Álit

I. Kvörtun.

Hinn 7. janúar 2005 leitaði A til mín og kvartaði yfir því að honum hefði verið sagt upp störfum hjá Fasteignamati ríkisins 11. nóvember 2004. Taldi hann þá ástæðu sem gefin var fyrir uppsögn hans, um hagræðingu í rekstri stofnunarinnar, ekki rétta heldur hefði hin raunverulega ástæða verið sú að hann hefði neitað að skrifa undir nýjan starfssamning sem hefði í raun falið í sér launalækkun þar sem taka hefði átt af honum bílapeninga og óunna yfirvinnu. Þá lýtur kvörtun A enn fremur að því að Fasteignamat ríkisins hafi, eftir að hann lét af störfum, neitað að greiða hlutdeild stofnunarinnar í skólagjöldum hjá Endurmenntun Háskóla Íslands eins og samkomulag hafði verið um milli hans og stofnunarinnar. Þá kemur fram í kvörtuninni að A telji sig eiga rétt á sex mánaða uppsagnarfresti auk þess sem hann hafi frá og með 11. nóvember 2004 verið sviptur greiðslu fyrir 1000 km keyrslu á eigin bifreið sem hafi verið sérstök launauppbót er hann hafði fengið frá því að hann var ráðinn til stofnunarinnar.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 14. nóvember 2006.

II. Málavextir.

Málavextir eru þeir að A var ráðinn í starf aðalmatsfulltrúa hjá Fasteignamati ríkisins með tímabundnum ráðningarsamningi, dags. 25. október 2000. Gerður var við hann ótímabundinn ráðningarsamningur 17. maí 2001 og var starfsheiti hans óbreytt. Í gögnum málsins liggur enn fremur fyrir samningur við A, dags. 17. nóvember 2000, um afnot einkabifreiðar. Þar kemur fram að um svokallaðan opinn samning sé að ræða þar sem greiðslur fari einungis fram samkvæmt staðfestri akstursskýrslu og kílómetragjaldi. Í stöðluðum samningsskilmálum segir enn fremur að ef eigandi bifreiðar lætur af störfum eða skiptir um starf falli samningurinn sjálfkrafa úr gildi. Þá hefur jafnframt verið lagt fram bréf, dags. 20. ágúst 2004, þar sem ofangreindum aksturssamningi var sagt upp með þriggja mánaða fyrirvara.

A var sagt upp ofangreindu starfi með svohljóðandi bréfi, dags. 11. nóvember 2004:

„Hér með tilkynnist að ákveðið hefur verið að leggja niður starf það sem þú gegnir hjá Fasteignamati ríkisins. Ástæða þess er hagræðing í rekstri stofnunarinnar.

Með bréfi þessu er þér sagt upp störfum með þriggja mánaða fyrirvara miðað við næstu mánaðamót í samræmi við ákvæði ráðningarsamnings, dags. 1. apríl 2001, sbr. og ráðningarsamning dags. 1. október 2000, auk ákvæða 1. mgr. 43. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996. Ekki er óskað eftir vinnuframlagi þínu frá og með deginum í dag að telja.“

Samkvæmt gögnum málsins var Fasteignamati ríkisins sendur greiðsluseðill vegna náms A hjá Endurmenntun Háskóla Íslands 19. nóvember 2004. Greiðsluseðillinn var endursendur endurmenntun með bréfi, dags. 22. nóvember 2004, með þeim skýringum að A hefði látið af störfum hjá stofnuninni.

III. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Með bréfi, dags. 17. janúar 2005, óskaði ég eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að Fasteignamat ríkisins lýsti viðhorfi sínu til kvörtunar A og léti mér í té gögn málsins. Óskaði ég sérstaklega eftir því að fá afhent gögn sem kynnu að hafa verið tekin saman um þá hagræðingu sem vísað var til í uppsagnarbréfinu og um ástæður hennar auk þess sem ég fór fram á að fá afhent gögn sem kynnu að hafa verið lögð til grundvallar við undirbúning ákvörðunar um hvaða störf yrðu lögð niður. Með sama hætti óskaði ég eftir afriti af þeim gögnum sem lágu til grundvallar því að ákveðið var að segja A upp störfum og upplýsingum um hvers vegna talið var að hagræðingin ætti að leiða til þess að starf hans yrði lagt niður. Þá fór ég fram á upplýsingar um hvers vegna A var ekki leiðbeint um að hann gæti farið fram á að ákvörðunin yrði rökstudd, sbr. 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Svarbréf Fasteignamats ríkisins barst mér 21. febrúar 2005. Þar segir meðal annars eftirfarandi:

„Eins og fram kemur í bréfi Fasteignamats ríkisins, dags. 11. nóvember 2004, til [A] var ástæða þess að starf það sem hann gegndi hjá stofnuninni var lagt niður og honum sagt upp störfum sú að óhjákvæmilegt var að hagræða í rekstri stofnunarinnar. Hagræðingin er vegna þriggja þátta; hagræðingarkröfu sem gerð er í fjárlögum 2004; vegna grunnlaunahækkana sem samið var um í stofnanasamningi Fasteignamats ríkisins og SFR, dags. 26. júlí 2004, sem stofnunin þarf að mæta með hagræðingu til að útgjöld aukist ekki og vegna hagræðingar í verkferlum og fyrirkomulagi starfseminnar á nokkrum sviðum. Í bréfi yðar, dags. 17. janúar sl., er þess óskað að stofnunin afhendi gögn sem fyrir lágu vegna hagræðingar í rekstri stofnunarinnar.

Hagræðingarkrafa fjárlaga 2004 til stjórnsýslustofnana var 1%, sjá meðfylgjandi ljósrit af bls. 12 úr frumvarpi til fjárlaga 2004, fyrri hluti, Stefna og horfur. Fjárveiting til stofnunarinnar 2004 var 453,2 m.kr. en var 463,8 m.kr. 2003 og lækkaði því um 10,6 m.kr. á milli ára. Í meðfylgjandi ljósritum af stofnanasamningi Fasteignamats ríkisins og SFR frá 26. júlí 2004, og fyrri stofnanasamningi sömu aðila frá 31. ágúst 2001, kemur fram að grunnlaun starfsmanna í SFR hækka; matsfulltrúar taka laun eftir C ramma í stað B ramma og grunnröðun skrifstofumanna hækkar um tvo launaflokka. Stofnunin þurfti að mæta þessum breytingum með hagræðingu til að útgjöld mundu ekki aukast.

Vegna hagræðingar í verkferlum og fyrirkomulagi starfseminnar á nokkrum sviðum fylgir með útprentun af skipuriti stofnunarinnar sem gekk í gildi 1. janúar 2004 og til samanburðar er útprentun af skipuriti stofnunarinnar sem gekk í gildi 1. febrúar 2002. Verulegar breytingar voru gerðar á skipulagi stofnunarinnar með hinu nýja skipuriti til að gera starfsemi stofnunarinnar skilvirkari og hagræða í verkferlum og fyrirkomulagi. Meðal breytinga var að endurskipuleggja mats- og skráningarstarfsemina eftir því hvort um var að ræða skráningu og mat íbúðarhúsnæðis eða atvinnuhúsnæðis. Fyrir breytinguna hafði [A] unnið með báðar tegundir húsnæðis, en eftir breytingu var honum falið að vinna á skráningar- og lögfræðisviði að skráningu og mati íbúðarhúsnæðis. Við mat á því hvaða starf skyldi lagt niður var einkum litið til hvernig mætti haganlegast dreifa verkefnum við skráningu og mat. Á það var komin nokkur reynsla innan stofnunarinnar að fela öðrum starfsmönnum verkefni [A] þar sem hann hafði verið í launalausu leyfi að eigin ósk á tímabilinu 17. ágúst til og með 30. september 2004 vegna byggingarframkvæmda í atvinnuskyni.

Með vísan til framanritaðs leyfir undirritaður sér að vekja athygli yðar á því að kröfur á forstöðumenn ríkisstofnana um árangur og skilvirkni hafa verið auknar á undanförnum árum með stefnu ríkisstjórnarinnar um nýskipan í ríkisrekstri. Má í því sambandi benda á aukið sjálfstæði stofnana og endurmat á launaákvörðunum og starfsmannamálum svo sem með gerð stofnanasamninga. Auk þess má nefna gerð árangursstjórnunarsamninga milli stofnunar og viðkomandi ráðuneytis auk erindisbréfs sem ráðuneyti setur forstöðumönnum. Í reglugerð um framkvæmd fjárlaga og ábyrgð á fjárreiðum ríkisstofnana í A-hluta nr. 1061/2004 er mælt fyrir um í 6. gr. og 14. gr. að forstöðumaður beri ábyrgð á því að rekstrarútgjöld og rekstrarafkoma stofnunarinnar sé í samræmi við fjárheimildir og að fjármunir séu nýttir á árangursríkan hátt, sbr. 49. gr. laga um fjárreiður ríkisins nr. 88/1997. Þá ber forstöðumaður ábyrgð á því að grípa til nauðsynlegra úrræða til að ráða bót á rekstrarvanda, sbr. 15. gr. reglugerðarinnar.

Í framangreindu bréfi yðar er þess óskað að stofnunin skýri hvers vegna [A] hafi ekki verið leiðbeint um að hann gæti farið fram á að ákvörðunin yrði rökstudd, sbr. 1. tl. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Forstjóri stofnunarinnar afhenti [A] framangreint bréf á fundi 11. nóvember sl. í viðurvist aðstoðarforstjóra og næsta yfirmanns [A]. [A] neitaði móttöku bréfsins eftir að forstjóri hafði lesið bréfið upphátt til að kynna honum efni þess. Forstjóri gerði [A] grein fyrir því að ástæða niðurlagningar starfsins væri hagræðing í rekstri stofnunarinnar og var honum munnlega gerð grein fyrir því hvaða þrír þættir það væru sem væru tilefni þessarar hagræðingar eins og hér hefur verið rakið.

Í kvörtun [A] til umboðsmanns Alþingis, dags. 6. janúar sl., kemur m.a. fram að Fasteignamat ríkisins hafi horfið frá þátttöku í kostnaði vegna skólagjalda við þriggja anna nám hjá Endurmenntun Háskóla Íslands sem gæti nýst í starfi. Eftir að ákvörðun um niðurlagningu starfs [A] lá fyrir var ljóst að námið myndi ekki geta nýst í starfi hjá stofnuninni og var því talið að brostin væri forsenda fyrir því að stofnunin tæki þátt í greiðslu skólagjalda. Bent er á að samkvæmt lið 10.3.1 kjarasamnings fjármálaráðherra og kjarafélags Tæknifræðinga greiðir vinnuveitandi mánaðarlega framlag í vísinda- og starfsmenntunarsjóð sem nemur 1,72% af föstum dagvinnulaunum félagsmanna og úthlutar sjóðurinn styrkjum til félagsmanna vegna náms samkvæmt settum reglum.

