Álit

I. Kvörtun.

Hinn 1. mars 2005 leitaði A til mín og kvartaði yfir því að Flugmálastjórn Íslands hefði ekki framfylgt úrskurði samgönguráðuneytisins, dags. 29. nóvember 2004, þar sem ráðuneytið féllst á kröfu A um leiðréttingu launa hans til samræmis við ráðningarsamning hans við Flugmálastjórn Íslands. Í niðurlagi úrskurðarins segir að ljóst sé að A hafi ekki fengið greidd laun í samræmi við ráðningarsamning eftir að breytingar á launakerfi áttu sér stað og því verði að telja að hann eigi rétt á leiðréttingu launa sinna frá 1. desember 1997. Í kvörtuninni kemur fram að úrskurður ráðuneytisins feli í sér ívilnandi niðurstöðu fyrir A, enda sé fallist á allar kröfur hans, og ekkert hafi komið fram um að ráðuneytið hyggist afturkalla úrskurð sinn sökum hugsanlegra annmarka á honum. Séu því engin rök fyrir töfum á framkvæmd úrskurðarins.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 11. júlí 2006.

II. Málavextir.

Málavextir eru þeir að með bréfi, dags. 15. júlí 2004, fór A fram á það við flugmálastjóra að misræmi milli greiddra launa til hans og þeirra launa sem honum bar samkvæmt ráðningarsamningi yrði leiðrétt frá og með 1. desember 1997, þannig að honum yrði greiddur mismunurinn ásamt dráttarvöxtum samkvæmt lögum nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu, og að honum yrðu framvegis greidd laun í samræmi við gildandi ráðningarsamning og kjarasamning. Með bréfi, dags. 26. ágúst 2004, svaraði flugmálastjóri erindinu með því að vísa í meðfylgjandi minnisblað frá starfsmannastjóra stofnunarinnar, en af því mátti ráða að lagst væri gegn kröfu A. Með bréfi, dags. 8. september s.á., kærði A til samgönguráðuneytisins þá ákvörðun Flugmálastjórnar Íslands að „virða ekki ráðningarsamning stofnunarinnar við [sig]“. Með bréfi, dags. 24. september s.á., óskaði ráðuneytið eftir afstöðu Flugmálastjórnar Íslands til framkominnar stjórnsýslukæru A og jafnframt eftir upplýsingum um hvort líta bæri á fyrrgreint bréf flugmálastjórnar til A sem „stjórnsýsluákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993“. Með bréfi til A, dags. sama dag, óskaði ráðuneytið jafnframt eftir nánari skýringum á kæruefninu. Með úrskurði, dags. 29. nóvember 2004, féllst ráðuneytið á að leiðrétta bæri laun A í samræmi við kröfu hans, frá 1. desember 1997.

Þegar dráttur varð á því að úrskurðinum yrði framfylgt ritaði A flugmálastjóra bréf til að kanna hvað liði efndum hans. Var A þá upplýstur um að málið væri í vinnslu. Hinn 25. janúar 2005 ritaði A samgönguráðherra bréf þar sem hann óskaði eftir því að ráðuneytið beitti sér fyrir því að úrskurðinum yrði tafarlaust framfylgt. Með bréfi samgönguráðuneytisins, dags. 7. febrúar 2005, var A upplýstur um að eftirmál hefðu orðið innan stjórnarráðsins vegna úrskurðarins og ekki væri unnt að framfylgja honum fyrr en þau hefðu verið útkljáð. Í framhaldinu leitaði A til mín og kvartaði yfir töfum á framkvæmd úrskurðarins.

III. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég samgönguráðuneytinu bréf, dags. 8. mars 2005, þar sem ég óskaði eftir því, með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið upplýsti mig nánar um ástæður þess að ekki væri unnt að framfylgja úrskurði þess í málinu og hvaða ráðstafanir hefðu verið gerðar af þess hálfu, og eftir atvikum annarra ráðuneyta, til að leysa úr þeim vandkvæðum á framkvæmd úrskurðarins sem rakin voru í framangreindu bréfi ráðuneytisins til A. Með bréfi, dags. 29. mars 2005, tilkynnti ráðuneytið mér að verið væri að vinna í málinu og að stefnt væri að því að upplýsa mig um lausn þess fyrir miðjan aprílmánuð. Með bréfi, dags. 20. apríl 2005, ítrekaði ég þau tilmæli mín að ráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A með hliðsjón af því sem beðið var um í bréfi mínu. Með bréfi, dags. 4. maí 2005, tilkynnti ráðuneytið mér að málið væri enn í vinnslu en því yrði lokið síðar í mánuðinum og yrði ég þá upplýstur um lyktir þess. Með bréfi, dags. 6. júní 2005, ítrekaði ég enn á ný tilmæli mín um að ráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Hinn 8. júní 2005 barst mér svarbréf ráðuneytisins ásamt afritum af bréfum þess til A annars vegar og fjármálaráðuneytisins hins vegar, öll dags. 3. júní 2005. Sagði í bréfi ráðuneytisins til mín að með bréfum þeim sem hjálögð væru lyki málinu af hálfu ráðuneytisins. Bréfið til A er svohljóðandi:

