Álit

I. Kvörtun.

Hinn 24. september 2004 leitaði A, til mín og kvartaði yfir því að henni hefði verið sagt upp störfum hjá Fasteignamati ríkisins. Taldi hún að sú skýring sem hún hefði fengið á uppsögninni, að hún ætti rætur að rekja til fjárhagslegrar hagræðingar hjá stofnuninni, ætti ekki við rök að styðjast, enda hefði ekki verið leitast við að spara á öðrum sviðum. Þá hefði verið óeðlilegt að segja henni upp þar sem hún hafi verið með lág laun og mun lengri starfsaldur en ýmsir aðrir starfsmenn stofnunarinnar.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 14. nóvember 2006.

II. Málavextir.

Málavextir eru þeir að A var ráðin til starfa hjá Fasteignamati ríkisins árið 1990. Þegar ákveðið var að segja henni upp starfaði hún á skjaladeild stofnunarinnar við að skrá ýmsar upplýsingar í skjalastjórnunarkerfi. Kemur fram í kvörtuninni að síðustu tvö árin, sem hún starfaði hjá stofnuninni, hafi hún átt við veikindi að stríða og hafi henni verið metin tímabundin örorka af þeim sökum. Um tíma hafi hún alveg verið frá vinnu en þegar hún byrjaði að starfa að nýju hafi starfshlutfall hennar verið ákveðið eftir ráðleggingum læknis, fyrst 50% en síðan 80%. Þá hafi hún fengið greiddan örorkulífeyri frá lífeyrissjóði sínum er nam mismuninum á starfshlutfalli hennar og fullu starfi. Í kvörtuninni segir enn fremur að hún hafi, skömmu áður en henni var sagt upp, leitað til læknis, sem hafi ráðlagt henni að minnka aftur vinnu sína niður í 50% starf. Kveðst hún hafa óskað eftir þessari breytingu en nokkrum dögum síðar verið kölluð til fundar við forstjóra stofnunarinnar, sem afhenti henni svohljóðandi uppsagnarbréf, dags. 3. september 2004:

„Með vísan til laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins tilkynnist þér hér með að ákveðið hefur verið að leggja niður starf það er þú gegnir hjá Fasteignamati ríkisins frá og með 4. september 2004. Ástæða þess að starfið er lagt niður er hagræðing í rekstri stofnunarinnar.

Frá starfslokum þann 4. september nk. munt þú að öllu óbreyttu eiga rétt á biðlaunum skv. 5. mgr. ákvæðis til bráðabirgða sbr. 34. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Samkvæmt því ákvæði átt þú rétt á biðlaunum í 6 mánuði miðað við þjónustualdur þinn hjá ríkinu.

Athygli er vakin á 2. mgr. 34. gr. l. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins en þar segir: „Nú tekur maður, er launagreiðslna nýtur skv. 1. mgr., við starfi í þjónustu ríkisins eða annars aðila áður en liðinn er sex eða tólf mánaða tíminn, og skulu þá launagreiðslur samkvæmt þessari grein falla niður ef laun þau er nýja starfinu fylgja eru jöfn eða hærri en þau er hann naut í fyrra embætti. Ef launin í nýja starfinu eru lægri skal greiða honum launamismuninn til loka sex eða tólf mánaða tímabilsins.““

III. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég Fasteignamati ríkisins bréf, dags. 28. september 2004, þar sem ég óskaði eftir því, með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að upplýst yrði um ástæður starfsloka A og að mér yrðu afhent gögn málsins. Þá óskaði ég upplýsinga um hvort aðrir starfsmenn sinntu nú þeim störfum sem hún hafði áður með höndum.

Svarbréf Fasteignamats ríkisins, dags. 12. október 2004, barst mér 13. sama mánaðar og segir þar meðal annars:

„Vísað er til bréfs yðar, dags. 28. september sl., vegna kvörtunar [A] yfir þeirri ákvörðun Fasteignamats ríkisins að segja henni upp störfum 3. september sl. Af því tilefni óskið þér upplýsinga um ástæður starfsloka hennar og þess að stofnunin afhendi yður gögn málsins. Jafnframt er þess óskað að stofnunin veiti yður upplýsingar um það hvort aðrir starfsmenn sinni nú þeim störfum er [A] hafði áður á hendi.

Ástæður niðurlagningar starfs þess sem [A] gegndi er hagræðing í rekstri stofnunarinnar eins og kemur fram í bréfi stofnunarinnar til hennar, dags. 3. september sl. Hagræðingin er vegna hagræðingarkröfu sem gerð er í fjárlögum 2004, vegna grunnlaunahækkana sem samið var um í stofnanasamningi Fasteignamats ríkisins og SFR, dags. 26. júlí sl., og stofnunin þarf að mæta með hagræðingu til að útgjöld aukist ekki svo og vegna hagræðingar í verkferlum og fyrirkomulagi starfseminnar á nokkrum sviðum.

[A] var starfsmaður á skjaladeild og voru hennar verkefni fólgin í skráningu í skjalastjórnunarkerfi. Þau verkefni dreifast nú á aðra starfsmenn. Þar er um að ræða starfsmann sem hefur sinnt bæði skráningar- og skrifstofustörfum og störfum á kaffistofu, sem markvisst hefur verið dregið úr þannig að rýmri tími verði fyrir skrifstofustörf, starfsmann sem áður starfaði einkum að símavörslu en sinnir því nú aðeins í afleysingum, þ.m.t. matar- og kaffitímum, og tvo fagmenntaða starfsmenn skjaladeildar.

[A] var kynnt ákvörðun um niðurlagningu starfs hennar með bréfi, dags. 3. september sl., sem forstjóri stofnunarinnar afhenti henni að viðstöddum gæðastjóra sem fer jafnframt með forstöðu skjaladeildar. Þar kom fram ástæða niðurlagningar starfsins og var henni kynntur réttur hennar til biðlauna.“

Ég ritaði Fasteignamati ríkisins á ný bréf, dags. 30. nóvember 2004, í tilefni af kvörtuninni. Þar óskaði ég eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, að stofnunin léti mér í té þau gögn, sem fyrir hafi legið um nauðsyn starfsloka [A] vegna hagræðingar í rekstri hennar og að jafnframt yrði gerð grein fyrir hvernig gætt hefði verið meðalhófsreglu við töku ákvörðunarinnar. Enn fremur óskaði ég eftir því að stofnunin upplýsti hvaða sjónarmið hafi ráðið því að ákveðið var að segja [A] upp og að mér yrðu afhent öll gögn sem fyrir lægju í tengslum við val á þeim starfsmönnum sem sagt skyldi upp af ofangreindu tilefni og jafnframt að stofnunin lýsti viðhorfi sínu til þess hvernig undirbúningur ákvörðunarinnar hefði uppfyllt kröfur rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá óskaði ég eftir viðhorfi stofnunarinnar til þess hvernig fyrirmælum 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. sömu laga hefði verið gætt þegar ákvörðunin var tilkynnt [A].

Í svarbréfi Fasteignamats ríkisins, dags. 31. janúar 2005, segir meðal annars:

„Hagræðingarkrafa fjárlaga 2004 til stjórnsýslustofnana var 1%, sjá meðfylgjandi ljósrit af bls. 12 úr frumvarpi til fjárlaga 2004, fyrri hluti, Stefna og horfur. Jafnframt fylgir ljósrit af bls. 160-161 í fjárlögum 2004 og bls. 167 í fjárlögum 2003 þar sem fram kemur að fjárveiting til stofnunarinnar 2004 var 453,2 m.kr. en var 463,8 m.kr. 2003 og lækkaði því um 10,6 m.kr. á milli ára.

Í meðfylgjandi ljósritum af stofnanasamningi Fasteignamats ríkisins og SFR, dagsettum 26. júlí 2004, og fyrri stofnanasamningi sömu aðila, dagsettum 31. ágúst 2001, kemur fram að grunnlaun starfsmanna í SFR hækka; matsfulltrúar taka laun eftir C ramma í stað B ramma og grunnröðun skrifstofumanna hækkar um tvo launaflokka.

Vegna hagræðingar í verkferlum og fyrirkomulagi starfseminnar á nokkrum sviðum fylgir með útprentun af skipuriti stofnunarinnar sem gekk í gildi 1. janúar 2004 og til samanburðar er útprentun af skipuriti stofnunarinnar sem gekk í gildi 1. febrúar 2002. Verulegar breytingar voru gerðar á skipulagi stofnunarinnar með hinu nýja skipuriti til að gera starfsemi stofnunarinnar skilvirkari og hagræða í verkferlum og fyrirkomulagi. Meðal breytinganna var að sameina skjalaumsýslu hinna ýmsu starfsdeilda stofnunarinnar í eina deild, skjaladeild. Í framhaldi af gildistöku skipuritsins hófst útfærsla breytinganna, meðal annars endurskipulagning skjalaumsýslunnar, og stóð framkvæmd breytinganna yfir allt árið 2004.

Með vísan til framanritaðs leyfir undirritaður sér að vekja athygli yðar á því að kröfur á forstöðumenn ríkisstofnana um árangur og skilvirkni hafa verið auknar á undanförnum árum með stefnu ríkisstjórnarinnar um nýskipan í ríkisrekstri. Má í því sambandi benda á aukið sjálfstæði stofnana og endurmat á launaákvörðunum og starfsmannamálum svo sem með gerð stofnanasamninga. Auk þess má nefna gerð árangursstjórnunarsamninga milli stofnunar og viðkomandi ráðuneytis auk erindisbréfs sem ráðuneyti setur forstöðumönnum. Í reglugerð um framkvæmd fjárlaga og ábyrgð á fjárreiðum ríkisstofnana í A-hluta nr. 1061/2004 er mælt fyrir um í 6. gr. og 14. gr. að forstöðumaður beri ábyrgð á því að rekstrarútgjöld og rekstrarafkoma stofnunarinnar sé í samræmi við fjárheimildir og að fjármunir séu nýttir á árangursríkan hátt, sbr. 49. gr. laga um fjárreiður ríkisins nr. 88/1997. Þá ber forstöðumaður ábyrgð á því að grípa til nauðsynlegra úrræða til að ráða bót á rekstrarvanda, sbr. 15. gr. reglugerðarinnar.

Í bréfi yðar, dagsettu 30. nóvember 2004, er óskað eftir því að stofnunin geri grein fyrir hvaða sjónarmið hafi ráðið því að [A] var sagt upp starfi. Vísað er til 3. mgr. í bréfi Fasteignamats ríkisins til yðar frá 12. október 2004 um verkefni [A] og hvernig mögulegt reyndist að dreifa þeim á aðra starfsmenn. Telur stofnunin að við endurskipulagningu verkefna hafi stofnunin gætt ákvæðis 10. gr. stjórnsýslulaga og séð til þess að málið, þ.e. að mögulegt hafi reynst að dreifa verkefnum þeim sem [A] sinnti á aðra starfsmenn, hafi verið nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því enda hefur sú orðið raunin. Á sama hátt telur stofnunin að gætt hafi verið meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga, þannig að því lögmæta markmiði, sem að var stefnt, að hagræða í rekstri stofnunarinnar, hefði ekki verið náð með öðru og vægara móti og að ekki hafi verið farið strangar í sakirnar en nauðsyn bar til. Í því sambandi er tekið fram að ekki voru fyrirliggjandi nein ný verkefni hjá stofnuninni sem hægt var að fela [A] í kjölfar þessarar endurskipulagningar verkefna og var það talið ótvírætt að mati stofnunarinnar að ekki hafi verið aðrir valkostir en niðurlagning starfs þess er hún gegndi.

Í bréfi yðar, dagsettu 30. nóvember 2004, kemur fram að ekki verði séð að [A] hafi verið leiðbeint um rétt sinn til að óska eftir rökstuðningi ákvörðunarinnar skv. 1. tl. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í bréfi stofnunarinnar til [A], dagsett 3. september, um að starf það sem hún gegndi yrði lagt niður kom fram með glöggum og skýrum hætti að ástæða niðurlagningar starfsins væru hagræðing í rekstri stofnunarinnar. Þegar forstjóri og gæðastjóri sem stýrir skjaladeild afhentu [A] framangreint bréf, sem hún veitti móttöku, var henni munnlega gerð grein fyrir því hvaða þrír þættir það væru sem væru tilefni þessarar hagræðingar eins og rakið hefur verið í bréfi þessu.“

Með bréfi, dags. 3. febrúar 2005, gaf ég A kost á því að gera athugasemdir við framangreint bréf Fasteignamats ríkisins. Athugasemdir hennar bárust með bréfi 24. sama mánaðar. Þar kveðst hún hafa upplýsingar um að nýr starfsmaður hafi verið ráðinn í hlutastarf á skjaladeild og annar starfsmaður beðinn um að auka starfshlutfall sitt úr 85% í 100% til að sinna þeim verkefnum sem hún hafði sinnt. Með hliðsjón af þessu telur A að uppsögn hennar hafi í raun ekki leitt til neinnar hagræðingar. Þá kveðst hún ekki hafa fengið nánari útskýringar á tilefni hagræðingarinnar þegar hún tók við uppsagnarbréfinu eins og fram komi í bréfi stofnunarinnar. Segir hún að sér hafi verið gert að taka saman persónulega muni á skrifborði sínu strax eftir að sér hefði verið tilkynnt um uppsögnina og sagt að yfirgefa vinnustaðinn án þess að kveðja vinnufélaga sína. Kveðst hún hafa brotnað saman við þetta og spurt hvort hún hafi gert eitthvað af sér en aðeins fengið það svar að ástæða uppsagnarinnar væri að laun hefðu hækkað og að krafa væri gerð um að hagræða í rekstri stofnunarinnar.