Í framangreindri kvörtun sinni vísar [A] til auglýsingar í Morgunblaðið um starf það sem hann gegndi og að þar hafi komið fram að viðkomandi starfsmaður þyrfti að hafa bifreið til umráða og að meðalkeyrsla væri 1000 km. Meðfylgjandi er auglýsing um starfið sem birtist síðan í Morgunblaðið sunnudaginn 17. september 2000 en þar er ekkert getið um akstur í þágu stofnunarinnar. Aftur á móti var um það rætt í viðtali við umsækjendur starfsins að æskilegt væri að starfsmaður hefði bíl til umráða þó það væri ekki skilyrði þar sem stofnunin hafi nokkrar bifreiðar í eigu sinni. Aksturssamningur var gerður við [A], dags. 17. nóvember 2000, en í umsókn um akstursgreiðslur voru 12.500 km áætlaður akstur á ári. [A], sem og öðrum starfsmönnum stofnunarinnar, var gert að halda akstursdagbók og færa þar akstursskýrslu í samræmi við reglugerð nr. 580/1991 um bifreiðamál ríkisins. Fyrrgreindum aksturssamningi var sagt upp með bréfi dags. 20. ágúst 2004. Var sú ráðstöfun liður í að ná fram hagræðingu í rekstri stofnunarinnar, þar sem talið var hagkvæmara að skoðun fasteigna væri sinnt á bifreiðum í eigu stofnunarinnar en að greiða starfsmönnum fyrir not eigin bifreiða. Fasteignamat ríkisins hefur gert einstaklingsbundna samninga við nokkra starfsmenn sína um fast vinnuframlag og fleira. Enginn slíkur samningur var gerður við [A] þótt frumdrög að slíkum samningi hafi verið gerð.

Stofnunin vísar á bug staðhæfingum [A] um gerð nýs starfssamnings við áramót 2003 og 2004 þar sem kveðið væri á um 6 mánaða uppsagnarfrest og vísar til þess ótímabundna ráðningarsamnings, sem gerður var í framhaldi af tímabundnum ráðningarsamningi, þann 17. maí 2001 þar sem mælt er fyrir um þriggja mánaða uppsagnarfrest.“

Með bréfi, dags. 21. febrúar 2005, gaf ég A kost á því að gera athugasemdir við ofangreint bréf Fasteignamats ríkisins. Þær athugasemdir bárust mér 9. mars 2005. Er þar dregið í efa að uppsögn hans eigi rætur að rekja til hagræðingar í rekstri stofnunarinnar og m.a. vísað til þess að haustið 2003 hafi forstjóri hennar kynnt fyrir starfsmönnum fyrirhugaðar aðgerðir vegna fjárlaga ársins 2004. Hafi þær falist í aukinni tekjuöflun en skýrt tekið fram að ekki yrði gripið til uppsagna. Þá segir í athugasemdum A að ferðakostnaður æðstu stjórnenda stofnunarinnar hafi trúlega aldrei verið hærri en á árinu 2004. Í bréfinu er enn fremur rakið að haustið 2004 hafi verið gerðar ýmsar breytingar á ráðningarkjörum matsmanna hjá stofnuninni í Reykjavík, sem í hans tilviki hafi átt á að leiða til um 85 þúsund króna lækkunar á heildarlaunum fyrir dagvinnu á mánuði. Hann hafi neitað að skrifa undir breytinguna og telur að það sé ástæða þess að honum var sagt upp. Þá kemur meðal annars fram í bréfinu að eftir að honum var sagt upp hafi matsmaður frá Akureyri verið þegar í stað fluttur í hans starf og að skömmu síðar hafi þrír nýir tæknimenntaðir menn verið ráðnir til skráningar- og lögfræðisviðs án auglýsingar.

Hinn 15. apríl 2005 ritaði ég Fasteignamati ríkisins á ný bréf í tilefni af kvörtun A. Þar vísaði ég til tveggja annarra kvartana sem mér höfðu borist vegna uppsagna starfsmanna hjá Fasteignamati ríkisins og gat þess að í öllum þessum kvörtunum væri dregið í efa að krafa til sparnaðar í fjárlögum fyrir árið 2004 og aukinn kostnaður, sem hlotist hefði af samþykkt nýs stofnanasamnings við SFR, gæti réttlætt umræddar uppsagnir. Væri meðal annars vísað til þess að áformað hefði verið að tekjur stofnunarinnar myndu aukast á árinu 2004 sem kæmi á móti samdrætti í fjárveitingum til hennar. Þá hefði verið gripið til ákveðinna aðgerða vegna aukins kostnaðar er hlotist hefði af samþykkt stofnanasamningsins sem hefðu meðal annars falist í breytingum á fyrirkomulagi við akstur starfsmanna í þágu stofnunarinnar og því hvernig staðið skyldi að greiðslu fyrir vinnu matsfulltrúa. Enn fremur væri í kvörtununum vísað til þess að ekkert lát hefði orðið á því að nýir starfsmenn kæmu til starfa hjá stofnuninni. Af þessu tilefni óskaði ég eftir því, með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að Fasteignamat ríkisins léti mér í té afrit af ársreikningi stofnunarinnar fyrir árið 2004 svo og afrit af ráðningarsamningum allra sem ráðnir hefðu verið til starfa hjá stofnuninni frá septemberbyrjun 2004 til „dagsins í dag“ auk gagna sem sýndu hverjir hefðu látið af störfum á sama tímabili. Þá óskaði ég einnig eftir því að mér yrðu veittar upplýsingar um hver hefði verið áætlaður kostnaðarauki stofnunarinnar vegna stofnanasamningsins og að hvaða marki talið hafi verið unnt að mæta þessum aukna kostnaði með þeim aðgerðum sem lýst hefði verið. Í bréfinu vísaði ég til skýringa Fasteignamats ríkisins til mín þar sem fram hefði komið að í fjárlögum fyrir árið 2004 væri gert ráð fyrir að heildarfjárveitingar til stofnunarinnar myndu lækka um 10,6 milljónir milli ára. Þar hefði hins vegar ekki komið fram að samkvæmt fjárlögum hefðu fjárveitingar til almenns rekstrar stofnunarinnar verið auknar um 6 milljónir og gert ráð fyrir að ofangreindum sparnaði þyrfti að ná með því að lækka stofnkostnað einkum vegna Landskrár fasteigna. Af þessu tilefni óskaði ég eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að stofnunin skýrði nánar með hvaða hætti uppsagnirnar gætu byggst á hagræðingarkröfu fjárlaga.

Svarbréf Fasteignamats ríkisins barst mér 20. júní 2005. Kom þar fram að ársreikningur stofnunarinnar fyrir árið 2004 lægi ekki fyrir. Þá voru þar veittar upplýsingar um sjö starfsmenn sem höfðu verið ráðnir til stofnunarinnar frá septemberbyrjun 2004 til 15. apríl 2005, þar af tveir á Akureyri, tveir á skráningar- og lögfræðisvið í Reykjavík, tveir á mats- og hagsvið í Reykjavík og einn á tölvudeild í Reykjavík. Þá var þar upplýst að níu starfsmenn hefðu hætt hjá stofnuninni á sama tímabili: einn á skjaladeild, einn matsfulltrúi á Selfossi, annar matsfulltrúi á Egilsstöðum, fjórir starfsmenn á skráningar- og lögfræðisviði í Reykjavík, þ. á m. A, einn starfsmaður á tölvudeild í Reykjavík og annar starfsmaður á mats- og hagsviði í Reykjavík. Þá segir eftirfarandi í bréfinu:

„Hagræðingarkrafa fjárlaga 2004

Fjárveiting Fasteignamats ríkisins í fjárlögum 2004 lækkaði um 10,6 m.kr. frá árinu 2003 og var 3,5 m.kr. af þeirri fjárhæð til að mæta markmiði um aðhald í rekstri stjórnsýslustofnana.

Kostnaðarauki vegna stofnanasamnings við SFR frá 26. júlí 2004

Árlegur kostnaðarauki vegna launabreytinga með launatengdum gjöldum vegna stofnanasamnings SFR er áætlaður 6,9 m.kr., 5,3 m.kr. vegna dagvinnu og 1,6 m.kr. vegna yfirvinnu. Þessi kostnaðarauki auk hagræðingarkröfu fjárlaga til að mæta markmiði um aðhald í rekstri stjórnsýslustofnana nemur alls 10,4 m.kr. Kostnaður 2003 vegna launa og launatengdra gjalda þeirra þriggja starfsmanna sem gegndu störfum sem lögð voru niður haustið 2004 nam ámóta fjárhæð eða alls 10,1 m.kr.

Lokaorð

Samkvæmt framansögðu og fyrri bréfaskiptum um þetta mál ítrekar Fasteignamat ríkisins að stofnunin telur að lögmætar forsendur hafi legið til grundvallar ákvörðunum stofnunarinnar um niðurlagningu þriggja starfa haustið 2004 og að málsmeðferð í tengslum við ákvarðanirnar hafi verið í samræmi við lög.

Það styður enn frekar lögmæti þessarar ákvörðunar að til 10. desember 2004 ríkti mikil óvissa um fjárhag Fasteignamats ríkisins á árinu 2005 en í árslok 2004 féll niður lagaheimild til innheimtu umsýslugjalds sem runnið hafði til stofnunarinnar, sbr. 3. gr. laga nr. 40/2000 um breytingar á lögum um brunatryggingar nr. 48/1994. Í fjárlagafrumvarpi 2005 var fjárveiting til stofnunarinnar lækkuð úr 453,2 fyrir árið 2004 í 315,6 m.kr. fyrir árið 2005. Hinn 24. nóvember 2004 lagði fjárlaganefnd fram tillögu sem Alþingi samþykkti 4. desember um hækkun fjárveitingar í 468,1 m.kr. fyrir árið 2005. Þann 10. desember 2004 samþykkti Alþingi tillögu sem meirihluti efnahags- og viðskiptanefndar lagði fram 8. desember um að framlengja innheimtu umsýslugjalds árin 2005 og 2006. Það var því skylda stofnunarinnar fram í desember 2004 að búa sig undir mikinn niðurskurð kostnaðar og skylda forstöðumanns að bera ábyrgð á því að fjármunir séu nýttir á árangursríkan hátt, sbr. 38. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins nr. 70/1996.“

Með bréfi, dags. 20. júní 2005, gaf ég A kost á því að gera athugasemdir við ofangreint bréf Fasteignamats ríkisins. Þær athugasemdir bárust mér með bréfi, dags. 30. júní 2005. Þar er því meðal annars haldið fram að svar stofnunarinnar um mannabreytingar sé ónákvæmt. Kveðst A meðal annars hafa upplýsingar um að tveir starfsmenn hafi hætt á skráningar- og lögfræðisviði í Reykjavík á tímabilinu sem um ræðir en á sama tíma hafi fjórir nýir starfsmenn byrjað að starfa þar, þar af einn sem starfaði áður á Akureyri. Síðar hafi einn af þessum nýju starfsmönnum verið færður yfir á mats- og hagsvið og að lokum verið leystur frá störfum. Segist A hafa vitneskju um að alls hafi átta nafngreindir starfsmenn hætt störfum hjá stofnuninni á umræddu tímabili en tilgreinir jafnframt níu starfsmenn sem hann segir að hafi verið ráðnir þangað til starfa á sama tímabili. Telur hann ekki rétt að telja einn starfsmann, sem einungis var ráðinn tímabundið á skráningar- og lögfræðisvið til nokkurra mánaða, með þeim starfsmönnum sem hættu störfum hjá stofnuninni, eins og gert er í ofangreindu bréfi stofnunarinnar.

