Álit

I. Kvörtun.

Hinn 14. febrúar 2006 leitaði B, héraðsdómslögmaður, til mín fyrir hönd A og kvartaði yfir málsmeðferð Fjármálaeftirlitsins sem lauk með því að A skilaði hinn 5. janúar 2006 inn starfsleyfi sínu sem löggiltur vátryggingamiðlari samkvæmt lögum nr. 32/2005, um miðlun vátrygginga.

Athugun mín á kvörtuninni takmarkast við það hvort Fjármálaeftirlitið hafi í bréfasamskiptum sínum við lögmann A, áður en A tók ákvörðun um að skila inn starfsleyfi sínu, gengið lengra en samrýmst gat lagareglum um starfsheimildir eftirlitsins án þess að stjórn eftirlitsins hefði fjallað með fullnægjandi hætti um hvort skilyrði væru til að afturkalla starfsleyfi hans sem vátryggingamiðlara með því að lýsa yfir að A væri ekki lengur hæfur til þess að hafa slíkt starfsleyfi. Jafnframt beinist athugun mín að því hvernig háttað var aðkomu stjórnar Fjármálaeftirlitsins að máli A en samkvæmt þeim reglum sem gilda um starfsemi Fjármálaeftirlitsins skal bera undir stjórnina ákvörðun um að leggja til afturköllun starfsleyfis eftirlitsskylds aðila.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 20. nóvember 2006.

II. Málavextir.

A var ásamt tveimur öðrum ákærður af ríkislögreglustjóra hinn 12. maí 2005 og gefið að sök að hafa brotið gegn tilteknum ákvæðum sérrefsilaga og almennra hegningarlaga. Héraðsdómur Reykjavíkur kvað upp dóm í málinu 31. október 2005. Dómurinn komst að þeirri niðurstöðu að ákærðu væru sekir um þá háttsemi sem greindi í ákæru. A óskaði eftir því með bréfi til ríkissaksóknara, dags. 10. nóvember 2005, að dómi héraðsdóms yrði áfrýjað til Hæstaréttar sem og var gert. Hæstiréttur kvað upp dóm sinn 15. júlí 2006 í máli nr. 38/2006. Samkvæmt honum var A ekki gerð fangelsisrefsing. Hins vegar var hann dæmdur til að greiða 1.500.000 krónur í sekt til ríkissjóðs.

Eftir uppkvaðningu Héraðsdóms Reykjavíkur sendi A 31. október 2005 tölvubréf til starfsmanns Fjármálaeftirlitsins og tilkynnti honum niðurstöðu héraðsdóms. Starfsmaðurinn sendi bæði skriflegt bréf og tölvubréf til A 2. nóvember 2005 þar sem óskað var eftir því að hann sendi Fjármálaeftirlitinu eintak af dóminum. Í tölvubréfinu var upplýst að Fjármálaeftirlitið þyrfti að taka til skoðunar hæfi hans sem framkvæmdastjóra í kjölfar dómsins. A sendi starfsmanninum tölvubréf sama dag. Í bréfinu kom fram að hann kysi að afhenda honum dóminn persónulega á fundi sem fyrst. Hann hefði ákveðið að áfrýja dómi héraðsdóms þar sem augljósir annmarkar væru á dóminum. Á meðan á áfrýjuninni stæði teldi hann ekki ástæðu til þess að endurskoða hæfi sitt sem framkvæmdastjóra. Daginn eftir, 3. nóvember 2005, sendi starfsmaður Fjármálaeftirlitsins tölvubréf til A þar sem tilgreindur var tími fyrir fund þeirra. Samkvæmt minnisblaði Fjármálaeftirlitsins var haldinn fundur 4. nóvember 2005. Á fundinum var almennt farið yfir stöðuna í máli A og gerði hann athugasemdir við héraðsdóminn. Var meðal annars A spurður um hlutlæg hæfisskilyrði. Hann kvaðst ekki hafa sterka skoðun á því en vísaði til þess að lögmenn hans teldu að áfrýjun ætti að fresta réttaráhrifum dómsins.

Lögmaður A sendi bréf, dags. 10. nóvember 2005, til Fjármálaeftirlitsins. Í bréfinu gerði lögmaðurinn grein fyrir því að A væri ósáttur við niðurstöðu héraðsdóms. Benti hann á rök og sjónarmið fyrir þeirri afstöðu hans sem nauðsynlegt væri að fengju efnismeðferð á áfrýjunarstigi. Tók lögmaðurinn meðal annars fram að samkvæmt ákvæðum 1. mgr. 139. gr. laga nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála, fresti áfrýjun fullnustu dóms og öðrum viðurlögum sem við broti kunna að liggja. Krafa um að A yrði sviptur leyfi til miðlunar vátrygginga hefði ekki verið borin fram undir rekstri málsins og í dómi héraðsdóms hefði ekki verið í samræmi við 2. mgr. 139. gr. ofangreindra laga mælt fyrir um að áfrýjun skyldi ekki fresta þeim sjálfvirka réttindamissi sem A myndi verða fyrir yrði sakfelling hans staðfest í Hæstarétti. Þangað til dómur Hæstaréttar lægi fyrir hefði A ekki verið sakfelldur fyrir þau brot sem honum væru gefin að sök. Síðan segir í bréfi lögmannsins svo:

„[...]

Verður af þessum sökum að telja að hæfi umbjóðanda míns til að hafa með höndum framkvæmdastjórn ofangreinds fyrirtækis sé óskert þar til dómur Hæstaréttar í máli hans gengur, og að honum sé, eins og sakir standa, óskylt að skila inn leyfi sínu til miðlunar vátrygginga, sbr. 1. mgr. 15. gr. laga um miðlun vátrygginga. Gilda enda sömu efnisskilyrði um hæfi hans til að annast um framkvæmdastjórnina og gilda um hæfi hans til að hafa með höndum leyfi til miðlunar vátrygginga skv. 15. gr. laganna. Bendir þá umbjóðandi minn sérstaklega á það að verði umrætt leyfi hans, ellegar þá starfsleyfi fyrirtækis hans, afturkallað undir þessum kringumstæðum, muni sú ráðstöfun verða til þess fallin að valda honum og fyrirtæki hans miklu tjóni, sem jafnvel yrði valdið að ósekju hnekki Hæstiréttur sakfellingu héraðsdóms.

Er þess vænst að FME líti málsefni þetta sömu augum og umbjóðandi minn, hl[í]ti ákvæðum ofangreindra laga, og telji hæfi hans, í öllu ofangreindu tilliti, óskert þar til endanlegur dómur í máli hans gengur.“

Fjármálaeftirlitið sendi lögmanni A bréf, dags. 28. nóvember 2005. Efni þess varðaði hæfi umbjóðanda hans til að gegna starfi framkvæmdastjóra vátryggingamiðlunar og til að hafa starfsleyfi sem vátryggingamiðlari í kjölfar niðurstöðu héraðsdóms. Í bréfinu kemur meðal annars eftirfarandi fram:

„Fjármálaeftirlitið hallast að þeirri lögskýringu að umbjóðandi yðar hafi misst hæfi til að hafa útgefið starfsleyfi og til að gegna starfi framkvæmdastjóra miðlunarinnar og til setu í stjórn hennar í kjölfar niðurstöðu héraðsdóms sbr. 15–16. gr. laga um miðlun vátrygginga. Þessi afstaða er tekin vegna þeirrar sérstöðu að um eftirlitsskylda starfsemi er að ræða þar sem umbjóðandi yðar fer með mikilvæg mál er varða hagsmuni viðskiptavina félagsins. Ákvæði 139. gr. laga um meðferð opinberra mála breytir ekki framanrituðu. Eftirlitið telur að frestun fullnustu dóms um refsingu og önnur viðurlög vegna áfrýjunar taki einungis til refsingar og annarra viðurlaga vegna þeirrar ákæru sem útgefin var en ekki til starfsleyfis til vátryggingamiðlunar samkvæmt lögum um miðlun vátrygginga. Í því sakamáli sem hér um ræðir var ekki fjallað um hvort afturkalla skuli starfsleyfi. Hæfi á grundvelli laga um miðlun vátrygginga ber að meta sjálfstætt hverju sinni samkvæmt 15.–17. gr. laganna.