Ég ritaði Fasteignamati ríkisins á ný bréf, dags. 11. mars 2005, í tilefni af kvörtuninni. Með vísan til fyrra svarbréfs Fasteignamats ríkisins og til athugasemda A áréttaði ég ósk mína um að Fasteignamat ríkisins gerði grein fyrir því á hvaða sjónarmiðum hafi verið byggt þegar afstaða var tekin til þess á hverjum hagræðingin ætti að bitna. Þá óskaði ég eftir nánari útskýringum á því hvaða ávinning stofnunin hefði talið sig hafa af því að segja A upp í ljósi þess sem segði í framangreindum athugasemdum hennar. Að lokum gaf ég stofnuninni kost á því, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að koma að skýringum sínum við önnur atriði sem kæmu fram í athugasemdum hennar.

Í svarbréfi stofnunarinnar, dags. 23. mars 2005, er vísað til fyrirspurnarbréfs míns. Svo segir meðal annars:

„Þar er sérstaklega spurst fyrir um á hvaða sjónarmiðum hafi verið byggt þegar ákveðið var að segja [A] upp störfum og hvaða upplýsinga var aflað um þau atriði sem þýðingu höfðu þegar afstaða var tekin til þess á hverjum hagræðing í rekstri stofnunarinnar ætti að bitna. Af því tilefni er tekið fram að í svörum stofnunarinnar til yðar, herra umboðsmaður, hefur komið fram að stofnunin hafi, áður en ákveðið var að leggja niður starf [A], kannað að vel mögulegt hafi verið að dreifa verkefnum hennar á aðra starfsmenn. Viðvera [A] hafði verið nokkuð stopul frá haustinu 2002 vegna veikinda hennar og var bæði um að ræða fjarveru í langan tíma samfellt, skerðingu á starfshlutfalli tímabundið og tilfallandi veikindi einn eða nokkra daga í senn. Á meðfylgjandi yfirliti kemur fram starfshlutfall hennar frá þeim tíma en ekki er gerð grein fyrir tilfallandi fjarveru vegna veikinda hennar:

13.09.2002 – 31.10.2002 100% veikindaleyfi

01.11.2002 – 19.11.2002 50% veikindaleyfi, 50% vinna

20.11.2002 – 31.08.2003 100% veikindaleyfi

01.09.2003 – 31.12.2003 100% vinna

01.01.2004 – 03.09.2004 20% veikindaleyfi, 80% vinna

Heildarfjöldi veikindadaga á árinu 2002 voru 76,5, á árinu 2003 námu veikindadagar 166,5 og frá upphafi árs 2004 og fram til 3. september 2004 voru veikindadagar 12,5 talsins.

Tekið er fram að sama dag og [A] var tilkynnt um niðurlagningu starfs hennar afhenti hún launafulltrúa læknisvottorð, dags. 23. ágúst 2004, þar sem fram kom að hún skyldi einungis vinna 50% starf í 4 til 6 mánuði vegna veikinda. Sú vitneskja barst mér ekki fyrr en löngu síðar.

Verkefni hennar hjá stofnuninni tóku óhjákvæmilega mið af framanlýstri stöðu mála. [A] voru því falin verkefni sem ekki voru umfangsmikil eða krefjandi á þann hátt að úr þeim skyldi vera leyst mjög fljótt. Með vísan til þess var því tiltölulega einfalt að bæta þeim við störf annarra starfsmanna. Starfshlutfall [X] í skjaladeild var aukið. [X] hefur starfað hjá stofnuninni í rúm 17 ár. Starf hennar var fólgið í símsvörun og skrifstofustörfum, en á undanförnum árum hefur dregið úr símsvöruninni þar sem fyrir þremur árum var sett upp þjónustuborð fyrir símsvörun á Akureyri sem aðalsímanúmer stofnunarinnar er tengt við. Upp frá því hefur [X] tekið við sífellt meiri verkefnum hjá skjaladeild, en hún sinnir enn afleysingum í kaffi- og matartímum við símsvörun og afleysingum. [A] er ein af áreiðanlegustu og stundvísustu starfsmönnum stofnunarinnar og afskaplega vandvirk í vinnubrögðum.

[Y] hefur haft umsjón með kaffistofu og sinnt almennum skrifstofustörfum, afleysingum við símsvörun og afleysingum við svokallaða eignakönnunarleit á grundvelli beiðna frá skiptastjórum og lögmönnum í innheimtustarfsemi. Ákveðið var að draga úr umsjón á kaffistofu og m.a. á þá leið að dregið hefur verið úr þjónustu á fundum. Miðað er við að fundarmenn sæki sér sjálfir kaffi í upphafi fundar í stað þess að sú þjónusta sé veitt með því að kaffi sé fram borið í fundarbyrjun. Rýmri tími sem skapaðist hjá [Y] hefur því verið nýttur í þágu skjaladeildar, enda hafði hún áður unnið ýmis verkefni fyrir deildina. Ekki þótti það heppilegur kostur að láta hagræðingu í rekstri stofnunar leiða til þess að [Y] yrði sagt upp störfum þar sem umsjón með kaffistofu krefst stöðugrar viðveru og ekki fyrirsjáanlegt að það gengi upp að bjóða [A] að taka það að sér.

[Z] bókasafnsfræðinemi hefur verið í hlutastarfi hjá stofnuninni í vetur í tímabundnu sérverkefni og er um að ræða vinnu í 12 klst. á viku. Verkefni hennar er fólgið í því að pakka niður eldri gögnum skjalasafns sem skulu afhent Þjóðskjalasafni.

Fjöldi starfsmanna á skjaladeild áður en [A] var sagt upp voru fjórir, þ.e. tveir bókasafnsfræðingar, [X] að hluta til og [A]. Eftir að [A] var sagt upp störfum eru enn fjórir starfsmenn á skjaladeild, þ.e. tveir bókasafnsfræðingar, [X] að hluta til, en þó í meira starfshlutfalli en áður, og [Y] að hluta til. Aukning á starfshlutfalli í kjölfar uppsagnar [A] var einungis hjá [Þ] vegna viðveru við símsvörun og afgreiðslu frá kl. 08:00 til 09:00, sem [X] sá áður um, og er sá tími hjá [X] nú nýttur í þágu skjaladeildar. Ávinningur af hagræðingunni er því augljós.

Að lokum er tekið fram að [A] hefur sinnt margvíslegum skráningarstörfum hjá stofnuninni, en fullsterkt er til orða tekið að hún hafi haft umsjón með skráningu skjala allt frá upphafi starfs síns hjá stofnuninni. Upphaflega skráði hún upplýsingar af skoðunarblöðum, sem matsmenn tóku niður við skoðun húseigna, ásamt fleiri skráningarstarfsmönnum, en hún veitti því verkefni ekki forstöðu. Öðru því sem kemur fram í bréfi [A], sem barst yður, herra umboðsmaður, 24. febrúar sl., tel ég ekki tilefni til að svara.“

Með bréfi, dags. 30. mars 2005, gaf ég A kost á því að gera athugasemdir við ofangreint bréf Fasteignamats ríkisins. Þær athugasemdir bárust mér 7. og 10. apríl sama ár. Þar kveðst hún meðal annars hafa látið yfirmann sinn á skjaladeild svo og aðstoðarforstjóra stofnunarinnar vita af því, nokkru áður en henni var sagt upp, að hún óskaði eftir því að fara í 50% starf. Enn fremur kveðst hún hafa upplýsingar um að starfsmaðurinn, sem mun hafa verið ráðinn í hlutastarf til skjaladeildar eftir uppsögnina, hafi sinnt sömu verkefnum og hún hafði með höndum. Auðvelt ætti að vera að ganga úr skugga um það með því að fá upplýsingar um hverjir hefðu skráð gögn inn í kerfi stofnunarinnar eftir að hún hætti.

Ég ritaði Fasteignamati ríkisins á ný bréf í tilefni af kvörtun A hinn 15. apríl 2005. Þar vísaði ég til tveggja annarra kvartana er lutu að uppsögnum hjá Fasteignamati ríkisins og gat þess að í þeim væri meðal annars dregið í efa að krafa um sparnað í fjárlögum fyrir árið 2004 og aukinn kostnaður er hlaust af samþykkt nýs stofnanasamnings við SFR gætu réttlætt umræddar uppsagnir. Var þar meðal annars vísað til þess að áformað hefði verið að tekjur stofnunarinnar myndu aukast á árinu 2004 sem ætlað hefði verið að koma á móti samdrætti í fjárveitingum til hennar. Þá hefði verið gripið til ákveðinna aðgerða vegna aukins kostnaðar, er hlaust af samþykkt stofnanasamningsins, sem fólust meðal annars í breytingum á fyrirkomulagi við akstur starfsmanna í þágu stofnunarinnar og því hvernig staðið skyldi að greiðslu fyrir yfirvinnu matsfulltrúa. Enn fremur væri í kvörtununum vísað til þess að ekkert lát hefði orðið á því að nýir starfsmenn kæmu til starfa hjá stofnuninni. Af þessu tilefni óskaði ég eftir því, með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að Fasteignamat ríkisins léti mér í té afrit af ársreikningi stofnunarinnar fyrir árið 2004 svo og afrit af ráðningarsamningum allra sem ráðnir hefðu verið til starfa hjá stofnuninni frá septemberbyrjun til „dagsins í dag“ auk gagna sem sýndu hverjir hefðu látið af störfum á sama tímabili. Enn fremur fór ég fram á upplýsingar um hverjir hefðu haft heimild til á skrá gögn í skjalavistunar- og skráningarkerfi stofnunarinnar á þeim tíma sem liðinn væri frá því að A var sagt upp og að fá útprentuð sýnishorn af skráðum upplýsingum sem sýndu hverjir hefðu skráð hvaða skjöl eða mál í umrædd kerfi á tímabilinu og hvenær sú skráning hefði farið fram. Þá óskaði ég einnig eftir því að mér yrðu veittar upplýsingar um hver hefði verið áætlaður kostnaðarauki stofnunarinnar vegna stofnanasamningsins og að hvaða marki talið hafi verið unnt að mæta þessum aukna kostnaði með þeim aðgerðum sem lýst hefði verið. Í bréfinu vísaði ég til skýringa Fasteignamats ríkisins til mín þar sem fram kom að í fjárlögum fyrir árið 2004 hefði verið gert ráð fyrir að heildarfjárveitingar til stofnunarinnar myndu lækka um 10,6 milljónir milli ára. Þar hefði hins vegar ekki komið fram að samkvæmt fjárlögum hafi fjárveitingar til almenns rekstrar stofnunarinnar verið auknar um 6 milljónir og gert ráð fyrir að ofangreindum sparnaði þyrfti að ná með því að lækka stofnkostnað einkum vegna Landskrár fasteigna. Af þessu tilefni óskaði ég eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, að stofnunin skýrði nánar með hvaða hætti uppsagnirnar gætu byggst á hagræðingarkröfu fjárlaga.

Svarbréf Fasteignamats ríkisins barst mér 20. júní 2005. Kom þar fram að ársreikningur stofnunarinnar fyrir árið 2004 lægi ekki fyrir. Þá voru þar veittar upplýsingar um sjö starfsmenn sem höfðu verið ráðnir til stofnunarinnar frá septemberbyrjun 2004 til 15. apríl 2005, þar af tveir á Akureyri, tveir á skráningar- og lögfræðisvið í Reykjavík, tveir á mats- og hagsvið í Reykjavík og einn á tölvudeild í Reykjavík. Þá var þar upplýst að níu starfsmenn hefðu hætt hjá stofnuninni á sama tímabili: A á skjaladeild, einn matsfulltrúi á Selfossi, annar matsfulltrúi á Egilsstöðum, fjórir starfsmenn á skráningar- og lögfræðisviði í Reykjavík, einn starfsmaður á tölvudeild í Reykjavík og annar starfsmaður á mats- og hagsviði í Reykjavík. Þá segir enn fremur í bréfinu:

„Skráning í GoPro skjalavistunarkerfið og skráningarkerfið Bygging

Allir starfsmenn Fasteignamats ríkisins, um 60 talsins, hafa heimild til að skrá mál í GoPro skjalavistunarkerfið. Á tímabilinu 1. september 2004 – 15. apríl 2005 var fjöldi færslna í kerfið 20.455 en fjöldi mála tímabilið 1. september 2004 – 31. maí 2005 var 12.557. Það eru 145 manns, starfsmenn Fasteignamats ríkisins og sveitarfélaga, sem hafa réttindi til skráningar í skráningarkerfið Bygging. Tímabilið 1. september 2004 – 6. júní 2004 hafa 21.152 lóðir verið teknar til úrvinnslu, þar af hafa 15.138 lóðir verið staðfestar í Landskrá fasteigna en á þeim eru 26.407 matshlutar sem innihalda 66.512 matseiningar sem skiptast niður í 136.693 skráð rými. Í ljósi hins mikla málafjölda og gagnamagns í framangreindum kerfum er óskað eftir að umboðsmaður meti á ný hvort þörf er á útprentun „á skráðum upplýsingum sem sýni hverjir hafa skráð hvaða skjöl eða mál í umrædd kerfi á tímabilinu og hvenær sú skráning hafi farið fram.“

Hagræðingarkrafa fjárlaga 2004

Fjárveiting Fasteignamats ríkisins í fjárlögum 2004 lækkaði um 10,6 m.kr. frá árinu 2003 og var 3,5 m.kr. af þeirri fjárhæð til að mæta markmiði um aðhald í rekstri stjórnsýslustofnana.

