Álit

I. Kvörtun.

Hinn 30. september 2004 leitaði A til mín og kvartaði yfir því að honum hefði verið sagt upp störfum hjá Fasteignamati ríkisins á Selfossi. Telur hann að sú ástæða uppsagnarinnar að starf hans hafi verið lagt niður vegna sparnaðar hjá stofnuninni fái ekki staðist þar sem þau verkefni sem hann sinnti hafi áfram verið til staðar. Þeim hafi verið sinnt með aukavinnu annarra starfsmanna skrifstofunnar á Selfossi og viðbótarmannskap. Þá fái þessi ráðstöfun illa samrýmst þeirri aukningu sem orðið hafi á sama tíma í húsbyggingum í umdæmi skrifstofunnar á Selfossi.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 14. nóvember 2006.

II. Málavextir.

Málavextir eru þeir að A var ráðinn í starf matsfulltrúa hjá Fasteignamati ríkisins á Selfossi í ágúst 1995. Voru verkefni hans fólgin í því að meta fasteignir til fasteigna- og brunabótamats. Honum var sagt upp starfinu með bréfi, dags. 3. september 2004, sem forstjóri Fasteignamats ríkisins afhenti honum sama dag á starfsstöð stofnunarinnar á Selfossi að viðstöddum umdæmisstjóra þar. Uppsagnarbréfið er svohljóðandi:

„Með vísan til laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins tilkynnist þér hér með að ákveðið hefur verið að leggja niður starf það er þú gegnir hjá Fasteignamati ríkisins frá og með 4. september 2004. Ástæða þess að starfið er lagt niður er hagræðing í rekstri stofnunarinnar.

Frá starfslokum þann 4. september nk. munt þú að öllu óbreyttu eiga rétt á biðlaunum skv. 5. mgr. ákvæðis til bráðabirgða sbr. 34. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Samkvæmt því ákvæði átt þú rétt á biðlaunum í 6 mánuði miðað við þjónustualdur þinn hjá ríkinu.

Athygli er vakin á 2. mgr. 34. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins en þar segir: „Nú tekur maður, er launagreiðslna nýtur skv. 1. mgr., við starfi í þjónustu ríkisins eða annars aðila áður en liðinn er sex eða tólf mánaða tíminn, og skulu þá launagreiðslur samkvæmt þessari grein falla niður ef laun þau er nýja starfinu fylgja eru jöfn eða hærri en þau er hann naut í fyrra embætti. Ef launin í nýja starfinu eru lægri skal greiða honum launamismuninn til loka sex eða tólf mánaða tímabilsins.““

Eftir að A hafði verið afhent bréfið var honum gert að taka saman persónulega muni og yfirgefa skrifstofuna strax.

III. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég Fasteignamati ríkisins bréf, dags. 6. október 2004, þar sem ég óskaði eftir því, með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að upplýst yrði um ástæður starfsloka hans og að mér yrðu afhent gögn málsins. Þá óskaði ég upplýsinga um hvort aðrir starfsmenn sinntu þeim störfum sem A hafði áður haft á hendi. Í svarbréfi Fasteignamats ríkisins, dags. 12. október 2004, segir meðal annars:

„Ástæður niðurlagningar starfs þess sem [A] gegndi er hagræðing í rekstri stofnunarinnar eins og kemur fram í bréfi stofnunarinnar til hans, dags. 3. september sl. Hagræðingin er vegna hagræðingarkröfu sem gerð er í fjárlögum 2004, vegna grunnlaunahækkana sem samið var um í stofnanasamningi Fasteignamats ríkisins og SFR, dags. 26. júlí sl., og stofnunin þarf að mæta með hagræðingu til að útgjöld aukist ekki svo og vegna hagræðingar í verkferlum og fyrirkomulagi starfseminnar á nokkrum sviðum.

[A] var matsfulltrúi á starfsstöð Fasteignamats ríkisins á Selfossi, en þar starfa þrír aðrir starfsmenn. Hann hóf störf þar 21. ágúst 1995. Verkefni hans voru fólgin í skoðun og að meta fasteignir fasteignamati og brunabótamat. Þau verkefni dreifast nú á aðra starfsmenn starfsstöðvarinnar. Þar er um að ræða annan matsfulltrúa sem hefur lengri starfsaldur, þ.e. frá 1. janúar 1988, en [A] og þ.a.l. meiri reynslu í störfum og umdæmisstjóra starfsstöðvarinnar, sem jafnframt veitir starfsstöðinni forstöðu.

[A] var kynnt ákvörðun um niðurlagningu starfs hans með bréfi, dags. 3. september sl., sem forstjóri stofnunarinnar afhenti honum að viðstöddum umdæmisstjóra. Þar kom fram ástæða niðurlagningar starfsins og var honum kynntur réttur hans til biðlauna. Hjálagt fylgir í ljósriti framangreint bréf til [A], dags. 3. september sl.“

Hinn 30. nóvember 2004 ritaði ég Fasteignamati ríkisins á ný í tilefni af kvörtuninni. Þar óskaði ég eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að stofnunin léti mér í té þau gögn, sem fyrir hafi legið um nauðsyn starfsloka A vegna hagræðingar í rekstri hennar, og að jafnframt yrði gerð grein fyrir hvernig gætt hefði verið meðalhófsreglu við töku ákvörðunarinnar. Enn fremur óskaði ég eftir því að stofnunin upplýsti hvaða sjónarmið hafi ráðið því að ákveðið var að segja A upp og að mér yrðu afhent öll gögn sem fyrir lægju í tengslum við val hennar á þeim starfsmönnum sem sagt skyldi upp af ofangreindu tilefni og jafnframt að hún lýsti viðhorfi sínu til þess hvernig undirbúningur ákvörðunarinnar hefði uppfyllt kröfur rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá óskaði ég eftir viðhorfi stofnunarinnar til þess hvernig fyrirmælum 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. sömu laga hefði verið gætt þegar A var tilkynnt um ákvörðun hennar.

Í svarbréfi Fasteignamats ríkisins, dags. 11. febrúar 2005, segir meðal annars:

„Hagræðingarkrafa fjárlaga 2004 til stjórnsýslustofnana var 1%, sjá meðfylgjandi ljósrit af bls. 12 úr frumvarpi til fjárlaga 2004, fyrri hluti, Stefna og horfur. Jafnframt fylgir ljósrit af bls. 160-161 í fjárlögum 2004 og bls. 167 í fjárlögum 2003 þar sem fram kemur að fjárveiting til stofnunarinnar 2004 var 453,2 m.kr. en var 463,8 m.kr. 2003 og lækkaði því um 10,6 m.kr. á milli ára.

Í meðfylgjandi ljósritum af stofnanasamningi Fasteignamats ríkisins og SFR, dagsettum 26. júlí 2004, og fyrri stofnanasamningi sömu aðila, dagsettum 31. ágúst 2001, kemur fram að grunnlaun starfsmanna í SFR hækka; matsfulltrúar taka laun eftir C ramma í stað B ramma og grunnröðun skrifstofumanna hækkar um tvo launaflokka.

Með vísan til framanritaðs leyfir undirritaður sér að vekja athygli yðar á því að kröfur á forstöðumenn ríkisstofnana um árangur og skilvirkni hafa verið auknar á undanförnum árum með stefnu ríkisstjórnarinnar um nýskipan í ríkisrekstri. Má í því sambandi benda á aukið sjálfstæði stofnana og endurmat á launaákvörðunum og starfsmannamálum svo sem með gerð stofnanasamninga. Auk þess má nefna gerð árangursstjórnunarsamninga milli stofnunar og viðkomandi ráðuneytis auk erindisbréfs sem ráðuneyti setur forstöðumönnum. Í reglugerð um framkvæmd fjárlaga og ábyrgð á fjárreiðum ríkisstofnana í A-hluta nr. 1061/2004 er mælt fyrir um í 6. gr. og 14. gr. að forstöðumaður beri ábyrgð á því að rekstrarútgjöld og rekstrarafkoma stofnunarinnar sé í samræmi við fjárheimildir og að fjármunir séu nýttir á árangursríkan hátt, sbr. 49. gr. laga um fjárreiður ríkisins nr. 88/1997. Þá ber forstöðumaður ábyrgð á því að grípa til nauðsynlegra úrræða til að ráða bót á rekstrarvanda, sbr. 15. gr. reglugerðarinnar.

Í bréfi yðar, dagsettu 30. nóvember 2004, er óskað eftir því að stofnunin geri grein fyrir hvaða sjónarmið hafi ráðið því að [A] var sagt upp starfi. Vísað er til 3. mgr. í bréfi Fasteignamats ríkisins til yðar frá 12. október 2004 um verkefni hans og hvernig mögulegt reyndist að dreifa þeim á aðra starfsmenn. Telur stofnunin að við endurskipulagningu verkefna hafi stofnunin gætt ákvæðis 10. gr. stjórnsýslulaga og séð til þess að málið, þ.e. að mögulegt hafi reynst að dreifa verkefnum þeim sem [A] sinnti á aðra starfsmenn, hafi verið nægjanlega upplýst áður en ákvörðun var tekin í því enda hefur sú orðið raunin. Á sama hátt telur stofnunin að gætt hafi verið meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga, þannig að því lögmæta markmiði, sem að var stefnt, að hagræða í rekstri stofnunarinnar, hefði ekki verið náð með öðru og vægara móti og að ekki hafi verið farið strangar í sakirnar en nauðsyn bar til. Í því sambandi er tekið fram að ekki voru fyrirliggjandi nein ný verkefni hjá stofnuninni sem hægt var að fela [A] og var það talið ótvírætt að mati stofnunarinnar að ekki hafi verið aðrir valkostir en niðurlagning starfs þess er hann gegndi.