Fjármálaeftirlitið telur mikilvægt að umbjóðandi yðar skili inn starfsleyfi sínu þar til endanleg niðurstaða Hæstaréttar liggur fyrir. Hér er um varúðarráðstöfun að ræða. Þessi afstaða tekur mið af hæfisskilyrðum laga um miðlun vátrygginga og þeim ávirðingum sem felast í umræddri dómsniðurstöðu. Nauðsynlegt er að umbjóðandi geri viðeigandi ráðstafanir til að miðlunin geti viðhaldið starfsleyfi sínu þ. á m. að fá annan aðila til að gegna starfi framkvæmdastjóra. Eftirlitið getur að óbreyttu ekki fallist á að bíða skuli niðurstöðu Hæstaréttar. Fyrirliggjandi er dómsniðurstaða, þrátt fyrir áfrýjun. Ástæða er og til að ætla að ef umbjóðandi yðar gerir mistök, sem rekja má til ásetnings eða stórkostlegs gáleysis, þar til niðurstaða Hæstaréttar liggur fyrir þá myndu aðilar vísa til þess að hann uppfylli ekki hæfisskilyrði og að rekja megi tjónsatburð einn eða fleiri til þess og vanrækslu við opinbert eftirlit. Að teknu tilliti til fyrirliggjandi gagna og með hliðsjón af hagsmunum viðskiptavina [X] ehf. (vátryggjendum sem og neytendum) telur eftirlitið ekki ásættanlegt að umbjóðandi yðar sé í fyrirsvari fyrir eftirlitsskylda starfsemi á meðan á áfrýjun stendur. Staða umbjóðanda yðar verður tekin til endurskoðunar þegar niðurstaða Hæstaréttar liggur fyrir.

[...]

Fjármálaeftirlitið hefur í hyggju að taka endanlega ákvörðun um afturköllun starfsleyfis umbjóðanda yðar, dags. 14. janúar 2002, og hvort gera skuli þá kröfu að hann hætti sem framkvæmdastjóri og stjórnarmaður [X] ehf. Ekki er fyrirhugað að afturkalla starfsleyfi [X] ehf, dags. 26. september 2002, enda séu starfsleyfisskilyrði uppfyllt.

Að fenginni afstöðu umbjóðanda yðar til framanritaðs verður endanleg ákvörðun tekin í máli þessu. Áður en til afturköllunar starfsleyfis kemur verður leitað eftir samþykki stjórnar eftirlitsins fyrir þeim ráðstöfunum sem eftirlitið hyggst grípa til sbr. 2. mgr. 4. gr. laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi nr. 87/1998.

Með hliðsjón af framanrituðu og ákvæðum 10.–13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, er umbjóðanda yðar veitt tækifæri til að koma viðbótarsjónarmiðum sínum á framfæri áður en eftirlitið tekur endanlega ákvörðun um hæfi aðila. Athugasemdir og viðbótarsjónarmið umbjóðanda yðar skulu berast eigi síðar en 8. desember nk.“

Lögmaður A svaraði ofangreindu bréfi Fjármálaeftirlitsins með bréfi til þess, dags. 12. desember 2005. Það bar heitið „[h]æfi [A] til að hafa með höndum leyfi til miðlunar vátrygginga og hafa með höndum starf framkvæmdastjóra í vátryggingamiðlun“. Í bréfinu tók lögmaðurinn fram að A mótmælti því harðlega að hann hefði misst hæfi sitt og gerði alvarlegar athugasemdir við túlkun Fjármálaeftirlitsins á þeim lagaheimildum sem lægju til grundvallar afstöðu stofnunarinnar eins og hún kæmi fram í ofangreindu bréfi frá 28. nóvember 2005. Lögmaðurinn vísaði meðal annars til ákvæða 2. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar og 2. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu í þessu sambandi og lét þess getið að þessi ákvæði hefðu verið túlkuð af Mannréttindadómstóli Evrópu á þann veg að stjórnvöldum bæri að líta svo á að sakborningur væri saklaus af þeirri háttsemi sem honum væri gefin að sök þar til endanlegur dómur gengi um sakfellingu hans á áfrýjunarstigi. Það hefði þá þýðingu að Fjármálaeftirlitinu væri sem lögbundnu stjórnvaldi óheimilt að lögum og áður en áfrýjun væri ráðið til lykta að líta svo á að A hefði gerst sekur um þá háttsemi sem hann var sakfelldur fyrir í héraði.

Í niðurlagi bréfsins frá 12. desember 2005 sagði lögmaðurinn að A væri ekki reiðubúinn að skila af sjálfsdáðum inn starfsleyfi sínu þar sem hann teldi að lagaskilyrði brysti fyrir því að svipta hann leyfinu vegna sakfellingar héraðsdóms. Jafnframt óskaði hann þess að Fjármálaeftirlitið rökstyddi áður en til leyfissviptingar kæmi betur en fram kæmi í bréfi þess frá 28. nóvember 2005 á hverjum grunni og túlkunarviðhorfum stofnunin byggði niðurstöðu sína um þessi efni þar sem örðugt væri að átta sig á því á hvaða grundvelli nákvæmlega afstaða Fjármálaeftirlitsins væri byggð.

Með tilliti til ofangreindrar óskar lögmanns A um frekari rökstuðning fyrir afstöðu Fjármálaeftirlitsins sendi það honum nýtt bréf, dags. 21. desember 2005. Í bréfinu segir meðal annars svo undir liðnum „[r]ík ábyrgð eftirlitsskyldra aðila og verndun hagsmuna viðskiptavina“:

„Fjármálaeftirlitið undirstrikar mikilvægi þess að vátryggingamiðlun er eftirlitsskyld starfsemi á fjármálasviði þar sem ríkar kröfur eru gerðar til hæfis aðila. Eftirlitið telur að röksemdafærsla (andmæli) umbjóðanda yðar breyti ekki niðurstöðu eftirlitsins sem boðuð var í bréfi, dags. 28. nóvember sl. Eftirlitið telur að umbjóðandi yðar geti ekki verið í forsvari fyrir þá eftirlitsskyldu starfsemi sem hér um ræðir í kjölfar niðurstöðu héraðsdóms. Nauðsynlegt er að afturkalla starfsleyfi umbjóðanda yðar, dags. 14. janúar 2002, og gera kröfu til þess að hann víki úr stjórn [X] ehf. og hætti sem daglegur stjórnandi miðlunarinnar sbr. ákvæði laga um miðlun vátrygginga nr. 32/2005. [X] mun þurfa að grípa til ráðstafana í kjölfar afturköllunar starfsleyfis og ráða nýjan aðila sem uppfyllir skilyrði 16.–17. gr. laga um miðlun vátrygginga.