Kostnaðarauki vegna stofnanasamnings við SFR frá 26. júlí 2004

Árlegur kostnaðarauki vegna launabreytinga með launatengdum gjöldum vegna stofnanasamnings SFR er áætlaður 6,9 m.kr., 5,3 m.kr. vegna dagvinnu og 1,6 m.kr. vegna yfirvinnu. Þessi kostnaðarauki auk hagræðingarkröfu fjárlaga til að mæta markmiði um aðhald í rekstri stjórnsýslustofnana nemur alls 10,4 m.kr. Kostnaður 2003 vegna launa og launatengdra gjalda þeirra þriggja starfsmanna sem gegndu störfum sem lögð voru niður haustið 2004 nam ámóta fjárhæð eða alls 10,1 m.kr.

Lokaorð

Samkvæmt framansögðu og fyrri bréfaskiptum um þetta mál ítrekar Fasteignamat ríkisins að stofnunin telur að lögmætar forsendur hafi legið til grundvallar ákvörðunum stofnunarinnar um niðurlagningu þriggja starfa haustið 2004 og að málsmeðferð í tengslum við ákvarðanirnar hafi verið í samræmi við lög.

Það styður enn frekar lögmæti þessarar ákvörðunar að til 10. desember 2004 ríkti mikil óvissa um fjárhag Fasteignamats ríkisins á árinu 2005 en í árslok 2004 féll niður lagaheimild til innheimtu umsýslugjalds sem runnið hafði til stofnunarinnar, sbr. 3. gr. laga nr. 40/2000 um breytingar á lögum um brunatryggingar nr. 48/1994. Í fjárlagafrumvarpi 2005 var fjárveiting til stofnunarinnar lækkuð úr 453,2 fyrir árið 2004 í 315,6 m.kr. fyrir árið 2005. Hinn 24. nóvember 2004 lagði fjárlaganefnd fram tillögu sem Alþingi samþykkti 4. desember um hækkun fjárveitingar í 468,1 m.kr. fyrir árið 2005. Þann 10. desember 2004 samþykkti Alþingi tillögu sem meirihluti efnahags- og viðskiptanefndar lagði fram 8. desember um að framlengja innheimtu umsýslugjalds árin 2005 og 2006. Það var því skylda stofnunarinnar fram í desember 2004 að búa sig undir mikinn niðurskurð kostnaðar og skylda forstöðumanns að bera ábyrgð á því að fjármunir séu nýttir á árangursríkan hátt, sbr. 38. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins nr. 70/1996.“

Með bréfi, dags. 20. júní 2005, gaf ég [A] kost á því að gera athugasemdir við ofangreint bréf Fasteignamats ríkisins. Þær athugasemdir bárust mér 29. sama mánaðar. Þar telur hún að þrír starfsmenn hafi bæst við starfsmannafjölda stofnunarinnar eftir 15. apríl 2005 og bendir jafnframt á að ekki hafi verið vikið að ráðningu nýja starfsmannsins á skjaladeild í nóvember 2004 í bréfi stofnunarinnar. Þá segir í bréfinu að einn starfsmaður, sem er talinn á meðal þeirra sem hættu hjá stofnuninni á tímabilinu, hafi verið ráðinn í sérstakt tímabundið verkefni og að það hafi ávallt legið fyrir að hún myndi hætta í október 2004. Að lokum dregur hún í efa að það sé vandkvæðum bundið að fá umbeðnar upplýsingar í skjalaskráningarkerfum stofnunarinnar til að varpa ljósi á hvaða starfsmenn skjaladeildar tóku við skráningarverkefnum hennar.

Hinn 29. ágúst 2005 átti ég fund með forstjóra og aðstoðarforstjóra Fasteignamats ríkisins vegna þeirra þriggja kvartana sem ég hef haft til meðferðar í tilefni af uppsögnum hjá stofnuninni. Þar óskaði ég eftir því að mér yrðu send frekari gögn sem gætu varpað ljósi á rekstrarlegar forsendur uppsagnanna, auk þess sem ákveðið var að ég ritaði stofnuninni á ný bréf vegna þeirra athugasemda sem A hafði gert við skýringar stofnunarinnar. Umrætt fyrirspurnarbréf er dagsett 30. sama mánaðar. Þar er meðal annars óskað eftir upplýsingum um alla þá starfsmenn sem hefðu „komið til starfa hjá stofnuninni frá septemberbyrjun 2004 til viðbótar við þá starfsmenn sem hófu störf fyrir 15. apríl 2005 og taldir eru upp í bréfi“ stofnunarinnar frá 16. júní 2005, auk upplýsinga um þá sem hættu hjá stofnuninni á sama tímabili.

Svarbréf Fasteignamats ríkisins barst mér 4. nóvember 2005. Þar kemur fram að frá septemberbyrjun 2004 til ágústloka 2005 hafi 11 starfsmenn verið ráðnir til starfa hjá stofnuninni auk sumarafleysingastarfsmanna, þar af fjórir frá 12. apríl 2005 til loka tímabilsins: einn starfsmaður á mats- og hagsvið í Reykjavík, tveir starfsmenn á skráningar- og lögfræðisvið í Reykjavík og einn bókasafnsfræðingur á skjaladeild í Reykjavík. Um þessar ráðningar segir svo í bréfinu:

„Allir ofangreindir starfsmenn nema [Æ] voru ráðnir tímabundið til starfa. Endurspeglar það í senn óvissu sem var og er um fjárhag Fasteignamats ríkisins eins og rakið er í bréfi stofnunarinnar til umboðsmanns Alþingis dags. 16. júní 2005 og þörf til að laga sig að breyttum aðstæðum vegna nýrra viðfangsefna og endurskipulagningar eldri verkefna. Þar sem starf það sem [A] gegndi tengist skjalamálum skal þess getið að [Ö] bókasafnsfræðingur sem ráðin var til skjaladeildar 20. júní s.l. kemur í stað [V] bókasafnsfræðings sem tók við nýju starfi vefstjóra í mars s.l.“

Í bréfi stofnunarinnar er enn fremur upplýst að 10 starfsmenn hafi látið af störfum á sama tímabili þar af einn eftir 15. apríl 2005, en hann starfaði á Akureyri. Í bréfinu segir síðan orðrétt:

„Eins og fram kemur í bréfi Fasteignamats ríkisins til umboðsmanns Alþingis, dags. 23. mars 2005 var [Z] bókasafnsfræðinemi ráðin í hlutastarf, 12 klst á viku til að pakka niður eldri gögnum skjalasafns til að afhenda Þjóðskjalasafni. Þetta starf hófst 2. nóvember 2004. Um var að ræða skráningaryfirferð og pökkun eftirgreindra skjalasafna; skjöl vegna endurmats fasteignamats og brunabótamats 2001 þar sem bárust um 14.000 athugasemdir, skjöl vegna endurmats á fasteignamati atvinnuhúsnæðis víðs vegar í Reykjavík á 10. áratugnum, skjöl vegna mála skráðra í skjalavistunarkerfi stofnunarinnar í Reykjavík árið 2003 og skjöl skrifstofu stofnunarinnar í Borgarnesi sem jafnframt innihélt flokkun og grisjun skjala. Að frátalinni pökkun skjala vegna mála í Reykjavík 2003 er um að ræða frágang skjala sem mátt hefði gera fyrir nokkrum eða mörgum árum. Augljóslega er því ekki um að ræða verkefni sem [A] hafði með höndum.

Í bréfi yðar er farið fram á „upplýsingar um hversu miklum sparnaði stofnunin áætlaði að ná fram með þeim ráðstöfunum sem gripið var til í kjölfarið af gerð stofnanasamnings og fólu meðal annars í sér breytingar á fyrirkomulagi við notkun bifreiða í þágu stofnunarinnar og greiðslu fyrir yfirvinnu matsfulltrúa.“ Þær breytingar sem gerðar voru á fyrirkomulagi á akstri vegna skoðana fasteigna og högun yfirvinnu matsfulltrúa á árinu 2004 tengjast ekki gerð og er ekki afleiðing stofnanasamnings SFR og Fasteignamats ríkisins enda náðu þær ekki til nema hluta af matsfulltrúum í SFR en náðu auk þess til hluta matsfulltrúa í öðrum stéttarfélögum. Ekki var um sparnaðaraðgerð að ræða heldur fyrirkomulagsbreytingu til samræmingar varðandi akstur, greiðslur fyrir yfirvinnu og betri nýtingu vinnutímans.

Eins og fram kemur í bréfi Fasteignamats ríkisins til Umboðsmanns Alþingis, dags. 16. júní 2005, var árlegur kostnaðarauki vegna launabreytinga með launatengdum gjöldum vegna stofnanasamnings við SFR áætlaður 6,9 m.kr., 5,3 m.kr. vegna dagvinnu og 1,6 m.kr. vegna yfirvinnu. Yfirlit yfir breytingar á launum einstakra starfsmanna, félagsmanna í SFR, vegna stofnanasamningsins fylgir með bréfi þessu og er óskað eftir því að yfirlitið sé meðhöndlað sem trúnaðarmál. Þessi kostnaðarauki auk hagræðingarkröfu fjárlaga til að mæta markmiði um aðhald í rekstri stjórnsýslustofnana nemur alls 10,4 m.kr. Gögn um hagræðingarkröfu fjárlaga liggja fyrir hjá umboðsmanni Alþingis frá fyrri bréfaskiptum. Kostnaður 2003 vegna launa og launatengdra gjalda þeirra þriggja starfsmanna sem gegndu störfum sem lögð voru niður haustið 2004 nam ámóta fjárhæð eða alls 10,1 m.kr.

Eins og fram kom í bréfi stofnunarinnar til Umboðsmanns Alþingis 31. janúar 2005 gekk nýtt skipurit fyrir Fasteignamat ríkisins í gildi 1. janúar 2004. Verulegar breytingar voru gerðar á skipulagi stofnunarinnar með hinu nýja skipuriti til að gera starfsemi stofnunarinnar skilvirkari og hagræða í verkferlum og fyrirkomulagi. Meðal breytinganna var að sameina skjalaumsýslu hinna ýmsu starfsdeilda stofnunarinnar í eina deild, skjaladeild. Eins og fram kom í bréfi stofnunarinnar til Umboðsmanns Alþingis 23. mars 2005 reyndist með þessari skipulagsbreytingu mögulegt að fækka störfum sem sinntu þessum verkþætti. Reynslan af rekstri skjaladeildar síðustu 12 mánuðina hefur leitt í ljós að þessi fækkun var raunhæf. Í bréfinu er einnig rakið á hverju það byggðist að ákveðið var að leggja niður það starf sem [A] gegndi en ekki störf sem aðrir starfsmenn gegndu og verður það ekki endurtekið hér en vísað til viðkomandi bréfs.“

Með bréfi, dags. 7. nóvember 2005, gaf ég A kost á því að gera athugasemd við framangreint bréf Fasteignamats ríkisins. Athugasemdir hennar bárust mér 2. desember 2005. Þar kveðst hún hafa upplýsingar um að fjölgað hafi um fjóra starfsmenn hjá stofnuninni frá 31. ágúst 2005, sem er sú dagsetning sem miðað er við í ofangreindu bréfi, til 3. nóvember 2005, þegar bréfið var ritað.

Með bréfi, dags. 10. janúar 2006, bárust mér enn fremur ársreikningar stofnunarinnar fyrir árin 2003 og 2004 og starfs- og fjárhagsáætlun hennar fyrir árið 2004.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1.