Hinn 29. ágúst 2005 átti ég fund með forstjóra og aðstoðarforstjóra Fasteignamats ríkisins vegna þeirra þriggja kvartana sem ég hef haft til meðferðar í tilefni af uppsögnum hjá stofnuninni. Þar óskaði ég eftir því að mér yrðu send frekari gögn sem gætu varpað ljósi á rekstrarlegar forsendur uppsagnanna auk þess sem ákveðið var að ég ritaði stofnuninni á ný bréf vegna þeirra athugasemda sem A hafði gert við skýringar stofnunarinnar. Er umrætt fyrirspurnarbréf dagsett 30. sama mánaðar.

Svarbréf Fasteignamats ríkisins barst mér 4. nóvember 2005. Þar segir meðal annars eftirfarandi:

„Misritað var í bréfi Fasteignamats ríkisins til Umboðsmanns Alþingis 16. júní s.l. að [X] byggingartæknifræðingur hefði starfað á skráningar- og lögfræðisviði. Hún starfaði á mats- og hagsviði. Beðist er velvirðingar á þessari misritun. Í framangreindu bréfi kemur fram að frá septemberbyrjun 2004 til 15. apríl 2005 voru [Y] og [Z] byggingarfræðingar ráðnir til starfa á skráningar- og lögfræðisviði. Á sama tímabili létu af störfum á sviðinu [Þ] lögfræðingur, [A] byggingarfræðingur og [Æ] arkitekt. [Ö] verkfræðingur starfaði á mats- og hagsviði í Reykjavík frá 14. febrúar 2005 til 22. mars 2005. Það er misskilningur að hún hafi starfað á skráningar og lögfræðisviði þótt hún hafi sótt starfsþjálfun í skráningarmálum á sviðinu. [V] hóf störf hjá Fasteignamati ríkisins á Akureyri 12. október 1987 og sérhæfði sig þar í skráningu og mati útihúsa og fasteigna til sveita. Vegna fjölskylduaðstæðna fór hann á árinu 2004 fram á flutning í starfi til Reykjavíkur. Við því var orðið og starfar hann á skráningar- og lögfræðisviði frá 15. nóvember 2004. Hann er iðnmenntaður.

[Þ] lögfræðingur var ráðin tímabundið til starfa á skráningar- og lögfræðisviði frá 09.02.2004 til 30.10.2004. Af 11 starfsmönnum sem ráðnir voru til starfa hjá Fasteignamati ríkisins frá septemberbyrjun 2004 til 31. ágúst 2005 voru 10 ráðnir tímabundið til starfa. Endurspeglar það í senn óvissu sem var og er um fjárhag Fasteignamats ríkisins eins og rakið er í bréfi stofnunarinnar til umboðsmanns Alþingis dags. 16. júní 2005 og þörf til að laga sig að breyttum aðstæðum vegna nýrra viðfangsefna og endurskipulagningar eldri verkefna.

Í bréfi yðar er farið fram á „upplýsingar um hversu miklum sparnaði stofnunin áætlaði að ná fram með þeim ráðstöfunum sem gripið var til í kjölfarið af gerð stofnanasamnings og fólu meðal annars í sér breytingar á fyrirkomulagi við notkun bifreiða í þágu stofnunarinnar og greiðslu fyrir yfirvinnu matsfulltrúa.“ Þær breytingar sem gerðar voru á fyrirkomulagi á akstri og vegna skoðana fasteigna og högun yfirvinnu matsfulltrúa á árinu 2004 tengjast ekki gerð og er ekki afleiðing stofnanasamnings SFR og Fasteignamats ríkisins enda náðu þær ekki til nema hluta af matsfulltrúum í SFR en náðu auk þess til hluta matsfulltrúa í öðrum stéttarfélögum. Ekki var um sparnaðaraðgerð að ræða heldur fyrirkomulagsbreytingu til samræmingar varðandi akstur, greiðslur fyrir yfirvinnu og betri nýtingu vinnutímans.

Eins og fram kemur í bréfi Fasteignamats ríkisins til Umboðsmanns Alþingis, dags. 16. júní 2005, var árlegur kostnaðarauki vegna launabreytinga með launatengdum gjöldum vegna stofnanasamnings við SFR áætlaður 6,9 m.kr., 5,3 m.kr. vegna dagvinnu og 1,6 m.kr. vegna yfirvinnu. Yfirlit yfir breytingar á launum einstakra starfsmanna, félagsmanna í SFR, vegna stofnanasamningsins fylgir með bréfi þessu og er óskað eftir því að yfirlitið sé meðhöndlað sem trúnaðarmál. Þessi kostnaðarauki auk hagræðingarkröfu fjárlaga til að mæta markmiði um aðhald í rekstri stjórnsýslustofnana nemur alls 10,4 m.kr. Gögn um hagræðingarkröfu fjárlaga liggja fyrir hjá umboðsmanni Alþingis frá fyrri bréfaskiptum. Kostnaður 2003 vegna launa og launatengdra gjalda þeirra þriggja starfsmanna sem gegndu störfum sem lögð voru niður haustið 2004 nam ámóta fjárhæð eða alls 10,1 m.kr.“

Með bréfi, dags. 7. nóvember 2005, gaf ég A kost á því að gera athugasemdir við ofangreint bréf Fasteignamats ríkisins. Þær athugasemdir bárust mér með bréfi, dags. 20. nóvember 2005. Þar ítrekar A að Ö hafi verið ráðin til starfa á skráningar- og lögfræðisvið og þegið laun af því sviði en síðan verið færð yfir á mats- og hagsvið. Með athugasemdum hans fylgdi afrit bréfs, sem hann hafði sent sama dag til fjármálaráðuneytis, en í því óskaði hann aðgangs að ársreikningi Fasteignamats ríkisins fyrir árið 2004 auk ársáætlunar stofnunarinnar fyrir sama ár. Í bréfinu óskaði hann enn fremur eftir því að ráðuneytið sæi um að útvega honum afrit af ráðningarsamningum sem stofnunin hefði gert frá september 2004 og til maí 2005. Þessu bréfi svaraði fjármálaráðuneytið með bréfi, dags. 16. janúar 2006.

Það er rétt að geta þess að í tengslum við athugun mína á máli nr. 4212/2004, sem einnig lýtur að uppsögn starfsmanns hjá Fasteignamati ríkisins á grundvelli hagræðingar hjá stofnuninni, ritaði ég henni bréf 30. ágúst 2005. Þar óskaði ég meðal annars eftir upplýsingum um alla þá starfsmenn sem hefðu „komið til starfa hjá stofnuninni frá septemberbyrjun 2004 til viðbótar við þá starfsmenn sem hófu störf fyrir 15. apríl 2005 og taldir eru upp í bréfi“ stofnunarinnar frá 16. júní 2005, auk upplýsinga um þá sem hættu hjá stofnuninni á sama tímabili. Í svarbréfi Fasteignamats ríkisins, sem barst mér 4. nóvember 2005, kemur fram að frá septemberbyrjun 2004 til ágústloka 2005 hafi 11 starfsmenn verið ráðnir til starfa hjá stofnuninni auk sumarafleysingastarfsmanna þar af fjórir frá 12. apríl 2005 til loka tímabilsins: einn starfsmaður á mats- og hagsvið í Reykjavík, tveir starfsmenn á skráningar- og lögfræðisvið í Reykjavík og einn bókasafnsfræðingur á skjaladeild í Reykjavík. Hins vegar hafi 10 starfsmenn látið af störfum á sama tímabili þar af einn eftir 15. apríl 2005, en hann starfaði á Akureyri.

Með bréfi, dags. 11. janúar 2006, bárust mér enn fremur ársreikningar stofnunarinnar fyrir árin 2003 og 2004 og starfs- og fjárhagsáætlun hennar fyrir árið 2004.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1.

Eins og rakið er í kafla II hér að framan var A ráðinn til starfa hjá Fasteignamati ríkisins fyrst með tímabundnum ráðningarsamningi 25. október 2000 og síðan með ótímabundnum ráðningarsamningi 17. maí 2001. Í stöðluðum skilmálum beggja samninga var gert ráð fyrir að ótímabundinn ráðningarsamningur, eins og sá sem gerður var við A árið 2001, væri uppsegjanlegur af hálfu beggja samningsaðila með þriggja mánaða fyrirvara. Ekki hefur verið lagður fram nýrri ráðningarsamningur milli aðila og verður því að gera ráð fyrir að samningurinn frá 17. maí 2001 hafi legið til grundvallar ráðningarsambandinu þegar A var sagt upp í nóvember 2004. Óumdeilt er að lög nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, hafi gilt um réttarstöðu A, en samkvæmt 1. gr. þeirra taka þau til hvers manns sem er skipaður, settur eða ráðinn í þjónustu ríkisins til lengri tíma en eins mánaðar, án tillits til þess hvort og þá hvaða stéttarfélagi hann tilheyrir, enda verði starf hans talið aðalstarf. Í 1. málsl. 1. mgr. 43. gr. laganna segir að forstöðumaður stofnunar hafi rétt til að segja starfsmanni upp störfum eftir því sem fyrir er mælt í ráðningarsamningi. Nánar er kveðið á um skilyrði og framkvæmd slíkrar uppsagnar í 44. gr. laganna.

Ákvörðun um að leysa ríkisstarfsmann frá störfum telst ákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eins og ráða má af athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3283). Forstöðumönnum ber því að fylgja ákvæðum þeirra laga við meðferð og úrlausn slíkra mála nema lög mæli á annan veg. Þá verða slíkar ákvarðanir einnig að samrýmast almennum óskráðum reglum stjórnsýsluréttar eftir því sem við á. Ofangreindar reglur setja rétti forstöðumanna, sem kveðið er á um í 43. gr. laga nr. 70/1996, því sérstakar skorður sem þeim ber að virða.

2.

Kvörtun A beinist meðal annars að því að greiðsla aksturspeninga hafi fallið niður eftir að honum var sagt upp störfum. Fyrir liggur að samningi við A um greiðslu fyrir afnot einkabifreiðar frá 17. nóvember 2000 var sagt upp með þriggja mánaða fyrirvara frá 1. september 2004, eins og greinir í bréfi stofnunarinnar, dags. 20. ágúst 2004. Í umræddum samningi var enn fremur kveðið á um að greiðslur á grundvelli hans skyldu falla sjálfkrafa niður þegar eigandi bifreiðar léti af störfum eða skipti um starf. Með hliðsjón af þessu tel ég ekki tilefni til frekari athugunar af minni hálfu vegna þessa atriðis í kvörtun A.

3.