Í bréfi yðar, dagsettu 30. nóvember 2004, kemur fram að ekki verði séð að [A] hafi verið leiðbeint um rétt sinn til að óska eftir rökstuðningi ákvörðunarinnar skv. 1. tl. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í bréfi stofnunarinnar til hans, dagsett 3. september 2004, um að starf það sem hann gegndi yrði lagt niður kom fram með glöggum og skýrum hætti að ástæða niðurlagningar starfsins væri hagræðing í rekstri stofnunarinnar. Þegar forstjóri og umdæmisstjóri sem stýrir starfsstöðinni á Selfossi afhentu [A] framangreint bréf, sem hann veitti móttöku, var honum munnlega gerð grein fyrir því hvaða þrír þættir það væru sem væru tilefni þessarar hagræðingar eins og rakið hefur verið í bréfi þessu.“

Með bréfi, dags. 14. febrúar 2005, gaf ég A kost á því að gera athugasemdir við ofangreint bréf Fasteignamats ríkisins. Athugasemdir hans bárust 16. mars sama ár. Þar kveðst hann hafa upplýsingar um að álag á starfsmenn stofnunarinnar á Selfossi hafi aukist umtalsvert eftir að hann var leystur frá starfi enda sé mikið byggt af fasteignum á Suðurlandi. Telur hann það skjóta skökku við að fækka starfsmönnum þar á meðan starfsmönnum sé fjölgað í Reykjavík og háskólamenntaðir menn ráðnir til matsstarfa á hærri launum en aðrir matsmenn hafa.

Hinn 4. apríl 2005 ritaði ég Fasteignamati ríkisins á ný bréf í tilefni af kvörtun A. Þar áréttaði ég ósk mína um að stofnunin gerði grein fyrir því á hvaða sjónarmiðum hafi verið byggt þegar afstaða var tekin til þess á hverjum hagræðingin ætti að bitna. Þá ritaði ég stofnuninni enn fremur bréf, dags. 15. apríl 2005, þar sem ég vísaði til tveggja annarra kvartana sem mér höfðu borist er lutu að uppsögnum hjá Fasteignamati ríkisins og gat þess að í þeim væri meðal annars dregið í efa að krafa um sparnað í fjárlögum fyrir árið 2004 og aukinn kostnaður er hlotist hefði af samþykkt nýs stofnanasamnings við SFR gæti réttlætt umræddar uppsagnir. Væri þar meðal annars vísað til þess að áformað hafði verið að tekjur stofnunarinnar myndu aukast á árinu 2004 sem kæmi á móti samdrætti í fjárveitingum til hennar. Þá hefði verið gripið til ákveðinna aðgerða vegna aukins kostnaðar er hlotist hefði af samþykkt stofnanasamningsins sem hefðu meðal annars falist í breytingum á fyrirkomulagi við akstur starfsmanna í þágu stofnunarinnar og því hvernig staðið skyldi að greiðslu fyrir yfirvinnu matsfulltrúa. Enn fremur væri í kvörtununum vísað til þess að ekkert lát hefði orðið á því að nýir starfsmenn kæmu til starfa hjá stofnuninni. Af þessu tilefni óskaði ég eftir því, með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að Fasteignamat ríkisins léti mér í té afrit af ársreikningi stofnunarinnar fyrir árið 2004 svo og afrit af ráðningarsamningum allra sem ráðnir hefðu verið til starfa hjá stofnuninni frá septemberbyrjun 2004 til „dagsins í dag“ auk gagna sem sýndu hverjir hefðu látið af störfum á sama tímabili. Þá óskaði ég eftir því að mér yrðu veittar upplýsingar um hver hefði verið áætlaður kostnaðarauki stofnunarinnar vegna stofnanasamningsins og að hvaða marki talið hafi verið unnt að mæta þessum aukna kostnaði með þeim aðgerðum sem lýst hefði verið. Í bréfinu vísaði ég til skýringa Fasteignamats ríkisins til mín þar sem fram hefði komið að í fjárlögum fyrir árið 2004 hefði verið gert ráð fyrir að heildarfjárveitingar til stofnunarinnar myndu lækka um 10,6 milljónir króna milli ára. Þar hefði hins vegar ekki komið fram að samkvæmt fjárlögum hefðu fjárveitingar til almenns rekstrar stofnunarinnar verið auknar um 6 milljónir og gert ráð fyrir að ofangreindum sparnaði yrði að ná með því að lækka stofnkostnað einkum vegna Landskrár fasteigna. Af þessu tilefni óskaði ég eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að stofnunin skýrði nánar með hvaða hætti uppsagnirnar gætu hafa byggst á hagræðingarkröfu fjárlaga.

Svarbréf Fasteignamats ríkisins, dags. 16. júní 2005, barst mér 20. sama mánaðar. Kom þar fram að ársreikningur stofnunarinnar fyrir árið 2004 lægi ekki fyrir. Þá voru þar veittar upplýsingar um sjö starfsmenn sem höfðu verið ráðnir til stofnunarinnar frá septemberbyrjun 2004 til 15. apríl 2005, þar af tveir til Akureyrar, tveir á skráningar- og lögfræðisvið í Reykjavík, tveir á mats- og hagsvið í Reykjavík og einn til tölvudeildar í Reykjavík. Þá var þar upplýst að níu starfsmenn hefðu hætt hjá stofnuninni á sama tímabili: einn á skjaladeild, A á Selfossi, annar matsfulltrúi á Egilsstöðum, fjórir starfsmenn á skráningar- og lögfræðisviði í Reykjavík, einn starfsmaður á tölvudeild í Reykjavík og annar starfsmaður á mats- og hagsviði í Reykjavík. Þá segir í bréfinu eftirfarandi:

„Hagræðingarkrafa fjárlaga 2004

Fjárveiting Fasteignamats ríkisins í fjárlögum 2004 lækkaði um 10,6 m.kr. frá árinu 2003 og var 3,5 m.kr. af þeirri fjárhæð til að mæta markmiði um aðhald í rekstri stjórnsýslustofnana.

Kostnaðarauki vegna stofnanasamnings við SFR frá 26. júlí 2004

Árlegur kostnaðarauki vegna launabreytinga með launatengdum gjöldum vegna stofnanasamnings SFR er áætlaður 6,9 m.kr., 5,3 m.kr. vegna dagvinnu og 1,6 m.kr. vegna yfirvinnu. Þessi kostnaðarauki auk hagræðingarkröfu fjárlaga til að mæta markmiði um aðhald í rekstri stjórnsýslustofnana nemur alls 10,4 m.kr. Kostnaður 2003 vegna launa og launatengdra gjalda þeirra þriggja starfsmanna sem gegndu störfum sem lögð voru niður haustið 2004 nam ámóta fjárhæð eða alls 10,1 m.kr.

„...á hvaða sjónarmiðum var byggt þegar ákveðið var að segja [A] upp...“

Í bréfi yðar frá 4. apríl 2005 er spurst fyrir um þetta atriði. Um þetta er fjallað í bréfum stofnunarinnar frá 12. október 2004 og 11. febrúar 2005. Þar kemur fram að á skrifstofunni á Selfossi þar sem [A] starfaði voru tvö störf matsfulltrúa. Því stóð valið á milli þess að leggja niður það starf matsfulltrúa sem [A] gegndi og starf matsfulltrúa sem annar starfsmaður gegndi. Í framangreindum bréfum kemur fram að [A] hafði styttri starfsaldur, hóf störf 21. ágúst 1995 en hinn matsfulltrúinn hóf störf 1. janúar 1988 [...]. Jafnframt er greint frá því að mögulegt hefði reynst að dreifa verkefnum [A] á aðra starfsmenn. Hinn matsfulltrúinn bjó yfir fjölþættari færni og leikni í störfum en [A] og fékkst að hluta við flóknari verkefni og því hefði verið erfiðara að flytja öll verkefni hans til annarra starfsmanna.

Lokaorð

Samkvæmt framansögðu og fyrri bréfaskiptum um þetta mál ítrekar Fasteignamat ríkisins að stofnunin telur að lögmætar forsendur hafi legið til grundvallar ákvörðunum stofnunarinnar um niðurlagningu þriggja starfa haustið 2004 og að málsmeðferð í tengslum við ákvarðanirnar hafi verið í samræmi við lög.

Það styður enn frekar lögmæti þessarar ákvörðunar að til 10. desember 2004 ríkti mikil óvissa um fjárhag Fasteignamats ríkisins á árinu 2005 en í árslok 2004 féll niður lagaheimild til innheimtu umsýslugjalds sem runnið hafði til stofnunarinnar sbr. 3. gr. laga nr. 40/2000 um breytingar á lögum um brunatryggingar nr. 48/1994. Í fjárlagafrumvarpi 2005 var fjárveiting til stofnunarinnar lækkuð úr 453,2 fyrir árið 2004 í 315,6 m.kr. fyrir árið 2005. Hinn 24. nóvember 2004 lagði fjárlaganefnd fram tillögu sem Alþingi samþykkti 4. desember um hækkun fjárveitingar í 468,1 m.kr. fyrir árið 2005. Þann 10. desember 2004 samþykkti Alþingi tillögu sem meirihluti efnahags- og viðskiptanefndar lagði fram 8. desember um að framlengja innheimtu umsýslugjalds árin 2005 og 2006. Það var því skylda stofnunarinnar fram í desember 2004 að búa sig undir mikinn niðurskurð kostnaðar og skylda forstöðumanns að bera ábyrgð á því að fjármunir séu nýttir á árangursríkan hátt, sbr. 38. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins nr. 70/1996.“

Með bréfi, dags. 20. júní 2005, gaf ég A kost á því að gera athugasemdir við ofangreint bréf Fasteignamats ríkisins. Þær athugasemdir bárust mér 2. september 2005 með bréfi, dags. 28. ágúst 2005. Kemur þar fram að A hafi upplýsingar um að starfsmaður frá stofnuninni í Reykjavík hafi hafið störf á Selfossi og að annar starfsmaður myndi hefja þar störf innan skamms. Væri það til marks um að full þörf hefði verið fyrir starfskrafta hans hjá stofnuninni á Selfossi enda væri uppbygging mikil á Suðurlandi.