Eins og rakið er í kafla II hér að framan var A ráðin til starfa hjá Fasteignamati ríkisins árið 1990. Óumdeilt er að lög nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, hafi gilt um réttarstöðu A, en samkvæmt 1. mgr. 1. gr. þeirra taka þau til hvers manns sem er skipaður, settur eða ráðinn í þjónustu ríkisins til lengri tíma en eins mánaðar, án tillits til þess hvort og þá hvaða stéttarfélagi hann tilheyrir, enda verði starf hans talið aðalstarf. Í 1. málsl. 1. mgr. 43. sömu laga segir að forstöðumaður stofnunar hafi rétt til að segja starfsmanni upp störfum eftir því sem fyrir er mælt í ráðningarsamningi. Nánar er kveðið á um skilyrði og framkvæmd slíkrar uppsagnar í 44. gr. laganna. Í 5. mgr. ákvæðis til bráðabirgða í lögunum er enn fremur mælt fyrir um sérstakan bótarétt til handa starfsmönnum sem ráðnir voru í þjónustu ríkisins fyrir gildistöku laganna í þeim tilvikum þegar störf þeirra hafa verið lögð niður. Starfslok A voru af hálfu stofnunarinnar felld í þann farveg að starf hennar var lagt niður og fékk hún greiddar bætur í samræmi við ákvæðið sem svöruðu til launa í sex mánuði frá starfslokum hennar.

Ákvörðun um að leysa ríkisstarfsmann frá störfum telst ákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eins og ráða má af athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3283). Forstöðumönnum ber því að fylgja ákvæðum þeirra laga við meðferð og úrlausn slíkra mála nema lög mæli á annan veg. Þá verða slíkar ákvarðanir enn fremur að samrýmast almennum óskráðum reglum stjórnsýsluréttar eftir því sem við á. Ofangreindar reglur setja rétti forstöðumanna, sem kveðið er á um í 43. gr. laga nr. 70/1996, því sérstakar skorður, sem þeim ber að virða.

2.

Samkvæmt 44. gr. laga nr. 70/1996 eru gerðar misjafnar kröfur til undirbúnings uppsagnar ríkisstarfsmanns eftir því hvaða ástæður liggja henni til grundvallar. Ef slík ákvörðun á rætur að rekja til framgöngu starfsmannsins, sbr. 21. gr. sömu laga, hvílir almennt sú skylda á forstöðumanni að veita starfsmanninum áminningu og gefa honum með því kost á að bæta ráð sitt áður en honum er sagt upp, sbr. 1. málsl. 1. mgr. greinarinnar. Eigi fyrirhuguð uppsögn hins vegar ekki rætur að rekja til slíkra atriða er ekki áskilið að viðkomandi starfsmanni hafi verið veitt áminning áður en honum er sagt upp auk þess sem í þeim tilvikum er óskylt að gefa starfsmanninum kost á því að tjá sig um ástæður ákvörðunarinnar, sbr. 2. málsl. sömu málsgreinar. Með síðargreindu reglunni er vikið frá almennum kröfum stjórnsýslulaga, sbr. 13. og 14. gr. þeirra laga. Á það meðal annars við þegar starfsmönnum er fækkað vegna hagræðingar í rekstri stofnunar, eins og nefnt er í dæmaskyni í greininni.

Í uppsagnarbréfi Fasteignamats ríkisins til A kemur fram að ástæða uppsagnar hennar hafi verið hagræðing í rekstri stofnunarinnar. Í skýringum Fasteignamats ríkisins vegna kvörtunarinnar hefur enn fremur komið fram að uppsögnin verði rakin til þriggja atriða sem snerta rekstur stofnunarinnar. Í fyrsta lagi er þar vísað til þess að í fjárlögum fyrir árið 2004 hafi verið gerð krafa um hagræðingu í rekstri stofnunarinnar er nam 3,5 milljónum króna. Í öðru lagi kemur þar fram að launakostnaður hafi aukist um 6,9 milljónir króna vegna stofnanasamnings sem gerður var við SFR 26. júlí 2004. Að lokum er ákvörðunin rökstudd með því að ákveðnar breytingar hafi verið gerðar á skipulagi og verkferlum á nokkrum sviðum stofnunarinnar. Í bréfi hennar frá 31. janúar 2005 er þessi þáttur skýrður nánar með því breytingarnar hafi meðal annars falist í því að sameina skjalaumsýslu hinna ýmsu starfsdeilda stofnunarinnar í eina deild, skjaladeild. Í framhaldi af þeirri breytingu hafi skjalaumsýsla verið endurskipulögð en sú endurskipulagning hafi staðið yfir allt árið 2004.

Ofangreindar ástæður, sem stofnunin segir að legið hafi til grundvallar uppsögninni, geta verið lögmætur grundvöllur uppsagnar. Séu skilyrði til uppsagnar á þessum grundvelli uppfyllt leiðir af reglu 1. mgr. 44. gr. laga nr. 70/1996 að ekki er skylt að gefa starfsmanni kost á að tjá sig um ástæður uppsagnar áður en hún tekur gildi. Það breytir því þó ekki að fylgja ber öðrum reglum stjórnsýslulaga og óskráðum grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins við undirbúning og meðferð máls vegna uppsagnarinnar. Þar koma meðal annars til rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga og meðalhófsregla 12. gr. sömu laga. Í 1. málslið 12. gr. stjórnsýslulaga segir að stjórnvald skuli því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt, verði ekki náð með öðru og vægara móti. Uppsögn starfsmanns er almennt verulega íþyngjandi ráðstöfun enda veldur hún að jafnaði umtalsverðri röskun á stöðu hans og högum. Eru forstöðumenn því bundnir af ofangreindri meðalhófsreglu við aðstæður þar sem reyna kann á heimild þeirra til að segja upp starfsmanni. Þá ber forstöðumönnum að sjá til þess að viðkomandi mál sé nægjanlega upplýst, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, áður en afstaða er tekin til þess hvort segja eigi starfsmanni upp. Með hliðsjón af ofangreindu verður að telja að þegar ákveðið er að grípa til uppsagnar vegna hagræðingar í rekstri ríkisstofnunar þurfi að liggja fyrir að aðstæður gefi tilefni til svo íþyngjandi aðgerðar, sbr. 10. og 12. gr. stjórnsýslulaga.

3.

Í áliti mínu frá 6. júní 2005 í máli nr. 4018/2004 lýsti ég því meðal annars að mér hefðu þá á undanförnum misserum borist nokkur mál þar sem þeim, sem til mín leitaði, hefði verið sagt upp störfum eða starf viðkomandi verið lagt niður í tilefni af sparnaðaraðgerðum hjá ríkisstofnun, hagræðingu í rekstri stofnunar eða vegna skipulagsbreytinga. Þeir sem hefðu leitað til mín hefðu andmælt því að þessi atriði hefðu í raun verið tilefni uppsagnarinnar. Við athugun mína á þessum málum hefði ég orðið var við að alloft gætti nokkurs misræmis meðal stjórnvalda varðandi það hvernig haga bæri verklagi við undirbúning ákvarðana af þessu tagi og málsmeðferð gagnvart þeim starfsmönnum sem ætlunin væri að leysa frá störfum. Þá hefðu svör stjórnvalda í tilefni af fyrirspurnarbréfum mínum stundum borið með sér mismunandi viðhorf til gildis og þýðingar lagareglna, skráðra og óskráðra, sem hafa bæri í huga í tilvikum sem þessum. Með þetta í huga hefði ég ákveðið að rekja í álitinu, í köflum IV.2 og IV.3, nokkur almenn sjónarmið sem ég teldi að horfa yrði til við úrlausn mála af þessu tagi eins og lögum og almennum grundvallarreglum stjórnsýsluréttar er hagað. Við athugun mína á því máli sem um er fjallað í áliti þessu hef ég haft í huga þau almennu sjónarmið sem ég lýsti í áliti mínu í máli nr. 4018/2004 og vísast um þau til þess sem ég birti úr því áliti á heimasíðu embættis míns.

Eins og ég áréttaði í nefndu áliti mínu í máli nr. 4018/2004, er umboðsmanni Alþingis með lögum nr. 85/1997 falið það hlutverk að hafa eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Síðan sagði í álitinu m.a. svo:

„Af ákvæðum laganna leiðir að umboðsmanni er m.a. falið að meta, að fenginni kvörtun eða að eigin frumkvæði, hvort ráðstafanir sem gerðar eru í rekstri ríkisstofnana og hafa m.a. leitt til uppsagna starfsmanna, samrýmast þeim lagareglum sem á þessu sviði gilda og sjónarmiðum sem af þeim leiða og rakin verða hér síðar. Á hinn bóginn er ljóst að vegna stöðu forstöðumanna ríkisstofnana og skyldna þeirra að lögum, og ekki síst í ljósi þekkingar þeirra og nálægðar við þá starfsemi sem þeir bera stjórnsýslulega ábyrgð á, er næsta örðugt fyrir umboðsmann að taka afstöðu til þess hvort nægjanlegt tilefni hafi verið til að ráðast í tilteknar aðgerðir í rekstri stofnunar, t.d. vegna sparnaðaráforma eða skipulagsbreytinga, og þá eftir atvikum með þeim afleiðingum að starfsmönnum er sagt upp eða tiltekin störf lögð niður. Þar verður að gera ráð fyrir svigrúmi til handa forstöðumönnum innan þess ramma sem markast af lögum, þ.m.t. fjárlögum, og reglum um beitingu lögmætra og málefnalegra sjónarmiða við töku ákvarðana. Það leiðir því af eðli þessara ákvarðana að umboðsmaður verður að gæta varfærni þegar lagt er mat á tilefni þeirra. Hér verður líka eins og endranær að leggja á það áherslu að starfsmenn ríkisins eru ráðnir til starfa í þágu þeirra verkefna sem viðkomandi stofnun hefur með höndum lögum samkvæmt. Séu þau verkefni ekki lengur til staðar eða dregið úr fjárveitingum og sértekjum til starfsemi stofnunar kallar það jafnan á breytingar á starfseminni. Slíkt leiðir oft til þess að gera verður breytingar á störfum starfsmanna viðkomandi stofnana. Af þeim sökum er sérstaklega gert ráð fyrir því í lögum nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, að breytingar geti orðið á störfum og verksviði ríkisstarfsmanna og til þess kunni að koma að störf þeirra verði lögð niður eða þeim sagt upp innan þess ramma sem ráðningar- eða skipunarkjör þeirra setja. Það leiðir hins vegar af stjórnsýslureglum sem forstöðumenn geta þurft að fylgja við töku slíkra ákvarðana að umboðsmaður Alþingis þarf sérstaklega að huga að því hvort þeim reglum hafi verið fylgt. Eitt af því sem sérstaklega kemur til skoðunar í þessu sambandi er hvort sá rökstuðningur sem viðkomandi hefur fengið fyrir ákvörðuninni sé efnislega réttur og uppfylli þær lagakröfur sem gerðar eru til rökstuðnings stjórnvaldsákvörðunar.“

4.

Eins og áður sagði var ákvörðunin um að leggja starf A niður rökstudd með því að hún væri liður í hagræðingu í rekstri Fasteignamats ríkisins. Var þar í fyrsta lagi vísað til kröfu um hagræðingu í rekstri stofnunarinnar samkvæmt fjárlögum 2004 og í öðru lagi til aukins launakostnaðar vegna tiltekins stofnanasamnings. Jafnframt var vísað til hagræðingar í verkferlum og fyrirkomulagi starfseminnar á nokkrum sviðum.

Samkvæmt fjárlögum fyrir árið 2003 voru framlög til Fasteignamats ríkisins 463.800 þús. krónur auk þess sem gert var ráð fyrir að sértekjur stofnunarinnar, þ.e. vaxta- og fjármunatekjur og fjármunagjöld, yrðu 1.700 þús. krónur. Framlög til stofnunarinnar samkvæmt fjárlögum ársins 2004 voru hins vegar 453.200 þús. krónur og áætlað að sértekjur stofnunarinnar yrðu þær sömu og árið á undan. Heildarframlag af fjárlögum til stofnunarinnar lækkaði því á milli ára um 10.600 þús. krónur.

Í fjárlögum sömu ára var áætluðum gjöldum skipt í almennan kostnað annars vegar og stofnkostnað hins vegar. Fyrir árið 2003 voru almenn rekstrargjöld áætluð 350.000 þús. krónur en fyrir árið 2004 voru þau 356.000 þús. krónur og hækkuðu því á milli ára um 6.000 þús. krónur. Stofnkostnaður samkvæmt fjárlögum 2003 var 115.500 þús. krónur en lækkaði samkvæmt fjárlögum 2004 í 98.900 þús. krónur. Í fjárlögum beggja ára var stofnkostnaður sundurliðaður í tvo liði, „tæki og búnað“ annars vegar og „Landskrá fasteigna“ hins vegar. Milli ára lækkuðu áætluð gjöld vegna fyrrnefnds liðar um 1.600 þús. krónur og vegna síðarnefnda liðarins um 15.000 þús. krónur. Heildarlækkun framlaga til Fasteignamats ríkisins milli áranna 2003 og 2004 byggðist því einkum á lækkun á áætluðum gjöldum vegna Landskrár fasteigna.

Í almennum athugasemdum sem fylgdu fjárlagafrumvarpinu fyrir árið 2004 kemur fram að gerð hafi verið „1% hagræðingarkrafa til stjórnsýslustofnana“ sem í heild átti að skila um 100.000 þús. króna útgjaldasparnaði (Alþt. 2003—2004, A-deild, bls. 12). Við ákvörðun framlaga til stofnana mun hafa verið tekið tillit til ofangreindrar hagræðingarkröfu. Kemur fram í skýringum Fasteignamats ríkisins að í tilviki stofnunarinnar hafi verið um að ræða 3.500 þús. króna.