„Ráðuneytið vísar í úrskurð sinn, uppkveðinn 29. nóvember 2004, í tilefni af kæru yðar vegna ágreinings um greiðslu launa eftir kjarasamning 1997. Eins og fram kom í bréfi ráðuneytisins til yðar, dags. 7. febrúar 2005, hefur ekki verið unnt að framfylgja úrskurðinum vegna ágreinings innan Stjórnarráðsins.

Fjármálaráðuneytið fer, eins og yður er kunnugt, með launa-, kjara- og lífeyrismál starfsmanna ríkisins, réttindi þeirra og skyldur. Þá fer fjármálaráðuneytið með fjármál ríkisins. Ráðuneytið hefur lýst sig ósammála úrskurðinum en það annast launagreiðslur fyrir hönd Flugmálastjórnar. Samgönguráðuneytið bendir yður því á að leita til almennra dómstóla kjósið þér að fá úrlausn þessa máls.“

Í bréfinu til fjármálaráðuneytisins segir að í tilefni af athugasemdum þess við málsmeðferð og niðurstöðu samgönguráðuneytisins í máli A hafi samgönguráðuneytið tekið málið til endurskoðunar, bæði hvað varði form og efni. Segir svo í bréfinu:

„Ráðuneytið fellst á það með fjármálaráðuneytinu að [A] átti ekki kröfu á að fá ákvörðun Flugmálastjórnar Íslands um greiðslu launa endurskoðaða af samgönguráðuneytinu, sbr. 49. gr. laga nr. 70/1996. Hinsvegar verður ekki litið framhjá meginreglunni í 14. gr. stjórnarskrár lýðveldisins sem kveður á um að ráðherrar beri ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum. Þá segir í 9. gr. laga nr. 73/1969 um Stjórnarráð Íslands að ráðuneyti hafi eftirlit með starfrækslu stofnana sem undir það ber og eignum á vegum þeirra stofnana. [...]

Með vísan til framangreindra lagaraka telur samgönguráðuneytið að ákvörðun sín sé tvímælalaust lögmæt, þótt ekki hafi verið nauðsynlegt að taka hana í úrskurðarformi.“

Þá er í bréfinu vikið að skilyrðum 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 fyrir afturköllun stjórnvaldsákvörðunar og segir þar að ráðuneytið telji ekki fyrir hendi lagaskilyrði fyrir ógildingu úrskurðarins. Hvað varðar efnislega niðurstöðu ráðuneytisins segir í bréfinu að endurskoðun málsins hafi ekki leitt til breyttrar afstöðu ráðuneytisins. Segir síðan í bréfinu:

„Þar sem bæði gerð kjarasamninga fyrir hönd íslenska ríkisins og fjármál þess er í höndum fjármálaráðherra og vegna fram komins ágreinings um málsmeðferð og niðurstöðu samgönguráðuneytisins í máli þessu gerir samgönguráðuneytið sér grein fyrir því að fjármálaráðuneytið, sem annast launagreiðslur fyrir hönd Flugmálastjórnar, kann að kjósa að fullnægja ekki úrskurðinum. Aðilar máls eiga þá kost á að skjóta því til dómstóla þar sem endanleg ákvörðun verður tekin.“

Með bréfi, dags. 16. júní 2005, bárust mér athugasemdir A vegna bréfs ráðuneytisins til hans, dags. 3. júní 2005.