Hinn 29. ágúst 2005 átti ég fund með forstjóra og aðstoðarforstjóra Fasteignamats ríkisins vegna þeirra þriggja kvartana sem ég hef haft til meðferðar í tilefni af uppsögnum hjá stofnuninni. Þar óskaði ég eftir því að mér yrðu send frekari gögn sem gætu varpað ljósi á rekstrarlegar forsendur uppsagnanna. Í bréfi, dags. 30. ágúst 2005, gerði ég A grein fyrir ofangreindum fundi og að þar hefði komið fram að ástæða þess að ákveðið hefði verið að bera niður á starfsstöð stofnunarinnar á Selfossi hefði verið sú afstaða stjórnenda hennar að starfsstöðin þar hafi helst mátt við fækkun matsfulltrúa. Eftir þessa fækkun væru þar jafnmargir starfsmenn og í Borgarnesi en í þessum umdæmum væru álíka margar fasteignir. Gaf ég A kost á því að taka mið af þessari lýsingu þegar hann legði fram athugasemdir sínar við svarbréf Fasteignamats ríkisins frá 16. júní 2005 en þær höfðu þá ekki borist til skrifstofu minnar. A hefur ekki lagt fram frekari athugasemdir af þessu tilefni.

Vegna kvartana í málum nr. 4212/2005 og nr. 4306/2005 fór ég fram á tilteknar upplýsingar með bréfum, dags. 30. ágúst 2005. Svarbréf Fasteignamats ríkisins bárust mér 4. nóvember 2005 og hef ég tekið mið af upplýsingum sem þar koma fram við úrlausn mína á kvörtun A. Þar kemur fram að frá septemberbyrjun til 31. ágúst 2005 hafi 11 starfsmenn verið ráðnir til starfa hjá Fasteignamati ríkisins auk sumarafleysingastarfsmanna, þar af fjórir frá 12. apríl 2005 til loka tímabilsins: einn starfsmaður á mats- og hagsvið í Reykjavík, tveir starfsmenn á skráningar- og lögfræðisvið í Reykjavík og einn bókasafnsfræðingur á skjaladeild í Reykjavík. Um þessar ráðningar segir svo í bréfi stofnunarinnar í máli nr. 4212/2005:

„Allir ofangreindir starfsmenn nema [X] voru ráðnir tímabundið til starfa. Endurspeglar það í senn óvissu sem var og er um fjárhag Fasteignamats ríkisins eins og rakið er í bréfi stofnunarinnar til umboðsmanns Alþingis dags. 16. júní 2005 og þörf til að laga sig að breyttum aðstæðum vegna nýrra viðfangsefna og endurskipulagningar eldri verkefna.“

Í bréfinu er enn fremur upplýst að 10 starfsmenn hafi látið af störfum á sama tímabili þar af einn eftir 15. apríl 2005, en hann starfaði á Akureyri. Þá segir þar enn fremur:

„Í bréfi yðar er farið fram á „upplýsingar um hversu miklum sparnaði stofnunin áætlaði að ná fram með þeim ráðstöfunum sem gripið var til í kjölfarið af gerð stofnanasamnings og fólu meðal annars í sér breytingar á fyrirkomulagi við notkun bifreiða í þágu stofnunarinnar og greiðslu fyrir yfirvinnu matsfulltrúa.“ Þær breytingar sem gerðar voru á fyrirkomulagi á akstri vegna skoðana fasteigna og högun yfirvinnu matsfulltrúa á árinu 2004 tengjast ekki gerð og er ekki afleiðing stofnanasamnings SFR og Fasteignamats ríkisins enda náðu þær ekki til nema hluta af matsfulltrúum í SFR en náðu auk þess til hluta matsfulltrúa í öðrum stéttarfélögum. Ekki var um sparnaðaraðgerð að ræða heldur fyrirkomulagsbreytingu til samræmingar varðandi akstur, greiðslur fyrir yfirvinnu og betri nýtingu vinnutímans.

Eins og fram kemur í bréfi Fasteignamats ríkisins til Umboðsmanns Alþingis, dags. 16. júní 2005, var árlegur kostnaðarauki vegna launabreytinga með launatengdum gjöldum vegna stofnanasamnings við SFR áætlaður 6,9 m.kr., 5,3 m.kr. vegna dagvinnu og 1,6 m.kr. vegna yfirvinnu. Yfirlit yfir breytingar á launum einstakra starfsmanna, félagsmanna í SFR, vegna stofnanasamningsins fylgir með bréfi þessu og er óskað eftir því að yfirlitið sé meðhöndlað sem trúnaðarmál. Þessi kostnaðarauki auk hagræðingarkröfu fjárlaga til að mæta markmiði um aðhald í rekstri stjórnsýslustofnana nemur alls 10,4 m.kr. Gögn um hagræðingarkröfu fjárlaga liggja fyrir hjá umboðsmanni Alþingis frá fyrri bréfaskiptum. Kostnaður 2003 vegna launa og launatengdra gjalda þeirra þriggja starfsmanna sem gegndu störfum sem lögð voru niður haustið 2004 nam ámóta fjárhæð eða alls 10,1 m.kr.“

Með bréfi, dags. 10. janúar 2006, bárust mér enn fremur ársreikningar stofnunarinnar fyrir árin 2003 og 2004 og starfs- og fjárhagsáætlun hennar fyrir árið 2004.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1.

Eins og rakið er í kafla II hér að framan var A ráðinn til starfa hjá Fasteignamati ríkisins árið 1995. Óumdeilt er að lög nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, hafi gilt um réttarstöðu A, en samkvæmt 1. gr. þeirra taka þau til hvers manns sem er skipaður, settur eða ráðinn í þjónustu ríkisins til lengri tíma en eins mánaðar, án tillits til þess hvort og þá hvaða stéttarfélagi hann tilheyrir, enda verði starf hans talið aðalstarf. Í 1. málsl. 1. mgr. 43. gr. laganna segir að forstöðumaður stofnunar hafi rétt til að segja starfsmanni upp störfum eftir því sem fyrir er mælt í ráðningarsamningi. Nánar er kveðið á um skilyrði og framkvæmd slíkrar uppsagnar í 44. gr. laganna. Í 5. mgr. ákvæðis til bráðabirgða í lögunum er enn fremur mælt fyrir um sérstakan bótarétt til handa starfsmönnum sem ráðnir voru í þjónustu ríkisins fyrir gildistöku laganna í þeim tilvikum þegar störf þeirra hafa verið lögð niður. Þar sem starfslok A voru felld í þann farveg að starf hans var lagt niður fékk hann greiddar bætur í samræmi við ákvæðið er námu launum í sex mánuði frá starfslokum hans.

Ákvörðun um að leysa ríkisstarfsmann frá störfum telst stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eins og ráða má af athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum (Alþt. 1992─1993, A-deild, bls. 3283). Forstöðumönnum ber því að fylgja ákvæðum þeirra laga við meðferð og úrlausn slíkra mála nema lög mæli á annan veg. Þá verða slíkar ákvarðanir enn fremur að samrýmast almennum óskráðum reglum stjórnsýsluréttar eftir því sem við á. Ofangreindar reglur setja rétti forstöðumanna, sem kveðið er á um í 43. gr. laga nr. 70/1996, því sérstakar skorður sem þeim ber að virða.

2.

Samkvæmt 44. gr. laga nr. 70/1996 eru gerðar misjafnar kröfur til undirbúnings uppsagnar ríkisstarfsmanns eftir því hvaða ástæður liggja henni til grundvallar. Ef slík ákvörðun á rætur að rekja til framgöngu starfsmannsins, sbr. 21. gr. sömu laga, hvílir almennt sú skylda á forstöðumanni að veita starfsmanninum áminningu og gefa honum með því kost á að bæta ráð sitt áður en honum er sagt upp, sbr. 1. málsl. 1. mgr. greinarinnar. Eigi fyrirhuguð uppsögn hins vegar ekki rætur að rekja til slíkra atriða er ekki áskilið að viðkomandi starfsmanni hafi verið veitt áminnining áður en honum er sagt upp auk þess sem í þeim tilvikum er óskylt að gefa starfsmanninum kost á því að tjá sig um ástæður ákvörðunarinnar, sbr. 2. málsl. sömu málsgreinar. Með síðargreindu reglunni er vikið frá almennum kröfum stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 13. og 14. gr. þeirra laga. Á það meðal annars við þegar starfsmönnum er fækkað vegna hagræðingar í rekstri stofnunar, eins og nefnt er í dæmaskyni í greininni.

Í uppsagnarbréfi Fasteignamats ríkisins til A kemur fram að ástæða uppsagnar hans hafi verið hagræðing í rekstri stofnunarinnar. Í skýringum stofnunarinnar vegna kvörtunar A hefur komið fram að umrædd hagræðing hafi byggst á þremur atriðum sem snerta rekstur Fasteignamats ríkisins. Í fyrsta lagi er þar vísað til þess að í fjárlögum fyrir árið 2004 hafi verið gerð krafa um hagræðingu í rekstri stofnunarinnar er nam 3,5 milljónum króna. Í öðru lagi kemur þar fram að launakostnaður hafi aukist um 6,9 milljónir króna vegna stofnanasamnings sem gerður var við SFR 26. júlí 2004. Að lokum er ákvörðunin rökstudd með því að ákveðnar breytingar hafi verið gerðar á skipulagi og verkferlum á nokkrum sviðum stofnunarinnar.

Ofangreindar ástæður, sem stofnunin segir að legið hafi til grundvallar uppsögninni, geta verið lögmætur grundvöllur uppsagnar. Séu skilyrði til uppsagnar á þessum grundvelli uppfyllt leiðir af reglu 1. mgr. 44. gr. laga nr. 70/1996 að ekki er skylt að gefa starfsmanni kost á að tjá sig um ástæður uppsagnar áður en hún tekur gildi. Það breytir því þó ekki að fylgja ber öðrum reglum stjórnsýslulaga og óskráðum grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins við undirbúning og meðferð máls vegna uppsagnarinnar. Þar koma meðal annars til rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga og meðalhófsregla 12. gr. sömu laga. Í 1. málsl. 12. gr. stjórnsýslulaga segir að stjórnvald skuli því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt, verður ekki náð með öðru og vægara móti. Uppsögn starfsmanns er almennt verulega íþyngjandi ráðstöfun enda veldur hún að jafnaði umtalsverðri röskun á stöðu hans og högum. Eru forstöðumenn því bundnir af ofangreindri meðalhófsreglu við aðstæður þar sem reyna kann á heimild þeirra til að segja upp starfsmanni. Þá ber forstöðumönnum að sjá til þess að viðkomandi mál sé nægjanlega upplýst, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, áður en afstaða er tekin til þess hvort segja eigi starfsmanni upp. Með hliðsjón af ofangreindu verður að telja að þegar ákveðið er að grípa til uppsagnar vegna hagræðingar í rekstri ríkisstofnunar þurfi að liggja fyrir að aðstæður gefi tilefni til svo íþyngjandi aðgerðar, sbr. 10. og 12. gr. stjórnsýslulaga.