Í kvörtuninni er gerð athugasemd við að Fasteignamat ríkisins hafi neitað að greiða hlut í skólagjöldum hjá Endurmenntun Háskóla Íslands vegna endurmenntunar A eins og um hefði samist milli hans og stofnunarinnar.

Samkvæmt skýringum Fasteignamats ríkisins verður að leggja til grundvallar að samkomulag hafi verið milli A og stofnunarinnar um að hún tæki þátt í greiðslu umræddra gjalda. A var sagt upp störfum með þriggja mánaða fyrirvara frá 1. desember 2004. Eins og ráðið verður af uppsagnarbréfinu var hins vegar ekki óskað eftir vinnuframlagi hans frá og með 11. nóvember sama ár þegar uppsögnin var tilkynnt. Synjað var um greiðsluþátttöku stofnunarinnar með bréfi 22. sama mánaðar. Mun synjunin hafa byggst á því að forsendur voru taldar brostnar fyrir því að greiða fyrir námið þar sem það lá þá fyrir að það myndi ekki nýtast í starfi hjá stofnuninni.

Ekki hefur verið lagður fram neinn skriflegur samningur um þátttöku stofnunarinnar í greiðslu kostnaðar vegna námsins. Óljóst er hvers efnis ofangreint samkomulag hefur verið eða hvað hafi komið fram hjá aðilum þegar það komst á. Í þeim gögnum sem A afhenti mér með kvörtun sinni liggur fyrir ljósrit af tölvubréfum frá 28. febrúar 2003 þar sem aðstoðarforstjóri stofnunarinnar veitir upplýsingar um þátttöku stofnunarinnar í kostnaði vegna skólagjalda við þriggja anna nám hjá Endurmenntun Háskóla Íslands sem gæti nýst í starfi. Um sé að ræða 2/3 hluta af skólagjöldum og fram kemur að ef starfsmaður hættir hjá stofnuninni meðan á námi stendur sé miðað við að hann endurgreiði stofnuninni vegna skólagjalda. Ég geng því út frá því að A hafi mátt vera það ljóst að þátttaka Fasteignamats ríkisins í þessum kostnaði væri háð því að hann væri í starfi hjá stofnuninni meðan námið stæði yfir. Miðað við fyrirliggjandi gögn tel ég ekki tilefni til athugasemda af minni hálfu við þá ákvörðun Fasteignamats ríkisins að hætta þátttöku í greiðslu umrædds námskostnaðar þegar A hafði látið af störfum hjá stofnuninni.

4.

Samkvæmt 44. gr. laga nr. 70/1996 eru gerðar misjafnar kröfur til undirbúnings uppsagnar ríkisstarfsmanns eftir því hvaða ástæður liggja henni til grundvallar. Ef slík ákvörðun á rætur að rekja til framgöngu starfsmannsins, sbr. 21. gr. sömu laga, hvílir almennt sú skylda á forstöðumanni að veita starfsmanninum áminningu og gefa honum með því kost á að bæta ráð sitt áður en honum er sagt upp, sbr. 1. málsl. 1. mgr. greinarinnar. Eigi fyrirhuguð uppsögn hins vegar ekki rætur að rekja til slíkra atriða er ekki áskilið að viðkomandi starfsmanni hafi verið veitt áminning áður en honum er sagt upp auk þess sem í þeim tilvikum er óskylt að gefa starfsmanninum kost á því að tjá sig um ástæður ákvörðunarinnar, sbr. 2. málsl. sömu málsgreinar. Með síðargreindu reglunni er vikið frá almennum kröfum stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 13. og 14. gr. þeirra laga. Á það meðal annars við þegar starfsmönnum er fækkað vegna hagræðingar í rekstri stofnunar, eins og nefnt er í dæmaskyni í greininni.

Í uppsagnarbréfi Fasteignamats ríkisins til A kemur fram að ástæða þess að hann var leystur frá starfi sínu hafi verið hagræðing í rekstri stofnunarinnar. Í skýringum stofnunarinnar vegna kvörtunarinnar hefur enn fremur komið fram að uppsögnin verði rakin til þriggja atriða sem snerta rekstur Fasteignamats ríkisins. Í fyrsta lagi er þar vísað til þess að í fjárlögum fyrir árið 2004 hafi verið gerð krafa um hagræðingu í rekstri stofnunarinnar er nam 3,5 milljónum króna. Í öðru lagi kemur þar fram að launakostnaður hafi aukist um 6,9 milljónir króna vegna stofnanasamnings sem gerður var við SFR 26. júlí 2004. Að lokum er ákvörðunin rökstudd með því að ákveðnar breytingar hafi verið gerðar á skipulagi og verkferlum á nokkrum sviðum innan stofnunarinnar.

Ofangreindar ástæður, sem stofnunin segir að legið hafi til grundvallar uppsögninni, geta verið lögmætur grundvöllur uppsagnar. Séu skilyrði til uppsagnar á þessum grundvelli uppfyllt leiðir af reglu 1. mgr. 44. gr. laga nr. 70/1996 að ekki er skylt að gefa starfsmanni kost á að tjá sig um ástæður uppsagnar áður en hún tekur gildi. Það breytir því þó ekki að fylgja ber öðrum reglum stjórnsýslulaga og óskráðum grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins við undirbúning og meðferð máls vegna uppsagnarinnar. Þar koma meðal annars til rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga og meðalhófsregla 12. gr. sömu laga. Í 1. málsl. 12. gr. stjórnsýslulaga segir að stjórnvald skuli því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt, verði ekki náð með öðru og vægara móti. Uppsögn starfsmanns er almennt verulega íþyngjandi ráðstöfun enda veldur hún að jafnaði umtalsverðri röskun á stöðu hans og högum. Eru forstöðumenn því bundnir af ofangreindri meðalhófsreglu við aðstæður þar sem reyna kann á heimild þeirra til að segja upp starfsmanni. Þá ber forstöðumönnum að sjá til þess að viðkomandi mál sé nægjanlega upplýst, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, áður en afstaða er tekin til þess hvort segja eigi starfsmanni upp. Með hliðsjón af ofangreindu verður að telja að þegar ákveðið er að grípa til uppsagnar vegna hagræðingar í rekstri ríkisstofnunar þurfi að liggja fyrir að aðstæður gefi tilefni til svo íþyngjandi aðgerðar, sbr. 10. og 12. gr. stjórnsýslulaga.

5.

Í áliti mínu frá 6. júní 2005 í máli nr. 4018/2004 lýsti ég því meðal annars að mér hefðu þá á undanförnum misserum borist nokkur mál þar sem þeim, sem til mín leitaði, hefði verið sagt upp störfum eða starf viðkomandi verið lagt niður í tilefni af sparnaðaraðgerðum hjá ríkisstofnun, hagræðingu í rekstri stofnunar eða vegna skipulagsbreytinga. Þeir sem hefðu leitað til mín hefðu andmælt því að þessi atriði hefðu í raun verið tilefni uppsagnarinnar. Við athugun mína á þessum málum hefði ég orðið var við að alloft gætti nokkurs misræmis meðal stjórnvalda varðandi það hvernig haga bæri verklagi við undirbúning ákvarðana af þessu tagi og málsmeðferð gagnvart þeim starfsmönnum sem ætlunin væri að leysa frá störfum. Þá hefðu svör stjórnvalda í tilefni af fyrirspurnarbréfum mínum stundum borið með sér mismunandi viðhorf til gildis og þýðingar lagareglna, skráðra og óskráðra, sem hafa bæri í huga í tilvikum sem þessum. Með þetta í huga hefði ég ákveðið að rekja í álitinu, í köflum IV.2 og IV.3, nokkur almenn sjónarmið sem ég teldi að horfa yrði til við úrlausn mála af þessu tagi eins og lögum og almennum grundvallarreglum stjórnsýsluréttar er hagað. Við athugun mína á því máli sem um er fjallað í áliti þessu hef ég haft í huga þau almennu sjónarmið sem ég lýsti í áliti mínu í máli nr. 4018/2004 og vísast um þau til þess sem ég birti úr því áliti á heimasíðu embættis míns.

Eins og ég áréttaði í nefndu áliti mínu í máli nr. 4018/2004, er umboðsmanni Alþingis með lögum nr. 85/1997 falið það hlutverk að hafa eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Síðan sagði í álitinu:

„Af ákvæðum laganna leiðir að umboðsmanni er m.a. falið að meta, að fenginni kvörtun eða að eigin frumkvæði, hvort ráðstafanir sem gerðar eru í rekstri ríkisstofnana og hafa m.a. leitt til uppsagna starfsmanna, samrýmast þeim lagareglum sem á þessu sviði gilda og sjónarmiðum sem af þeim leiða og rakin verða hér síðar. Á hinn bóginn er ljóst að vegna stöðu forstöðumanna ríkisstofnana og skyldna þeirra að lögum, og ekki síst í ljósi þekkingar þeirra og nálægðar við þá starfsemi sem þeir bera stjórnsýslulega ábyrgð á, er næsta örðugt fyrir umboðsmann að taka afstöðu til þess hvort nægjanlegt tilefni hafi verið til að ráðast í tilteknar aðgerðir í rekstri stofnunar, t.d. vegna sparnaðaráforma eða skipulagsbreytinga, og þá eftir atvikum með þeim afleiðingum að starfsmönnum er sagt upp eða tiltekin störf lögð niður. Þar verður að gera ráð fyrir svigrúmi til handa forstöðumönnum innan þess ramma sem markast af lögum, þ.m.t. fjárlögum, og reglum um beitingu lögmætra og málefnalegra sjónarmiða við töku ákvarðana. Það leiðir því af eðli þessara ákvarðana að umboðsmaður verður að gæta varfærni þegar lagt er mat á tilefni þeirra. Hér verður líka eins og endranær að leggja á það áherslu að starfsmenn ríkisins eru ráðnir til starfa í þágu þeirra verkefna sem viðkomandi stofnun hefur með höndum lögum samkvæmt. Séu þau verkefni ekki lengur til staðar eða dregið úr fjárveitingum og sértekjum til starfsemi stofnunar kallar það jafnan á breytingar á starfseminni. Slíkt leiðir oft til þess að gera verður breytingar á störfum starfsmanna viðkomandi stofnana. Af þeim sökum er sérstaklega gert ráð fyrir því í lögum nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, að breytingar geti orðið á störfum og verksviði ríkisstarfsmanna og til þess kunni að koma að störf þeirra verði lögð niður eða þeim sagt upp innan þess ramma sem ráðningar- eða skipunarkjör þeirra setja. Það leiðir hins vegar af stjórnsýslureglum sem forstöðumenn geta þurft að fylgja við töku slíkra ákvarðana að umboðsmaður Alþingis þarf sérstaklega að huga að því hvort þeim reglum hafi verið fylgt. Eitt af því sem sérstaklega kemur til skoðunar í þessu sambandi er hvort sá rökstuðningur sem viðkomandi hefur fengið fyrir ákvörðuninni sé efnislega réttur og uppfylli þær lagakröfur sem gerðar eru til rökstuðnings stjórnvaldsákvörðunar.“

6.

