Álit

I.

Hinn 25. maí 1993 leitaði til mín A, B-götu á X, og kvartaði yfir álagningu og innheimtu svonefnds B-gatnagerðargjalds á fasteign hans B. Í kvörtun sinni rekur A málavexti. Hann segir, að sumarið 1986 hafi verið lagt bundið slitlag á götuna B og um haustið hafi gatnagerðargjöld verið lögð á alla íbúa götunnar nema sig. Með bréfi X-hrepps 19. febrúar 1992 hafi honum verið send tilkynning um innheimtu B-gatnagerðargjalds vegna framkvæmdanna, að fjárhæð kr. 290.794,-. A kveðst þá hafa leitað til sveitarstjóra X-hrepps og fengið þau svör, að fjárhæð gjaldsins væri eðlileg og ástæðan fyrir því, að það hefði ekki verið innheimt á sama tíma og hjá öðrum íbúum B, væri sú, að "...fyrrverandi sveitarstjóri hefði hreinlega gleymt því".

Í gögnum málsins kemur fram, að vorið 1993 hafi A leitað til sveitarstjóra X-hrepps út af innheimtu B-gatnagerðargjaldsins. Í svarbréfi sveitarstjórans 18. maí 1993 segir meðal annars, að leitað hafi verið álits lögmanns á innheimtu gjaldsins. Í álitsgerð lögmannsins frá 12. ágúst 1992 segir svo:

"Gatnagerðargjald mun almennt hafa verið lagt á vegna fasteigna við [B-götu] árið 1986. Gatnagerðargjöld vegna [B-götu] 14 voru ekki álögð á þeim tíma. Það sem hér verður einkum til skoðunar er þ.a.l. hugsanleg fyrning eða brottfall á rétti sveitarfélagsins til álagningar og innheimtu gjaldsins á þeim forsendum að frestir til lögmætrar álagningar séu liðnir, og hafi verið það þegar álagning fór fram 19. febrúar 1992.

...

Sú ályktun verður að mínu mati dregin af 2. mgr. 6. gr. [laga nr. 51/1974 um gatnagerðargjöld] að sérstakt gjald skv. 3. gr. sé gjaldkræft þegar lagningu bundins slitlags og gangstéttar við hlutaðeigandi götu er lokið. Lagning bundins slitlags var framkvæmd við [B-götu] sumarið 1986, en gangstéttarkantur steyptur sumarið 1990 og framkvæmdum því væntanlega ekki lokið.

..."

Í niðurstöðu lögmannsins segir síðan:

"Niðurstaða mín verður því sú að álagning gatnagerðargjalds vegna eignarinnar að [B-götu] 14 yrði talin lögmæt að því leyti er varðar hugsanlega tímafresti til álagningar gatnagerðargjalds í því tilviki, sem hér um ræðir."

II.

Með bréfi 8. júní 1993 óskaði ég eftir því, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að X-hreppur skýrði afstöðu sína til kvörtunar A og léti mér í té gögn málsins. Sérstaklega óskaði ég eftirfarandi skýringa:

"1)

Hvenær framkvæmdir við lagningu bundins slitlags og gangstétta hafi hafist við [B-götu] og hver sé staða þeirra framkvæmda nú, ef þeim er ekki lokið.

"2)

Hvenær B-gatnagerðargjaldið hafi verið innheimt og hverjar hafi verið ástæður þess, að [A] var ekki krafinn um greiðslu gjaldsins á sama tíma.

"3)

Hvernig útreikningi gjaldsins hafi verið hagað.

"4)

Hvort [A] hafi greitt umrætt gatnagerðargjald eða samið um greiðslu þess með einhverjum hætti."

Skýringar X-hrepps bárust mér með bréfi sveitarstjóra hreppsins 30. júní 1993. Þar segir:

"1. Lagt var bundið slitlag á [B-götu] 1986. Gangstéttakantar voru steyptir 1990, en gangstéttir hafa enn ekki verið lagðar, frekar en annars staðar á vegum sveitarfélagsins.

2. Gatnagerðargjöldin voru lögð á og innheimt í september 1986. [A] var ekki krafinn um greiðslu þá, af þeirri einföldu ástæðu að hús hans var þá ekki tilbúið til álagningar, enda ekki lokið fyrr en á árinu 1987, en það sama ár flutti hann í húsið.