3.

Í áliti mínu frá 6. júní 2005 í máli nr. 4018/2004 lýsti ég því meðal annars að mér hefðu þá á undanförnum misserum borist nokkur mál þar sem þeim, sem til mín leitaði, hefði verið sagt upp störfum eða starf viðkomandi verið lagt niður í tilefni af sparnaðaraðgerðum hjá ríkisstofnun, hagræðingu í rekstri stofnunar eða vegna skipulagsbreytinga. Þeir sem hefðu leitað til mín hefðu andmælt því að þessi atriði hefðu í raun verið tilefni uppsagnarinnar. Við athugun mína á þessum málum hefði ég orðið var við að alloft gætti nokkurs misræmis meðal stjórnvalda varðandi það hvernig haga bæri verklagi við undirbúning ákvarðana af þessu tagi og málsmeðferð gagnvart þeim starfsmönnum sem ætlunin væri að leysa frá störfum. Þá hefðu svör stjórnvalda í tilefni af fyrirspurnarbréfum mínum stundum borið með sér mismunandi viðhorf til gildis og þýðingar lagareglna, skráðra og óskráðra, sem hafa bæri í huga í tilvikum sem þessum. Með þetta í huga hefði ég ákveðið að rekja í álitinu, í köflum IV.2 og IV.3, nokkur almenn sjónarmið sem ég teldi að horfa yrði til við úrlausn mála af þessu tagi eins og lögum og almennum grundvallarreglum stjórnsýsluréttar er hagað. Við athugun mína á því máli sem um er fjallað í áliti þessu hef ég haft í huga þau almennu sjónarmið sem ég lýsti í áliti mínu í máli nr. 4018/2004 og vísast um þau til þess sem ég birti úr því áliti á heimasíðu embættis míns.

Eins og ég áréttaði í nefndu áliti mínu í máli nr. 4018/2004, er umboðsmanni Alþingis með lögum nr. 85/1997 falið það hlutverk að hafa eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Síðan sagði í álitinu meðal annars svo:

„Af ákvæðum laganna leiðir að umboðsmanni er m.a. falið að meta, að fenginni kvörtun eða að eigin frumkvæði, hvort ráðstafanir sem gerðar eru í rekstri ríkisstofnana og hafa m.a. leitt til uppsagna starfsmanna, samrýmast þeim lagareglum sem á þessu sviði gilda og sjónarmiðum sem af þeim leiða og rakin verða hér síðar. Á hinn bóginn er ljóst að vegna stöðu forstöðumanna ríkisstofnana og skyldna þeirra að lögum, og ekki síst í ljósi þekkingar þeirra og nálægðar við þá starfsemi sem þeir bera stjórnsýslulega ábyrgð á, er næsta örðugt fyrir umboðsmann að taka afstöðu til þess hvort nægjanlegt tilefni hafi verið til að ráðast í tilteknar aðgerðir í rekstri stofnunar, t.d. vegna sparnaðaráforma eða skipulagsbreytinga, og þá eftir atvikum með þeim afleiðingum að starfsmönnum er sagt upp eða tiltekin störf lögð niður. Þar verður að gera ráð fyrir svigrúmi til handa forstöðumönnum innan þess ramma sem markast af lögum, þ.m.t. fjárlögum, og reglum um beitingu lögmætra og málefnalegra sjónarmiða við töku ákvarðana. Það leiðir því af eðli þessara ákvarðana að umboðsmaður verður að gæta varfærni þegar lagt er mat á tilefni þeirra. Hér verður líka eins og endranær að leggja á það áherslu að starfsmenn ríkisins eru ráðnir til starfa í þágu þeirra verkefna sem viðkomandi stofnun hefur með höndum lögum samkvæmt. Séu þau verkefni ekki lengur til staðar eða dregið úr fjárveitingum og sértekjum til starfsemi stofnunar kallar það jafnan á breytingar á starfseminni. Slíkt leiðir oft til þess að gera verður breytingar á störfum starfsmanna viðkomandi stofnana. Af þeim sökum er sérstaklega gert ráð fyrir því í lögum nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, að breytingar geti orðið á störfum og verksviði ríkisstarfsmanna og til þess kunni að koma að störf þeirra verði lögð niður eða þeim sagt upp innan þess ramma sem ráðningar- eða skipunarkjör þeirra setja. Það leiðir hins vegar af stjórnsýslureglum sem forstöðumenn geta þurft að fylgja við töku slíkra ákvarðana að umboðsmaður Alþingis þarf sérstaklega að huga að því hvort þeim reglum hafi verið fylgt. Eitt af því sem sérstaklega kemur til skoðunar í þessu sambandi er hvort sá rökstuðningur sem viðkomandi hefur fengið fyrir ákvörðuninni sé efnislega réttur og uppfylli þær lagakröfur sem gerðar eru til rökstuðnings stjórnvaldsákvörðunar.“

4.

Eins og áður sagði var ákvörðunin um að leggja starf A niður rökstudd með því að hún væri liður í hagræðingu í rekstri Fasteignamats ríkisins. Var þar í fyrsta lagi vísað til kröfu um hagræðingu í rekstri stofnunarinnar samkvæmt fjárlögum 2004 og í öðru lagi til aukins launakostnaðar vegna tiltekins stofnanasamnings. Jafnframt var vísað til hagræðingar í verkferlum og fyrirkomulagi starfseminnar á nokkrum sviðum.

Samkvæmt fjárlögum fyrir árið 2003 voru framlög til Fasteignamats ríkisins 463.800 þús. krónur auk þess sem gert var ráð fyrir að sértekjur stofnunarinnar, þ.e. vaxta- og fjármunatekjur og fjármunagjöld, yrðu 1.700 þús. krónur. Framlög til stofnunarinnar samkvæmt fjárlögum ársins 2004 voru hins vegar 453.200 þús. krónur og áætlað að sértekjur hennar yrðu þær sömu og árið á undan. Heildarframlag af fjárlögum til stofnunarinnar lækkaði því á milli ára um 10.600 þús. krónur.

Í fjárlögum sömu ára var áætluðum gjöldum skipt í almennan kostnað annars vegar og stofnkostnað hins vegar. Fyrir árið 2003 voru almenn rekstrargjöld áætluð 350.000 þús. krónur en fyrir árið 2004 voru þau áætluð 356.000 þús. krónur og hækkuðu því á milli ára um 6.000 þús. krónur. Stofnkostnaður samkvæmt fjárlögum 2003 var 115.500 þús. krónur en lækkaði samkvæmt fjárlögum 2004 í 98.900 þús. krónur. Í fjárlögum beggja ára var stofnkostnaður sundurliðaður í tvo liði, „tæki og búnað“ annars vegar og „Landskrá fasteigna“ hins vegar. Milli ára lækkuðu áætluð gjöld vegna fyrrnefnds liðar um 1.600 þús. krónur og vegna síðarnefnda liðarins um 15.000 þús. krónur. Heildarlækkun framlaga til Fasteignamats ríkisins milli áranna 2003 og 2004 byggðist því einkum á lækkun á áætluðum gjöldum vegna Landskrár fasteigna.

Í almennum athugasemdum sem fylgdu fjárlagafrumvarpinu fyrir árið 2004 kemur fram að gerð hafi verið „1% hagræðingarkrafa til stjórnsýslustofnana“ sem í heild átti að skila um 100.000 þús. króna útgjaldasparnaði. (Alþt. 2003—2004, A-deild, bls. 12.) Við ákvörðun framlaga til stofnana mun hafa verið tekið tillit til ofangreindrar hagræðingarkröfu. Kemur fram í skýringum Fasteignamats ríkisins að í tilviki stofnunarinnar hafi verið um að ræða 3.500 þús. króna.

Í starfs- og fjárhagsáætlun stofnunarinnar árið 2004 var gert ráð fyrir að ýmsir kostnaðarliðir myndu hækka frá fyrra ári og aðrir liðir myndu lækka og að í heild myndu breytingar á þeim milli ára leiða til 1% lægri rekstrarútgjalda árið 2004 en árið 2003. Ber áætlunin með sér að miðað hafi verið við að ná fram umræddri lækkun með því að draga úr kostnaði við aðkeypta þjónustu, við kaup á almennum rekstrarvörum og við eignakaup. Gefur áætlunin því ekki til kynna að fyrirhugað hafi verið að ná fram umræddri hagræðingu með því að fækka starfsmönnum.

Upplýsingar úr rekstrarreikningi stofnunarinnar fyrir árið 2004 gefa og til kynna að á árinu hafi tekist að draga úr kostnaði við aðkeypta sérfræðiþjónustu, sem lækkaði um 7.407.615 krónur milli ára. Skrifstofu- og stjórnunarkostnaður lækkaði á sama tíma um 2.898.827 krónur, funda- og ferðakostnaður um 2.499.140 krónur og liður sem bar yfirskriftina annar rekstrarkostnaður um 2.059.621 krónu. Í heild hækkaði rekstrarkostnaður stofnunarinnar þó um 10.903.569 krónur á milli áranna 2003 og 2004 og skipti þar mestu að laun og launatengd gjöld hækkuðu um 21.994.541 krónu. Þá hækkuðu útgjöld vegna eignakaupa um 6.401.401 krónu á sama tíma.