Eins og áður sagði var ákvörðunin um að leggja starf A niður rökstudd með því að hún væri liður í hagræðingu í rekstri Fasteignamats ríkisins. Var þar í fyrsta lagi vísað til kröfu um hagræðingu í rekstri stofnunarinnar samkvæmt fjárlögum 2004 og í öðru lagi til aukins launakostnaðar vegna tiltekins stofnanasamnings. Jafnframt var vísað til hagræðingar í verkferlum og fyrirkomulagi starfseminnar á nokkrum sviðum.

Samkvæmt fjárlögum fyrir árið 2003 voru framlög til Fasteignamats ríkisins 463.800 þús. krónur auk þess sem gert var ráð fyrir að sértekjur stofnunarinnar, þ.e. vaxta- og fjármunatekjur og fjármunagjöld, yrðu 1.700 þús. krónur. Framlög til stofnunarinnar samkvæmt fjárlögum ársins 2004 voru hins vegar 453.200 þús. krónur og áætlað að sértekjur hennar yrðu þær sömu og árið áður. Heildarframlag af fjárlögum til stofnunarinnar lækkaði því á milli ára um 10.600 þús. krónur.

Í fjárlögum sömu ára var áætluðum gjöldum skipt í almennan kostnað annars vegar og stofnkostnað hins vegar. Fyrir árið 2003 voru almenn rekstrargjöld áætluð 350.000 þús. krónur en fyrir árið 2004 voru þau 356.000 þús. krónur og hækkuðu því á milli ára um 6.000 þús. krónur. Stofnkostnaður samkvæmt fjárlögum 2003 var 115.500 þús. krónur en lækkaði samkvæmt fjárlögum 2004 í 98.900 þús. krónur. Í fjárlögum beggja ára var stofnkostnaður sundurliðaður í tvo liði, „tæki og búnað“ annars vegar og „Landskrá fasteigna“ hins vegar. Milli ára lækkuðu áætluð gjöld vegna fyrrgreinds liðar um 1.600 þús. krónur og vegna síðarnefnda liðarins um 15.000 þús. krónur. Heildarlækkun framlaga til Fasteignamats ríkisins milli áranna 2003 og 2004 byggðist því einkum á lækkun á áætluðum gjöldum vegna Landskrár fasteigna.

Í almennum athugasemdum sem fylgdu fjárlagafrumvarpinu fyrir árið 2004 kemur fram að gerð hafi verið „1% hagræðingarkrafa til stjórnsýslustofnana“ sem í heild átti að skila um 100.000 þús. króna útgjaldasparnaði. (Alþt. 2003—2004, A-deild, bls. 12.) Við ákvörðun framlaga til einstakra stofnana mun hafa verið tekið tillit til ofangreindrar hagræðingarkröfu. Kemur fram í skýringum Fasteignamats ríkisins að í tilviki stofnunarinnar hafi verið um að ræða 3.500 þús. króna.

Í starfs- og fjárhagsáætlun stofnunarinnar árið 2004 var gert ráð fyrir að ýmsir kostnaðarliðir myndu hækka frá fyrra ári og að aðrir liðir myndu lækka þannig að í heild myndu breytingar á þeim milli ára leiða til 1% lægri rekstrarútgjalda árið 2004 en árið áður. Ber áætlunin með sér að miðað hafi verið við að ná fram umræddri lækkun með því að draga úr kostnaði við aðkeypta þjónustu, við kaup á almennum rekstrarvörum og við eignakaup. Gefur áætlunin því ekki til kynna að fyrirhugað hafi verið að ná fram umræddri hagræðingu með því að fækka starfsmönnum.

Upplýsingar úr rekstrarreikningi stofnunarinnar fyrir árið 2004 gefa og til kynna að á árinu hafi tekist að draga úr kostnaði við aðkeypta sérfræðiþjónustu, sem lækkaði um 7.407.615 krónur milli ára. Skrifstofu- og stjórnunarkostnaður lækkaði á sama tíma um 2.898.827 krónur, funda- og ferðakostnaður um 2.499.140 krónur og liður sem bar yfirskriftina annar rekstrarkostnaður um 2.059.621 krónu. Í heild hækkaði rekstrarkostnaður stofnunarinnar þó um 10.903.569 krónur á milli áranna 2003 og 2004 og skipti þar mestu að laun og launatengd gjöld hækkuðu um 21.994.541 krónu. Þá hækkuðu útgjöld vegna eignakaupa um 6.401.401 krónu á sama tíma.

Eins og fram hefur komið var A sagt upp störfum með þriggja mánaða fyrirvara frá 1. desember 2004. Verður því ekki séð að stofnunin hafi getað reiknað með að sparnaður vegna uppsagnarinnar kæmi fram á árinu 2004. Með hliðsjón af þessu og þeim upplýsingum sem vikið er að hér að framan tel ég ekki liggja fyrir að samhengi geti verið á milli hagræðingarkröfu fjárlaga fyrir árið 2004 og uppsagnar A í nóvember 2004. Ég minni líka á að af hálfu stofnunarinnar var sagt að verið væri að leggja starf A niður en nánar verður vikið að þessu atriði hér síðar.

Fasteignamat ríkisins vísar enn fremur til þess að nýr stofnanasamningur við SFR hafi leitt til kostnaðarauka fyrir stofnunina sem hafi kallað á fækkun starfsmanna. Í bréfi hennar, dags. 16. júní 2005, kemur fram að árlegur kostnaðarauki vegna samningsins hafi numið 6.900 þús. krónum. Eðlilega var fullt tilefni til þess fyrir stjórnendur Fasteignamats ríkisins að leggja mat á hvort þessum kostnaðarauka væri hægt að mæta með því fjármagni sem stofnunin hafði úr að spila. Eins og áður sagði leiddi niðurlagning á starfi A hins vegar ekki til sparnaðar í útgjöldum svo neinu næmi á árinu 2004 þannig að ef þessi breyting átti að leiða til lægri útgjalda stofnunarinnar myndi þess ekki gæta fyrr en á árinu 2005 og síðar. Engin sérstök gögn hafa verið lögð fram í málinu sem gefa til kynna að athugun hafi farið fram á því til hvaða aðgerða væri rétt að grípa til að mæta þeim kostnaðarauka sem sagður var leiða af ofangreindum stofnanasamningi og þar með hvort og í hvaða mæli væri þörf á breytingum í rekstri stofnunarinnar.

Ég tek líka fram að fyrir mig hafa ekki verið lögð nein gögn um horfur í rekstri Fasteignamats ríkisins á þeim tíma sem stofnanasamningurinn var gerður eða starf A lagt niður. Ég vek hins vegar athygli á því að ársreikningur stofnunarinnar fyrir árið 2004 í heild hefur verið lagður fram. Eins og áður var vikið að höfðu rekstrargjöld samkvæmt rekstrarreikningi stofnunarinnar fyrir það ár hækkað frá fyrra ári. Sama á við um gjöld vegna eignakaupa. Í heild námu gjöld stofnunarinnar 504.992.944 krónum á árinu 2004. Þá hefur þegar verið gerð grein fyrir því að framlög til stofnunarinnar á fjárlögum 2004 voru 453.200 þús. krónur. Þetta framlag byggðist á áætluðum tekjum af svokölluðu umsýslugjaldi, 230.000 þús. kr., og af afnotagjöldum af skrám, 119.000 þús. krónur. Framlag úr ríkissjóði til stofnunarinnar nam því 104.200 þús. krónum. Þá var í fjárlögum gert ráð fyrir að sértekjur stofnunarinnar yrðu 1.700 þús. krónur eins og fyrr greinir.

Niðurstaða rekstrarreiknings Fasteignamats ríkisins gefur til kynna að tekjur stofnunarinnar hafi verið umtalsvert meiri en áætlun fjárlaga gerði ráð fyrir. Voru tekjur af umsýslugjaldi á árinu 281.065.802 krónur og leigu- og afnotatekjur voru 189.074.546 krónur. Þá voru aðrar tekjur stofnunarinnar á árinu, þ.e. innheimtuþóknun, styrkir og eigna- og verksala, 11.827.402 krónur. Í heild varð því tekjuafgangur af rekstrinum sem nam 82.903.390 krónum og var handbært fé frá rekstri í árslok 48.849.173 krónur. Til samanburðar má geta þess að tekjuafgangur ársins 2003 varð 51.563.136 krónur og handbært fé frá rekstri í lok þess árs 31.204.586 krónur. Niðurstaðan í rekstri stofnunarinnar á árinu 2004 varð því betri en árið áður. Þá er rétt að geta þess að hækkun launakostnaðar eftir gerð stofnanasamningsins, sem eins og fyrr greinir nam um 6.900 þús. króna, var minni en hækkun annarra tekna stofnunarinnar milli áranna 2003 og 2004, en sú hækkun nam 8.465.301 krónu.

Við athugun mína á málinu hefur ítrekað komið fram af hálfu A að uppsögn hans hafi ekki leitt til neinnar fækkunar starfsmanna á skráningar- og lögfræðisviði þar sem hann starfaði. Telur hann að eftir að honum var sagt upp hafi matsmaður frá Akureyri verið fluttur í hans starf og skömmu síðar hafi þrír tæknimenntaðir menn verið ráðnir til sviðsins.

Samkvæmt fyrirliggjandi skýringum Fasteignamats ríkisins hætti einn starfsmaður á umræddu sviði 19. október 2005. Skömmu eftir að A var leystur frá starfi sínu hóf matsmaður, sem starfað hafði hjá stofnuninni á Akureyri, störf á skráningar- og lögfræðisviði. Tveir nýir starfsmenn voru síðan ráðnir til starfa á sviðinu í febrúar en skömmu síðar mun einn starfsmaður hafa hætt þar störfum. Gefa ofangreindar upplýsingar ekki til kynna að sú hagræðing, sem stofnunin kveðst hafa stefnt að með uppsögninni, hafi komið fram á skráningar- og lögfræðisviði þar sem A starfaði. Upplýsingar um starfsmannaveltu á sviðinu frá febrúar til september 2005 gefa enn fremur til kynna að starfsmönnum hafi fjölgað nokkrum mánuðum eftir að hætt var að greiða A laun í uppsagnarfresti.

Samkvæmt gögnum málsins virðist uppsögn A sem og niðurlagning tveggja annarra starfa hjá stofnuninni og aðrar uppsagnir á síðari hluta ársins 2004 þó hafa stuðlað að tímabundinni fækkun starfsmanna hjá Fasteignamati ríkisins. Í bréfi stofnunarinnar, sem barst mér 20. júní 2005, kemur fram að frá byrjun september 2004 til loka ársins hafi sex starfsmenn hætt störfum hjá stofnuninni en þrír nýir starfsmenn verið ráðnir til hennar á sama tíma. Rétt er þó að geta þess að ráðning í hlutastarf á skjaladeild virðist ekki vera þar meðtalin. Þá hefur því ekki verið andmælt af hálfu stofnunarinnar að einn af þeim starfsmönnum sem hættu störfum á umræddu tímabili hafi upphaflega verið ráðinn í tímabundið verkefni og að það hafi legið fyrir að hún myndi hætta störfum á þessum tíma. Frá ársbyrjun 2005 og til júlí sama ár voru aftur á móti átta nýir starfsmenn ráðnir til stofnunarinnar, allir á starfsstöð hennar í Reykjavík. Á sama tíma hættu fjórir starfsmenn hjá stofnuninni. Aðeins nokkrum mánuðum eftir að hætt var að greiða A laun hafði því í raun fjölgað um einn starfsmann í starfsliði stofnunarinnar frá septemberbyrjun 2004 og um fjóra frá því að A var sagt upp.