Hinn 11. júlí 2005 ritaði ég samgönguráðherra bréf þar sem ég óskaði eftir því, með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997, að ráðuneytið skýrði á hvaða lagagrundvelli það teldi sér heimilt að ljúka umfjöllun sinni um erindi A, dags. 25. janúar 2005, með því bréfi sem það sendi honum 3. júní 2005. Tók ég fram að eins og málið hefði verið lagt fyrir mig lyti það erindi sem A hefði borið upp við ráðuneytið að drætti á því að Flugmálastjórn Íslands leysti úr máli hans í samræmi við úrskurð ráðuneytisins frá 29. nóvember 2004. Óskaði ég þess að ráðuneytið lýsti afstöðu sinni til þess á hvaða lagagrundvelli flugmálastjórn gæti látið hjá líða að haga afgreiðslu á máli A í samræmi við niðurstöðu úrskurðar ráðuneytisins. Tók ég fram að ekki yrði séð af gögnum sem mér hefðu verið afhent vegna málsins að fjármálaráðuneytið hefði stöðvað afgreiðslu á ákvörðunum Flugmálastjórnar Íslands um greiðslur til A í samræmi við úrskurðinn og þar með hvort og þá á hvaða grundvelli ráðuneytið teldi sig valdbært til afskipta af málinu.

Svar samgönguráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 15. júlí 2005. Með því fylgdu afrit, annars vegar af bréfi samgönguráðuneytisins til fjármálaráðuneytisins, dags. 6. janúar 2005, og hins vegar af minnisblaði sem fjármálaráðuneytið sendi samgönguráðuneytinu með tölvubréfi 21. janúar 2005, sem sögð voru sýna skoðanaskipti ráðuneytanna tveggja vegna málsins. Segir svo í bréfi samgönguráðuneytisins til mín:

„Þér spyrjið jafnframt um lagagrundvöll fyrir því að Flugmálastjórn geti látið hjá líða að haga afgreiðslu á máli [A] í samræmi við úrskurðinn. Af þessu tilefni vill ráðuneytið taka fram að ekki stóð á Flugmálastjórn að fullnægja úrskurðinum. Aftur á móti sér launadeild fjármálaráðuneytisins um launagreiðslur Flugmálastjórnar og eftirmálarnir hófust með því að launadeildin synjaði Flugmálastjórn um að framkvæma þær þar sem það taldi úrskurðinn ólögmætan. Í framhaldi af því krafðist fjármálaráðuneytið þess að samgönguráðuneytið ógilti úrskurðinn. Þetta þurfti sérstakrar athugunar við og ráðuneytið taldi óviðeigandi að gefa Flugmálastjórn sérstök fyrirmæli um greiðslur á meðan sú athugun færi fram. Eins og yður er kunnugt lauk henni með þeim bréfum, dagsettum 3. júní sl., sem vitnað er til í bréfi yðar.“

Með bréfi, dags. 21. júlí 2005, kynnti ég A bréf samgönguráðuneytisins og gaf honum kost á að senda mér þær athugasemdir sem hann teldi ástæðu til að gera í tilefni af því. Mér barst bréf með athugasemdum hans 2. ágúst 2005.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1.

Kvörtun A beinist að þeim drætti sem orðið hefur á því að Flugmálastjórn Íslands framfylgi úrskurði samgönguráðuneytisins frá 29. nóvember 2004 þar sem ráðuneytið féllst á kröfur A um leiðréttingu launa til samræmis við ráðningarsamning hans við flugmálastjórn. A leitaði til samgönguráðuneytisins með beiðni um að ráðuneytið sæi til þess að úrskurði þess yrði framfylgt. Með bréfi samgönguráðuneytisins til A, dags. 3. júní 2005, þar sem A var bent á að leita til dómstóla, kysi hann að fá úrlausn málsins, varð ljóst að ráðuneytið hygðist ekki beita sér fyrir því að flugmálastjórn framfylgdi úrskurðinum. Í samræmi við ofanritað hefur athugun mín annars vegar beinst að því hvort flugmálastjórn sé heimilt að láta hjá líða að framfylgja úrskurði samgönguráðuneytisins og hins vegar að því hvort ráðuneytinu hafi verið stætt á því að ljúka umfjöllun sinni um erindi A með framangreindum hætti.

Ég tek fram að ég hef talið nægja að beina athugun minni að afgreiðslu samgönguráðuneytisins og Flugmálastjórnar Íslands á beiðni A um að úrskurðinum yrði framfylgt en hef ekki beint athugun minni að aðkomu fjármálaráðuneytisins að máli A. Af því leiðir að í áliti mínu hef ég enga afstöðu tekið til þess hver var lagalegur grundvöllur afskipta fjármálaráðuneytisins af málinu.

2.

Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 60/1998, um loftferðir, er Flugmálastjórn Íslands sérstök stofnun undir stjórn flugmálastjóra og samkvæmt 5. gr. sömu laga fer samgönguráðherra með yfirstjórn flugmála. Fer samgönguráðherra því „með yfirstjórn stofnunarinnar sem æðra stjórnvald“ eins og sagði í athugasemdum við 6. gr. frumvarps þess sem varð að lögum nr. 60/1998. (Alþt. 1997—1998, A-deild, bls. 1324.)

Fyrir liggur í máli þessu að hinn 29. nóvember 2004 kvað samgönguráðuneytið upp úrskurð sem æðra stjórnvald vegna þeirrar ákvörðunar lægra setts stjórnvalds, Flugmálastjórnar Íslands, að synja beiðni A um leiðréttingu launa til samræmis við ráðningarsamning hans við stofnunina. Var hér um að ræða stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga sem er bindandi jafnt fyrir aðila máls, önnur stjórnvöld og það stjórnvald sem ákvörðunina tók. Á A því að geta byggt rétt á úrskurðinum nema samgönguráðuneytið hafi afturkallað hann eða hafi lýst yfir ógildi hans.

Ljóst er af bréfum samgönguráðuneytisins til A og fjármálaráðuneytisins, dags. 3. júní 2005, að samgönguráðuneytið hefur ekki afturkallað úrskurð sinn. Í framangreindum bréfum er hins vegar bent á að fjármálaráðuneytið, sem annist launagreiðslur fyrir hönd flugmálastjórnar og hafi lýst sig ósammála úrskurðinum, fari með launa-, kjara- og lífeyrismál starfsmanna ríkisins, réttindi þeirra og skyldur, sem og fjármál ríkisins. Virðist samgönguráðuneytið með þessu vera að vísa til ákvæða 1. og 8. tölul. 5. gr., sbr. 1. gr., reglugerðar nr. 3/2004, um Stjórnarráð Íslands, sem sett er á grundvelli 1. mgr. 8. gr. laga nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands, þótt ekki komi fram tilvísun til nefndra lagagreina í bréfunum.

Engin afstaða er tekin í fyrrgreindum bréfum af hálfu samgönguráðuneytisins til þess hvaða áhrif það hafi haft á valdbærni þess til að úrskurða í máli A að fjármálaráðuneytið fari með framangreind stjórnarmálefni og hvergi er þess getið að ráðuneytið telji úrskurð sinn ógildan. Tel ég ekki unnt að skilja fyrrgreind bréf svo að samgönguráðuneytið hafi lýst því yfir að úrskurður þess sé ógildur sökum valdþurrðar.

Tilvísun samgönguráðuneytisins til valdheimilda fjármálaráðuneytisins gefur tilefni til að ég leggi áherslu á að ráðuneyti eru hliðsett stjórnvöld sem fara með æðstu valdheimildir hvert á sínu sviði. Verður að leiða það af ákvæðum laga eða eftir atvikum af reglugerð um Stjórnarráð Íslands hvaða ráðuneyti sé falið að fara með tiltekið stjórnarmálefni. Samkvæmt 2. mgr. 8. gr. laga nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands, sker forsætisráðherra úr ef vafi þykir leika á því undir hvert ráðuneyti málefni heyri. Var samgönguráðuneytinu því fær sú leið að óska eftir úrskurði forsætisráðuneytisins ef það taldi vafa leika á um valdbærni sína til að fjalla um mál A.

Af hliðsettri stöðu ráðuneyta í stjórnkerfinu leiðir, eðli málsins samkvæmt, að gera verður greinarmun annars vegar á valdbærni til að taka hina efnislegu ákvörðun um hver eigi í þessu tilviki að vera fjárhæð þeirrar greiðslu sem A ber samkvæmt úrskurði samgönguráðuneytisins og því hins vegar ef fjármálaráðuneytið eða stofnun á vegum þess annast útgreiðslu eða bókhald vegna slíkra greiðslna og sinnir almennu eftirlitshlutverki við framkvæmd fjárlaga, þ.m.t. með því að fullnægjandi heimild sé til greiðslunnar samkvæmt fjárlögum.