Í starfs- og fjárhagsáætlun stofnunarinnar árið 2004 var gert ráð fyrir að ýmsir kostnaðarliðir myndu hækka frá fyrra ári og aðrir liðir myndu lækka og að í heild myndu breytingar á þeim milli ára leiða til 1% lægri rekstrarútgjalda árið 2004 en árið 2003. Ber áætlunin með sér að ætlunin hafi verið að ná fram umræddri lækkun með því að draga úr kostnaði við aðkeypta þjónustu, við kaup á almennum rekstrarvörum og við eignakaup. Gefur áætlunin því ekki til kynna að fyrirhugað hafi verið að ná fram umræddri hagræðingu með því að fækka starfsmönnum.

Upplýsingar úr rekstrarreikningi stofnunarinnar fyrir árið 2004 gefa og til kynna að á árinu hafi tekist að draga úr kostnaði við aðkeypta sérfræðiþjónustu, sem lækkaði um 7.407.615 krónur milli ára. Skrifstofu- og stjórnunarkostnaður lækkaði á sama tíma um 2.898.827 krónur, funda- og ferðakostnaður um 2.499.140 krónur og liður sem bar yfirskriftina annar rekstrarkostnaður um 2.059.621 krónu. Í heild hækkaði rekstrarkostnaður stofnunarinnar þó um 10.903.569 krónur á milli áranna 2003 og 2004 og skipti þar mestu að laun og launatengd gjöld hækkuðu um 21.994.541 krónu. Þá hækkuðu útgjöld vegna eignakaupa um 6.401.401 krónu á sama tíma.

Eins og fram kemur í uppsagnarbréfi A frá 3. september 2004 átti hún rétt á greiðslum, sem svöruðu til launa í sex mánuði, samkvæmt 5. mgr. ákvæðis til bráðabirgða í lögum nr. 70/1996, sbr. 34. gr. sömu laga. Þegar hún var leyst frá störfum var ekki unnt að gera ráð fyrir að um frádrátt frá greiðslu samkvæmt 2. mgr. 34. gr. laganna yrði að ræða. Verður því ekki séð að stofnunin hafi getað reiknað með að sparnaður vegna uppsagnarinnar kæmi fram á árinu 2004. Með hliðsjón af þessu og þeim upplýsingum sem vikið er að hér að framan tel ég ekki liggja fyrir að samhengi geti verið á milli hagræðingarkröfu fjárlaga fyrir árið 2004 og uppsagnar A 3. september 2004. Ég minni líka á að af hálfu stofnunarinnar var sagt að verið væri að leggja starf A niður en nánar verður vikið að þessu atriði hér síðar.

Fasteignamat ríkisins vísar enn fremur til þess að nýr stofnanasamningur við SFR hafi leitt til kostnaðarauka fyrir stofnunina sem hafi kallað á fækkun starfsmanna. Í bréfi hennar, dags. 16. júní 2005, kemur fram að árlegur kostnaðarauki vegna samningsins hafi numið 6.900 þús. krónum. Eðlilega var fullt tilefni til þess fyrir stjórnendur Fasteignamats ríkisins að leggja mat á hvort þessum kostnaðarauka væri hægt að mæta með því fjármagni sem stofnunin hafði úr að spila. Eins og áður sagði leiddi niðurlagning á starfi A hins vegar ekki til sparnaðar í útgjöldum svo neinu næmi á árinu 2004 þannig að ef þessi breyting átti að leiða til lægri útgjalda stofnunarinnar myndi þess ekki gæta fyrr en á árinu 2005 og síðar. Engin sérstök gögn hafa verið lögð fram í málinu sem gefa til kynna að athugun hafi farið fram á því til hvaða aðgerða væri rétt að grípa til að mæta þeim kostnaðarauka sem sagður var leiða af ofangreindum stofnanasamningi og þar með hvort og í hvaða mæli væri þörf á breytingum í rekstri stofnunarinnar.

Ég tek líka fram að fyrir mig hafa ekki verið lögð nein gögn um horfur í rekstri Fasteignamats ríkisins á þeim tíma sem stofnanasamningurinn var gerður eða starf A lagt niður. Ég vek hins vegar athygli á því að ársreikningur stofnunarinnar fyrir árið 2004 í heild hefur verið lagður fram. Eins og áður var vikið að höfðu rekstrargjöld samkvæmt rekstrarreikningi stofnunarinnar fyrir það ár hækkað frá fyrra ári. Sama á við um gjöld vegna eignakaupa. Í heild námu gjöld stofnunarinnar 504.992.944 krónum á árinu 2004. Þá hefur þegar verið gerð grein fyrir því að framlög til stofnunarinnar á fjárlögum 2004 voru 453.200 þús. krónur. Þetta framlag byggðist á áætluðum tekjum af svokölluðu umsýslugjaldi, 230.000 þús. kr., og af afnotagjöldum af skrám, 119.000 þús. krónur. Framlag úr ríkissjóði til stofnunarinnar nam því 104.200 þús. krónum. Þá var í fjárlögum gert ráð fyrir að sértekjur stofnunarinnar yrðu 1.700 þús. krónur eins og fyrr greinir.

Niðurstaða rekstrarreiknings Fasteignamats ríkisins 2004 gefur til kynna að tekjur hennar hafi verið umtalsvert meiri en áætlun fjárlaga gerði ráð fyrir. Voru tekjur af umsýslugjaldi á árinu 281.065.802 krónur og leigu- og afnotatekjur voru 189.074.546 krónur. Þá voru aðrar tekjur stofnunarinnar á árinu, þ.e. innheimtuþóknun, styrkir og eigna- og verksala, 11.827.402 krónur. Í heild varð því tekjuafgangur af rekstrinum sem nam 82.903.390 krónum og var handbært fé frá rekstri í árslok 48.849.173 krónur. Til samanburðar má geta þess að tekjuafgangur ársins 2003 varð 51.563.136 krónur og handbært fé frá rekstri í lok þess árs 31.204.586 krónur. Niðurstaðan í rekstri stofnunarinnar á árinu 2004 varð því betri en árið áður. Þá er rétt að geta þess að hækkun launakostnaðar eftir gerð stofnanasamningsins, sem eins og fyrr greinir nam um 6.900 þús. króna, var minni en hækkun annarra tekna stofnunarinnar milli áranna 2003 og 2004, en sú hækkun nam 8.465.301 krónu.

Í bréfi Fasteignamats ríkisins, sem barst mér 20. júní 2005, er talið að það styðji enn fremur lögmæti uppsagnar A að óvissa ríkti á þeim tíma um fjárheimildir stofnunarinnar fyrir árið 2005 eins og þar er nánar vikið að. Úr þeirri óvissu rættist þó í desember 2004 þegar lagaheimild til innheimtu umsýslugjalds, sem átti að falla niður í árslok 2004, var framlengd og fjárheimildir stofnunarinnar auknar frá því sem ráð var fyrir gert í fjárlagafrumvarpi ríkisstjórnarinnar. Er í bréfinu talið að stofnuninni hafi fram að því borið að búa sig undir mikinn niðurskurð. Ég vek athygli á því að uppsögn A hefur ekki verið rökstudd með vísan til yfirvofandi niðurskurðar vegna fjárlagafrumvarpsins fyrir árið 2005 fyrr en með ofangreindu bréfi og hér á við það sem áður var sagt að ekki nýtur við neinna gagna um það hvernig lagt var mat á hina meintu þörf og um tilefni þess að starf A var lagt niður í byrjun september 2004, þ.m.t. um hugsanleg áhrif þessa tiltekna atriðis. Eins og ráða má af framangreindum tölum var hlutur umrædds umsýslugjalds í tekjum Fasteignamats ríkisins stærri en svo að séð verði að niðurfellingu þess yrði mætt eingöngu með því að leggja niður stöðu A. Hér er líka vert að vekja athygli á því að umrædd ákvörðun í máli A var tekin áður en fjárlagafrumvarp ríkisstjórnarinnar var lagt fram í byrjun október. Með tilliti til þessa fæ ég ekki séð að sýnt hafi verið fram á að nægjanlegt samhengi hafi verið á milli niðurlagningar á starfi A og óvissu sem kann að hafa verið uppi um lagaheimild til innheimtu umsýslugjaldsins.

Eins og ég rakti í áliti mínu í máli nr. 4018/2004 ber forstöðumaður ríkisstofnunar ábyrgð á því að stofnun sú sem hann stýrir starfi í samræmi við lög, stjórnvaldsfyrirmæli og erindisbréf sem honum er sett, sbr. 2. mgr. 38. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Forstöðumaður ber og ábyrgð á því að rekstrarútgjöld og rekstrarafkoma stofnunarinnar sé í samræmi við fjárlög og að fjármunir séu nýttir á árangursríkan hátt. Forstöðumanni eru í lögum meðal annars fengnar heimildir til að breyta fjölda starfsmanna viðkomandi stofnunar. Áform um sparnað í rekstri ríkisstofnunar geta talist málefnaleg ástæða þess að leysa tiltekinn starfsmann eða starfsmenn frá störfum enda sé það mat stjórnenda stofnunar að slík ráðstöfun miði að því að settu marki í rekstri hennar verði náð. Mismunandi heimildir og reglur um undirbúning ákvörðunar um starfslok ríkisstarfsmanns gera hins vegar kröfu um að fyrir hendi séu raunverulegar og málefnalegar forsendur fyrir því að byggja uppsögn starfsmanns á því að verið sé að fækka starfsmönnum vegna hagræðingar í rekstri stofnunar.

Í áðurnefndu áliti mínu nr. 4018/2004 benti ég á að stjórnvöld þyrftu að jafnaði að leitast við að haga verklagi sínu við þessar aðstæður með þeim hætti, og þá í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að fyrir liggi gögn eða upplýsingar í skráðu formi um þann undirbúning og þær einstöku ákvarðanir um uppsögn starfsmanna sem teknar eru við framkvæmd aðgerða af þessu tagi. Ég tók þó fram að á stjórnvöldum hvíldi ekki bein lagaskylda að þessu leyti ef fallist væri á að stjórnvald hefði í sjálfu sér haft nægar upplýsingar, t.d. vegna yfirsýnar og þekkingar forstöðumanna og yfirstjórnar stofnunar, til að taka ákvarðanir í slíku ferli. Það væri hins vegar ljóst að skortur á viðhlítandi gögnum og upplýsingum í skráðu formi um það verklag sem viðhaft hefði verið, og sem leitt hefði til þess að starfsmenn hefðu misst störf sín, kynni að leiða til þess að vafi um hvort gætt hefði verið lögmætra aðferða og málefnalegra sjónarmiða yrði metinn stjórnvaldinu í óhag.

Ég ítreka að auk þeirrar kvörtunar sem um er fjallað í áliti þessu hef ég einnig haft til athugunar tvær aðrar kvartanir frá fyrrverandi starfsmönnum Fasteignamats ríkisins sem lúta að því að störf þeirra hafi verið lögð niður í september og nóvember 2004. Í öllum tilvikum er niðurlagning starfanna rökstudd af hálfu stofnunarinnar með því að þörf hafi verið á sparnaði og hagræðingu í rekstri hennar vegna tiltekinna breytinga á fjárhagslegu umhverfi hennar, auk þess sem vísað er til hagræðingar í verkferlum og fyrirkomulagi starfseminnar á nokkrum sviðum. Það var því ekki um það að ræða að hagræðingaráform stofnunarinnar hafi eingöngu falist í því að leggja starf A niður. Við athugun mína á þessum málum hafa ekki af hálfu Fasteignamats ríkisins verið lögð fram nein þau vinnugögn eða samantektir þar sem ráðið verður að gerður hafi verið samanburður á því hvaða leiðir kæmu til greina til að ná þeim árangri í sparnaði sem forstjóri stofnunarinnar segir að þörf hafi verið á síðari hluta árs 2004. Þá liggja ekki fyrir gögn sem varpa ljósi á það hvers vegna tekin var ákvörðun um að leggja niður störf þessara þriggja starfsmanna nema hvað að í tilviki A hafa eins og nánar verður fjallað um hér á eftir komið fram í skýringum til mín upplýsingar um tiltekna flutninga starfsmanna milli starfa og breytingar innan skjaladeildar stofnunarinnar. Reyndar er það svo að vegna lögbundinna greiðslna til þeirra starfsmanna sem ákvarðanirnar beindust að verður ekki séð að þær hafi sem slíkar leitt til sparnaðar í útgjöldum stofnunarinnar það sem eftir lifði ársins 2004.

Eins og fram er komið hefur Fasteignamat ríkisins vísað til þess í skýringum til mín að ástæður þess að starf A var lagt niður hafi verið hagræðingarkrafa fjárlaga 2004 og aukin útgjöld stofnunarinnar vegna stofnanasamninga við SFR á árinu 2004. Með tilliti til þess sem rakið hefur verið hér að framan er það niðurstaða mín að af hálfu Fasteignamats ríkisins hafi ekki verið sýnt fram á að þessi atriði hafi verið fullnægjandi grundvöllur þeirrar ákvörðunar að leggja starf A niður og þar með sem rökstuðningur fyrir ákvörðuninni.