3. Útreikningar eru samkvæmt reglum hreppsins þar að lútandi þ.e.:

3% af ákveðnu gjaldi á m3 fasteignar og ákv. gjald á hvern m2 lóðar.

Fyrir [B-götu] 14 sem reiknað var út 19.2. 1992 eru tölurnar þessar:

Fasteign 367 m3 x 19.727 x 3% =217.194

Lóð 1000 m2 x 73,60 =73.600

Samtals kr. 290.794

Eftir að [A] flytur í hús sitt breytist útreikningsgrunnur frá Hagstofunni. Mér fannst þá sanngjarnt að miða við gamla grunninn en við það lækkuðu gjöldin á [B-götu] 14 um 21.741 kr. Heildarupphæðin sem [A] var gert að greiða var því 269.053 kr.

4. [A] gekk frá samningi um greiðslu 21. maí 1993.

Engir vextir voru lagðir á gjöldin, þrátt fyrir meira en eins árs drátt á frágangi mála.

Þá ber að geta þess að [B-gata] 14 er eina húsið í [X]-hreppi sem reist hefur verið við götu með bundnu slitlagi."

Með bréfi 5. júlí 1993 gaf ég A kost á að senda mér þær athugasemdir, sem hann taldi ástæðu til að gera í tilefni af skýringum X-hrepps. Athugasemdir A bárust mér með bréfi hans 3. september 1993. Í bréfinu ítrekaði A þá afstöðu sína, að gleymst hefði að innheimta B-gatnagerðargjald af húseign sinni og að þau orð X-hrepps, að hús hans væri það eina á X, sem byggt hefði verið við götu með bundnu slitlagi, væri málinu óviðkomandi.

III.

Hinn 14. desember 1993 ritaði ég X-hreppi á ný bréf. Tók ég fram, að ráðið yrði af tilkynningu X-hrepps frá 19. febrúar 1992 um álagningu gjaldsins og bréfi X-hrepps frá 30. júní 1993, að ákvörðun B-gatnagerðargjaldsins hefði tekið mið af "... ákveðnum hundraðshluta byggingarkostnaðar á m3 eins og hann væri talinn á hverjum tíma af Hagstofu Íslands", sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 460/1984, um gatnagerðargjöld í X-hreppi, S-sýslu. Óskaði ég eftir því, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987, að X-hreppur skýrði, hvort og þá með hvaða hætti ákvörðun B-gatnagerðargjaldsins hefði ráðist af heildarkostnaði við lagningu slitlags á B-götu og gerð gangstétta við götuna. Í svarbréfi X-hrepps 2. maí 1994 sagði:

"Ég svaraði ekki bréfi þínu frá 14. des. s.l. vegna þess að ég taldi að umbeðnar upplýsingar kæmu fram í bréfi mínu frá 30. júní 1993.

Eftir ítrekun í bréfi dagsettu 19. apríl s.l. tel ég rétt að það komi betur fram að gatnagerðargjöld í [X]-hreppi eru ekki miðuð við kostnað við gatnagerðarframkvæmdir, heldur ákveðna prósentu sbr. reglugerð um gatnagerðargj. í [X]-hreppi þ.e. 3% af ákveðnu gjaldi á m3 fasteignar og ákv. gjaldi á hvern m2 lóðar.

Ég hef í mínu starfi aðeins haft afskipti af lagningu slitlags á eina götu í hreppnum. Þar var kostnaður við gatnagerðina langtum hærri en sem nam gatnagerðargjöldum húseigenda við götuna og finnst mér næsta ljóst að svo hafi einnig verið í [B-götu]. Ég get ekki séð hvernig gatnagerðargjöld eigi að geta dekkað kostnað við gatnagerð á stað eins og hér í [X]-hreppi. Skýringin á því er sú að það er langt á milli húsa, gatnagerð er kostnaðarsöm því einungis er hægt að taka smábúta í einu. Svo eru öll aðföng dýr."

Athugasemdir A við framangreindar skýringar X-hrepps bárust mér 7. júní 1994.

IV.