Ennfremur minni ég á að markmið reglna stjórnsýsluréttar og stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er að tryggja réttaröryggi borgaranna í samskiptum þeirra við stjórnvöld. Stjórnvöldum ber að leiða til lykta og svara þeim erindum sem til þeirra er beint, og þau telja sig valdbær til að fjalla um, svo fljótt sem unnt er. Í fyrri álitum umboðsmanns Alþingis hefur verið bent á að það er mikilvægt í samskiptum borgaranna og þeirra sem fara með opinbera stjórnsýslu að svör stjórnvalda og afstaða þeirra til erinda borgaranna séu skýr og rökstuðningur og útskýringar með þeim hætti að viðtakandinn geti á grundvelli þeirra metið réttarstöðu sína. Þannig þarf endanleg afgreiðsla stjórnvalds á stjórnsýslumáli að fela það í sér að viðkomandi mál verði til lykta leitt innan stjórnsýslunnar og aðili þess fái þau réttindi og afgreiðslu sem leiðir af lögum og viðkomandi ákvörðun stjórnvalds í máli hans. Sé um ívilnandi ákvörðun í þágu aðila málsins að ræða og stjórnvöld ráða yfir valdheimildum til að framfylgja þeirri ákvörðun gagnvart aðilanum leiðir af skyldum stjórnvalda að lögum og vönduðum stjórnsýsluháttum að þeim ber að gera nauðsynlegar ráðstafanir til að svo verði. Þannig á aðili stjórnsýslumáls sem fengið hefur ívilnandi ákvörðun almennt ekki að þurfa að leita til dómstóla til að knýja stjórnvöld til að framkvæma ákvörðun sem þau hafa tekið í þágu hans. Ég tek það fram að vissulega gegnir öðru máli þegar stjórnvöld geta ekki bætt úr t.d. annmörkum á fyrri afgreiðslu máls vegna breyttra aðstæðna eða lagabreytinga. Þá kann sú leið ein að vera fær að leiða málið til lykta með mati á skaðabótaábyrgð hins opinbera og greiðslu skaðabóta. Ég legg hins vegar áherslu á að hér verður að gera greinarmun á þeim skyldum sem kunna að hvíla á hinu opinbera að leiða mál endanlega til lykta á stjórnsýslustigi og þeirri leið sem borgurunum stendur að jafnaði opin, sbr. 60. gr. og 1. mgr. 70. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, að bera ágreining sinn við stjórnvöld undir dómstóla. Úr ágreiningi milli stjórnvalda á sama stjórnsýslustigi eiga þau að leysa sín í milli en slíkur ágreiningur á almennt ekki að leiða til þess að borgararnir fái ekki notið þeirra réttinda sem lög hljóða um og þar til valdbært stjórnvald hefur kveðið á um.

3.

Eins og áður er fram komið var því lýst af hálfu samgönguráðuneytisins í bréfum til A 7. febrúar og 3. júní 2005 að ekki hefði verið unnt að framfylgja úrskurði ráðuneytisins frá 29. nóvember 2004 vegna ágreinings innan stjórnarráðsins og í síðara bréfinu segir að fjármálaráðuneytið hafi lýst sig ósammála úrskurðinum en það annist launagreiðslur fyrir hönd flugmálastjórnar. Í framhaldi af því segir svo í bréfinu:

„Samgönguráðuneytið bendir yður því á að leita til almennra dómstóla kjósið þér að fá úrlausn þessa máls.“

Það var því niðurstaða ráðuneytisins að aðhafast ekkert frekar, hvorki gegn flugmálastjórn né öðrum.

Ég ítreka að ég fæ ekki séð af fyrirliggjandi gögnum að áðurgreind afstaða fjármálaráðuneytisins hafi leitt til þess að samgönguráðuneytið teldi tilefni til að afturkalla þá ákvörðun sem úrskurður þess frá 29. nóvember 2004 hljóðaði um og taka nýja ákvörðun í málinu. Í úrskurðarorði sagði að fallist væri á kröfur A um leiðréttingu launa til samræmis við ráðningarsamning hans við Flugmálastjórn Íslands. Sú kvörtun A sem um er fjallað í þessu máli beinist eingöngu að því að samgönguráðuneytið hafi ekki gert fullnægjandi ráðstafanir til að leggja fyrir undirstofnun, Flugmálastjórn Íslands, að framfylgja úrskurði ráðuneytisins og leiðrétta launagreiðslur til hans í samræmi við úrskurðinn.

Það er meginregla stjórnsýsluréttar að lægra settu stjórnvaldi ber að hlíta niðurstöðu æðra stjórnvalds sem endurskoðað hefur ákvörðun hins lægra setta í samræmi við eftirlits- og stjórnunarheimildir sínar, þ.m.t. á grundvelli stjórnsýslukæru, og myndi hið lægra setta stjórnvald ekki geta skotið henni til enn æðra stjórnvalds, jafnvel þótt slíkt stjórnvald væri fyrir hendi, nema sérstök lagaheimild stæði til þess. (Sjá dóm Hæstaréttar frá 22. september 1998 í máli nr. 297/1998, Hrd. 1998:2821.)