Eins og fram kemur í uppsagnarbréfi A, dags. 3. september 2004, átti hann rétt á greiðslum, sem svöruðu til launa í sex mánuði, samkvæmt 5. mgr. ákvæðis til bráðabirgða í lögum nr. 70/1996, sbr. 34. gr. sömu laga. Þegar hann var leystur frá störfum var ekki unnt að gera ráð fyrir að um frádrátt frá geiðslu skv. 2. mgr. 34. gr. laganna yrði að ræða. Verður því ekki séð að stofnunin hafi getað reiknað með að sparnaður vegna uppsagnarinnar kæmi fram á árinu 2004. Með hliðsjón af þessu og þeim upplýsingum sem vikið er að hér að framan fæ ég ekki séð að Fasteignamat ríkisins hafi sýnt fram á að nægjanlegt samhengi hafi getað verið á milli hagræðingarkröfu fjárlaga fyrir árið 2004 og uppsagnar A 3. september 2004. Ég minni líka á að af hálfu stofnunarinnar var sagt að verið væri að leggja starf A niður en nánar verður vikið að þessu atriði hér síðar.

Fasteignamat ríkisins vísar enn fremur til þess að nýr stofnanasamningur við SFR hafi leitt til kostnaðarauka fyrir stofnunina sem hafi kallað á fækkun starfsmanna. Í bréfi hennar, dags. 16. júní 2005, kemur fram að árlegur kostnaðarauki vegna samningsins hafi numið 6.900 þús. krónum. Eðlilega var fullt tilefni til þess fyrir stjórnendur Fasteignamats ríkisins að leggja mat á hvort þessum kostnaðarauka væri hægt að mæta með því fjármagni sem stofnunin hafði úr að spila. Eins og áður sagði leiddi niðurlagning á starfi A hins vegar ekki til sparnaðar í útgjöldum svo neinu næmi á árinu 2004 þannig að ef þessi breyting átti að leiða til lægri útgjalda stofnunarinnar myndi þess ekki gæta fyrr en á árinu 2005 og síðar. Engin sérstök gögn hafa verið lögð fram í málinu sem gefa til kynna að athugun hafi farið fram á því til hvaða aðgerða væri rétt að grípa til að mæta þeim kostnaðarauka sem sagður var leiða af ofangreindum stofnanasamningi og þar með hvort og í hvaða mæli væri þörf á breytingum í rekstri stofnunarinnar.

Ég tek líka fram að fyrir mig hafa ekki verið lögð nein gögn um horfur í rekstri Fasteignamats ríkisins á þeim tíma sem stofnanasamningurinn var gerður eða starf A lagt niður. Ég vek hins vegar athygli á því að ársreikningur stofnunarinnar fyrir árið 2004 í heild hefur verið lagður fram. Eins og áður var vikið að höfðu rekstrargjöld samkvæmt rekstrarreikningi stofnunarinnar fyrir það ár hækkað frá fyrra ári. Sama á við um gjöld vegna eignakaupa. Í heild námu gjöld stofnunarinnar 504.992.944 krónum á árinu 2004. Þá hefur þegar verið gerð grein fyrir því að framlög til stofnunarinnar á fjárlögum 2004 voru 453.200 þús. krónur. Þetta framlag byggðist á áætluðum tekjum af svokölluðu umsýslugjaldi, 230.000 þús. kr., og af afnotagjöldum af skrám, 119.000 þús. krónur. Framlag úr ríkissjóði til stofnunarinnar nam því 104.200 þús. krónum. Þá var í fjárlögum gert ráð fyrir að sértekjur stofnunarinnar yrðu 1.700 þús. krónur eins og fyrr greinir.

Niðurstaða rekstrarreiknings Fasteignamats ríkisins fyrir árið 2004 gefur til kynna að tekjur stofnunarinnar hafi verið umtalsvert meiri en áætlun fjárlaga gerði ráð fyrir. Voru tekjur af umsýslugjaldi á árinu 281.065.802 krónur og leigu- og afnotatekjur voru 189.074.546 krónur. Þá voru aðrar tekjur stofnunarinnar á árinu, þ.e. innheimtuþóknun, styrkir og eigna- og verksala, 11.827.402 krónur. Í heild varð því tekjuafgangur af rekstrinum sem nam 82.903.390 krónum og var handbært fé frá rekstri í árslok 48.849.173 krónur. Til samanburðar má geta þess að tekjuafgangur ársins 2003 varð 51.563.136 krónur og handbært fé frá rekstri í lok þess árs 31.204.586 krónur. Niðurstaðan í rekstri stofnunarinnar á árinu 2004 varð því betri en árið áður. Þá er rétt að geta þess að hækkun launakostnaðar eftir gerð stofnanasamningsins, sem eins og fyrr greinir nam um 6.900 þús. króna, var minni en hækkun annarra tekna stofnunarinnar milli áranna 2003 og 2004, en sú hækkun nam 8.465.301 krónu.

Samkvæmt gögnum málsins virðist niðurlagning starfs A sem og niðurlagning tveggja annarra starfa hjá stofnuninni og aðrar uppsagnir á síðari hluta ársins 2004 hafa stuðlað að tímabundinni fækkun starfsmanna hjá Fasteignamati ríkisins. Í bréfi stofnunarinnar, sem barst mér 20. júní 2005, kemur fram að til loka árs 2004 hafi sex starfsmenn hætt störfum hjá stofnuninni en þrír nýir starfsmenn verið ráðnir til hennar á sama tímabili. Frá ársbyrjun 2005 og til júlí 2005 voru aftur á móti átta nýir starfsmenn ráðnir til stofnunarinnar, allir á starfsstöð hennar í Reykjavík. Á sama tíma hættu fjórir starfsmenn hjá stofnuninni. Aðeins nokkrum mánuðum eftir að hætt var að greiða A laun samkvæmt 5. mgr. ákvæðis til bráðabirgða í lögum nr. 70/1996 hafði því í raun fjölgað um einn starfsmann í starfsliði stofnunarinnar frá því að ákveðið var að leysa hann frá störfum.

Í ofangreindu bréfi Fasteignamats ríkisins er talið að það styðji enn fremur lögmæti þess að leggja niður starf A að óvissa ríkti á þessum tíma um fjárheimildir stofnunarinnar fyrir árið 2005 eins og þar er nánar vikið að. Úr þeirri óvissu rættist þó í desember 2004 þegar lagaheimild til innheimtu umsýslugjalds, sem átti að falla niður í árslok 2004, var framlengd og fjárheimildir stofnunarinnar auknar frá því sem ráð var fyrir gert í fjárlagafrumvarpi ríkisstjórnarinnar. Er í bréfinu talið að stofnuninni hafi fram að því borið að búa sig undir mikinn niðurskurð. Ég vek athygli á því að uppsögn A hefur ekki verið rökstudd með vísan til yfirvofandi niðurskurðar vegna fjárlagafrumvarps fyrir árið 2005 fyrr en með ofangreindu bréfi og hér á við það sem áður var sagt að ekki nýtur við neinna gagna um það hvernig lagt var mat á hina meintu þörf og um tilefni þess að starf A var lagt niður í byrjun september 2004, þ.m.t. um hugsanleg áhrif þessa tiltekna atriðis. Eins og ráða má af framangreindum tölum var hlutur umrædds umsýslugjalds í tekjum Fasteignamats ríkisins stærri en svo að séð verði að niðurfellingu þess yrði mætt eingöngu með því að leggja niður stöðu A. Hér er líka vert að vekja athygli á því að umrædd ákvörðun í máli A var tekin áður en fjárlagafrumvarp ríkisstjórnarinnar var lagt fram í byrjun október. Með tilliti til þessa fæ ég ekki séð að sýnt hafi verið fram á að nægjanlegt samhengi hafi verið á milli niðurlagningar á starfi A og óvissu sem kann að hafa verið uppi um lagaheimild til innheimtu umsýslugjaldsins.

Eins og ég rakti í áliti mínu í máli nr. 4018/2004 ber forstöðumaður ríkisstofnunar ábyrgð á því að stofnun sú sem hann stýrir starfi í samræmi við lög, stjórnvaldsfyrirmæli og erindisbréf sem honum er sett, sbr. 2. mgr. 38. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Forstöðumaður ber og ábyrgð á því að rekstrarútgjöld og rekstrarafkoma stofnunarinnar sé í samræmi við fjárlög og að fjármunir séu nýttir á árangursríkan hátt. Forstöðumanni eru í lögum meðal annars fengnar heimildir til að breyta fjölda starfsmanna viðkomandi stofnunar. Áform um sparnað í rekstri ríkisstofnunar geta talist málefnaleg ástæða þess að leysa tiltekinn starfsmann eða starfsmenn frá störfum enda sé það mat stjórnenda stofnunar að slík ráðstöfun miði að því að settu marki í rekstri hennar verði náð. Mismunandi heimildir og reglur um undirbúning ákvörðunar um starfslok ríkisstarfsmanns gera hins vegar kröfu um að fyrir hendi séu raunverulegar og málefnalegar forsendur fyrir því að byggja uppsögn starfsmanns á því að verið sé að fækka starfsmönnum vegna hagræðingar í rekstri stofnununar.

Í áðurnefndu áliti mínu benti ég á að stjórnvöld þyrftu að jafnaði að leitast við að haga verklagi sínu við þessar aðstæður með þeim hætti, og þá í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að fyrir liggi gögn eða upplýsingar í skráðu formi um þann undirbúning og þær einstöku ákvarðanir um uppsögn starfsmanna sem teknar eru við framkvæmd aðgerða af þessu tagi. Ég tók þó fram að á stjórnvöldum hvíldi ekki bein lagaskylda að þessu leyti ef fallist væri á að stjórnvald hefði í sjálfu sér haft nægar upplýsingar, t.d. vegna yfirsýnar og þekkingar forstöðumanna og yfirstjórnar stofnunar, til að taka ákvarðanir í slíku ferli. Það væri hins vegar ljóst að skortur á viðhlítandi gögnum og upplýsingum í skráðu formi um það verklag sem viðhaft hefði verið, og sem leitt hefði til þess að starfsmenn hefðu misst störf sín, kynni að leiða til þess að vafi um hvort gætt hefði verið lögmætra aðferða og málefnalegra sjónarmiða yrði metinn stjórnvaldinu í óhag.