Áfrýjun niðurstöðu héraðsdóms kemur ekki í veg fyrir afturköllun starfsleyfis þrátt fyrir 139. gr. laga um meðferð opinberra mála nr. 19/1991. Hér er um hlutlægt hæfisskilyrði að ræða en ekki matskennda ákvörðun. Eftirlitið telur ekki mögulegt að vera í biðstöðu þar til niðurstaða áfrýjunar liggur fyrir. Ríkir hagsmunir viðskiptavina [X] og trúverðugleiki fjármálamarkaðar og orðsporsáhætta umbjóðanda yðar kalla á ráðstafanir þ.e. afturköllun eða skil á starfsleyfi og ráðningu á nýjum aðila til að [X] uppfylli skilyrði starfsleyfis.

Líkt og getið var í nefndu bréfi 28. nóvember sl., þá tekur frestun fullnustu dóms um refsingu og önnur viðurlög vegna áfrýjunar einungis til refsingar og annarra viðurlaga vegna þeirrar ákæru sem útgefin var en ekki til starfsleyfis til vátryggingamiðlunar samkvæmt lögum um miðlun vátrygginga. Í því sakamáli sem hér um ræðir var ekki fjallað um hvort afturkalla skuli starfsleyfi. Hæfi á grundvelli laga um miðlun vátrygginga ber að meta sjálfstætt hverju sinni samkvæmt 15.–17. gr. laganna. Í því máli sem hér er til umræðu liggur dómsniðurstaða fyrir þrátt fyrir áfrýjun. Dómsniðurstaða héraðsdóms mun sæta endurskoðunar Hæstaréttar og í kjölfar niðurstöðu hans mun réttarstaða umbjóðanda yðar verða endurmetin.“

Síðan segir svo í bréfinu:

„Framanrituðu til viðbótar er rétt að huga að hæfi umbjóðanda yðar samkvæmt matskenndu ákvæði 2. mgr. 15.gr., sbr. 2. mgr. 16. gr. laga um miðlun vátrygginga.

Að fenginni dómsniðurstöðu héraðsdóms er umbjóðandi yðar ekki lengur hæfur til þess að hafa útgefið starfsleyfi og sitja í stjórn eftirlitsskylds félags á fjármálasviði. Ríkar kröfur eru gerðar til hæfis framkvæmdastjóra og stjórnarmanna fyrirtækja á fjármálamarkaði. Fjármálaeftirlitið hefur ekki svigrúm til að komast að annarri niðurstöðu. Ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um rannsóknarregluna, jafnræðisreglu og meðalhófsreglu og umfjöllun yðar um 2. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar og um Mannréttindadómstól Evrópu hafa ekki leitt til annarrar niðurstöðu. Eftirlitið telur að hæfi forsvarsaðila eftirlitsskyldrar starfsemi verði að vera hafið yfir vafa. Sá sem dæmdur hefur verið sekur um refsiverðan verknað í héraðsdómi uppfyllir ekki lengur hæfisskilyrði 15. gr., sbr. og 1. mgr. 17. gr. laga um miðlun vátrygginga. Fjármálaeftirlitið telur að röksemdafærsla yðar í nefndu bréfi eigi ekki við þegar rætt er um eftirlitsskylda starfsemi á fjármálasviði. Verndun viðskiptavina og rík ábyrgð eftirlitsskyldra aðila gera kröfu til þess að starfsleyfið verði afturkallað, að því er telja verður.

[...]

Að fenginni sakfellingu héraðsdóms eru hæfisreglur ekki lengur uppfylltar og óásættanlegt að bíða framvindu áfrýjunar. Minnt er á þá ríku ábyrgð sem fylgir eftirlitsskyldri starfsemi þar sem tilgangur laga er verndun hagsmuna viðskiptamanna viðkomandi.“

Í kafla bréfs Fjármálaeftirlitsins sem ber yfirskriftina „[f]yrirhuguð afturköllun starfsleyfis, aukin[n] andmælaréttur og möguleg innlögn starfsleyfis“ segir síðan:

„Með vísan til framanritaðs og fyrirliggjandi gagna hefur Fjármálaeftirlitið í hyggju að afturkalla starfsleyfi umbjóðanda yðar með vísan til 4. tl. 1. mgr. 34. gr. laga um miðlun vátrygginga. Fyrirhugað er að leita eftir samþykki stjórnar Fjármálaeftirlitsins fyrir afturköllun starfsleyfis sbr. 2. mgr. 4. gr. laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi nr. 87/1998. Auk afturköllunar starfsleyfis umbjóðanda yðar verður sú krafa gerð að hann hætti sem framkvæmdastjóri og stjórnarmaður [X]. [...] Ákvörðun um afturköllun verður endurskoðuð að fenginni niðurstöðu Hæstaréttar.

Ákvörðun um afturköllun starfsleyfis verður tilkynnt umbjóðanda yðar en jafnframt verður hún birt með tilkynningu í Lögbirtingablaði og auglýsingu í fjölmiðlum sbr. 35. gr. nefndra laga um miðlun vátrygginga. Ákvörðun um afturköllun starfsleyfis er unnt að vísa til kærunefndar sbr. 18. gr. laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi nr. 87/1998.

Með hliðsjón af framanrituðu og ákvæðum 10.–13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, er umbjóðanda yðar veitt aukið tækifæri til að grípa til viðeigandi ráðstafana þ.e. annað hvort að rökstyðja ítarlegar afstöðu sína, að teknu tilliti til framanritaðs, eða að skila inn starfsleyfi sínu og koma þannig í veg fyrir afturköllun.“

A fékk frest til 5. janúar 2006 til að senda athugasemdir til Fjármálaeftirlitsins vegna ofangreinds bréfs þess. Hann nýtti sér ekki þann möguleika þar sem hann tilkynnti með bréfi, dags. 5. janúar 2006, að hann hefði ákveðið að skila inn leyfi sínu til miðlunar vátrygginga sem útgefið var þann 14. janúar 2002. Í bréfinu sagði hann meðal annars þetta:

„Með bréfi þessu skila ég undirritaður inn til Fjármálaeftirlitsins leyfi mínu til miðlunar vátrygginga sem útgefið var þann 14. janúar 2002.

Ástæður þessa eru þær, eins og yður er kunnugt, að ég var nú á haustdögum með dómi Héraðsdóms Reykjavíkur fundinn sekur um brot gegn lögum um staðgreiðslu opinberra gjalda og almennum hegningarlögum og hefur Fjármálaeftirlitið talið, gegn andmælum mínum, að mig bresti nú hæfi að lögum til handhafnar ofangreinds leyfis í kjölfar þeirrar sakfellingar. Hefur Fjármálaeftirlitið í því sambandi talið að áfrýjun mín á ofangreindum dómi, sem hefur það að markmiði að hnekkja umræddri sakfellingu, hafi engin áhrif í þessu sambandi, og hefur í bréfaskiptum sínum við lögmann minn lýst því yfir að það telji af þessum sökum fullnægt efnisskilyrðum laga um miðlun vátrygginga fyrir því að svipta mig starfsleyfi sínu. Með bréfi Fjármálaeftirlitsins frá 21. desember sl. var mér tilkynnt að stofnunin hygðist svipta mig umræddu starfsleyfi, en mér jafnframt gefinn kostur á að skila leyfinu inn af sjálfsdáðum áður en til þess kæmi og var mér gefinn frestur til dagsins í dag í því skyni.