5.

Athugun umboðsmanns Alþingis í tilefni af kvörtun þar sem fyrrverandi starfsmaður ríkisins heldur því fram að ekki hafi verið uppfyllt skilyrði til að beita lokamálslið 1. mgr. 44. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, við uppsögn hans beinist fyrst og fremst að því hvort skýringar stjórnvaldsins á þeim ástæðum sem sagðar eru hafa legið til grundvallar uppsögn starfsmannsins séu trúverðugar. Það sé með öðrum orðum sýnt fram á tilefni hagræðingarinnar og að uppsögn starfsmanns megi í raun rekja til þeirra ástæðna sem stjórnvald hefur gefið. Heimild umrædds lokamálsliðar felur í sér einfaldari og viðaminni undirbúning ákvörðunar um starfslok ríkisstarfsmanns en ella. Sem eftirlitsaðila ber umboðsmanni Alþingis að vera á varðbergi gagnvart því að á ákvæðinu sé byggt til málamynda þegar ástæður uppsagnar eru í raun aðrar og gera að lögum kröfu til annars undirbúnings ákvörðunar.

Í bréfi því sem A fékk afhent er henni var tilkynnt um starfslokin í september 2004 var tekið fram að ástæða þess að starf hennar var lagt niður væri hagræðing í rekstri stofnunarinnar. Þegar ég leitaði eftir nánari skýringum frá Fasteignamati ríkisins var í bréfi stofnunarinnar, dags. 12. október 2004, vísað til þess að hagræðing hefði verið gerð í verkferlum og fyrirkomulagi á starfsemi stofnunarinnar á nokkrum sviðum. Því var síðan lýst að A hefði verið starfsmaður í skjaladeild og hvaða breytingar hefðu verið gerðar á verkefnum við skráningu í skjalastjórnunarkerfi og tilflutningi annarra starfsmanna en nánar vísast um þær skýringar til bréfsins sem tekið er upp í kafla III hér að framan. Í bréfum stofnunarinnar til mín, dags. 31. janúar og 23. mars 2005, er gerð frekari grein fyrir þessum breytingum sem gerðar voru í framhaldi af breytingu á skipuriti stofnunarinnar í janúar 2004. Af hálfu A hafa verið gerðar sérstakar athugasemdir við að nemi í bókasafnsfræðum sem ráðinn var í hlutastarf á deildinni til að pakka niður eldri skjölum áður en þau væru afhent Þjóðskjalasafni hafi í reynd gengið í fyrri störf hennar og þá hafi starfshlutfall annarra starfsmanna verið aukið í kjölfar uppsagnar hennar. Gerir A þannig athugasemdir við að ekki hafi orðið neinn fjárhagslegur sparnaður fyrir stofnunina af þessu enda hafi hún þegar verið búin að tilkynna stofnuninni að hún þyrfti að minnka við sig vinnu niður í 50% starf.

Ég er ekki í aðstöðu til að draga í efa þá afstöðu Fasteignamats ríkisins að sú hagræðing sem lýst er að gerð hafi verið innan skjaladeildar stofnunarinnar og tilflutningur starfsmanna hafi leitt til þess að kostur væri á að dreifa þeim verkefnum sem A hafði með höndum á aðra starfsmenn deildarinnar. Hér verður líka að hafa í huga að ég tel að hagræðing í merkingu lokamálsliðar 1. mgr. 44. gr. laga nr. 70/1996 verði ekki skýrð svo þröngt að sú heimild takmarkist við þau tilvik þar sem uppsögn hlutaðeigandi starfsmanns leiðir til fjárhagslegs sparnaðar í heildarrekstrarkostnaði stofnunar. Hagræðing í rekstri ríkisstofnunar kann að vera fólgin í endurskipulagningu verkefna og tilflutningi milli starfsmanna og breytingu á vinnutíma þeirra þannig að vinnutíminn nýtist betur og því að rekstur stofnunarinnar verði sem slíkur hagkvæmari. Hér þarf hins vegar að gera greinarmun á inntaki heimildarinnar og hvernig uppsögn er rökstudd í hverju tilviki. Ef rökin eru sparnaður þá þarf slíkt að vera raunin.

Það eitt að talið sé rétt að beita heimildinni í lokamálslið 1. mgr. 44. gr. laga nr. 70/1996 til uppsagnar starfsmanna samhliða hagræðingu þarf ekki sjálfkrafa að fela í sér niðurstöðu um það að hvaða störfum eða einstaklingum sú ákvörðun eigi að beinast. Ákvörðun þar um þarf að byggjast á lögmætum og málefnalegum sjónarmiðum og vera í eðlilegum tengslum við þá hagræðingu sem gripið er til. Á stjórnvaldinu hvílir líka sú skylda að beita valdi sínu í samræmi við jafnræðis- og meðalhófsreglur stjórnsýsluréttarins. Eins og áður sagði tel ég mig ekki geta, miðað við fyrirliggjandi gögn og skýringar, dregið í efa að þær breytingar sem gerðar voru á rekstri og starfsmannahaldi skjaladeildar Fasteignamats ríkisins á árinu 2004 hafi, eins og stofnunin heldur fram, skapað skilyrði til þess að fela öðrum starfsmönnum þau verkefni sem A hafði áður sinnt. Það var meðal annars gert með því að færa til starfsmenn sem áður höfðu að hluta sinnt símavörslu og umsjón með kaffistofu og fela þeim í auknum mæli að sinna verkefnum innan skjaladeildar en ég skil það svo að það hafi verið mat forráðamanna stofnunarinnar að þrátt fyrir breytingar á þeim verkefnum sem þessir starfsmenn höfðu sinnt væri mikilvægt að þeir væru áfram til staðar á vinnustaðnum til að sinna afleysingum og með öðrum hætti þeim verkum sem þeir höfðu fram að því sinnt. Ég tel að af fyrirliggjandi upplýsingum verði ekki annað ráðið en að þarna hafi af hálfu stofnunarinnar verið lagt mat á hvernig þessi störf og þar með störf innan skjaladeildar yrðu leyst af hendi með hagkvæmustum hætti miðað við mannafla stofnunarinnar í heild.

Í áliti mínu í máli nr. 4018/2004 frá 6. júní 2005 vék ég að þeim sjónarmiðum sem forstöðumenn ríkisstofnana þurfa að gæta að þegar tekin er ákvörðun um að hvaða einstaklingum uppsögn á grundvelli hagræðingar eigi að beinast. Slíkt val þarf að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum er taka mið af þeim opinberu hagsmunum sem viðkomandi stofnun ber að vinna að. Í nefndu áliti mínu sagði meðal annars:

„Er stjórnvöldum almennt heimilt að byggja umrætt val á mati á atriðum er varða hæfni starfsmanna og áherslum í starfsemi stofnunarinnar. Þannig kunna þættir á borð við starfsreynslu og þekkingu á viðkomandi sviði, svo og hæfni starfsmanna að öðru leyti, að hafa þýðingu við valið. Enn fremur geta afköst og árangur í starfi skipt máli við þessar aðstæður svo dæmi séu tekin. Þá er heimilt að byggja valið á forgangsröðun verkefna einstakra starfsmanna, fjárhagslegri stöðu verkefna og faglegum ávinningi þannig að verkefnum þess starfsmanns sem kemur verst út við slíkan samanburð sé hætt og honum sagt upp.“

Ég tók í framhaldi af þessu fram að þó að í tilvikum sem þessum væri e.t.v. unnt að rekja ástæðu uppsagnar að einhverju leyti til atriða sem koma fram í 21. gr. laga nr. 70/1996 teldi ég tæplega unnt að líta svo á að ákvörðunin ætti „rætur að rekja til ástæðna“ sem greindar eru í því ákvæði, ef ljóst væri að meginástæða uppsagnarinnar yrði rakin til annarra atriða en framgöngu starfsmannsins í starfi. Því yrði í þeim tilvikum ekki gerð krafa um að hann hefði áður hlotið áminningu og honum hefði þannig verið gefinn kostur á að bæta ráð sitt áður en uppsögnin væri ákveðin, sbr. 44. gr. laga nr. 70/1996.

Í tilviki A er á það bent af hálfu Fasteignamats ríkisins að áður en ákvörðun var tekin um að leggja starf hennar niður hafi verið komin nokkur reynsla á að dreifa verkefnum hennar á aðra starfsmenn. Þar hafi komið til tímabundnar fjarvistir hennar frá vinnu og skerðing á starfshlutfalli vegna veikinda. Verkefni hennar hjá stofnuninni hafi líka óhjákvæmilega tekið mið af þessari stöðu mála. Þegar skýringar stofnunarinnar eru virtar tel ég ekki tilefni til að gera athugasemdir við þá ákvörðun Fasteignamats ríkisins að sú hagræðing sem leiddi af breytingum á skipulagi skjaladeildar og tilflutningi starfsmanna innan stofnunarinnar hafi sem slík verið málefnalegur grundvöllur þess að velja að segja A upp störfum á grundvelli lokamálsliðar 1. mgr. 44. gr. laga nr. 70/1996. Ég skil þær skýringar svo að þar hafi sá möguleiki að hafa áfram í starfi starfsmenn sem sinnt höfðu öðrum verkum og voru tiltækir til að grípa inn í þau störf samhliða störfum við skjalaskráningu fyrst og fremst skipt máli. Ég geng hér jafnframt út frá því að þær skýringar sem stofnunin hefur látið mér í té um verkefni þess bókasafnsfræðinema sem ráðinn var í hlutastarf veturinn 2004—2005 séu réttar.

Ég ítreka það sem áður hefur komið fram í áliti þessu um ábyrgð forstöðumanna ríkisstofnana á starfsemi og rekstri þeirra.

6.

Það hefur vakið athygli mína við athugun á áðurnefndum þremur málum sem öll lúta að starfslokum starfsmanna Fasteignamats ríkisins haustið 2004 að þar var farin sú leið að tilkynna starfsmönnunum að ákveðið hefði verið að leggja störf þeirra niður og að ekki væri óskað eftir vinnuframlagi þeirra frá þeirri stundu sem þeim var tilkynnt um starfslokin. Í lögum er ekki skilgreint hvað átt sé við með uppsögn starfsmanns annars vegar og hins vegar því að starf sé lagt niður, sbr. 5. mgr. ákvæðis til bráðabirgða í lögum nr. 70/1996, og eftir gildistöku þeirra laga leiðir munur á þessu tvennu aðeins til mismunandi bótaréttar vegna starfslokanna í tilviki almennra ríkisstarfsmanna sem skipaðir voru eða ráðnir fyrir gildistöku laganna. Það að forstöðumaður byggi ákvörðun sína um starfslok starfsmanns á því að starf hans sé lagt niður felur í sér þann rökstuðning að af einhverri ástæðu sé ekki lengur þörf á því að viðkomandi starfi sé áfram sinnt hjá stofnuninni. Það verkefni sem undir starfið fellur sé ekki lengur til staðar eða hægt sé að sinna því með öðrum hætti innan stofnunar. Það að byggja ákvörðun á því að starf sé lagt niður getur hins vegar ekki samrýmst því að annar starfsmaður sé í kjölfarið ráðinn til að sinna þeim sömu verkefnum og voru meginuppistaðan í því starfi sem lagt var niður. Það að leggja niður störf hjá opinberri stofnun hlýtur að byggjast á því að fækka eigi heildarfjölda starfa hjá viðkomandi stofnun nema breytingar séu gerðar á verkefnum hennar sem leiði til þess að þörf sé á fleiri starfsmönnum eða breyttri samsetningu starfsmannahópsins, t.d. með tilliti til menntunar og starfsþjálfunar.

Miðað við framangreint verður almennt að ætla að ákvörðun um að leggja niður starf hjá ríkinu eigi sér þann aðdraganda að lagt hafi verið mat á umfang þeirrar starfsemi sem viðkomandi stofnun hefur með höndum og þar með að einhverra gagna njóti við um slíkan undirbúning, og þá eftir atvikum samráð við yfirstjórn viðkomandi stofnunar. Aðstaðan er því önnur en þegar farin er sú leið að segja starfsmanni upp í samræmi við ákvæði í ráðningarsamningi og það þótt það sé gert vegna hagræðingar í rekstri stofnunar. Ég tek það fram að eins og niðurstöður í álitum mínum vegna þessara þriggja mála bera með sér er munur á því hversu glöggar og haldgóðar skýringar stofnunin hefur gefið mér á forsendum þess að störf þessara þriggja starfsmanna voru lögð niður. Í tilviki A hafa þessar skýringar verið gleggstar en það hefði verið í betra samræmi við framangreind sjónarmið um undirbúning ákvarðana stjórnvalda ef fyrir hefðu legið gögn frá því áður en ákvörðunin var tekin um forsendur hennar enda byggt á því að verið væri að leggja niður starf. Breytt skipurit sem tók gildi 1. janúar 2004 gefur í reynd litlar upplýsingar eitt og sér.