Ég ítreka að auk þeirrar kvörtunar sem um er fjallað í áliti þessu hef ég einnig haft til athugunar tvær aðrar kvartanir frá fyrrverandi starfsmönnum Fasteignamats ríkisins sem lúta að því að störf þeirra hafi verið lögð niður í september og nóvember 2004. Í öllum tilvikum er niðurlagning starfanna rökstudd af hálfu stofnunarinnar með því að þörf hafi verið á sparnaði og hagræðingu í rekstri stofnunarinnar vegna tiltekinna breytinga á fjárhagslegu umhverfi hennar, auk þess sem vísað er til hagræðingar í verkferlum og fyrirkomulagi starfseminnar á nokkrum sviðum. Það var því ekki um það að ræða að hagræðingaráform stofnunarinnar hafi eingöngu falist í því að leggja starf A niður. Við athugun mína á þessum málum hafa ekki af hálfu Fasteignamats ríkisins verið lögð fram nein þau vinnugögn eða samantektir þar sem ráðið verður að gerður hafi verið samanburður á því hvaða leiðir kæmu til greina til að ná þeim árangri í sparnaði sem forstjóri stofnunarinnar segir að þörf hafi verið á síðari hluta árs 2004. Þá liggja ekki fyrir gögn sem varpa ljósi á það hvers vegna tekin var ákvörðun um að leggja niður störf tveggja þessara starfsmanna. Reyndar er það svo að vegna lögbundinna greiðslna til þeirra starfsmanna sem ákvarðanirnar beindust að verður ekki séð að þær hafi sem slíkar leitt til sparnaðar í útgjöldum stofnunarinnar það sem eftir lifði ársins 2004.

Eins og fram er komið hefur Fasteignamat ríkisins vísað til þess í skýringum til mín að ástæður þess að starf A var lagt niður hafi verið hagræðingarkrafa fjárlaga 2004 og aukin útgjöld stofnunarinnar vegna stofnanasamninga við SFR á árinu 2004. Með tilliti til þess sem rakið hefur verið hér að framan er það niðurstaða mín að af hálfu Fasteignamats ríkisins hafi ekki verið sýnt fram á að þessi atriði hafi verið fullnægjandi grundvöllur þeirrar ákvörðunar að leggja starf A niður og þar með sem rökstuðningur fyrir ákvörðuninni.

5.

Athugun umboðsmanns Alþingis í tilefni af kvörtun, þar sem fyrrverandi starfsmaður ríkisins heldur því fram að ekki hafi verið uppfyllt skilyrði til að beita lokamálslið 1. mgr. 44. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, við uppsögn hans, beinist fyrst og fremst að því hvort skýringar stjórnvaldsins á þeim ástæðum sem sagðar eru hafa legið til grundvallar uppsögn starfsmannsins séu trúverðugar. Það sé með öðrum orðum sýnt fram á tilefni hagræðingarinnar og að uppsögn viðkomandi starfsmanns megi í raun rekja til þeirra ástæðna sem stjórnvaldið hefur gefið. Heimild umrædds lokamálsliðar felur í sér einfaldari og viðaminni undirbúning ákvörðunar um starfslok ríkisstarfsmanns en ella. Sem eftirlitsaðila ber umboðsmanni Alþingis að vera á varðbergi gagnvart því að á ákvæðinu sé byggt til málamynda þegar ástæður uppsagnar eru í raun aðrar og gera að lögum kröfu til annars undirbúnings ákvörðunar. Hlýtur umboðsmaður því að verða að ganga eftir því að stjórnvöld sýni fram á að skilyrði ákvæðisins séu uppfyllt.

Í bréfi Fasteignamats ríkisins frá 12. október 2004 kemur fram að niðurlagningu á starfi A megi einnig rekja til hagræðingar í verkferlum og fyrirkomulagi starfseminnar á nokkrum sviðum. Ekki er þar þó vikið nánar að því í hverju þessar breytingar fólust og hvernig þær snertu viðfangsefni A sem matsfulltrúa á Selfossi að öðru leyti en því að þau verkefni sem A sinnti dreifist nú á aðra starfsmenn starfsstöðvarinnar. Engin gögn hafa heldur verið lögð fyrir mig sem gefa til kynna að einhverjar breytingar á matsstörfum á Selfossi hafi verið fyrirhugaðar þegar A var sagt upp sem gátu leitt til þess að verkefnum hans yrði hætt að hluta eða öllu leyti. Hefur raunar ekki annað komið fram í málinu en að þeim sé áfram sinnt á starfsstöð stofnunarinnar á Selfossi og þá af því fólki sem þar starfaði áður með A og með aðstoð frá starfsstöð stofnunarinnar í Reykjavík.

Það hefur vakið athygli mína við athugun á áðurnefndum þremur málum sem öll lúta að starfslokum starfsmanna Fasteignamats ríkisins haustið 2004 að þar var farin sú leið að tilkynna starfsmönnunum að ákveðið hefði verið að leggja störf þeirra niður og að ekki væri óskað eftir vinnuframlagi þeirra frá þeirri stundu sem þeim var tilkynnt um starfslokin. Í lögum er ekki skilgreint hvað átt sé við með uppsögn starfsmanns annars vegar og hins vegar því að starf sé lagt niður, sbr. 5. mgr. ákvæðis til bráðabirgða í lögum nr. 70/1996, og eftir gildistöku þeirra laga leiðir munur á þessu tvennu aðeins til mismunandi bótaréttar vegna starfslokanna í tilviki almennra ríkisstarfsmanna sem skipaðir voru eða ráðnir fyrir gildistöku laganna. Það að forstöðumaður byggi ákvörðun sína um starfslok starfsmanns á því að starf hans sé lagt niður felur í sér þann rökstuðning að af einhverri ástæðu sé ekki lengur þörf á því að viðkomandi starfi sé áfram sinnt hjá stofnuninni. Það verkefni sem undir starfið fellur sé ekki lengur til staðar eða hægt sé að sinna því með öðrum hætti innan stofnunar. Það að byggja ákvörðun á því að starf sé lagt niður getur hins vegar ekki samrýmst því að annar starfsmaður sé í kjölfarið ráðinn til að sinna þeim sömu verkefnum og voru meginuppistaðan í því starfi sem lagt var niður. Það að leggja niður störf hjá opinberri stofnun hlýtur að byggjast á því að fækka eigi heildarfjölda starfa hjá viðkomandi stofnun nema breytingar séu gerðar á verkefnum hennar sem leiði til þess að þörf sé á fleiri starfsmönnum eða breyttri samsetningu starfsmannahópsins, t.d. með tilliti til menntunar og starfsþjálfunar.

Miðað við framangreint verður almennt að ætla að ákvörðun um að leggja niður starf hjá ríkinu eigi sér þann aðdraganda að lagt hafi verið mat á umfang þeirrar starfsemi sem viðkomandi stofnun hefur með höndum og þar með að einhverra gagna njóti við um slíkan undirbúning og þá eftir atvikum samráð við yfirstjórn viðkomandi stofnunar. Aðstaðan er því önnur en þegar farin er sú leið að segja starfsmanni upp í samræmi við ákvæði í ráðningarsamningi og það þótt það sé gert vegna hagræðingar í rekstri stofnunar. Ef stjórnendur Fasteignamats ríkisins töldu á haustdögum 2004 þörf á að fara þá leið að leggja niður störf hjá stofnuninni vegna hagræðingar í rekstri hennar og byggja uppsagnir þannig á hinni sérstöku undanþágu í niðurlagi 1. mgr. 44. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, þurfti í tilviki A að leggja traustari grundvöll að þeirri ákvörðun en fyrirliggjandi gögn málsins bera með sér.

6.

Eins og áður sagði hefur ekkert komið fram um að í aðdraganda þess eða samhliða því að starf A við starfsstöð Fasteignamats ríkisins á Selfossi var lagt niður hafi orðið breytingar á þeim verkefnum sem A sinnti í starfi sínu eða í starfsemi starfsstöðvarinnar í heild. A hafði eins og áður er fram komið verið í starfi sem matsfulltrúi frá árinu 1995 en auk hans voru þar í starfi annar matsfulltrúi sem starfað hafði við stofnunina frá 1988 og umdæmisstjóri starfsstöðvarinnar. Af hálfu Fasteignamats ríkisins hefur komið fram að unnt hafi verið að dreifa verkefnum A á aðra starfsmenn starfsstöðvarinnar og einnig er á það bent að eftir að starf A var lagt niður hafi starfsmenn starfsstöðvarinnar á Selfossi verið jafn margir og í Borgarnesi en í þessum umdæmum hafi verið álíka margar fasteignir. Ég tel þó rétt að vekja athygli á því að í fjárhagsáætlun Fasteignamats ríkisins vegna reksturs árið 2004 var gert ráð fyrir að launakostnaður við starfsstöðina á Selfossi ykist um 8,1% milli áranna 2003 og 2004 en í heild var gert ráð fyrir að þessi kostnaður ykist um 1,5% milli þessara ára hjá stofnuninni. Í starfsáætlun stofnunarinnar fyrir árið 2004 er í þeim lið sem fjallar um starfsstöðina á Selfossi ekki vikið að því að umfang verkefna hafi minnkað eða muni gera það á árinu. Eðli málsins samkvæmt er umboðsmaður Alþingis ekki í aðstöðu til að leggja mat á hvort staða verkefna við starfsstöð Fasteignamats ríkisins á Selfossi hefur haustið 2004 verið orðin sú að hægt væri að leggja niður starf annars þeirra tveggja matsfulltrúa sem þar höfðu starfað um árabil ásamt umdæmisstjóra. Hitt er annað að fyrir liggur að á árinu 2005 varð ákveðin fjölgun starfsmanna hjá stofnuninni í heild og áður hefur verið lýst þeim breytingum sem urðu í starfsliði stofnunarinnar, þ.m.t. ráðningum nýrra starfsmanna á árinu 2004. Þótt flestir þessara nýju starfsmanna hafi í upphafi verið ráðnir tímabundið sést af fyrirliggjandi upplýsingum að þeir hafa í flestum tilvikum ílengst í starfi hjá stofnuninni.