Með bréfi 14. desember 1993 gerði ég félagsmálaráðuneytinu grein fyrir kvörtun A. Tók ég fram, að í 1. mgr. 3. gr. laga nr. 51/1974 um gatnagerðargjöld segði, að sveitarstjórnum væri "... heimilt að ákveða með sérstakri samþykkt, sem ráðherra staðfestir, að innheimta sérstakt gjald, sem varið skal til framkvæmda við að setja bundið slitlag á götur í sveitarfélaginu og til lagningar gangstétta". Síðan óskaði ég eftir því, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987, að félagsmálaráðuneytið skýrði, hvort og þá með hvaða hætti ráðuneytið hefði, er það staðfesti reglugerð nr. 460/1984 um gatnagerðargjöld í X-hreppi, S-sýslu, tekið afstöðu til þess, hvort ákvæði 2. og 3. gr. reglugerðarinnar hefðu næga stoð í lögum nr. 51/1974, einkum með tilliti til fyrirmæla 4. gr. og 2. mgr. 6. gr. laganna. Í svarbréfi félagsmálaráðuneytisins 4. janúar 1994 sagði:

"Í skjölum ráðuneytisins er ekki að finna sérstaka nánari skýringu á framangreindum ákvæðum reglugerðar nr. 460/1984 eða upplýsingar um hvort sérstaklega hafi verið tekin afstaða til þeirra atriða, sem tilgreind eru í fyrirspurn yðar. Hins vegar vill ráðuneytið taka fram eftirfarandi varðandi túlkun ákvæða laga og reglugerða um álagningu og innheimtu á B-gatnagerðargjöldum:

Álagning B-gatnagerðargjalda í [X]-hreppi byggist á 3. gr. laga nr. 51/1974 um gatnagerðargjöld og reglugerð nr. 460/1984 um gatnagerðargjöld í [X]-hreppi, [S-sýslu], en B-gatnagerðargjaldi er ætlað að standa undir kostnaði við að setja bundið slitlag á götur og leggja gangstéttir. Um gjalddaga og innheimtu gjalda þessara er fjallað í 4. gr. og 2. mgr. 6. gr. laga nr. 51/1974 og í reglugerð nr. 460/1984.

Um 2. gr. reglugerðar nr. 460/1984:

Í 2. gr. reglugerðar nr. 460/1984 segir, að B-gjald skuli lóðarhafi greiða þegar lagningu slitlags er lokið. Í 2. mgr. 6. gr. laga nr. 51/1974 segir hins vegar, að sérstakt gatnagerðargjald samkvæmt 3. gr. laganna (B-gjald) skuli vera gjaldkræft, þegar lagningu bundins slitlags og gangstéttar við hlutaðeigandi götu er lokið. Ráðuneytið telur að sjálfsögðu að skýra beri ákvæði reglugerðarinnar til samræmis við ákvæði laganna um gjalddaga þessara gjalda.

Hjá ýmsum sveitarfélögum hefur hins vegar verið hafður sá háttu[r] á, að hafin er innheimta á B-gatnagerðargjöldum áður en öllum framkvæmdum er lokið. Ráðuneytið hefur í tilteknum tilvikum ekki gert athugasemdir við fyrirkomulag þetta og því til stuðnings má vísa til úrlausna dómstóla.

Í dómi Hæstaréttar frá 1991, bls. 615, var fjallað um kröfu sveitarfélags á fasteignareiganda um greiðslu gatnagerðargjalda. Í því máli hóf sveitarfélagið innheimtu á hluta B-gatnagerðargjalda áður en lagningu gangstétta var að fullu lokið. Héraðsdómur taldi að það ásamt öðru leiddi til þess, að sýkna bæri fasteignareigandann af kröfu sveitarfélagsins. Hins vegar gerði Hæstiréttur ekki athugasemdir við þetta fyrirkomulag á innheimtu gjaldanna og dæmdi fasteignareigandann greiðsluskyldan.

Jafnframt má benda á dóm Hæstaréttar frá 1984, bls. 573. Þar var fjallað um álagningu sams konar gatnagerðargjalds og fann Hæstiréttur ekki að því þótt þessi gjöld væru á lögð og innheimta þeirra hafin áður en framkvæmdum þeim lauk, sem voru tilefni álagningarinnar.