7.

Í bréfi mínu, dags. 30. nóvember 2004, óskaði ég eftir skýringum Fasteignamats ríkisins á því hvernig gætt hefði verið meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga við töku ákvörðunar um starfslok A. Svör stofnunarinnar í bréfi hennar, dags. 31. janúar 2005, er á þá leið að stofnunin teldi að meðalhófsreglunnar hefði verið gætt, þannig að því lögmælta markmiði, sem að var stefnt, að hagræða í rekstri stofnunarinnar, hefði ekki verið náð með öðru og vægara móti. Þá hefði ekki verið farið strangar í sakirnar en nauðsyn bar til. Í því sambandi er tekið fram að ekki hafi verið fyrirliggjandi nein ný verkefni hjá stofnuninni sem hægt var að fela A í kjölfar þeirrar endurskipulagningar verkefna sem lýst var hér að framan.

Ég tek það fram að þessar skýringar stofnunarinnar eru ekki studdar neinum gögnum sem af verður ráðið að gerður hafi verið samanburður á þeim kostum sem kunnu að hafa verið fyrir hendi um aðkomu A að öðrum verkefnum hjá stofnuninni eftir að þau verkefni sem hún hafði sinnt voru fengin öðrum. Þótt fengin reynsla af því að fela öðrum að sinna verkefnum A, þegar hún hafði þurft að draga úr vinnu vegna veikinda, hafi að einhverju marki haft þýðingu þegar kom að ákvörðun um endurskipulagningu verkefna innan skjaladeildarinnar er því ekki haldið fram af hálfu stofnunarinnar að atriði sem lúta að framgöngu A í starfi eða aðrir þættir sem varða hana persónulega hafi átt þátt í því að ákveðið var að segja henni upp þar sem starf hennar var lagt niður. Með tilliti til þess hvernig stofnunin hefur skýrt ástæður og breytingar á verkefnum og starfshlutfalli starfsmanna skjaladeildar verður ekki talið að sú ákvörðun að færa verkefni þau er A hafði sinnt til annarra starfsmanna hafi farið í bága við meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga. Eftir stendur þá það álitaefni hvort sú athugun, sem ætla verður að stofnunin hafi gert miðað við svör hennar, á því hvort fyrirliggjandi væru einhver önnur verkefni hjá stofnuninni sem hægt væri að fela A, hafi fullnægt þeim kröfum sem leiða af meðalhófsreglunni.

Eins og bent var á í niðurlagi kafla IV.2 hér að framan verður almennt að líta á uppsögn ríkisstarfsmanns sem íþyngjandi ákvörðun stjórnvalds gagnvart honum. Samkvæmt meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt, verður ekki náð með öðru og vægara móti. Þá skal þess gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til. A hafði þegar starf hennar var lagt niður starfað hjá Fasteignamati ríkisins í 14 ár og sinnt margvíslegum skráningarstörfum þar eins og segir í niðurlagi bréfs stofnunarinnar, dags. 23. mars 2005. Almennt verður að gera ráð fyrir því að hjá starfsmanni sem starfað hefur um árabil hjá ríkisstofnun hafi orðið til starfsreynsla og þekking á starfi og verkefnum stofnunarinnar sem frá sjónarhóli þeirra almannahagsmuna sem rekstur stofnunarinnar byggir á sé verðmætt að nýta áfram þótt breytingar verði á þeim verkefnum sem viðkomandi hefur sinnt. Framganga viðkomandi í starfi eða persónuleg atriði, sbr. til hliðsjónar þau atriði sem fram koma í 21. gr. laga nr. 70/1996, geta vitanlega leitt til þess að það sé mat stjórnenda stofnunar að slík atriði vegi þyngra en starfsreynslan og þar með að ekki sé heppilegt að nýta starfskrafta viðkomandi til annarra verkefna. En í samræmi við þá kröfu að réttar og málefnalegar forsendur liggi til grundvallar ákvörðunum stjórnvalda þarf líka að vera upplýst ef sú er raunin. Það hlýtur að setja starfsmann ríkisins, sem hefur starfað áralangt hjá stofnun án þess að nokkrar athugasemdir hafi verið gerðar við störf hans, í sérkennilega stöðu þegar honum er tilkynnt að leggja eigi starf hans niður sem lið í hagræðingu og svo mikið liggur við að ekki er talin þörf á að nýta starfskrafta hans deginum lengur og í kjölfarið eru síðan ráðnir nýir starfsmenn til starfa hjá stofnuninni.

Af hálfu A hefur meðal annars verið bent á að nemi í bókasafnsfræðum hafi verið ráðinn til starfa í skjaladeildinni í hlutastarf nokkru eftir að starf hennar var lagt niður og andmælir hún þeim skýringum stofnunarinnar að viðkomandi hafi verið ráðinn til að pakka eldri skjölum til geymslu á Þjóðskjalasafni. Telur A sig hafa upplýsingar um að viðkomandi hafi sinnt sömu skráningarverkefnum og hún sinnti. Jafnframt bendir A á að hafi það staðið til að ráða sérstakan starfsmann í hlutastarf til að sinna pökkun eldri skjala hefði slíkt starf fallið vel að starfsreynslu hennar hjá stofnuninni. Af hálfu Fasteignamats ríkisins er bent á að þarna hafi verið um að ræða tímabundna ráðningu í sérverkefni við pökkun skjala og vinnutíminn hafi verið 12 stundir á viku.

Eins og áður sagði var það svar Fasteignamats ríkisins, þegar ég óskaði skýringa á því hvernig gætt hefði verið að meðalhófsreglunni við ákvörðun í máli A, að ekki hafi verið fyrirliggjandi nein ný verkefni hjá stofnuninni sem hægt var að fela henni í kjölfar endurskipulagningar á starfi skjaladeildarinnar. Hér stendur umboðsmaður Alþingis frammi fyrir því að taka afstöðu til skýringa stjórnvalds sem í sjálfu sér eru ekki studdar neinum gögnum um hvað gert var. Umboðsmaður getur því illa skorið úr því hvort þær skýringar sem settar eru fram séu réttar eða rangar en þar sem tilefni athugunar umboðsmanns Alþingis er kvörtun frá einstaklingi sem telur sig hafa verið beittan rangsleitni af hálfu stjórnvaldsins hlýtur umboðsmaður líka að fara varlega í að fallast á skýringar stjórnvalda nema þær séu trúverðugar. Í þessu máli liggur fyrir að í kjölfar þess að starf A var lagt niður var ráðinn til starfa í hlutastarf starfsmaður til að sinna, samkvæmt skýringum stofnunarinnar, sérstöku tímabundnu verkefni, en af fyrirliggjandi gögnum má ráða að síðar varð framhald á störfum þessa starfsmanns hjá stofnuninni. Miðað við fyrirliggjandi upplýsingar og í ljósi þeirrar ástæðu sem gefin er fyrir því að ákveðið var að leggja starf A niður tel ég mig ekki geta fullyrt að nægjanlega hafi verið sýnt fram á að gætt hafi verið að því hvort finna mætti A önnur störf innan stofnunarinnar samhliða niðurlagningu starfs hennar í samræmi við meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga.

Ég legg á það áherslu að meðalhófsregla stjórnsýslulaga er sjálfstæð regla sem stjórnvöld þurfa að gæta að þegar fyrirhugað er að taka íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun. Það eitt að skilyrði hafi skapast til að leggja niður starf þar sem kostur er á að hagræða verkefnum leysir stjórnvaldið ekki undan því að taka með raunhæfum hætti afstöðu til þess hvort því hagræðingarmarkmiði verði náð með öðru og vægara móti gagnvart starfsmanninum. Sé fyrirsjáanlegt að þörf sé á frekari starfskröftum til annarra verkefna innan stofnunar leiðir af niðurlagi 12. gr. stjórnsýslulaga, um að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til, að gæta þarf sérstaklega að því hvort sá starfsmaður sem til greina kemur að segja upp komi til greina í önnur störf sem þarf að manna. Þetta atriði þarf líka að upplýsa nægjanlega í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga áður en ákvörðun er tekin.

8.

Í máli þessu er fjallað um þá ákvörðun stjórnenda Fasteignamats ríkisins að segja A upp þar sem starf hennar var lagt niður en hún hafði starfað hjá stofnuninni síðan 1990. Uppsögnin var framkvæmd með því að forstjóri stofnunarinnar, að viðstöddum gæðastjóra, tilkynnti A um ákvörðunina og afhenti henni bréf þar um. Henni var gert að taka saman persónulega muni sína og yfirgefa vinnustaðinn án þess að kveðja vinnufélaga sína.

Ég hef áður lýst efni meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga en eins og segir í athugasemdum við þetta ákvæði í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 er þarna um að ræða grundvallarreglu sem felur meðal annars í sér að stjórnvöld verða að gæta hófs í meðferð valds síns (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3294—3295). Það að vera sagt upp starfi á vinnustað er almennt íþyngjandi gagnvart þeim starfsmanni sem í hlut á, og þá sérstaklega ef hann hefur starfað á vinnustaðnum um árabil í nánu samstarfi við fámennan hóp samstarfsmanna. Ég tel vegna atvika í þessu máli rétt að minna á nauðsyn þess að forstöðumaður ríkisstofnunar fari af gætni og hógværð með það vald sem honum er fengið í tengslum við ákvarðanir um starfslok þeirra starfsmanna sem starfað hafa í þágu stofnunarinnar og þá í samræmi við þá grundvallarreglu sem meðalhófsreglan er og vandaða stjórnsýsluhætti. Sú framkvæmd að forstöðumaður vísi starfsmanni strax eftir afhendingu tilkynningar um starfslok út af vinnustaðnum og án þess að hann eigi t.d. kost á að kveðja samstarfsfélaga sína, verður almennt að telja harkalegra gagnvart starfsmanninum en samrýmist framangreindu og til þess fallið að vekja það viðhorf hjá öðrum starfsmönnum að starfslok starfsmannsins falli undir það sem að lögum telst uppfylla skilyrði til fyrirvaralausrar brottvikningar. Sé talin hætta á að frekari viðvera þess sem sagt hefur verið upp á vinnustaðnum geti orðið til skaða fyrir stofnunina, svo sem vegna aðgangs að tölvukerfum eða framgöngu starfsmannsins á vinnustaðnum, ætti að vera hægt að bregðast við því með viðaminni úrræðum en tafarlausri brottvísun af vinnustaðnum. Ég tel þannig að almennt þurfi forstöðumaður ríkisstofnunar að réttlæta það sérstaklega ef hann ákveður að grípa til þess úrræðis að vísa starfsmanni þegar eftir afhendingu tilkynningar um starfslok af vinnustaðnum.

Það er niðurstaða mín að framangreindra sjónarmiða hafi ekki verið gætt nægjanlega við uppsögn A.

9.

Í kafla II hér að framan er gerð grein fyrir efni tilkynningar til A um að starf hennar hefði verið lagt niður. Þar voru ekki veittar leiðbeiningar um að hún gæti farið fram á að fá ákvörðunina rökstudda. Telur Fasteignamat ríkisins að stofnuninni hafi ekki verið skylt að veita slíkar leiðbeiningar þar sem uppsagnarbréfið hafi falið í sér viðhlítandi rökstuðning fyrir ákvörðuninni auk þess sem A hafi verið gerð munnlega grein fyrir því hvaða þrír þættir voru tilefni hagræðingarinnar.

Í 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga er kveðið á um hvaða leiðbeiningar þurfi að veita þegar ákvörðun er tilkynnt skriflega án þess að henni fylgi rökstuðningur. Ber stjórnvaldi við þær aðstæður meðal annars að veita leiðbeiningar um heimild aðila til að fá ákvörðunina rökstudda svo og um kæruheimild, þegar hún er fyrir hendi, kærufresti og kærugjöld, og hvert beina skuli kæru. Um rétt til rökstuðnings er síðan kveðið í 21. gr. laganna og um efni hans í 22. gr. sömu laga. Í 1. mgr. 21. gr. er skýrlega mælt fyrir um að aðili máls geti krafist skriflegs rökstuðnings fyrir ákvörðuninni hafi slíkur rökstuðningur ekki fylgt henni þegar hún var tilkynnt. Þá eru 1. og 2. mgr. 22. gr. laganna svohljóðandi:

„Í rökstuðningi skal vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Að því marki, sem ákvörðun byggist á mati, skal í rökstuðningnum greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið.

Þar sem ástæða er til skal í rökstuðningi einnig rekja í stuttu máli upplýsingar um þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins.“

Í 2. mgr. 44. gr. laga nr. 70/1996 kemur einnig fram að rökstyðja skuli uppsögn skriflega, óski starfsmaður þess. Ekki er hins vegar gert ráð fyrir því í greininni að starfsmaður eigi rétt til að kæra uppsögn til æðra stjórnvalds nema þegar hún á rætur að rekja til ástæðna sem varða framgöngu starfsmannsins, sbr. 21. gr. laganna. Eigi hún rætur að rekja til annarra atriða er slík heimild því ekki til staðar, sbr. 49. gr. laganna. Í lögum nr. 70/1996 er ekkert vikið að því hvort forstöðumanni beri að veita starfsmanni leiðbeiningar um heimild hans til að fá uppsögnina rökstudda eða hvað þurfi að koma fram í slíkum rökstuðningi ef óskað er eftir honum. Um það fer því eftir ofangreindum ákvæðum stjórnsýslulaga.