Rétt er að taka það fram, að í skilum mínum á leyfi mínu nú felst ekki viðurkenning á þeim sjónarmiðum sem liggja til grundvallar ofangreindri skoðun Fjármálaeftirlitsins, en ég tel þau ekki eiga við hvað kringumstæður mínar snertir og að beiting þeirra sé án fullnægjandi lagastoðar. Hins vegar þykir mér ekki fært annað nú, í ljósi þrýstings frá Fjármálaeftirlitinu, en að skila inn leyfi mínu þar sem formleg svipting starfsleyfis og sú opinbera umræða sem af hlytist myndi valda ómældu tjóni á rekstri fyrirtækis míns, [X] ehf. Er ákvörðun mín um að skila leyfi mínu inn fyrst og fremst tekin til að vernda hagsmuni þess.“

Auk þess að skila inn starfsleyfi sínu lét A af setu í stjórn fyrirtækis síns og hætti sem framkvæmdastjóri þess.

III. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég bréf til Fjármálaeftirlitsins, dags. 21. mars 2006. Í bréfinu óskaði ég eftir því, með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að Fjármálaeftirlitið léti mér í té öll gögn málsins, þ. á m. vinnuskjöl og önnur gögn sem veittu upplýsingar um hvernig háttað væri meðferð málsins hjá stofnuninni. Í bréfinu óskaði ég jafnframt eftir afstöðu Fjármálaeftirlitsins, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, til þess hvort skilja bæri bréfleg samskipti stofnunarinnar við lögmann A á þá leið að stofnunin hefði með þeim lagt að A að skila inn starfsleyfi sínu og einnig lýst þeirri efnislegu afstöðu að afturkalla bæri starfsleyfi hans enda skilyrði til þess samkvæmt lögum nr. 32/2005, um miðlun vátrygginga, uppfyllt. Þá óskaði ég eftir upplýsingum um hvort Fjármálaeftirlitið hefði borið mál A undir stjórn Fjármálaeftirlitsins áður en bréf stofnunarinnar, dags. 21. desember 2005, var ritað. Enn fremur óskaði ég eftir almennum upplýsingum um hvernig háttað væri undirbúningi máls af hálfu Fjármálaeftirlitsins þegar fyrir lægi að taka ákvörðun sem áskilið væri samkvæmt lögum og reglum að lögð væri fyrir stjórnina til samþykktar eða synjunar. Vegna þessara fyrirspurna minna tók ég fram að ég hefði í huga þau ummæli um hlutverk stjórnar stofnunarinnar sem fram komu í athugasemdum við 4. gr. þess frumvarps sem síðar varð að lögum nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi.

Hefði mál A ekki verið lagt fyrir stjórnina áður en bréfið frá 21. desember 2005 var sent, óskaði ég að síðustu í fyrirspurnarbréfi mínu eftir afstöðu Fjármálaeftirlitsins til þess hvort sú málsmeðferð hefði fullnægt lagafyrirmælum 2. mgr. 4. gr. laga nr. 87/1998, sbr. 4. gr. í reglum stjórnar um störf hennar, um að endanlegt vald til ákvörðunar „um að leggja til afturköllun starfsleyfis“ væri í höndum stjórnarinnar. Í lok bréfsins tók ég fram að athugun mín beindist nánar tiltekið að því hvort Fjármálaeftirlitinu væri í ljósi 2. mgr. 4. gr. laga nr. 87/1998 heimilt að leggja að eftirlitsskyldum aðila að leggja inn starfsleyfi á grundvelli þeirrar afstöðu stofnunarinnar að afturkalla bæri leyfið, sem lýst væri með eindregnum hætti við aðilann, án þess að mál hans hefði áður verið borið undir stjórn stofnunarinnar sem tæki hina endanlegu ákvörðun í málum af þessu tagi.

Fjármálaeftirlitið svaraði ofangreindu fyrirspurnarbréfi mínu með bréfi, dags. 28. apríl 2006. Í bréfinu sagði Fjármálaeftirlitið að það gætti þess lögum samkvæmt að skilyrði starfsleyfis væru jafnan fyrir hendi þ. á m. varðandi hæfi aðila. Í því sambandi mætti vísa til laga um miðlun vátrygginga nr. 32/2005 og 10. gr. laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi nr. 87/1998. Nefnd 10. gr. bæri yfirskriftina athugasemdir og úrbætur. Þess væri getið í greininni að ef í ljós kæmi að eftirlitsskyldur aðili fylgdi ekki lögum eða öðrum reglum sem giltu um starfsemi þá skyldi Fjármálaeftirlitið krefjast þess að úr yrði bætt. Samskipti eftirlitsins við aðila málsins hefðu verið liður í eftirfylgni nefndra laga. Í bréfinu segir jafnframt svo:

„2)Andmælaréttur.

Umboðsmaður óskar eftir afstöðu Fjármálaeftirlitsins til þess „hvort skilja beri bréfleg samskipti stofnunarinnar við lögmann [A] á þá leið að stofnunin hafi með þeim lagt að [A] að skila starfsleyfi sínu og einnig lýst þeirri efnislegu afstöðu að afturkalla bæri starfsleyfi hans enda skilyrði til þess samkvæmt lögum nr. 32/2005 uppfyllt“.

Fjármálaeftirlitið hafði reglur um vandaða stjórnsýsluhætti að leiðarljósi við skoðun máls þessa. Stjórn eftirlitsins var upplýst um málið á stjórnarfundi sem haldinn var 20. desember 2005. Engar athugasemdir komu fram.

Fjármálaeftirlitið telur sig ekki hafa lagt að [A] að skila inn starfsleyfi en hann var upplýstur um að eftirlitið hefði í hyggju að leggja til við stjórn að starfsleyfi yrði afturkallað að gættum andmælarétti viðkomandi. Með bréfi eftirlitsins, dags. 21. desember sl., var [A] og lögmanni hans veitt aukið tækifæri til að grípa til viðeigandi ráðstafana þ.e. annað hvort að rökstyðja ítarlegar afstöðu sína eða skila inn starfsleyfinu og koma þannig í veg fyrir að það myndi geta reynt á afturköllun starfsleyfis. Afturköllun starfsleyfis er íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun sem m.a. er birt í fjölmiðlum. Það var því mikilvægt að [A] gerði sér grein fyrir réttarstöðu sinni og hvernig eftirlitið hefði í hyggju að bregðast við í kjölfar niðurstöðu Héraðsdóms Reykjavíkur þann 31. október 2005.

[A] valdi þann kost að skila starfsleyfinu í stað þess að rökstyðja sjónarmið sitt betur. Þannig kom hann í veg fyrir að það reyndi á töku stjórnvaldsákvörðunar um afturköllun starfsleyfis. Jafnframt kom hann í veg fyrir málskot til kærunefndar samkvæmt 18. gr. laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi nr. 87/1998.