Með hliðsjón af framangreindum hæstaréttardómum hefur ráðuneytið því talið, að heimilt sé að hefja innheimtu B-gatnagerðargjalds eftir að slitlag hefur verið lagt en gangstétt ekki, en þó aðeins á þeim hluta gjaldsins sem er lagður á vegna lagningar bundins slitlags, þ.e. vegna þeirra framkvæmda sem þegar er lokið.

Um 3. gr. reglugerðar nr. 460/1984:

Í 3. gr. reglugerðarinnar segir að B-gjald skuli nema ákveðnum hundraðshluta byggingarkostnaðar á m3 eins og hann er talinn á hverjum tíma af Hagstofu Íslands. Í lokamálslið 4. gr. laga nr. 51/1974 segir hins vegar að gjaldið megi nema allt að meðalkostnaði við þessar framkvæmdir.

Ráðuneytið telur að ákvæði 3. og 4. gr. reglugerðarinnar brjóti ekki í bága við lög nr. 51/1974, sbr. m.a. 4. gr. laganna, en þó verði að skýra ákvæði reglugerðarinnar þannig, að gjaldið sé bundið við meðalkostnað framkvæmda og fari ekki fram úr þeim kostnaði.

Ákvæði sem þessi eru algeng í reglugerðum og samþykktum um gatnagerðargjöld sveitarfélaga og hafa dómstólar ekki talið þau stangast á við ákvæði laga nr. 51/1974, sbr. t.d. hrd. 1991:615. Þó hafa dómstólar tekið fram í úrlausnum sínum, að ákvæðin beri að túlka með þeim hætti sem hér að framan segir, þ.e. að gjaldið sé bundið við meðalkostnað framkvæmda og megi ekki fara fram úr þeim kostnaði.

Að lokum vill ráðuneytið upplýsa yður um, að innan skamms mun hefjast endurskoðun á lögum nr. 51/1974 um gatnagerðargjöld."

Með bréfi 6. janúar 1994 gaf ég A kost á að senda mér athugasemdir sínar í tilefni af framangreindum skýringum félagsmálaráðuneytisins. Athugasemdir A bárust mér með bréfi hans 24. febrúar 1994.

V.

Í áliti mínu, dags. 26. ágúst 1994, gerði ég eftirfarandi grein fyrir heimildum til álagningar og innheimtu B-gatnagerðargjalds:

"1.

Heimild til álagningar og innheimtu sérstaks gatnagerðargjalds, svonefnds B-gatnagerðargjalds, er í 3. gr. laga nr. 51/1974. Í 1. mgr. 3. gr. laga nr. 51/1974 segir:

"Sveitarstjórnum er heimilt að ákveða með sérstakri samþykkt, sem ráðherra staðfestir, að innheimta sérstakt gjald, sem varið skal til framkvæmda við að setja bundið slitlag á götur í sveitarfélaginu og til lagningar gangstétta."

Um þær fasteignir, sem heimta má gjaldið af, segir svo í 4. gr. laganna:

"Gjald skv. 3. gr. má innheimta af öllum fasteignum við þær götur, sem bundið slitlag hefur verið sett á og þar sem gangstéttir hafa verið lagðar, enda sé eigi lengri tími en fimm ár liðinn frá því að slitlag var sett eða gangstétt lögð. Má gjaldið nema allt að meðalkostnaði við þessar framkvæmdir."

Um gjalddaga segir svo í 2. mgr. 6. gr. laganna:

"Sérstakt gatnagerðargjald skv. 3. gr. skal gjaldkræft, þegar lagningu bundins slitlags og gangstéttar við hlutaðeigandi götu er lokið. Þó skal sveitarstjórn heimilt að ákveða í samþykkt, að greiðslu slíks gjalds sé dreift á tiltekið árabil, eftir því sem nánar er tiltekið í samþykkt."

Um heimild til álagningar gatnagerðargjalds samkvæmt 3. gr. laga nr. 51/1974 koma ennfremur til athugunar fyrirmæli reglugerðar nr. 460/1984, um gatnagerðargjöld í X-firði, S-sýslu. Um gjalddaga segir svo í 2. gr. reglugerðarinnar:

"Gatnagerðargjald vegna undirbyggingar, varanlegs slitlags og gangstéttar, B-gjald, skal lóðarhafi greiða þegar lagningu slitlags er lokið."