Í bréfinu til A, dags. 3. september 2004, kom fram að ákveðið hefði verið að leggja niður starf hennar og að ástæða þess væri hagræðing í rekstri stofnunarinnar. Ekki var þar vikið að þeim þremur atriðum sem Fasteignamat ríkisins segir í skýringum til mín að legið hafi til grundvallar ákvörðuninni og gerð hafi verið grein fyrir munnlega þegar uppsagnarbréfið var afhent. Þá var ekki unnt af ráða af efni bréfsins af hverju ákveðið hefði verið að láta hagræðingu í rekstri stofnunarinnar bitna á starfi A. Verður að líta svo á að skylt hafi verið að gera grein fyrir þeim meginsjónarmiðum sem lágu til grundvallar vali forstöðumannsins að þessu leyti svo og helstu málsatvikum sem höfðu þýðingu í því sambandi. Með hliðsjón af framangreindu verður ekki talið að tilkynningin hafi falið í sér rökstuðning sem fullnægði kröfum 1. og 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Bar því enn fremur að leiðbeina A í bréfinu um heimild hennar til að fá ákvörðunina rökstudda, sbr. 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. sömu laga.

V. Niðurstaða.

Í máli þessu, og þeim tveimur öðrum sem ég hef lokið í dag og lúta að niðurlagningu starfa hjá Fasteignamati ríkisins haustið 2004, hef ég tekið til athugunar röksemdir stofnunarinnar fyrir þessum ákvörðunum sem byggðar eru á forsendum hagræðingar í rekstri stofnunarinnar. Athugun mín hefur haft það að markmiði að staðreyna, að teknu tilliti til réttarstöðu þeirra fyrrverandi starfsmanna sem til mín hafa leitað, hvort skýringar Fasteignamats ríkisins á grundvelli þessara ákvarðana og rök stofnunarinnar fyrir þeim styðjist nægilega við fyrirliggjandi gögn málsins. Í þessu máli er það niðurstaða mín að stofnunin hafi ekki sýnt fram á að slíkt samhengi sé á milli skýringa hennar um hagræðingarkröfu fjárlaga 2004 sem og kostnaðar vegna tiltekins stofnanasamnings að þau atriði hafi verið fullnægjandi grundvöllur að niðurlagningu starfs A. Hins vegar hafi nægjanlega verið sýnt fram á að sú hagræðing sem leiddi af breytingum í skjaladeild stofnunarinnar og tilflutningi starfsmanna innan stofnunarinnar hafi verið málefnalegur grundvöllur þess að byggja uppsögn A á þeim sérstöku reglum sem gilda um fækkun starfsmanna vegna hagræðingar í rekstri. Að öðru leyti er það niðurstaða mín að þess hafi ekki verið gætt í ljósi meðalhófsreglu að leggja viðhlítandi mat á hvort hægt hefði verið að komast hjá því að leysa A frá störfum með því að færa hana til í starfi innan stofnunarinnar. Jafnframt tel ég að ekki hafi verið gætt nægjanlega að sjónarmiðum sem leiða af meðalhófsreglunni við framkvæmd uppsagnarinnar þegar A var vísað strax af vinnustaðnum eftir að tilkynning um uppsögnina hafði verið birt henni. Ég ítreka að Fasteignamat ríkisins hefur ekki haldið því fram að ákvörðunin um að leggja niður starf A hafi byggst á atriðum er varða framgöngu hans í starfi eða öðrum þáttum sem varða hann persónulega. Þá er það niðurstaða mín að tilkynning sú sem A var afhent um niðurlagningu starfs hennar hafi ekki falið í sér rökstuðning sem fullnægði kröfum 1. og 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Bar því enn fremur að veita A leiðbeiningar um heimild hennar til að fara fram á að ákvörðunin yrði rökstudd, sbr. 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. sömu laga.

Við þær aðstæður sem uppi eru í máli af þessu tagi eru dómstólar betur í stakk búnir en umboðsmaður Alþingis til að taka nánar afstöðu til málsatvika sem lúta að stöðu viðkomandi einstaklinga og þá jafnframt að því leyti sem þau endurspeglast ekki í gögnum máls. Að þessu virtu tel ég að það verði að vera verkefni dómstóla að leysa úr því hvort A eigi að lögum rétt til skaðabóta eða kost á öðrum úrræðum í tilefni af þeirri málsmeðferð Fasteignamats ríkisins sem fjallað er um í áliti þessu. Í ljósi þeirra athugasemda sem ég hef sett fram í álitinu, við undirbúning og forsendur Fasteignamats ríkisins fyrir ákvörðun í máli A, beini ég hins vegar þeim tilmælum til stofnunarinnar að hugað verði framvegis að því að leggja viðhlítandi grundvöll að ákvörðunum á borð við þær sem hér hefur verið fjallað um og varða starfslok starfsmanna stofnunarinnar.

Ég tek að síðustu fram að athugun mín á þessum þremur málum sem lúta að ákvörðunum um starfslok starfsmanna Fasteignamats ríkisins og önnur mál sem ég hef fjallað um að undanförnu og varða málefni starfsmanna ríkisins hafa orðið mér tilefni til að rita fjármálaráðherra sérstakt bréf. Þar hvet ég til þess að fræðsla verði aukin fyrir forstöðumenn ríkisstofnana um reglur starfsmannalaganna og stjórnsýsluréttar um starfslok ríkisstarfsmanna.

Ég ritaði fjármálaráðherra eftirfarandi bréf samhliða áliti þessu.

Með nýjum lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins nr. 70/1996 voru forstöðumönnum ríkisstofnana fengin aukin verkefni við ákvarðanir um ráðningu og starfslok ríkisstarfsmanna sem og ábyrgð á rekstri stofnananna. Í lögunum eru einnig reglur um hvernig beri að standa að uppsögn ríkisstarfsmanna sem og lausn embættismanna frá embætti.

Síðustu ár hafa kvartanir vegna ákvarðana sem lúta að ráðningu í störf hjá ríkinu og um starfslok ríkisstarfsmanna verið nokkuð fyrirferðarmiklar í starfi umboðsmanns Alþingis og í ýmsum tilvikum orðið umboðsmanni tilefni athugasemda vegna annmarka sem hann telur að hafi verið á undirbúningi þeirra og efni. Ég hef meðal annars í dag sent frá mér þrjú álit þar sem fjallað er um ákvarðanir forstöðumanns ríkisstofnunar frá árinu 2004 um að segja starfsmönnum upp með því að leggja niður störf þeirra vegna hagræðingar í rekstri stofnunarinnar. Mál af þessum toga hafa alltaf af og til komið til athugunar hjá umboðsmanni Alþingis á grundvelli kvartana þeirra starfsmanna sem í hlut hafa átt. Er aðstaðan þá jafnan sú að viðkomandi starfsmaður hefur talið að í reynd væri ekki um niðurlagningu stöðu eða starfs að ræða heldur að aðrar ástæður lægju að baki uppsögninni en af hálfu stofnunarinnar hefði þessi leið verið valin til að komast hjá því að fylgja réttum og viðameiri undirbúningi við starfslokin.

Af hálfu umboðsmanns hefur jafnan verið lögð á það áhersla að við stjórnsýslu beri stjórnvöldum að gæta hagræðis og að stjórnvöldum sé rétt að leggja niður stöðu eða starf, ef það er óþarft, svo framarlega sem ekki er um lögmælt störf að ræða. En við þessar ákvarðanir þarf að fylgja réttum reglum, bæði um grundvöll ákvörðunar og málsmeðferð. Þess gætir nokkuð í umræðu um réttarstöðu starfsmanna ríkisins að haft er á orði að þær reglur sem um þá gilda leiði til þess að nánast ómögulegt sé að segja ríkisstarfsmanni upp hvað sem líður þörfinni á því, annað hvort vegna breytinga í rekstri viðkomandi stofnunar eða vegna ástæðna sem tengjast starfsmanninum og því hvernig hann rækir starfið. Hvort sem það er afsprengi þessa eða annars þá sjást gjarnan merki um að forstöðumenn ríkisstofnana fari þá leið að fella þessi mál í farveg sem þeir telja viðurhlutaminni og einfaldari þótt sú sé ekki reyndin þegar upp er staðið.

Dæmi um þetta hefur að undanförnu verið sú tilhneiging að rökstyðja uppsögn með því að starf viðkomandi hafi verið lagt niður og að það hafi verið gert í þágu hagræðingar í rekstri stofnunarinnar. Þetta er vissulega einfaldur rökstuðningur og ekki tefur það fyrir framgangi málsins að samkvæmt lokamálslið 1. mgr. 44. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, þarf við slíkar aðstæður hvorki að veita starfsmanni áminningu né gæta andmælaréttar áður en til uppsagnar kemur. En að baki þeirri ákvörðun að segja upp starfsmanni hjá ríkinu þurfa að liggja réttar og málefnalegar ástæður rétt eins og ella þegar stjórnvöld taka ákvarðanir. Það er einhver ástæða fyrir því að talin er þörf á að segja starfsmanni upp en alltof oft forðast menn að nefna hina raunverulegu ástæðu. Hið rétta þarf einfaldlega að vera uppi á borðum og þá er hægt að leggja málin í viðeigandi farveg. Eins og reglur núgildandi laga hljóða eiga þær ekki að standa því í vegi að gerðar séu nauðsynlegar breytingar í röðum starfsmanna ríkisins hvort sem það er vegna ástæðna sem varða einstaka starfsmenn eða vegna þess að þörf er á breytingum til hagræðingar. Um þann hóp sem telst til embættismanna gilda sérstakar reglur.

Það er heldur ekki sanngjarnt gagnvart starfsmönnum ríkisins almennt ef alið er á því viðhorfi að þeir séu í mörgum tilvikum í störfum sínum nánast einungis vegna þess að ekki sé hægt að segja þeim upp. Í þessu sambandi er þýðingarmikið að rétt sé haldið á málum í samræmi við þær leikreglur sem gildandi lög hljóða um og reglur stjórnsýsluréttarins. Í ljósi mála sem ég hef fengið til athugunar á síðustu misserum hef ég ákveðið að vekja athygli fjármálaráðuneytisins, sem fer með þau sameiginlegu málefni sem snerta starfsmenn ríkisins, á þeirri afstöðu minni að þörf sé á að auka upplýsingagjöf og fræðslu fyrir forstöðumenn ríkisstofnana um hvernig standa beri að ákvörðunum um starfslok ríkisstarfsmanna þannig að betur verði vandað til undirbúnings þessara ákvarðana. Raunar á hið sama einnig við um undirbúning og töku ákvarðana um ráðningar í störf hjá ríkinu. Þau ýmsu frávik sem komið hafa í ljós á síðustu misserum, bæði við athuganir umboðsmanns Alþingis og í niðurstöðum dómsmála, frá því að rétt sé að málum staðið á þessum vettvangi verða að mínu áliti hvorki skýrð með skorti á glöggum lagareglum né að þær séu illa framkvæmanlegar. Ég tel að meiri og betri fræðsla fyrir forstöðumenn ríkisstofnana um þessi mál væri mikilvæg til að bæta þennan þátt í starfrækslu stjórnsýslu ríkisins.

Ég tek að síðustu fram að ég er sem fyrr reiðubúinn til umræðna við ráðuneytið um að hverju ég tel mikilvægast að þessi fræðsla beinist og um leiðir til að koma henni á. Með bréfi þessu fylgja eintök af álitum mínum í þeim þremur málum sem vísað var til hér að framan til upplýsingar fyrir ráðuneytið og sem dæmi um mál af þessu tagi sem ég hef fjallað um að undanförnu en nöfn þeirra einstaklinga sem þar koma við sögu hafa verið felld út. Um önnur og fleiri dæmi vísa ég til þeirra álita sem ég hef birt á heimasíðu embættis míns og í skýrslum mínum til Alþingis.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Með bréfi til Fasteignamats ríkisins, dags. 2. febrúar 2007, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort álit mín í framangreindum málum hefðu orðið stofnuninni tilefni til að grípa til einhverra sérstakra ráðstafana og þá í hverju þær ráðstafanir hafi falist. Í svarbréfi fasteignamatsins, dags. 11. júní 2007, er upplýst að á fundi með starfsmönnum stofnunarinnar sem efnt hafi verið til eftir að álitin bárust stofnuninni hafi verið farið rækilega yfir málið og spurningum svarað. Auk þess hafi verið gerð grein fyrir álitunum í vikulegu fréttabréfi sem sent sé í tölvupósti til starfsmanna og jafnframt birt á innri vef stofnunarinnar. Loks kemur þar fram að hlutaðeigandi starfsmenn eða fulltrúar þeirra hafi ekki sett sig í samband við stofnunina vegna álitanna.