ að binda gildistíma reglnanna við ótilgreint árabil. Í þriðja lagi er það niðurstaða mín að sá tilgangur umræddra ákvarðana veiðimálastjóra, að vinna gegn veiðum umfram lagaheimildir annars vegar og sætta ósætti hagsmunaaðila við að Alþingi hafi ákveðið það fyrirkomulag með lögum að laxveiðar í sjó skyldu almennt bannaðar, en veiðar á göngusilungi í sjó skyldu leyfilegar að tilteknu marki innan netlaga hins vegar, hafi ekki verið í samræmi við þá lagaheimild sem ákvarðanir hans byggðu á, þ.e. 7. mgr. 14. gr. laga nr. 76/1970, um lax- og silungsveiði, með síðari breytingum. Í fjórða lagi er það niðurstaða mín að málsmeðferð veiðimálastjóra við töku umræddra ákvarðana hafi ekki verið í samræmi við þá grundvallarreglu stjórnsýsluréttar, þ.e. rannsóknarregluna, að málsatvik skuli upplýst nægjanlega áður en ákvörðun er tekin.

Í samræmi við niðurlagsákvæði 7. mgr. 14. gr. laga nr. 76/1970, sbr. nú 6. mgr. 15. gr. laga nr. 61/2006, verður að leysa úr því með mati, eftir atvikum með atbeina dómstóla, hvort þeir sem borið hafa fram þær kvartanir sem um er fjallað í áliti þessu eigi rétt til skaðabóta úr hendi þeirra veiðifélaga sem óskuðu eftir að umrædd bönn yrðu sett á eða úr hendi þeirra sem takmörkunin er til hagsbóta fyrir eins og það er orðað í lögunum nú. Ef þessir aðilar telja að ríkið hafi þar til viðbótar bakað sér bótaskyldu með athöfnum sínum verður það að vera viðfangsefni dómstóla að leysa úr slíkum ágreiningi. Ég tek enga afstöðu í því efni

Vegna þeirra annmarka sem voru á undirbúningi, efni og formi þeirra ákvarðana um takmarkanir á netaveiðum á göngusilungi sem veiðimálastjóri tók á árinu 2004 með setningu reglna nr. 372/2004 og 373/2004, sbr. reglur nr. 452/2004, eru tilmæli mín til stjórnvalda, nú Landbúnaðarstofnunar, að þessar ákvarðanir verði teknar til endurskoðunar með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem lýst er í áliti þessu, og þá eftir atvikum einnig að teknu tilliti til þeirra breytinga sem leiða af lögum nr. 61/2006 sé það ætlun stjórnvalda að halda umræddum friðunaraðgerðum áfram.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Með bréfi til landbúnaðarráðuneytisins, dags. 20. febrúar 2007, óskaði ég þess að ráðuneytið veitti mér upplýsingar, eftir atvikum með atbeina Landbúnaðarstofnunar, um hvort fyrrgreindar ákvarðanir sem teknar voru með setningu reglna nr. 372/2004 og 373/2004, sbr. reglur nr. 452/2004, hefðu verið teknar til endurskoðunar eins og tilmæli mín hljóðuðu um og hver hafi þá orðið niðurstaða þeirrar endurskoðunar, væri henni lokið, en ella hvenær þess væri að vænta að henni lyki. Í svarbréfi landbúnaðarráðuneytisins, dags. 27. febrúar s.á., segir að Landbúnaðarstofnun vinni nú að endurskoðun á umræddum reglum og að samkvæmt upplýsingum frá stofnuninni verði þeirri endurskoðun lokið í vor.

Samkvæmt upplýsingum sem ég fékk frá Landbúnaðarstofnun 19. júlí 2007 höfðu reglur nr. 373/2004 um bann við netaveiði á göngusilungi í sjó í Eyjafirði verið felldar úr gildi með reglum nr. 522/2007 sem birtar voru í B-deild Stjórnartíðinda 15. júní 2007. Hins vegar voru reglur nr. 372/2004 um bann við netaveiði göngusilungs við Faxaflóa, Skjálfanda og Þistilfjörð enn í gildi og væru þær reglur enn til athugunar hjá Landbúnaðarstofnun. Tekið skal fram að ég hef með bréfi til Landbúnaðarstofnunar óskað eftir nánari skýringum á stöðu þessara mála.