Fjármálaeftirlitið telur að því sé heimilt að upplýsa eftirlitsskyldan aðila fyrirfram um þá afstöðu að skilyrði séu talin fyrir afturköllun starfsleyfis miðað við fyrirliggjandi gögn máls og að miðað sé við að leggja fyrir stjórn eftirlitsins að taka afstöðu til þess. Einnig sé heimilt að benda aðila á að geri hann ekki ágreining um það geti hann skilað inn starfsleyfinu en ef hann er ósammála þá geti hann komið að frekari andmælum. Af bréfi Fjármálaeftirlitsins þann 21. desember sl. var ennfremur ljóst að endanleg ákvörðun hafði ekki verið tekin. Jafnframt var bent á kæruleið til frekari upplýsinga. Að áliti eftirlitsins er þetta verklag í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttar, ákvæði laga um miðlun vátrygginga nr. 32/2005 og lög um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi nr. 87/1998 og gefur hinum eftirlitsskylda aðila aukið tækifæri til að andmæla mögulegri afturköllun starfsleyfis enda hafði hann beinlínis kallað eftir frekari rökstuðningi. Að síðustu ber að hafa í huga að hér er um eftirlitsskyldan aðila að ræða sem þekkir til þeirra regl[n]a sem hér um ræðir t.d. varðandi töku ákvarðana um afturköllun starfsleyfis, kærunefnd o.s.frv.

3) Aðkoma stjórnar.

a) Umboðsmaður spyr hvort Fjármálaeftirlitið hafi borið mál [A] undir stjórn eftirlitsins áður en bréf þess, dags. 21. desember 2005, var ritað. Sem fyrr segir var stjórn eftirlitsins kynnt vinna vegna máls þessa á stjórnarfundi sem haldinn var þann 20. desember sl. Engar athugasemdir komu fram um hvernig eftirlitið stæði að vinnslu máls þessa.

Í fundargerð st[j]órnarfundarins 20. desember sl., var eftirfarandi getið vegna máls þessa:

„4.7. Mál [A].

JFJ skýrði frá nýlegum héraðsdómi sem snertir stjórnendur [Y] hf. vátryggingamiðlunar. Einn stjórnendanna, [A], er með starfsleyfi sem vátryggingamiðlari og til álita er að svipta hann starfsleyfinu í kjölfar umrædds dóms. Málið er í skoðun hjá FME.“

b) Umboðsmaður óskar eftir almennum upplýsingum um hvernig háttað er undirbúningi máls af hálfu eftirlitsins „þegar fyrir liggur að taka ákvörðun sem áskilið er að lögð sé fyrir stjórn“ eftirlitsins til samþykktar eða synjunar. Fram kemur að umboðsmaður hafi vegna þessa í huga hlutverk stjórnar með hliðsjón af ummælum í athugasemdum við 4. gr. þess frumvarps sem síðar varð að lögum nr. 87/1998.

Þegar til afgreiðslu er mál sem bera þarf undir stjórn til ákvörðunar þá eru málsatvik og gögn kynnt fyrir stjórninni. Stjórninni voru kynnt efnisatriði máls þessa og að hæfi aðila væri til skoðunar og þ.a.l. að málið gæti komið til ákvörðunar stjórnar. Stjórnin tekur ákvörðun um aðgerðir af þessu tagi gagnvart hinum eftirlitsskylda aðila að fenginni tillögu forstjóra. Í því tilviki sem hér er til umræðu reyndi ekki á slíka ákvörðun því starfsleyfinu var skilað.

Eftirlitið telur að samskipti forstjóra og starfsmanna gagnvart stjórn eftirlitsins séu í fullu samræmi við lög 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi með tilliti til athugasemda frumvarpsins.“

Með bréfi, dags. 28. apríl 2006, til lögmanns A gaf ég honum kost á að senda mér athugasemdir sem hann teldi ástæðu til að gera vegna ofangreinds bréfs Fjármálaeftirlitsins. Athugasemdir hans bárust mér 15. maí 2006.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1.

Eins og áður er rakið beinist athugun mín á kvörtun máls þessa eingöngu að því hvort Fjármálaeftirlitið hafi í bréfasamskiptum við lögmann A, áður en A tók ákvörðun um að skila inn starfsleyfi sínu, gengið lengra en samrýmst gat lagareglum um starfsheimildir eftirlitsins án þess að stjórn eftirlitsins hefði fjallað með fullnægjandi hætti um hvort skilyrði væru til að afturkalla starfsleyfi hans sem vátryggingamiðlara með því að lýsa yfir að A væri ekki lengur hæfur til þess að hafa slíkt starfsleyfi. Jafnframt beinist athugun mín að því hvernig háttað var aðkomu stjórnar Fjármálaeftirlitsins að máli A en samkvæmt þeim reglum sem gilda um starfsemi Fjármálaeftirlitsins skal bera undir stjórnina ákvörðun um að leggja til afturköllun starfsleyfis eftirlitsskylds aðila.

2.

A hafði leyfi til þess að starfa sem vátryggingamiðlari hér á landi samkvæmt 81. gr. laga nr. 60/1994, um vátryggingastarfsemi, með síðari breytingum, og var leyfið bundið við miðlun frumtrygginga í heild samkvæmt 22. og 23. gr. laganna, sbr. leyfisbréf viðskiptaráðherra um það efni, dags. 14. janúar 2002. Í IX. kafla ofangreindra laga voru ákvæði um vátryggingamiðlun. Sá kafli féll úr gildi þegar lög nr. 32/2005, um miðlun vátrygginga, tóku gildi.

Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 32/2005, um miðlun vátrygginga, er með miðlun vátrygginga átt við starfsemi sem felst í að kynna, bjóða fram eða undirbúa með öðrum hætti samninga um vátryggingu, að koma á slíkum samningum eða að aðstoða við framkvæmd slíkra samninga, einnig þegar krafa um vátryggingabætur er sett fram. Í II. kafla laganna eru ákvæði um veitingu starfsleyfis vátryggingamiðlara. Í 1. mgr. 6. gr. er kveðið á um að Fjármálaeftirlitið veiti vátryggingamiðlara starfsleyfi samkvæmt lögunum. Ákvæði um hæfiskröfur vátryggingamiðlara eru í III. kafla laganna. Ákvæði 15. gr. lýtur að hæfisskilyrðum einstaklings. Í 1. mgr. og 2. mgr. 15. gr. segir svo:

„Einstaklingur sem stundar vátryggingamiðlun skal vera lögráða og vera búsettur hér á landi. Hann má ekki á síðustu fimm árum hafa verið úrskurðaður gjaldþrota eða í tengslum við atvinnurekstur hlotið dóm fyrir refsiverðan verknað samkvæmt almennum hegningarlögum, þessum lögum eða lögum um hlutafélög, einkahlutafélög, bókhald, ársreikninga, gjaldþrot eða opinber gjöld eða þeim sérlögum sem gilda um aðila sem lúta opinberu eftirliti með fjármálastarfsemi.

Einstaklingur sem stundar vátryggingamiðlun skal búa yfir nægilegri þekkingu og starfsreynslu til að geta sinnt starfi sínu á tilhlýðilegan hátt. Hann má ekki hafa sýnt af sér háttsemi sem gefur tilefni til að ætla að hann misnoti aðstöðu sína eða skaði starfsemina.“

Um afturköllun starfsleyfis vátryggingamiðlara eru ákvæði í VII. kafla. Ákvæði 4. tölul. 1. mgr. 34. gr. varðar hæfi og er svohljóðandi:

„Fjármálaeftirlitið getur afturkallað starfsleyfi vátryggingamiðlara þegar vátryggingamiðlari eða starfsfólk hans uppfyllir ekki hæfisskilyrði sem fram koma í 15.–17. gr.“

Í athugasemdum við 34. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 32/2005 sagði meðal annars svo:

„Í greininni eru talin upp helstu tilvik sem leitt geta til afturköllunar starfsleyfis vátryggingamiðlara. Lagt er til í 1. mgr. að um sé að ræða heimild Fjármálaeftirlitsins til að afturkalla starfsleyfi, fremur en skyldu. Ástæðan er sú að afturköllun er íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun sem veltur á mati og er því eðlilegt að Fjármálaeftirlitið hafi svigrúm til að meta hvort beitt skuli afturköllun eða öðrum vægari úrræðum.“ (Alþt. 2004–2005, A-deild, bls. 4005.)