Miðað við þá afstöðu samgönguráðuneytisins sem lýst var hér að framan um gildi úrskurðar þess frá 29. nóvember 2004 tel ég ekki tilefni til að fjalla hér um hugsanlegar heimildir lægra settra stjórnvalda til að víkja frá ákvörðun æðra stjórnvalds vegna einhverra augljósra og mjög alvarlegra annmarka eða valdþurrðar æðra stjórnvalds. (Sjá hér t.d. Hans Gammeltoft-Hansen: Forvaltningsret. 2. útgáfa. Kaupmannahöfn 2002, bls. 1010 og Ólafur Jóhannesson: Stjórnarfarsréttur, almennur hluti. II. Reykjavík 1974, bls. 27.) Í samræmi við framangreint er það niðurstaða mín að engar þær ástæður hafi komið fram í þessu máli sem leiði til þess að samgönguráðuneytinu hafi ekki verið rétt að bregðast við erindi A um að tafir hefðu orðið á því að flugmálastjórn framfylgdi úrskurði ráðuneytisins. Ég tel að í þessu tilviki hefði samgönguráðuneytið sem æðra stjórnvald átt að leggja fyrir flugmálastjórn að framkvæma úrskurðinn af sinni hálfu og þá að því marki sem það var á valdi flugmálastjórnar að gera það.

Í umræddum úrskurði samgönguráðuneytisins frá 29. nóvember 2004 var komist að niðurstöðu um það við hvaða launaramma samkvæmt gildandi kjarasamningi átt hefði að miða launagreiðslur til A frá 1. desember 1997 með hliðsjón af ráðningarsamingi hans. Þarna var því um að ræða framkvæmd á launamálum tiltekins starfsmanns flugmálastjórnar og þar með túlkun á þeim kjarasamningum sem giltu um launakjör hans á umræddum tíma.

Samkvæmt 9. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, eiga starfsmenn rétt á launum fyrir störf sín samkvæmt ákvörðunum Kjaradóms eða kjaranefndar, sbr. 39. gr. laganna, eða samkvæmt kjarasamningum, sbr. 47. gr. þeirra. Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. laga nr. 94/1986, um kjarasamninga opinberra starfsmanna, fer fjármálaráðherra með fyrirsvar ríkissjóðs við gerð og framkvæmd kjarasamninga samkvæmt þeim lögum. Með lögum nr. 119/1990 var sett inn í lögin, sbr. nú 2. mgr. 3. gr., heimild fyrir fjármálaráðherra til að fela einstökum ríkisstofnunum að annast framkvæmd kjarasamninga fyrir sína hönd. Slíka heimild getur fjármálaráðherra afturkallað með sex mánaða fyrirvara. Í þessu sambandi er mælt fyrir um skyldu þessara aðila til að veita fjármálaráðuneytinu allar upplýsingar um launavinnslu, laun og samsetningu þeirra, launatengd gjöld og önnur þau atriði er máli skipta um framkvæmd laga, kjarasamninga og reglugerða er ráðuneytið setur, sbr. lokamálslið 2. mgr. 3. gr. laganna. Í athugasemd við umrætt ákvæði í því frumvarpi sem varð að lögum nr. 119/1990 sagði meðal annars:

„Með framkvæmd kjarasamninga er í þessu samhengi átt við útreikninga á launum og launavinnslu eða þær ráðstafanir sem gera þarf til þess að unnt sé að borga starfsmönnum laun.“ (Alþt. 1990—1991, A-deild, bls. 1799.)

Með bréfi, dags. 17. febrúar 1998, tilkynnti fjármálaráðuneytið flugmálastjórn að það hefði með heimild í 2. mgr. 3. gr. laga nr. 94/1986, um kjarasamninga opinberra starfsmanna, sbr. lög nr. 119/1990, ákveðið að fela flugmálastjórn framkvæmd kjarasamninga fyrir sína hönd. Sagði í bréfinu að heimild þessi fæli í sér að stofnunin annaðist alfarið ráðningar- og launamál starfsmanna sinna í samræmi við lög, reglur, kjarasamninga og fyrirmæli þar að lútandi. Þá var tekið fram að skilyrði væri að launavinnsla stofnunarinnar öll yrði í launakerfi ríkisins og Reykjavíkurborgar, sem þá var vistað hjá SKÝRR. Mér er ekki kunnugt um að þessi ákvörðun fjármálaráðuneytisins hafi verið afturkölluð eða henni breytt.