Í ofangreindu bréfi Fasteignamats ríkisins er talið að það styðji enn fremur lögmæti umræddrar uppsagnar að óvissa ríkti á þeim tíma um fjárheimildir stofnunarinnar fyrir árið 2005 eins og þar er nánar vikið að. Úr þeirri óvissu rættist þó í desember 2004 þegar lagaheimild til innheimtu umsýslugjalds, sem átti að falla niður í árslok 2004, var framlengd og fjárheimildir stofnunarinnar auknar frá því sem ráð var fyrir gert í fjárlagafrumvarpi ríkisstjórnarinnar. Er í bréfinu talið að stofnuninni hafi fram að því borið að búa sig undir mikinn niðurskurð. Ég vek athygli á því að uppsögn A hefur ekki verið rökstudd með vísan til yfirvofandi niðurskurðar vegna fjárlagafrumvarpsins fyrir árið 2005 fyrr en með ofangreindu bréfi. Ákvörðunin var tekin í nóvember 2004 og var A gert að láta af störfum þegar í stað. Samkvæmt ráðningarsamningi milli stofnunarinnar og A varð þó að segja honum upp með þriggja mánaða fyrirvara frá byrjun næsta mánaðar. Var hann því áfram starfsmaður stofnunarinnar, þó að ákveðið hefði verið að hafna vinnuframlagi hans, og naut hann launa til febrúarloka. Eftir að í ljós kom í desember 2004 að fjárheimildir stofnunarinnar yrðu ekki skertar samkvæmt fjárlögum 2005, hefði verið unnt að draga uppsögn hans til baka ef það var á annað borð þessi tímabundna óvissa um fjárveitingar sem var ástæða þess að starf A var lagt niður. Þá vekur það athygli mína að á sama tíma og því er borið við að hagræða þurfi í rekstri stofnunarinnar og segja upp starfsmönnum af fjárhagsástæðum er ekki talið rétt að nýta starfskrafta þessara einstaklinga á uppsagnarfresti þeirra og meðan þeir njóta launa frá stofnuninni. Með tilliti til þess sem rakið hefur verið hér að framan tel ég að ekki hafi verið sýnt fram á að nægjanlegt samhengi hafi verið milli ákvörðunar um starfslok A og þeirrar óvissu sem kann að hafa verið uppi um lagaheimild til innheimtu umsýslugjaldsins.

Eins og ég rakti í áliti mínu í máli nr. 4018/2004 ber forstöðumaður ríkisstofnunar ábyrgð á því að stofnun sú sem hann stýrir starfi í samræmi við lög, stjórnvaldsfyrirmæli og erindisbréf sem honum er sett, sbr. 2. mgr. 38. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Forstöðumaður ber og ábyrgð á því að rekstrarútgjöld og rekstrarafkoma stofnunarinnar sé í samræmi við fjárlög og að fjármunir séu nýttir á árangursríkan hátt. Forstöðumanni eru í lögum meðal annars fengnar heimildir til að breyta fjölda starfsmanna viðkomandi stofnunar. Áform um sparnað í rekstri ríkisstofnunar geta talist málefnaleg ástæða þess að leysa tiltekinn starfsmann eða starfsmenn frá störfum enda sé það mat stjórnenda stofnunar að slík ráðstöfun miði að því að settu marki í rekstri hennar verði náð. Mismunandi heimildir og reglur um undirbúning ákvörðunar um starfslok ríkisstarfsmanns gera hins vegar kröfu um að fyrir hendi séu raunverulegar og málefnalegar forsendur fyrir því að byggja uppsögn starfsmanns á því að verið sé að fækka starfsmönnum vegna, hagræðingar í rekstri stofnunarinnar.

Í áðurnefndu áliti mínu benti ég á að stjórnvöld þyrftu að jafnaði að leitast við að haga verklagi sínu við þessar aðstæður með þeim hætti, og þá í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að fyrir liggi gögn eða upplýsingar í skráðu formi um þann undirbúning og þær einstöku ákvarðanir um uppsögn starfsmanna sem teknar eru við framkvæmd aðgerða af þessu tagi. Ég tók þó fram að á stjórnvöldum hvíldi ekki bein lagaskylda að þessu leyti ef fallist væri á að stjórnvald hefði í sjálfu sér haft nægar upplýsingar, t.d. vegna yfirsýnar og þekkingar forstöðumanna og yfirstjórnar stofnunar, til að taka ákvarðanir í slíku ferli. Það væri hins vegar ljóst að skortur á viðhlítandi gögnum og upplýsingum í skráðu formi um það verklag sem viðhaft hefur verið, og sem leitt hefur til þess að starfsmenn hafa misst störf sín, kynni að leiða til þess að vafi um hvort gætt hafi verið lögmætra aðferða og málefnalegra sjónarmiða yrði metinn stjórnvaldinu í óhag.

Ég ítreka að auk þeirrar kvörtunar sem um er fjallað í áliti þessu hef ég einnig haft til athugunar tvær aðrar kvartanir frá fyrrverandi starfsmönnum Fasteignamats ríkisins sem lúta að því að störf þeirra hafi verið lögð niður í september 2004. Í öllum tilvikum er niðurlagning starfanna rökstudd af hálfu stofnunarinnar með því að hún hafi miðað að hagræðingu í rekstri hennar. Það var því ekki um það að ræða að hagræðingaráform stofnunarinnar hafi eingöngu falist í því að leggja starf A niður. Við athugun mína á þessum málum hafa ekki af hálfu Fasteignamats ríkisins verið lögð fram nein þau vinnugögn eða samantektir þar sem ráðið verður að gerður hafi verið samanburður á því hvaða leiðir kæmu til greina til að ná þeim árangri í sparnaði sem forstjóri stofnunarinnar segir að þörf hafi verið á síðari hluta árs 2004. Þá liggja ekki fyrir gögn sem varpa ljósi á það hvers vegna tekin var ákvörðun um að leggja niður störf þessara þriggja starfsmanna með þeirri undantekningu að stofnunin hefur í skýringum sínum til mín í einu þessara tilvika gert grein fyrir tilteknum tilflutningi starfsmanna milli starfa og breytingum innan skjaladeildar stofnunarinnar. Þá er það reyndar svo að vegna lögbundinna greiðslna til þeirra starfsmanna sem ákvarðanirnar beindust að verður ekki séð að þær hafi sem slíkar leitt til sparnaðar í útgjöldum stofnunarinnar það sem eftir lifði ársins 2004.

Eins og fram er komið hefur Fasteignamat ríkisins vísað til þess í skýringum til mín að ástæður þess að starf A var lagt niður hafi verið hagræðingarkrafa fjárlaga 2004 og aukin útgjöld stofnunarinnar vegna stofnanasamninga við SFR á árinu 2004. Með tilliti til þess sem rakið hefur verið hér að framan er það niðurstaða mín að af hálfu Fasteignamats ríkisins hafi ekki verið sýnt fram á að þessi atriði hafi verið fullnægjandi grundvöllur þeirrar ákvörðunar að leggja starf A niður og þar með sem rökstuðningur fyrir ákvörðuninni.

7.

Athugun umboðsmanns Alþingis í tilefni af kvörtun, þar sem fyrrverandi starfsmaður ríkisins heldur því fram að ekki hafi verið uppfyllt skilyrði til að beita lokamálslið 1. mgr. 44. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, við uppsögn hans, beinist fyrst og fremst að því hvort skýringar stjórnvaldsins á þeim ástæðum sem sagðar eru hafa legið til grundvallar uppsögn starfsmannsins séu trúverðugar. Það sé með öðrum orðum sýnt fram á tilefni hagræðingarinnar og að uppsögn viðkomandi starfsmanns megi í raun rekja til þeirra ástæðna sem stjórnvaldið hefur gefið. Heimild umrædds lokamálsliðar felur í sér einfaldari og viðaminni undirbúning ákvörðunar um starfslok ríkisstarfsmanns en ella. Sem eftirlitsaðila ber umboðsmanni Alþingis að vera á varðbergi gagnvart því að á ákvæðinu sé byggt til málamynda þegar ástæður uppsagnar eru í raun aðrar og gera að lögum kröfu til annars undirbúnings ákvörðunar. Hlýtur umboðsmaður því að verða að ganga eftir því að stjórnvöld sýni fram á að skilyrði ákvæðisins séu uppfyllt.

Í bréfi Fasteignamats ríkisins frá 21. febrúar 2005 kemur fram að uppsögnina megi einnig rekja til hagræðingar í verkferlum og fyrirkomulagi starfseminnar á nokkrum sviðum. Í skýringum stofnunarinnar segir að meðal þeirra breytinga sem gerðar voru hafi verið endurskipulagning mats- og skráningarstarfseminnar eftir því hvort um var að ræða skráningu og mat íbúðarhúsnæðis eða atvinnuhúsnæðis. Fyrir breytinguna hafi A unnið með báðar tegundir húsnæðis en eftir breytinguna hafi honum verið falið að vinna að skráningu og mati íbúðarhúsnæðis. Við mat á því hvaða starf skyldi lagt niður hafi einkum verið litið til þess hvernig mætti haganlegast dreifa verkefnum við skráningu og mat. Síðan segir: „Á það var komin nokkur reynsla innan stofnunarinnar að fela öðrum starfsmönnum verkefni A þar sem hann hafði verið í launalausu leyfi að eigin ósk á tímabilinu 17. ágúst til og með 30. september 2004 vegna byggingarframkvæmda í atvinnuskyni.“

Nánari skýringar á því í hverju umræddar breytingar voru fólgnar og hvernig hagræðing á verkferlum snertu starf A hafa ekki komið fram af hálfu Fasteignamats ríkisins. Þá hafa engin gögn heldur verið lögð fyrir mig sem gefa til kynna að einhverjar þær breytingar á starfsemi á skráningar- og lögfræðisviði stofnunarinnar hafi þegar orðið eða verið fyrirhugaðar þegar A var sagt upp sem gátu leitt til niðurlagningar á verkefnum hans að hluta eða í heild. Hér liggja því aðeins fyrir fullyrðingar stofnunarinnar í skýringum til mín og A andmælir því að í reynd hafi orðið breytingar á þeim viðfangsefnum sem hann sinnti enda hafi nýir starfsmenn komið til starfa við sviðið um þessar mundir og þar af hafi einn matsmaður sem áður starfaði á Akureyri komið til starfa á sviðinu einum vinnudegi eftir að starf hans var lagt niður. Miðað við fyrirliggjandi upplýsingar verður að gera ráð fyrir að þeim verkefnum sem féllu undir starf A hafi verið áfram sinnt af starfsmönnum á sviðinu sem eins og áður segir hefur fjölgað nokkuð frá því að A var sagt upp. Ég tel því að ekki hafi verið sýnt fram á það af hálfu Fasteignamats ríkisins að einhverjar sérstakar ráðstafanir til hagræðingar á skráningar- og lögfræðisviði stofnunarinnar hafi verið málefnalegur grundvöllur þess að leggja starf A niður og segja honum upp stöfum á þeim grundvelli. Ég tel því að í málinu hafi ekki verið skilyrði til þess að byggja á því að niðurlagsákvæði 1. mgr. 44. gr. laga nr. 70/1996 ættu við.