Samkvæmt 1. mgr. 59. gr. laga nr. 32/2005 hefur Fjármálaeftirlitið eftirlit með starfsemi samkvæmt lögunum, nema annað leiði af lögum eða alþjóðasamningum sem Ísland er aðili að. Um eftirlitið fer samkvæmt ákvæðum laganna, laga um vátryggingastarfsemi og laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Í 1. mgr. 8. gr. laga nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, segir að Fjármálaeftirlitið skuli fylgjast með að starfsemi eftirlitsskyldra aðila sé í samræmi við lög, reglugerðir, reglur eða samþykktir sem um starfsemina gilda og að starfsemin sé að öðru leyti í samræmi við heilbrigða og eðlilega viðskiptahætti.

Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. laga nr. 87/1998 er Fjármálaeftirlitið ríkisstofnun og lýtur sérstakri stjórn. Stofnunin heyrir undir viðskiptaráðherra. Í 1. mgr. 4. gr. sömu laga segir að með yfirstjórn Fjármálaeftirlitsins fari þriggja manna stjórn sem viðskiptaráðherra skipi til fjögurra ára í senn. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. er hlutverk stjórnar Fjármálaeftirlitsins að móta áherslur í starfi og fylgjast með starfsemi og rekstri þess. Jafnframt er í málsgreininni kveðið á um að meiri háttar ákvarðanir skuli bera undir stjórnina til samþykktar eða synjunar. Í athugasemdum við 4. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 87/1998 segir meðal annars eftirfarandi:

„Þó Fjármálaeftirlitið falli undir viðskiptaráðherra er honum ekki ætlað að hafa efnisleg eða fagleg afskipti af starfsemi stofnunarinnar. Því er nauðsynlegt að sérstök stjórn fari með yfirstjórn stofnunarinnar og hafi eftirlit með starfseminni. Þannig er stjórninni ætlað að taka þátt í mikilvægum ákvörðunum sem varða eftirlit og aðgerðir gagnvart eftirlitsskyldum aðilum. Í því ljósi má líta á stjórnina sem ákveðinn öryggisventil gagnvart fjármagnsmarkaðnum, sem meðal annars tryggi að meðalhófs sé gætt í öllum aðgerðum. Ekki er gert ráð fyrir að eftirlitsskyldir aðilar eigi fulltrúa í stjórn Fjármálaeftirlitsins. Stjórninni er ætlað mikið vald við ákvarðanatöku og væri óeðlilegt ef fulltrúar eftirlitsskyldra aðila væru settir í þá stöðu að þurfa að taka afstöðu til slíkra aðgerða.

[...]

Stjórninni er ætlað að móta samskipti sín við forstjóra og starfsmenn og mun hún skilgreina nánar hvað átt er við með meiri háttar ákvörðunum í 2. mgr., sbr. og ákvæði III. kafla. Meðal ákvarðana sem teljast verða meiri háttar eru ákvarðanir sem getið er í 11. gr., staðfesting opinberra reglna sem Fjármálaeftirlitinu er falið að setja o.fl. Ráðherra getur kveðið nánar á um þetta í reglugerð ef þess er talin þörf.“ (Alþt. 1997–1998, A-deild, bls. 3961.)

Af hinum tilvitnuðu orðum má ráða að það sé afstaða löggjafans að stjórn Fjármálaeftirlitsins taki þátt í mikilvægum ákvörðunum sem varði eftirlit og aðgerðir gagnvart eftirlitsskyldum aðilum. Stjórnin sé ákveðinn öryggisventill gagnvart fjármagnsmarkaðnum sem tryggi að meðalhófssjónarmiða sé gætt í aðgerðum Fjármálaeftirlitsins. Hún eigi að hafa mikið vald við ákvarðanatöku. Einnig er ljóst af athugasemdunum að löggjafinn hefur ákveðið að fela stjórninni það hlutverk að skilgreina hvaða ákvarðanir teljast meiri háttar í skilningi 2. mgr. 4. gr. laga nr. 87/1998. Hún hefur sett reglur um störf sín og tóku þær gildi 20. júní 2000. Í reglunum er kveðið á um hlutverk hennar, hæfi stjórnarmanna og stjórnarfundi. Í 1. gr. reglnanna er mælt fyrir um „verkaskiptingu stjórnar og forstjóra“ með svohljóðandi hætti:

„Stjórn Fjármálaeftirlitsins fjallar um þau málefni sem greinir í reglum þessum. Forstjóri ber ábyrgð gagnvart stjórninni, annast daglega stjórn á starfsemi og rekstri stofnunarinnar og tekur ákvarðanir fyrir hönd hennar í öðrum málum en þeim sem stjórnin tekur ákvarðanir um samkvæmt þessum reglum.“

Í 3. gr. reglnanna segir svo:

„Stjórnin mótar áherslur í starfi og skipulagi Fjármálaeftirlitsins og staðfestir skipurit fyrir stofnunina. Þá skal stjórnin fjalla um verkáætlanir sem gerðar skulu eigi sjaldnar en hálfsárslega.

Stjórnin fylgist með starfsemi og verkefnum stofnunarinnar. Skal forstjóri gæta þess að stjórnin sé á hverjum tíma upplýst um helstu þætti í starfsemi stofnunarinnar.“

Í 4. gr. reglnanna er meðal annars ákvæði sem lýtur að ákvörðunum stjórnar í meiri háttar málum. Í 1. mgr. 4. gr. segir svo:

„Meiri háttar ákvarðanir skal bera undir stjórnina til samþykktar eða synjunar. Til meiri háttar ákvarðana teljast einkum eftirfarandi ákvarðanir:

[...]

- Ákvörðun um að leggja til afturköllun starfsleyfis eftirlitsskylds aðila.“

Samkvæmt þessu verður að líta svo að stjórn Fjármálaeftirlitsins hafi skilgreint það nánar að undir hugtakið „meiri háttar ákvarðanir“ í merkingu 2. mgr. 4. gr. laga nr. 87/1998 falli ákvarðanir um afturköllun starfsleyfis eftirlitsskylds aðila. Á grundvelli eyðuákvæðis 1. mgr. 59. gr. laga nr. 32/2005 er það því stjórn Fjármálaeftirlitsins sem tekur ákvarðanir um hvort starfsleyfi vátryggingamiðlara verði afturkallað á grundvelli heimildarákvæðis 4. tölul. 1. mgr. 34. gr. laga nr. 32/2005, um miðlun vátrygginga. Stjórnin er því að lögum ein bær til að ákveða það hvort taka eigi íþyngjandi ákvörðun um afturköllun starfsleyfis. Í þessu valdi felst að það er í hennar verkahring að taka efnislega afstöðu til þess hvort skilyrði afturköllunar starfsleyfis séu uppfyllt.