Í samræmi við framangreint verður ekki annað séð en valdheimildir flugmálastjórnar að gengnum úrskurði samgönguráðuneytisins frá 29. nóvember 2004 hafi staðið til þess að flugmálastjórn gerði nauðsynlegar ráðstafanir í formi „útreikninga á launum og launavinnslu“ í samræmi við niðurstöðu úrskurðar ráðuneytisins og gerði þar með af sinni hálfu „þær ráðstafanir sem gera [þurfti] til þess að unnt [væri] að borga [[A] þau] laun“ sem vangreidd voru samkvæmt úrskurðinum, sbr. áður tilvitnaðar athugasemdir við frumvarp til laga nr. 119/1990. A átti eðli málsins samkvæmt rétt á aðgangi að slíkum útreikningi og rétt hefði verið að tilkynna honum um útreikninginn þegar hann lægi fyrir og væri eftir atvikum sendur undirstofnun fjármálaráðuneytisins, Fjársýslu ríkisins, til greiðslu en sú stofnun hefur tekið við því hlutverki sem áður var í höndum launadeildar fjármálaráðuneytisins, að annast launagreiðslur fyrir ríkissjóð og þær ríkisstofnanir sem þess óska, sbr. til hliðsjónar ákvæði 4. mgr. 48. gr. laga nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins, með þeim breytingum sem á lögunum urðu með lögum nr. 95/2002. Ég tel að með slíkri afgreiðslu, og þar með upplýsingum til A um hvernig þau stjórnvöld sem starfa á valdsviði samgönguráðuneytisins litu á að afgreiða bæri mál hans endanlega, hefðu þau stjórnvöld fullnægt þeim skyldum sínum sem ég hef gengið út frá að hafi hvílt á þeim samkvæmt framansögðu, þ.m.t. um skýra og glögga afgreiðslu máls. Með slíka úrlausn í höndunum hefði A mátt vera ljóst hvaða fjárkröfur hann ætti á hendur ríkinu samkvæmt úrskurði samgönguráðuneytisins og hefði hann þannig getað gengið út frá því að ekki ríkti óvissa um þann þátt málsins kæmi til þess að hann þyrfti síðar að leita til dómstóla með kröfu sína um að fá þessa fjármuni greidda.

Ef það var síðan afstaða Fjársýslu ríkisins að valdheimildir þeirrar stofnunar eða fjármálaráðuneytisins stæðu til þess að synja því að inna af hendi þá greiðslu til A sem útreikningar flugmálastjórnar hljóðuðu um á grundvelli úrskurðar samgönguráðuneytisins hefði fjársýslan þurft að taka um það ákvörðun sem telst stjórnvaldsákvörðun í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 enda væri þá verið að kveða á um rétt A til umræddrar greiðslu. Af því leiddi að þá gat annað hvort komið til þess að fjársýslan veldi að rökstyðja ákvörðun sína samhliða eða leiðbeina um rétt aðila til rökstuðnings síðar. Ákvörðun fjársýslunnar hefði síðan verið unnt að kæra til fjármálaráðuneytisins, sbr. 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga. Þar með hefði sá lagagrundvöllur sem fjármálaráðuneytið teldi sig geta byggt á legið fyrir. Eins og tekið var fram í lok kafla IV.1. hér að framan tek ég í áliti þessu enga afstöðu til þess hver gat verið hugsanlegur lagalegur grundvöllur afskipta fjármálaráðuneytisins af málinu og þar með til að stöðva umrædda greiðslu úr ríkissjóði. Ég læt í áliti þessu við það sitja að fjalla um með hvaða hætti samgönguráðuneytið og flugmálastjórn áttu að ljúka afgreiðslu sinni á því erindi A að þessi stjórnvöld sæju til þess að úrskurði samgönguráðuneytisins frá 29. nóvember 2004 yrði framfylgt. Ég ítreka hins vegar það sem áður sagði um nauðsyn þess að hliðsett stjórnvöld leysi sjálf úr innbyrðis ágreiningi sín í milli en láti það ekki tefja fyrir því að borgararnir fái úrlausn sinna mála með skýrum og glöggum hætti svo fljótt sem unnt er. Ég tek það fram að þetta á vitanlega líka við þegar í hlut eiga starfsmenn ríkisins vegna ákvarðana í samskiptum sínum við vinnuveitanda sinn vegna launa- og réttindamála sinna.