Í 3. gr. reglugerðarinnar er tekið fram, að gjaldið skuli nema ákveðnum hundraðshluta byggingarkostnaðar á m3, eins og hann er talinn á hverjum tíma af Hagstofu Íslands. Um greiðslu gjaldsins segir svo í 11. gr. reglugerðar nr. 460/1984:

"Gatnagerðargjald samkvæmt 4. gr. greiðist þannig: 20% greiðast þegar lagningu bundins slitlags er lokið og álagning hefur farið fram. Eftirstöðvar greiðast með skuldabréfi með jöfnum árlegum afborgunum á næstu 4 árum. Gjalddagi afborgana er 1. júlí. Vextir og verðtrygging skal vera samkvæmt kjörum Byggingarsjóðs í samræmi við kjör þau, er lánveitingar til varanlegrar gatnagerðar miðast við. Lokagreiðslu skal þó ekki innheimta fyrr en endanlega hefur verið gengið frá viðkomandi götu."

2.

Í áliti mínu frá 30. mars 1992 (mál nr. 78/1989), sem birt er í Skýrslu umboðsmanns Alþingis fyrir árið 1992, á bls. 189 o.áfr., segir um álagningu svonefnds B-gatnagerðargjalds:

"Ennfremur verður hér að benda á, að í 2. mgr. 6. gr. laga nr. 51/1974 segir, að hið sérstaka gatnagerðargjald, sem hér er um að ræða, verði þá fyrst gjaldkræft, er lagningu bundins slitlags og gangstéttar við hlutaðeigandi götu er lokið. Er þetta önnur regla en gildir samkvæmt 1. mgr. greinarinnar um hið almenna gatnagerðargjald samkvæmt 1. gr. laganna. Bendir þetta til þess, að löggjafinn hafi ætlast til þess, að fyrir lægi, hver kostnaður hefði orðið af verki, áður en gatnagerðargjaldi þessu yrði jafnað niður á gjaldendur þess, og að samanlögð gjöld á fasteignaeigendur vegna lagningar slitlagsins eigi ekki að fara fram úr heildarkostnaði þessum. Lokaákvæði 2. mgr. 6. gr. heimilar sveitarstjórn að dreifa greiðslu gjaldsins á tiltekið árabil, eftir nánari fyrirmælum í samþykkt. Þetta undantekningarákvæði heimilar að mínum dómi ekki að leggja gjaldið á og hefja innheimtu þess fyrr en verki eða áfanga verks er lokið, þar sem í 4. gr., öðru aðalheimildarákvæði gjaldsins, er greinilega gengið út frá því, að álagning og niðurjöfnun þess eigi sér aldrei stað fyrr en fyrir liggur, hver kostnaður af verki hafi orðið.

Í samræmi við það, sem að ofan er rakið, er skoðun mín sú, að ekki sé lagaheimild til að leggja á og innheimta svonefnt B-gatnagerðargjald, fyrr en lokið er þeim framkvæmdum, sem í 4. gr. laga nr. 51/1974 greinir. Ef þetta sérstaka gatnagerðargjald er lagt á í einu lagi, svo sem í máli þessu, bæði vegna lagningar slitlags og lagningar gangstéttar, þá tel ég, að ekki sé að lögum heimild til álagningar og innheimtu gatnagerðargjalds, fyrr en báðum þessum verkþáttum er lokið Þess er hins vegar að geta, að í dómi Hæstaréttar 12. apríl 1984 (Hrd. 1984.573), sem fjallaði um álagningu sams konar sérstaks gatnagerðargjalds í Vestmannaeyjum, var ekki að því fundið, þótt þessi gjöld væru á lögð og innheimta þeirra hafin, áður en framkvæmdum þeim lauk, sem voru tilefni álagningarinnar. Þar verður þó að hafa í huga, að ekki er fyllilega ljóst, hvort í því máli var deilt um eindaga gjaldsins.

...