Það hefur vakið athygli mína við athugun á áðurnefndum þremur málum sem öll lúta að starfslokum starfsmanna Fasteignamats ríkisins haustið 2004 að þar var farin sú leið að tilkynna starfsmönnunum að ákveðið hefði verið að leggja störf þeirra niður og að ekki væri óskað eftir vinnuframlagi þeirra frá þeirri stundu sem þeim var tilkynnt um starfslokin. Í lögum er ekki skilgreint hvað átt sé við með uppsögn starfsmanns annars vegar og hins vegar því að starf sé lagt niður, sbr. 5. mgr. ákvæðis til bráðabirgða í lögum nr. 70/1996, og eftir gildistöku þeirra laga leiðir munur á þessu tvennu aðeins til mismunandi bótaréttar vegna starfslokanna í tilviki almennra ríkisstarfsmanna sem skipaðir voru eða ráðnir fyrir gildistöku laganna. Það að forstöðumaður byggi ákvörðun sína um starfslok starfsmanns á því að starf hans sé lagt niður felur í sér þann rökstuðning að af einhverri ástæðu sé ekki lengur þörf á því að viðkomandi starfi sé áfram sinnt hjá stofnuninni. Það verkefni sem undir starfið fellur sé ekki lengur til staðar eða hægt sé að sinna því með öðrum hætti innan stofnunar. Það að byggja ákvörðun á því að starf sé lagt niður getur hins vegar ekki samrýmst því að annar starfsmaður sé í kjölfarið ráðinn til að sinna þeim sömu verkefnum og voru meginuppistaðan í því starfi sem lagt var niður. Það að leggja niður störf hjá opinberri stofnun hlýtur að byggjast á því að fækka eigi heildarfjölda starfa hjá viðkomandi stofnun nema breytingar séu gerðar á verkefnum hennar sem leiði til þess að þörf sé á fleiri starfsmönnum eða breyttri samsetningu starfsmannahópsins, t.d. með tilliti til menntunar og starfsþjálfunar.

Miðað við framangreint verður almennt að ætla að ákvörðun um að leggja niður starf hjá ríkinu eigi sér þann aðdraganda að lagt hafi verið mat á umfang þeirrar starfsemi sem viðkomandi stofnun hefur með höndum og þar með að einhverra gagna njóti við um slíkan undirbúning og þá eftir atvikum samráð við yfirstjórn viðkomandi stofnunar. Aðstaðan er því önnur en þegar farin er sú leið að segja starfsmanni upp í samræmi við ákvæði í ráðningarsamningi þótt það sé gert vegna hagræðingar í rekstri stofnunar. Ef stjórnendur Fasteignamats ríkisins töldu á haustdögum 2004 þörf á að fara þá leið að leggja niður störf hjá stofnuninni vegna hagræðingar í rekstri hennar og byggja uppsagnir þannig á hinni sérstöku undanþágu í niðurlagi 1. mgr. 44. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, þurfti í tilviki A að leggja traustari grundvöll að þeirri ákvörðun en fyrirliggjandi gögn málsins bera með sér.

8.

Eins og rakið er hér að framan verður almennt að líta á uppsögn ríkisstarfsmanns sem íþyngjandi ákvörðun stjórnvalds gagnvart honum. Samkvæmt meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt, verður ekki náð með öðru og vægara móti. Þá skal þess gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til. A hafði þegar starf hans var lagt niður starfað hjá Fasteignamati ríkisins í 4 ár og í vottorði sem aðstoðarforstjóri stofnunarinnar gaf út 17. febrúar 2004 kom fram að A hefði góða hæfileika til að tileinka sér nýjungar í starfi og það hafi meðal annars sýnt sig í því að honum gekk fljótt og vel að ná færni í sérhæfðum skráningar- og matskerfum stofnunarinnar. Þá segir í vottorðinu að hann sé skipulagður í störfum sínum og samskipti hans við önnur embætti og samstarfsmenn hafi verið sérstaklega farsæl. Ég tek það fram að í rökstuðningi til A eða í skýringum stofnunarinnar til mín hefur ekkert komið fram um að atriði sem lúta að framgöngu A í starfi eða aðrir þættir sem varða hann persónulega hafi átt þátt í því að ákveðið var að þær hagræðingaraðgerðir sem stofnunin taldi nauðsynlegar skyldu leiða til þess að starf A yrði lagt niður. Ég lít að minnsta kosti svo á að það að A hafði fengið launalaust leyfi í einn og hálfan mánuð í ágúst-september 2004 „vegna byggingarframkvæmda í atvinnuskyni“ eins og tekið er til orða í bréfi stofnunarinnar sem barst mér 21. febrúar 2005 hafi ekki haft þýðingu að þessu leyti.

Almennt verður að gera ráð fyrir því að hjá starfsmanni sem starfað hefur um árabil hjá ríkisstofnun hafi orðið til starfsreynsla og þekking á starfi og verkefnum stofnunarinnar sem frá sjónarhóli þeirra almannahagsmuna sem rekstur stofnunarinnar byggir á sé verðmætt að nýta áfram í þágu hennar þótt breytingar verði á þeim verkefnum sem viðkomandi hefur sinnt. Framganga viðkomandi í starfi eða persónuleg atriði, sbr. til hliðsjónar þau atriði sem fram koma í 21. gr. laga nr. 70/1996, geta vitanlega leitt til þess að stjórnendur stofnunar telji að þrátt fyrir starfsreynslu sé ekki heppilegt að nýta starfskrafta viðkomandi til annarra verkefna. En í samræmi við þá kröfu að réttar og málefnalegar forsendur liggi til grundvallar ákvörðunum stjórnvalda þarf líka að vera upplýst ef sú er raunin. Það hlýtur að setja starfsmann ríkisins, sem starfað hefur áralangt hjá stofnun án þess að nokkrar athugasemdir hafi verið gerðar við störf hans, í sérkennilega stöðu þegar honum er tilkynnt að leggja eigi starf hans niður vegna hagræðingar og svo mikið liggur við að ekki er talin þörf á að nýta starfskrafta hans deginum lengur og í kjölfarið eru síðan ráðnir nýir starfsmenn til starfa hjá stofnuninni. Við slíkar aðstæður verður í samræmi við meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga að gera kröfu um að gætt sé að því hvort fela megi viðkomandi starfsmanni önnur verkefni innan stofnunarinnar. Að þessu leyti þarf undirbúningur málsins einnig að uppfylla kröfur rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Ég fæ ekki séð að nægjanlega hafi verið hugað að þessum reglum stjórnsýslulaganna við töku ákvarðana í máli A.

9.

Í kafla II hér að framan er gerð grein fyrir efni tilkynningar til A um að starf hans hafi verið lagt niður. Þar voru ekki veittar leiðbeiningar um að hann gæti farið fram á að fá ákvörðunina rökstudda. Telur Fasteignamat ríkisins að stofnuninni hafi ekki verið skylt að veita slíkar leiðbeiningar þar sem uppsagnarbréfið hafi falið í sér viðhlítandi rökstuðning fyrir ákvörðuninni auk þess sem A hafi verið gerð munnlega grein fyrir því hvaða þrír þættir voru tilefni hagræðingarinnar.

Í 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga er kveðið á um hvaða leiðbeiningar þurfi að veita þegar ákvörðun er tilkynnt skriflega án þess að henni fylgi rökstuðningur. Ber stjórnvaldi við þær aðstæður meðal annars að veita leiðbeiningar um heimild aðila til að fá ákvörðunina rökstudda svo og um kæruheimild, þegar hún er fyrir hendi, kærufresti og kærugjöld, og hvert beina skuli kæru. Um rétt til rökstuðnings er síðan fjallað í 21. gr. laganna og um efni hans í 22. gr. sömu laga. Í 1. mgr. 21. gr. er skýrlega mælt fyrir um að aðili geti krafist skriflegs rökstuðnings fyrir ákvörðuninni hafi slíkur rökstuðningur ekki fylgt henni þegar hún var tilkynnt. Þá eru 1. og 2. mgr. 22. gr. laganna svohljóðandi:

„Í rökstuðningi skal vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Að því marki, sem ákvörðun byggist á mati, skal í rökstuðningnum greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið.

Þar sem ástæða er til skal í rökstuðningi einnig rekja í stuttu máli upplýsingar um þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins.“

Í 2. mgr. 44. gr. laga nr. 70/1996 kemur einnig fram að rökstyðja skuli uppsögn skriflega óski starfsmaður þess. Ekki er hins vegar gert ráð fyrir því í greininni að starfsmaður eigi rétt til að kæra uppsögn til æðra stjórnvalds nema þegar hún á rætur að rekja til ástæðna sem varða framgöngu starfsmannsins, sbr. 21. gr. laganna. Eigi hún rætur að rekja til annarra atriða er slík heimild því ekki til staðar, sbr. 49. gr. laganna. Þá er ekkert vikið að því í lögum nr. 70/1996 hvort forstöðumanni beri að veita starfsmanni leiðbeiningar um heimild hans til að fá uppsögnina rökstudda eða hvað þurfi að koma fram í slíkum rökstuðningi ef óskað er eftir honum. Um það fer því eftir ofangreindum ákvæðum stjórnsýslulaga.

Í bréfinu til A, dags. 11. nóvember 2004, kom fram að ákveðið hefði verið að leggja niður starf hans og að ástæða þess væri hagræðing í rekstri stofnunarinnar. Ekki var þar vikið að þeim þremur atriðum sem Fasteignamat ríkisins segir í skýringum til mín að legið hafi til grundvallar ákvörðuninni og sem gerð hafi verið grein fyrir munnlega þegar uppsagnarbréfið var afhent. Þá var ekki unnt að ráða af efni bréfsins af hverju ákveðið var að láta hagræðingu í rekstri stofnunarinnar bitna á starfi A. Verður að líta svo á að skylt hafi verið að gera grein fyrir þeim meginsjónarmiðum sem réðu því vali svo og helstu málsatvikum sem höfðu þýðingu í því sambandi. Með hliðsjón af framangreindu verður ekki talið að uppsagnarbréfið hafi falið í sér rökstuðning sem fullnægði kröfum 1. og 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Bar því enn fremur að leiðbeina A í bréfinu um heimild hans til að fá ákvörðunina rökstudda, sbr. 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. sömu laga.