Athugun mín í málinu beinist að því hvort fullnægt hafi verið skilyrði um aðkomu stjórnar Fjármálaeftirlitsins við þá málsmeðferð sem stofnunin viðhafði í kjölfar uppkvaðningar Héraðsdóms Reykjavíkur 31. október 2005. Áður en ég tek afstöðu til þessa álitaefnis er nauðsynlegt að fjalla um hvort Fjármálaeftirlitið hafi í bréfasamskiptum við lögmann A, áður en A tók ákvörðun um að skila inn starfsleyfi sínu, lýst þeirri eindregnu afstöðu að skilyrði væru til að afturkalla starfsleyfi hans sem vátryggingamiðlara enda væri A ekki lengur hæfur til þess að hafa slíkt starfsleyfi. Að fyrrnefnda álitaefninu verður vikið í kafla IV.4.

3.

Eins og vikið er að í kafla II sendi Fjármálaeftirlitið tvö bréf til lögmanns A. Í fyrirspurnarbréfi mínu frá 21. mars 2006 óskaði ég meðal annars eftir afstöðu Fjármálaeftirlitsins til þess hvort skilja bæri bréfleg samskipti stofnunarinnar við lögmann A á þá leið að stofnunin hefði lýst þeirri efnislegu afstöðu að afturkalla bæri starfsleyfi hans með vísan til að skilyrði til þess samkvæmt lögum nr. 32/2005 væru uppfyllt. Í bréfi Fjármálaeftirlitsins frá 28. apríl 2006, sem vikið er að í kafla III hér að framan, kom fram að stofnunin teldi að sér væri heimilt að upplýsa eftirlitsskyldan aðila fyrirfram um þá afstöðu að skilyrði væru talin fyrir afturköllun starfsleyfis miðað við fyrirliggjandi gögn máls og að miðað væri við að leggja fyrir stjórn eftirlitsins að taka afstöðu til þess. Einnig væri heimilt að benda aðila á að gerði hann ekki ágreining um það gæti hann skilað inn starfsleyfinu en ef hann væri ósammála þá gæti hann komið að frekari andmælum.

Af þessum skýringum Fjármálaeftirlitsins má ráða að stofnunin hafi lýst því viðhorfi sínu í bréfasamskiptum sínum við lögmann A að A fullnægði ekki lengur lögmæltum kröfum til að hafa starfsleyfi sem vátryggingamiðlari og því væru skilyrði afturköllunar fyrir hendi. Þessa ályktun má einnig draga af sjálfu efni bréfanna frá 28. nóvember 2005 og 21. desember 2005. Er þannig ekki annað að sjá af síðara bréfinu en að Fjármálaeftirlitið hafi þar lagt til grundvallar í kjölfar fyrrnefnds dóms Héraðsdóms Reykjavíkur að A uppfyllti ekki það skilyrði 1. mgr. 16. gr. laga nr. 32/2005 til setu í stjórn vátryggingamiðlara að mega ekki á undanförnum fimm árum hafa hlotið dóm fyrir refsiverðan verknað samkvæmt almennum lögum um opinber gjöld. Í bréfinu er þessari afstöðu stofnunarinnar lýst á þann veg að A sé „ekki lengur hæfur til þess að hafa útgefið starfsleyfi og sitja í stjórn eftirlitsskylds félags á fjármálasviði“ og að „Fjármálaeftirlitið [hafi] ekki svigrúm til að komast að annarri niðurstöðu.“ Í bréfinu segir auk þess að „áfrýjun niðurstöðu héraðsdóms [komi] ekki í veg fyrir afturköllun starfsleyfis.“ Er í því sambandi nefnt að umræddur áskilnaður 1. mgr 16. gr. feli í sér „hlutlægt hæfisskilyrði en ekki matskennda ákvörðun“ og stofnunin telji „ekki mögulegt að vera í biðstöðu þar til niðurstaða áfrýjunar [liggi] fyrir“. Í sama bréfi er enn fremur fullyrt af hálfu stofnunarinnar að „nauðsynlegt [sé] að afturkalla starfsleyfi“ A. Þá er í bréfi Fjármálaeftirlitsins til lögmanns A, dags. 28. nóvember 2005, lýst þeirri afstöðu að „mikilvægt“ sé að A „skili inn starfsleyfi sínu þar til endanleg niðurstaða Hæstaréttar [liggi] fyrir“ og ekki sé „ásættanlegt“ að A sé í „fyrirsvari fyrir eftirlitsskylda starfsemi“ fram að þeim tíma.

Það er meginregla íslensks réttar að stjórnsýslan sé lögbundin. Valdmörk stjórnvalda eru því bundin af lögum og er bærni stjórnvalda til að fjalla um ákveðin viðfangsefni nánar afmörkuð í þeim lagaheimildum sem gilda um starfsemi stjórnvaldsins. Þar kunna lög að gera ráð fyrir tiltekinni hlutverkaskiptingu og greina á milli ákvarðana sem ríkisstofnun getur tekið á ábyrgð forstöðumanns og þeirra sem að lögum eru á valdi stjórnar slíkrar stofnunar. Þegar um hinar síðarnefndu ákvarðanir er að ræða verður stofnun að leggja málsmeðferð og undirbúning að töku ákvörðunar af hálfu stjórnarinnar í þann farveg sem að réttu lagi miðar að því að gætt sé að þessum hlutverkabundnu valdmörkum, sjá til hliðsjónar Páll Hreinsson: Valdmörk stjórnvalda. Tímarit lögfræðinga, 4. hefti 2005, bls. 461. Þegar um íþyngjandi ákvarðanir er að ræða, sem kunna meðal annars að hafa í för með sér inngrip í atvinnuréttindi manna, tel ég að málsmeðferð stofnunar geti við þessar aðstæður ekki falið í sér að lýst sé eindreginni afstöðu gagnvart aðila til þess hver skuli vera niðurstaða máls, a.m.k. þegar um matskenndar ákvarðanir er að ræða, án þess að slík afstaða og málsmeðferð hafi verið borin undir stjórn stofnunar með fullnægjandi hætti. Í ljósi þess að það er í verkahring stjórnar Fjármálaeftirlitsins að taka ákvörðun um sviptingu starfsleyfis, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, og starfsreglur stjórnarinnar frá 20. júní 2000, tel ég að það viðhorf sem fram kemur í skýringum Fjármálaeftirlitsins til mín, að stofnuninni sé heimilt að upplýsa eftirlitsskyldan aðila fyrirfram um þá afstöðu að skilyrði séu talin fyrir afturköllun starfsleyfis, miðað við fyrirliggjandi gögn máls, standist ekki lög, a.m.k. ef þessar skýringar á að skilja með þeim hætti að stofnuninni sé þetta heimilt án þess að umrædd afstaða og málsmeðferð hafi áður verið borin undir stjórn stofnunarinnar með fullnægjandi hætti.

Með tilliti til þess sem fram kemur í bréfum Fjármálaeftirlitisins til lögmanns A er sérstök ástæða til að leggja áherslu á að eins og orðalag 4. tölul. 1. mgr. 34. gr. laga nr. 32/2005 ber með sér, og undirstrikað er í þeim athugasemdum frumvarpsins sem teknar eru upp hér að framan, er um að ræða heimild eftirlitsins til að afturkalla umrædd leyfi en ekki skyldu. Það hvort beita eigi þessari heimild þarf því að byggjast á mati á aðstæðum í hverju tilviki og það mat er samkvæmt gildandi reglum í höndum stjórnar stofnunarinnar. Fullyrðingar af því tagi sem koma fram í umræddum bréfum eftirlitsins voru heldur ekki að öllu leyti í samræmi við þann lagagrundvöll sem hugsanleg ákvörðun stofnunarinnar gat byggst á eins og nánar verður fjallað um í upphafi kafla IV.4.