Ég tel því samkvæmt framansögðu, að óviðunandi óvissa sé um skilyrði laga til álagningar og heimtu sérstaks gatnagerðargjalds skv. 3. gr. laga nr. 51/1974 og ýmsum reglugerðum settum með heimild í þeim lögum. Að mínum dómi er af þessum ástæðum brýnt að endurskoða lög nr. 51/1974 um gatnagerðargjöld. Ég hef því í samræmi við 11. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis ákveðið að vekja athygli Alþingis og félagsmálaráðherra á máli þessu."

Í máli því, sem fjallað er um í dómi Hæstaréttar frá 27. mars 1991, voru atvik þau, að áætluð hafði verið nokkur fjárhæð til þess að ljúka framkvæmdum. Héraðsdómur hafði talið að ekki væru lagaskilyrði til álagningar gjaldsins, fyrr en framkvæmdum væri lokið. Hæstiréttur hnekkti þeirri niðurstöðu héraðsdóms með svofelldum orðum:

"Þá verður ekki talið að óheimilt hafi verið að áætla nálægt verklokum nokkurt fé til ólokinna minni háttar framkvæmda og óvissuþátta."

3.

Af bréfi X-hrepps frá 30. júní 1993 verður ráðið, að umrætt verk hafi verið unnið á árinu 1986 og tekið til lagningar bundins slitlags á götu við B og lagningar gangstéttarkanta, en lagningu gangstétta sé enn ekki lokið. Gatnagerðargjaldið mun almennt hafa verið lagt á og innheimt í september 1986, en hins vegar ekki fyrr en 19. febrúar 1992, að því er tók til húseignar A. Fram hefur komið í gögnum málsins, að A hafi samið um greiðslu gatnagerðargjaldsins 21. maí 1993.

VI.

Grundvallarregla 2. mgr. 6. gr. laga nr. 51/1974 er ótvírætt sú, eins og áréttað er í fyrrnefndum hæstaréttardómi frá 1991, að óheimilt sé að leggja á og innheimta svonefnt B-gatnagerðargjald, fyrr en lokið hefur verið þeim framkvæmdum, sem það á að standa straum af, og raunverulegur kostnaður af þeim liggur fyrir. Ef þetta sérstaka gatnagerðargjald er lagt á í einu lagi, bæði vegna lagningar slitlags og lagningar gangstéttar, tel ég ekki heimild að lögum til álagningar gjaldsins, fyrr en báðum þessum verkþáttum er lokið.

Í samræmi við það, sem að framan hefur verið rakið, og fyrrgreint álit mitt frá 30. mars 1992 verður ekki séð, samkvæmt þeim gögnum, sem fyrir mig hafa verið lögð, að lagaskilyrði hafi verið til álagningar og heimtu sérstaks gatnagerðargjalds af húseign A. Í umræddum hæstaréttardómi frá 27. mars 1991 er að vísu gert ráð fyrir því, að nálægt verklokum sé heimilt að áætla nokkurt fé til ólokinna minni háttar framkvæmda og óvissuþátta og innheimta í álögðum gatnagerðargjöldum. Hins vegar hefur í máli þessu hvorki komið fram að slík áætlun hafi legið fyrir eða að minni háttar verkþáttum hafi verið ólokið."

VII.

Niðurstöður álitsins dró ég saman með svofelldum hætti:

"Niðurstaða mín er samkvæmt framansögðu sú, að ekki hafi verið fyrir hendi skilyrði laga til álagningar og heimtu sérstaks gatnagerðargjalds, skv. lögum nr. 51/1974 um gatnagerðargjöld, á húseignina nr. 14 við B á X-firði.

Mál þetta er enn eitt tilefni til þess að ítreka þá skoðun mína, að óviðunandi óvissa sé um skilyrði til álagningar og heimtu sérstaks gatnagerðargjalds skv. 3. gr. laga nr. 51/1974 og ýmsum reglugerðum settum með stoð í þeim lögum. Er þetta álit því sent Alþingi og félagsmálaráðherra í samræmi við 11. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis."

VIII.

Með bréfi, dags. 2. maí 1995, óskaði ég eftir upplýsingum hjá félagsmálaráðherra um það, hvort teknar hefðu verið einhverjar ákvarðanir í tilefni af áliti mínu. Svar félagsmálaráðuneytisins barst mér 15. maí 1995 og er birt aftan við kafla 17.4.