V. Niðurstaða.

Í máli þessu, og þeim tveimur öðrum sem ég hef lokið í dag og lúta að niðurlagningu starfa hjá Fasteignamati ríkisins haustið 2004, hef ég tekið til athugunar röksemdir stofnunarinnar fyrir þessum ákvörðunum sem byggðar eru á forsendum hagræðingar í rekstri stofnunarinnar. Athugun mín hefur haft það að markmiði að staðreyna, að teknu tilliti til réttarstöðu þeirra fyrrverandi starfsmanna sem til mín hafa leitað, hvort skýringar Fasteignamats ríkisins á grundvelli þessara ákvarðana og rök stofnunarinnar fyrir þeim styðjist nægilega við fyrirliggjandi gögn málsins. Eins og niðurstaða mín hér að framan gefur til kynna tel ég að ekki hafi verið sýnt fram á að slíkt samhengi sé á milli þeirra skýringa sem settar hafa verið fram af hálfu stofnunarinnar um niðurlagningu starfs A og þeirra ályktana sem dregnar verða af þeim gögnum sem lögð hafa verið fyrir mig í máli hans. Þá hef ég komist að þeirri niðurstöðu að þess hafi ekki verið gætt í ljósi meðalhófsreglu að leggja viðhlítandi mat á hvort hægt hefði verið að komast hjá því að leysa A frá störfum með því að færa hann til í starfi innan stofnunarinnar. Ég ítreka að Fasteignamat ríkisins hefur ekki haldið því fram að ákvörðunin um að leggja niður starf A hafi byggst á atriðum er varða framgöngu hans í starfi eða öðrum þáttum sem varða hann persónulega. Þá er það niðurstaða mín að tilkynning sú sem A var afhent um niðurlagningu starfs hans hafi ekki falið í sér rökstuðning sem fullnægði kröfum 1. og 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Bar því enn fremur að veita A leiðbeiningar um heimild hans til að fara fram á að ákvörðunin yrði rökstudd, sbr. 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. sömu laga.

Við þær aðstæður sem uppi eru í máli af þessu tagi eru dómstólar betur í stakk búnir en umboðsmaður Alþingis til að taka nánar afstöðu til málsatvika sem lúta að stöðu viðkomandi einstaklinga og þá jafnframt að því leyti sem þau endurspeglast ekki í gögnum máls. Að þessu virtu tel ég að það verði að vera verkefni dómstóla að leysa úr því hvort A eigi að lögum rétt til skaðabóta eða kost á öðrum úrræðum í tilefni af þeirri málsmeðferð Fasteignamats ríkisins sem fjallað er um í áliti þessu. Í ljósi þeirra athugasemda sem ég hef sett fram í álitinu, við undirbúning og forsendur Fasteignamats ríkisins fyrir ákvörðun í máli A, beini ég hins vegar þeim tilmælum til stofnunarinnar að hugað verði framvegis að því að leggja viðhlítandi grundvöll að ákvörðunum á borð við þær sem hér hefur verið fjallað um og varða starfslok starfsmanna stofnunarinnar.

Ég tek að síðustu fram að athugun mín á þessum þremur málum sem lúta að ákvörðunum um starfslok starfsmanna Fasteignamats ríkisins og önnur mál sem ég hef fjallað um að undanförnu og varða málefni starfsmanna ríkisins hafa orðið mér tilefni til að rita fjármálaráðherra sérstakt bréf. Þar hvet ég til þess að fræðsla verði aukin fyrir forstöðumenn ríkisstofnana um reglur starfsmannalaganna og stjórnsýsluréttar um starfslok ríkisstarfsmanna.

Ég ritaði fjármálaráðherra eftirfarandi bréf samhliða áliti þessu.

Með nýjum lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins nr. 70/1996 voru forstöðumönnum ríkisstofnana fengin aukin verkefni við ákvarðanir um ráðningu og starfslok ríkisstarfsmanna sem og ábyrgð á rekstri stofnananna. Í lögunum eru einnig reglur um hvernig beri að standa að uppsögn ríkisstarfsmanna sem og lausn embættismanna frá embætti.

Síðustu ár hafa kvartanir vegna ákvarðana sem lúta að ráðningu í störf hjá ríkinu og um starfslok ríkisstarfsmanna verið nokkuð fyrirferðarmiklar í starfi umboðsmanns Alþingis og í ýmsum tilvikum orðið umboðsmanni tilefni athugasemda vegna annmarka sem hann telur að hafi verið á undirbúningi þeirra og efni. Ég hef meðal annars í dag sent frá mér þrjú álit þar sem fjallað er um ákvarðanir forstöðumanns ríkisstofnunar frá árinu 2004 um að segja starfsmönnum upp með því að leggja niður störf þeirra vegna hagræðingar í rekstri stofnunarinnar. Mál af þessum toga hafa alltaf af og til komið til athugunar hjá umboðsmanni Alþingis á grundvelli kvartana þeirra starfsmanna sem í hlut hafa átt. Er aðstaðan þá jafnan sú að viðkomandi starfsmaður hefur talið að í reynd væri ekki um niðurlagningu stöðu eða starfs að ræða heldur að aðrar ástæður lægju að baki uppsögninni en af hálfu stofnunarinnar hefði þessi leið verið valin til að komast hjá því að fylgja réttum og viðameiri undirbúningi við starfslokin.

Af hálfu umboðsmanns hefur jafnan verið lögð á það áhersla að við stjórnsýslu beri stjórnvöldum að gæta hagræðis og að stjórnvöldum sé rétt að leggja niður stöðu eða starf, ef það er óþarft, svo framarlega sem ekki er um lögmælt störf að ræða. En við þessar ákvarðanir þarf að fylgja réttum reglum, bæði um grundvöll ákvörðunar og málsmeðferð. Þess gætir nokkuð í umræðu um réttarstöðu starfsmanna ríkisins að haft er á orði að þær reglur sem um þá gilda leiði til þess að nánast ómögulegt sé að segja ríkisstarfsmanni upp hvað sem líður þörfinni á því, annað hvort vegna breytinga í rekstri viðkomandi stofnunar eða vegna ástæðna sem tengjast starfsmanninum og því hvernig hann rækir starfið. Hvort sem það er afsprengi þessa eða annars þá sjást gjarnan merki um að forstöðumenn ríkisstofnana fari þá leið að fella þessi mál í farveg sem þeir telja viðurhlutaminni og einfaldari þótt sú sé ekki reyndin þegar upp er staðið.

Dæmi um þetta hefur að undanförnu verið sú tilhneiging að rökstyðja uppsögn með því að starf viðkomandi hafi verið lagt niður og að það hafi verið gert í þágu hagræðingar í rekstri stofnunarinnar. Þetta er vissulega einfaldur rökstuðningur og ekki tefur það fyrir framgangi málsins að samkvæmt lokamálslið 1. mgr. 44. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, þarf við slíkar aðstæður hvorki að veita starfsmanni áminningu né gæta andmælaréttar áður en til uppsagnar kemur. En að baki þeirri ákvörðun að segja upp starfsmanni hjá ríkinu þurfa að liggja réttar og málefnalegar ástæður rétt eins og ella þegar stjórnvöld taka ákvarðanir. Það er einhver ástæða fyrir því að talin er þörf á að segja starfsmanni upp en alltof oft forðast menn að nefna hina raunverulegu ástæðu. Hið rétta þarf einfaldlega að vera uppi á borðum og þá er hægt að leggja málin í viðeigandi farveg. Eins og reglur núgildandi laga hljóða eiga þær ekki að standa því í vegi að gerðar séu nauðsynlegar breytingar í röðum starfsmanna ríkisins hvort sem það er vegna ástæðna sem varða einstaka starfsmenn eða vegna þess að þörf er á breytingum til hagræðingar. Um þann hóp sem telst til embættismanna gilda sérstakar reglur.

Það er heldur ekki sanngjarnt gagnvart starfsmönnum ríkisins almennt ef alið er á því viðhorfi að þeir séu í mörgum tilvikum í störfum sínum nánast einungis vegna þess að ekki sé hægt að segja þeim upp. Í þessu sambandi er þýðingarmikið að rétt sé haldið á málum í samræmi við þær leikreglur sem gildandi lög hljóða um og reglur stjórnsýsluréttarins. Í ljósi mála sem ég hef fengið til athugunar á síðustu misserum hef ég ákveðið að vekja athygli fjármálaráðuneytisins, sem fer með þau sameiginlegu málefni sem snerta starfsmenn ríkisins, á þeirri afstöðu minni að þörf sé á að auka upplýsingagjöf og fræðslu fyrir forstöðumenn ríkisstofnana um hvernig standa beri að ákvörðunum um starfslok ríkisstarfsmanna þannig að betur verði vandað til undirbúnings þessara ákvarðana. Raunar á hið sama einnig við um undirbúning og töku ákvarðana um ráðningar í störf hjá ríkinu. Þau ýmsu frávik sem komið hafa í ljós á síðustu misserum, bæði við athuganir umboðsmanns Alþingis og í niðurstöðum dómsmála, frá því að rétt sé að málum staðið á þessum vettvangi verða að mínu áliti hvorki skýrð með skorti á glöggum lagareglum né að þær séu illa framkvæmanlegar. Ég tel að meiri og betri fræðsla fyrir forstöðumenn ríkisstofnana um þessi mál væri mikilvæg til að bæta þennan þátt í starfrækslu stjórnsýslu ríkisins.

Ég tek að síðustu fram að ég er sem fyrr reiðubúinn til umræðna við ráðuneytið um að hverju ég tel mikilvægast að þessi fræðsla beinist og um leiðir til að koma henni á. Með bréfi þessu fylgja eintök af álitum mínum í þeim þremur málum sem vísað var til hér að framan til upplýsingar fyrir ráðuneytið og sem dæmi um mál af þessu tagi sem ég hef fjallað um að undanförnu en nöfn þeirra einstaklinga sem þar koma við sögu hafa verið felld út. Um önnur og fleiri dæmi vísa ég til þeirra álita sem ég hef birt á heimasíðu embættis míns og í skýrslum mínum til Alþingis.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Með bréfi til Fasteignamats ríkisins, dags. 2. febrúar 2007, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort álit mín í framangreindum málum hefðu orðið stofnuninni tilefni til að grípa til einhverra sérstakra ráðstafana og þá í hverju þær ráðstafanir hafi falist. Í svarbréfi fasteignamatsins, dags. 11. júní 2007, er upplýst að á fundi með starfsmönnum stofnunarinnar sem efnt hafi verið til eftir að álitin bárust stofnuninni hafi verið farið rækilega yfir málið og spurningum svarað. Auk þess hafi verið gerð grein fyrir álitunum í vikulegu fréttabréfi sem sent sé í tölvupósti til starfsmanna og jafnframt birt á innri vef stofnunarinnar. Loks kemur þar fram að hlutaðeigandi starfsmenn eða fulltrúar þeirra hafi ekki sett sig í samband við stofnunina vegna álitanna.