Ég tek að síðustu fram að í áliti þessu hef ég enga afstöðu tekið til efnis úrskurðar samgönguráðuneytisins frá 29. nóvember 2004.

V. Niðurstaða.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að samgönguráðuneytið hefði í stað þess að benda A á að leita til almennra dómstóla átt að bregðast við því erindi, sem hann sendi ráðuneytinu og um er fjallað í þessu áliti, með því að leggja fyrir Flugmálastjórn Íslands að gera nauðsynlega útreikninga á þeirri greiðslu sem A bæri í samræmi við úrskurð ráðuneytisins frá 29. nóvember 2004. Þá útreikninga bar að senda Fjársýslu ríkisins til greiðslu ef heimildir flugmálastjórnar stóðu ekki til að inna þá greiðslu sjálf af hendi. Jafnframt var rétt að tilkynna A um þá útreikninga og að beiðni um greiðslu í samræmi við þá hefði verið send fjársýslunni. Það er því jafnframt niðurstaða mín að Flugmálastjórn Íslands hafi ekki verið heimilt að láta hjá líða að framfylgja úrskurði samgönguráðuneytisins frá 29. nóvember 2004 í máli A í samræmi við framangreint.

Ég beini því þeim tilmælum til samgönguráðuneytisins og Flugmálastjórnar Íslands að gerðar verði ráðstafanir til að útreikningar á þeim launaleiðréttingum sem úrskurður samgönguráðuneytisins frá 29. nóvember 2004 hljóðaði um verði gerðir og þar með að gerðar verði af hálfu þessara stjórnvalda þær ráðstafanir sem valdheimildir þeirra hljóða um til að úrskurðurinn komi til framkvæmda án frekari tafa.

Fari samgönguráðuneytið og Flugmálastjórn Íslands að þessum tilmælum mínum þannig að launaútreikningar og beiðni um greiðslu á grundvelli þeirra verði sent Fjársýslu ríkisins og taki fjársýslan í framhaldi af því þá formlegu ákvörðun að hafna útgreiðslu launanna getur A, að fengnum úrskurði fjármálaráðuneytisins um ákvörðunina, leitað til mín að nýju. Mun ég þá eftir atvikum taka afstöðu til lögmætis þeirrar ákvörðunar en ég ítreka að ég hef í þessu áliti og á þessu stigi ekki tekið neina afstöðu til aðkomu fjármálaráðuneytisins að máli þessu eins og hún birtist í gögnum málsins.

Jafnframt beini ég þeim tilmælum til samgönguráðuneytisins og flugmálastjórnar að framvegis verði höfð hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem fram koma í áliti mínu við ákvarðanir þeirra.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Með bréfi til samgönguráðuneytisins, dags. 2. febrúar 2007, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort af hálfu ráðuneytisins eða Flugmálastjórnar Íslands hefðu verið gerðar þær ráðstafanir sem tilmæli mín hljóðuðu um, þ.e. að gerðar yrðu ráðstafanir til að útreikningar á þeim launaleiðréttingum sem úrskurður samgönguráðuneytisins hljóðaði um yrðu gerðir og sendir Fjársýslu ríkisins með beiðni um greiðslu á grundvelli þeirra. Þá óskaði ég eftir upplýsingum um hvort framangreint álit mitt hefði orðið ráðuneytinu og/eða flugmálastjórn tilefni til að grípa til einhverra sérstakra ráðstafana og þá í hverju þær ráðstafanir hafi falist. Í svarbréfi samgönguráðuneytisins, dags. 9. mars s.á., kemur fram að til samræmis við tilmæli mín hafi ráðuneytið beint þeim tilmælum til flugmálastjórnar að þegar í stað yrðu gerðar ráðstafanir til að útreikningur sem úrskurðurinn hljóðaði um yrði gerður og sendur Fjársýslu ríkisins með beiðni um greiðslu. Ráðuneytinu sé hins vegar kunnugt um að launasvið fjársýslunnar, sem heyri undir fjármálaráðuneytið, hafi hafnað því að greiða launamismuninn. Í bréfinu segir ennfremur að hvorki samgönguráðuneytið né flugmálastjórn hafi séð ástæðu til að grípa til sérstakra ráðstafana vegna þessa máls. Bendir ráðuneytið í því sambandi á að störf flugumferðarstjóra hafi verið færð til Flugstoða ohf. og teljist flugumferðarstjórar því ekki lengur ríkisstarfsmenn.