Í rökstuðningi til A eða í skýringum til mín hefur ekkert komið fram um að atriði sem lúta að framgöngu A í starfi eða aðrir þættir sem varða hann persónulega hafi átt þátt í því að ákveðið var að þær hagræðingaraðgerðir sem Fasteignamat ríkisins taldi nauðsynlegar skyldu leiða til þess að starf A yrði lagt niður. Í svari við fyrirspurn minni um hvernig gætt hafi verið að meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga við þá ákvörðun að segja A upp vegna niðurlagningar starfs hans segir Fasteignamat ríkisins að ekki hafi verið fyrirliggjandi nein ný verkefni hjá stofnuninni sem hægt hefði verið að fela honum og að stofnunin hafi talið ótvírætt að ekki væru aðrir valkostir en að leggja niður starf það er hann gegndi. Hér stendur umboðsmaður Alþingis frammi fyrir því að taka afstöðu til skýringa stjórnvalds sem í sjálfu sér eru ekki studdar neinum gögnum svo sem um hvað gert var í þessu efni. Umboðsmaður getur því illa skorið úr því hvort þær skýringar sem settar eru fram séu réttar eða rangar en þar sem tilefni athugunar umboðsmanns Alþingis er kvörtun frá einstaklingi sem telur sig hafa verið beittan rangsleitni af hálfu stjórnvaldsins hlýtur umboðsmaður líka að fara varlega í að fallast á skýringar stjórnvalda nema þær séu trúverðugar. Í þessu máli er það niðurstaða mín að miðað við þá ástæðu sem gefin er fyrir því að ákveðið var að leggja starf A við starfsstöð Fasteignamats ríkisins á Selfossi niður og í ljósi breytinga í hópi starfsmanna stofnunarinnar í heild á þeim tíma sem hér skiptir máli hafi stofnunin ekki sýnt fram á að nægjanlega hafi verið gætt að því hvort finna mætti A önnur störf innan stofnunarinnar samhliða niðurlagningu starfsins á Selfossi í samræmi við meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga áður en til þess kom að honum var sagt upp.

Ég legg á það áherslu að meðalhófsregla stjórnsýslulaga er sjálfstæð regla sem stjórnvöld þurfa að gæta að þegar fyrirhugað er að taka íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun. Það eitt að skilyrði hafi skapast til að leggja niður starf þar sem kostur er á að hagræða verkefnum leysir stjórnvaldið ekki undan því að taka með raunhæfum hætti afstöðu til þess hvort því hagræðingarmarkmiði verði náð með öðru og vægara móti gagnvart starfsmanninum. Sé fyrirsjáanlegt að þörf er á frekari starfskröftum til annarra verkefna innan stofnunar leiðir af niðurlagi 12. gr. stjórnsýslulaga, um að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til, að gæta þarf sérstaklega að því hvort sá starfsmaður sem til stendur að segja upp komi til greina í önnur störf sem þarf að manna. Þetta atriði þarf líka að upplýsa nægjanlega í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga áður en ákvörðun er tekin.

7.

Eins og fram kemur í kafla II hér að framan var uppsögn A framkvæmd þannig að forstjóri Fasteignamats ríkisins kom á starfsstöð stofnunarinnar á Selfossi og að viðstöddum umdæmisstjóra tilkynnti hann A um ákvörðunina og afhenti honum bréf þar um. A var jafnframt tilkynnt að starfslok hans yrðu þegar í stað og var honum gert að taka saman persónulega muni sína og yfirgefa skrifstofuna. A átti rétt til biðlauna í 6 mánuði.

Ég hef áður lýst efni meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga en eins og segir í athugasemdum við þetta ákvæði í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 er þarna um að ræða grundvallarreglu sem felur meðal annars í sér að stjórnvöld verða að gæta hófs í meðferð valds síns (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3294—3295). Það að vera sagt upp starfi á vinnustað er almennt íþyngjandi gagnvart þeim starfsmanni sem í hlut á, og þá sérstaklega ef hann hefur starfað á vinnustaðnum um árabil í nánu samstarfi við fámennan hóp samstarfsmanna. Ég tel vegna atvika í þessu máli rétt að minna á nauðsyn þess að forstöðumaður ríkisstofnunar fari af gætni og hógværð með það vald sem honum er fengið í tengslum við ákvarðanir um starfslok þeirra starfsmanna sem starfað hafa í þágu stofnunarinnar og þá í samræmi við þá grundvallarreglu sem meðalhófsreglan er og vandaða stjórnsýsluhætti. Sú framkvæmd að forstöðumaður vísi starfsmanni strax eftir afhendingu tilkynningar um starfslok út af vinnustaðnum, og án þess að hann eigi t.d. kost á að kveðja samstarfsfélaga sína, verður almennt að telja harkalegra gagnvart starfsmanninum en samrýmist framangreindu og til þess fallið að vekja það viðhorf hjá öðrum starfsmönnum að starfslok starfsmannsins falli undir það sem að lögum telst uppfylla skilyrði til fyrirvaralausrar brottvikningar. Sé talin hætta á að frekari viðvera þess sem sagt hefur verið upp á vinnustaðnum geti orðið til skaða fyrir stofnunina, svo sem vegna aðgangs að tölvukerfum eða framgöngu starfsmannsins á vinnustaðnum, ætti að vera hægt að bregðast við því með viðaminni úrræðum en tafarlausri brottvísun af vinnustaðnum. Ég tel þannig að almennt þurfi forstöðumaður opinberrar stofnunar að réttlæta það sérstaklega ef hann ákveður að grípa til þess úrræðis að vísa starfsmanni þegar eftir afhendingu tilkynningar um starfslok af vinnustaðnum.

Það er niðurstaða mín að framangreindra sjónarmiða hafi ekki verið gætt nægjanlega við uppsögn A.

8.

Í kafla II hér að framan er gerð grein fyrir efni tilkynningar til A um að starf hans hefði verið lagt niður. Þar voru ekki veittar leiðbeiningar um að hann gæti farið fram á að fá ákvörðunina rökstudda. Telur Fasteignamat ríkisins að stofnuninni hafi ekki verið skylt að veita slíkar leiðbeiningar þar sem bréfið hafi falið í sér viðhlítandi rökstuðning fyrir ákvörðuninni auk þess sem A hafi verið gerð munnlega grein fyrir því hvaða þrír þættir voru tilefni hagræðingarinnar.

Í 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga er kveðið á um hvaða leiðbeiningar þurfi að veita þegar ákvörðun er tilkynnt skriflega án þess að henni fylgi rökstuðningur. Ber stjórnvaldi við þær aðstæður meðal annars að veita leiðbeiningar um heimild aðila til að fá ákvörðunina rökstudda svo og um kæruheimild, þegar hún er fyrir hendi, kærufresti og kærugjöld, og hvert beina skuli kæru. Um rétt til rökstuðnings er síðan kveðið í 21. gr. laganna og um efni hans í 22. gr. sömu laga. Í 1. mgr. 21. gr. er skýrlega mælt fyrir um að aðili máls geti krafist skriflegs rökstuðnings fyrir ákvörðuninni hafi slíkur rökstuðningur ekki fylgt henni þegar hún var tilkynnt. Þá eru 1. og 2. mgr. 22. gr. laganna svohljóðandi:

„Í rökstuðningi skal vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Að því marki, sem ákvörðun byggist á mati, skal í rökstuðningnum greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið.

Þar sem ástæða er til skal í rökstuðningi einnig rekja í stuttu máli upplýsingar um þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins.“

Í 2. mgr. 44. gr. laga nr. 70/1996 kemur einnig fram að rökstyðja skuli uppsögn skriflega óski starfsmaður þess. Ekki er hins vegar gert ráð fyrir því í greininni að starfsmaður eigi rétt til að kæra uppsögn til æðra stjórnvalds nema þegar hún á rætur að rekja til ástæðna sem varða framgöngu starfsmannsins, sbr. 21. gr. laganna. Eigi hún rætur að rekja til annarra atriða er slík heimild því ekki til staðar, sbr. 49. gr. laganna. Í lögum nr. 70/1996 er ekkert vikið að því hvort forstöðumanni beri að veita starfsmanni leiðbeiningar um heimild hans til að fá uppsögnina rökstudda eða hvað þurfi að koma fram í slíkum rökstuðningi ef óskað er eftir honum. Um það fer því eftir ofangreindum ákvæðum stjórnsýslulaga.

Í bréfinu til A, dags. 3. september 2004, kom fram að ákveðið hefði verið að leggja niður starf hans og að ástæða þess væri hagræðing í rekstri stofnunarinnar. Ekki var þar vikið að þeim þremur atriðum sem Fasteignamat ríkisins segir í skýringum til mín að legið hafi til grundvallar ákvörðuninni og sem gerð hafi verið grein fyrir munnlega þegar uppsagnarbréfið var afhent. Þá var ekki unnt að ráða af efni bréfsins af hverju ákveðið var að láta hagræðingu í rekstri stofnunarinnar bitna á starfi A. Verður að líta svo á að skylt hafi verið að gera grein fyrir þeim meginsjónarmiðum sem réðu því vali svo og helstu málsatvikum sem höfðu þýðingu í því sambandi. Með hliðsjón af framangreindu verður ekki talið að tilkynningin hafi falið í sér rökstuðning sem fullnægði kröfum 1. og 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Bar því enn fremur að leiðbeina A í bréfinu um heimild hans til að fá ákvörðunina rökstudda, sbr. 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. sömu laga.

V. Niðurstaða.

Í máli þessu, og þeim tveimur öðrum sem ég hef lokið í dag og lúta að niðurlagningu starfa hjá Fasteignamati ríkisins haustið 2004, hef ég tekið til athugunar röksemdir stofnunarinnar fyrir þessum ákvörðunum sem byggðar eru á forsendum hagræðingar í rekstri stofnunarinnar. Athugun mín hefur haft það að markmiði að staðreyna, að teknu tilliti til réttarstöðu þeirra fyrrverandi starfsmanna sem til mín hafa leitað, hvort skýringar Fasteignamats ríkisins á grundvelli þessara ákvarðana og rök stofnunarinnar fyrir þeim styðjist nægilega við fyrirliggjandi gögn málsins. Eins og niðurstaða mín hér að framan gefur til kynna tel ég að ekki hafi verið sýnt fram á að slíkt samhengi sé á milli þeirra skýringa sem settar hafa verið fram af hálfu stofnunarinnar um niðurlagningu starfs A og þeirra ályktana sem dregnar verða af þeim gögnum sem lögð hafa verið fyrir mig í máli hans. Þá hef ég komist að þeirri niðurstöðu að þess hafi ekki verið gætt í ljósi meðalhófsreglu að leggja viðhlítandi mat á hvort hægt hefði verið að komast hjá því að leysa A frá störfum með því að færa hann til í starfi innan stofnunarinnar. Jafnframt tel ég að ekki hafi verið gætt nægjanlega að sjónarmiðum sem leiða af meðalhófsreglunni við framkvæmd uppsagnarinnar þegar A var vísað strax af vinnustaðnum eftir að tilkynning um uppsögnina hafði verið birt honum. Ég ítreka að Fasteignamat ríkisins hefur ekki haldið því fram að ákvörðunin um að leggja niður starf A hafi byggst á atriðum er varða framgöngu hans í starfi eða öðrum þáttum sem varða hann persónulega. Þá er það niðurstaða mín að tilkynning sú sem A var afhent um niðurlagningu starfs hans hafi ekki falið í sér rökstuðning sem fullnægði kröfum 1. og 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Bar því enn fremur að veita A leiðbeiningar um heimild hans til að fara fram á að ákvörðunin yrði rökstudd, sbr. 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. sömu laga.

Við þær aðstæður sem uppi eru í máli af þessu tagi eru dómstólar betur í stakk búnir en umboðsmaður Alþingis til að taka nánar afstöðu til málsatvika sem lúta að stöðu viðkomandi einstaklinga og þá jafnframt að því leyti sem þau endurspeglast ekki í gögnum máls. Að þessu virtu tel ég að það verði að vera verkefni dómstóla að leysa úr því hvort A eigi að lögum rétt til skaðabóta eða kost á öðrum úrræðum í tilefni af þeirri málsmeðferð Fasteignamats ríkisins sem fjallað er um í áliti þessu. Í ljósi þeirra athugasemda sem ég hef sett fram í álitinu, við undirbúning og forsendur Fasteignamats ríkisins fyrir ákvörðun í máli A, beini ég hins vegar þeim tilmælum til stofnunarinnar að hugað verði framvegis að því að leggja viðhlítandi grundvöll að ákvörðunum á borð við þær sem hér hefur verið fjallað um og varða starfslok starfsmanna stofnunarinnar.

Ég tek að síðustu fram að athugun mín á þessum þremur málum sem lúta að ákvörðunum um starfslok starfsmanna Fasteignamats ríkisins og önnur mál sem ég hef fjallað um að undanförnu og varða málefni starfsmanna ríkisins hafa orðið mér tilefni til að rita fjármálaráðherra sérstakt bréf. Þar hvet ég til þess að fræðsla verði aukin fyrir forstöðumenn ríkisstofnana um reglur starfsmannalaganna og stjórnsýsluréttar um starfslok ríkisstarfsmanna.

Ég ritaði fjármálaráðherra eftirfarandi bréf samhliða áliti þessu.

Með nýjum lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins nr. 70/1996 voru forstöðumönnum ríkisstofnana fengin aukin verkefni við ákvarðanir um ráðningu og starfslok ríkisstarfsmanna sem og ábyrgð á rekstri stofnananna. Í lögunum eru einnig reglur um hvernig beri að standa að uppsögn ríkisstarfsmanna sem og lausn embættismanna frá embætti.

Síðustu ár hafa kvartanir vegna ákvarðana sem lúta að ráðningu í störf hjá ríkinu og um starfslok ríkisstarfsmanna verið nokkuð fyrirferðarmiklar í starfi umboðsmanns Alþingis og í ýmsum tilvikum orðið umboðsmanni tilefni athugasemda vegna annmarka sem hann telur að hafi verið á undirbúningi þeirra og efni. Ég hef meðal annars í dag sent frá mér þrjú álit þar sem fjallað er um ákvarðanir forstöðumanns ríkisstofnunar frá árinu 2004 um að segja starfsmönnum upp með því að leggja niður störf þeirra vegna hagræðingar í rekstri stofnunarinnar. Mál af þessum toga hafa alltaf af og til komið til athugunar hjá umboðsmanni Alþingis á grundvelli kvartana þeirra starfsmanna sem í hlut hafa átt. Er aðstaðan þá jafnan sú að viðkomandi starfsmaður hefur talið að í reynd væri ekki um niðurlagningu stöðu eða starfs að ræða heldur að aðrar ástæður lægju að baki uppsögninni en af hálfu stofnunarinnar hefði þessi leið verið valin til að komast hjá því að fylgja réttum og viðameiri undirbúningi við starfslokin.

Af hálfu umboðsmanns hefur jafnan verið lögð á það áhersla að við stjórnsýslu beri stjórnvöldum að gæta hagræðis og að stjórnvöldum sé rétt að leggja niður stöðu eða starf, ef það er óþarft, svo framarlega sem ekki er um lögmælt störf að ræða. En við þessar ákvarðanir þarf að fylgja réttum reglum, bæði um grundvöll ákvörðunar og málsmeðferð. Þess gætir nokkuð í umræðu um réttarstöðu starfsmanna ríkisins að haft er á orði að þær reglur sem um þá gilda leiði til þess að nánast ómögulegt sé að segja ríkisstarfsmanni upp hvað sem líður þörfinni á því, annað hvort vegna breytinga í rekstri viðkomandi stofnunar eða vegna ástæðna sem tengjast starfsmanninum og því hvernig hann rækir starfið. Hvort sem það er afsprengi þessa eða annars þá sjást gjarnan merki um að forstöðumenn ríkisstofnana fari þá leið að fella þessi mál í farveg sem þeir telja viðurhlutaminni og einfaldari þótt sú sé ekki reyndin þegar upp er staðið.

Dæmi um þetta hefur að undanförnu verið sú tilhneiging að rökstyðja uppsögn með því að starf viðkomandi hafi verið lagt niður og að það hafi verið gert í þágu hagræðingar í rekstri stofnunarinnar. Þetta er vissulega einfaldur rökstuðningur og ekki tefur það fyrir framgangi málsins að samkvæmt lokamálslið 1. mgr. 44. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, þarf við slíkar aðstæður hvorki að veita starfsmanni áminningu né gæta andmælaréttar áður en til uppsagnar kemur. En að baki þeirri ákvörðun að segja upp starfsmanni hjá ríkinu þurfa að liggja réttar og málefnalegar ástæður rétt eins og ella þegar stjórnvöld taka ákvarðanir. Það er einhver ástæða fyrir því að talin er þörf á að segja starfsmanni upp en alltof oft forðast menn að nefna hina raunverulegu ástæðu. Hið rétta þarf einfaldlega að vera uppi á borðum og þá er hægt að leggja málin í viðeigandi farveg. Eins og reglur núgildandi laga hljóða eiga þær ekki að standa því í vegi að gerðar séu nauðsynlegar breytingar í röðum starfsmanna ríkisins hvort sem það er vegna ástæðna sem varða einstaka starfsmenn eða vegna þess að þörf er á breytingum til hagræðingar. Um þann hóp sem telst til embættismanna gilda sérstakar reglur.

Það er heldur ekki sanngjarnt gagnvart starfsmönnum ríkisins almennt ef alið er á því viðhorfi að þeir séu í mörgum tilvikum í störfum sínum nánast einungis vegna þess að ekki sé hægt að segja þeim upp. Í þessu sambandi er þýðingarmikið að rétt sé haldið á málum í samræmi við þær leikreglur sem gildandi lög hljóða um og reglur stjórnsýsluréttarins. Í ljósi mála sem ég hef fengið til athugunar á síðustu misserum hef ég ákveðið að vekja athygli fjármálaráðuneytisins, sem fer með þau sameiginlegu málefni sem snerta starfsmenn ríkisins, á þeirri afstöðu minni að þörf sé á að auka upplýsingagjöf og fræðslu fyrir forstöðumenn ríkisstofnana um hvernig standa beri að ákvörðunum um starfslok ríkisstarfsmanna þannig að betur verði vandað til undirbúnings þessara ákvarðana. Raunar á hið sama einnig við um undirbúning og töku ákvarðana um ráðningar í störf hjá ríkinu. Þau ýmsu frávik sem komið hafa í ljós á síðustu misserum, bæði við athuganir umboðsmanns Alþingis og í niðurstöðum dómsmála, frá því að rétt sé að málum staðið á þessum vettvangi verða að mínu áliti hvorki skýrð með skorti á glöggum lagareglum né að þær séu illa framkvæmanlegar. Ég tel að meiri og betri fræðsla fyrir forstöðumenn ríkisstofnana um þessi mál væri mikilvæg til að bæta þennan þátt í starfrækslu stjórnsýslu ríkisins.

Ég tek að síðustu fram að ég er sem fyrr reiðubúinn til umræðna við ráðuneytið um að hverju ég tel mikilvægast að þessi fræðsla beinist og um leiðir til að koma henni á. Með bréfi þessu fylgja eintök af álitum mínum í þeim þremur málum sem vísað var til hér að framan til upplýsingar fyrir ráðuneytið og sem dæmi um mál af þessu tagi sem ég hef fjallað um að undanförnu en nöfn þeirra einstaklinga sem þar koma við sögu hafa verið felld út. Um önnur og fleiri dæmi vísa ég til þeirra álita sem ég hef birt á heimasíðu embættis míns og í skýrslum mínum til Alþingis.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Með bréfi til Fasteignamats ríkisins, dags. 2. febrúar 2007, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort álit mín í framangreindum málum hefðu orðið stofnuninni tilefni til að grípa til einhverra sérstakra ráðstafana og þá í hverju þær ráðstafanir hafi falist. Í svarbréfi fasteignamatsins, dags. 11. júní 2007, er upplýst að á fundi með starfsmönnum stofnunarinnar sem efnt hafi verið til eftir að álitin bárust stofnuninni hafi verið farið rækilega yfir málið og spurningum svarað. Auk þess hafi verið gerð grein fyrir álitunum í vikulegu fréttabréfi sem sent sé í tölvupósti til starfsmanna og jafnframt birt á innri vef stofnunarinnar. Loks kemur þar fram að hlutaðeigandi starfsmenn eða fulltrúar þeirra hafi ekki sett sig í samband við stofnunina vegna álitanna.