Að þessu virtu þarf hér að taka til athugunar hvort sú eindregna afstaða sem lýst er af hálfu Fjármálaeftirlitsins í fyrrnefndum bréfum til lögmanns A hafi verið borin undir stjórn stofnunarinnar þannig að nægilega liggi fyrir, í samræmi við áskilnað laga nr. 87/1998, að hún hafi fallist á réttmæti afstöðu stofnunarinnar í máli A, og að hún yrði á því stigi málsins tilkynnt honum, eða a.m.k. að sýnilega verði ráðið af gögnum málsins að stjórnin hafi ekki gert athugasemdir við þá fyrirætlan.

4.

Áður en lengra er haldið vek ég athygli á því, í samræmi við ofangreindar athugasemdir, að ákvæði 34. gr. laga nr. 32/2005, sem ákvörðun um afturköllun starfsleyfis vátryggingamiðlara byggist á, gerir ekki ráð fyrir að leyfisskyldur aðili skuli í öllum tilvikum sviptur starfsleyfi sínu ef hann uppfyllir ekki skilyrði 15.–17. gr. laganna. Þess í stað er þar gengið út frá því, sbr. athugasemdir við ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögum nr. 32/2005 og raktar eru í kafla IV.2 hér að framan, að um matskennda ákvörðun sé að ræða þar sem tekin sé sérstaklega afstaða til þess hvort rétt sé að beita afturköllun eða öðrum vægari úrræðum. Þótt einstaklingur verði þannig að uppfylla skilyrði 2. málsl. 1. mgr. 16. gr. til að öðlast leyfi til að starfa sem vátryggingamiðlari er ekki þar með sagt að skylt sé að afturkalla starfsleyfi hans þegar það hæfiskilyrði fellur brott. Í máli A lá því fyrir að taka þurfti matskennda og íþyngjandi ákvörðun sem gat haft veruleg áhrif á atvinnuréttindi hans.

Í fyrirspurnarbréfi mínu frá 21. mars 2006 óskaði ég eftir upplýsingum um hvort Fjármálaeftirlitið hefði borið mál A undir stjórn þess áður en bréf stofnunarinnar, dags. 21. desember 2005, var ritað. Einnig óskaði ég eftir almennum upplýsingum um hvernig háttað væri undirbúningi máls af hálfu stofnunarinnar þegar fyrir lægi að taka ákvörðun sem áskilið væri samkvæmt lögum og reglum að lögð væri fyrir stjórnina til samþykktar eða synjunar. Í svarbréfi Fjármálaeftirlitsins frá 28. apríl 2006 til mín er efni fundargerðar stjórnar stofnunarinnar, sem varðar fund hennar 20. desember 2005, tekið orðrétt upp. Í fundargerðinni kom þetta fram:

„4.7. Mál [A].

JFJ skýrði frá nýlegum héraðsdómi sem snertir stjórnendur [Y] hf. vátryggingamiðlunar. Einn stjórnendanna, [A], er með starfsleyfi sem vátryggingamiðlari og til álita er að svipta hann starfsleyfinu í kjölfar umrædds dóms. Málið er í skoðun hjá FME.“

Einnig kom fram í svarbréfi Fjármálaeftirlitsins að þegar til afgreiðslu væri mál sem bera þyrfti undir stjórn til ákvörðunar þá væru málsatvik og gögn kynnt fyrir stjórninni. Stjórninni hefðu verið kynnt efnisatriði máls þessa og að hæfi aðila væri til skoðunar og þar af leiðandi að málið gæti komið til ákvörðunar stjórnar. Stjórnin tæki ákvörðun um aðgerðir af þessu tagi gagnvart hinum eftirlitsskylda aðila að fenginni tillögu forstjóra. Í því tilviki sem hér væri til umræðu reyndi ekki á slíka ákvörðun því starfsleyfinu var skilað.

Af efni ofangreindrar fundargerðar og ofangreindum orðum má ráða að mál A hafi verið kynnt stjórn Fjármálaeftirlitsins áður en bréf þess frá 21. desember 2005 var ritað. Stjórnin hafi verið upplýst um að mál A væri „í skoðun“. Hins vegar fæ ég ekki séð að stjórnin hafi verið beðin um að taka eða tekið afstöðu til þess hvort skilyrði væru uppfyllt til að afturkalla starfsleyfi A. Í því sambandi vek ég athygli á því að í 4. mgr. 7. gr. reglna um störf stjórnarinnar kemur fram að í fundargerð á stjórnarfundum skuli meðal annars koma fram „ákvarðanir sem teknar [séu] og upplýsingar sem nauðsynlegt er að fram komi vegna ákvörðunar“. Þá skuli í fundargerð „tilgreina þau gögn sem lögð [séu] fram á fundinum“.

Efni bréfs Fjármálaeftirlitsins frá 21. desember 2005 styður einnig þessa ályktun. Í bréfinu kom fram að Fjármálaeftirlitið hefði í hyggju að afturkalla starfsleyfi A með vísan til 4. tölul. 1. mgr. 34. gr. laga um miðlun vátrygginga. Síðan sagði svo:

„Fyrirhugað er að leita eftir samþykki stjórnar Fjármálaeftirlitsins fyrir afturköllun starfsleyfis sbr. 2. mgr. 4. gr. laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi.“

Með hliðsjón af þessu og framangreindri ályktun minni, sem ég dró af fundargerð stjórnarinnar og svari Fjármálaeftirlitsins frá 28. apríl 2006 við fyrirspurnarbréfi mínu, tel ég að mál A hafi ekki verið borið undir stjórnina þannig að fyrir liggi með fullnægjandi hætti, eins og gögnum máls þessa er hagað, að stjórnin hafi tekið afstöðu til afturköllunar starfsleyfis A eða að minnsta kosti sýnilega ekki gert athugasemd við þá ráðagerð Fjármálaeftirlitsins að kynna A þá afstöðu að skilyrði væru uppfyllt til að afturkalla starfsleyfi hans. Málsmeðferð Fjármálaeftirlitsins var því að þessu leyti ekki í samræmi við lög. Þar sem um skýra og lögbundna verkaskiptingu er að ræða sem útfærð hefur verið af hálfu stjórnar Fjármálaeftirlitsins í samræmi við 4. gr. laga nr. 87/1998, eins og hér að framan hefur verið lýst, er það nánar tiltekið álit mitt að Fjármálaeftirlitinu hafi ekki verið heimilt að leggja mál A í þann farveg sem gert var með bréfinu frá 21. desember 2005 án þess að valdbær aðili innan stofnunarinnar hefði tekið afstöðu til málsins með þeim hætti sem að framan er rakin. Ég ítreka þann skilning, sem ráða má af athugasemdum við 4. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 87/1998, að stjórn Fjármálaeftirlitsins skuli taka þátt í mikilvægum ákvörðunum sem varði eftirlit og aðgerðir gagnvart eftirlitsskyldum aðilum. Hún sé öryggisventill gagnvart fjármagnsmarkaðnum sem tryggi meðal annars að meðalhófs sé gætt í öllum aðgerðum Fjármálaeftirlitsins gagnvart eftirlitsskyldum aðilum. Þennan skilning á hlutverki sínu hefur stjórnin nánar útfært í umræddum reglum um störf hennar sem tóku gildi 20. júní 2000, sbr. 1., 3. og 4. gr.

Ég tek loks fram að ég geri almennt ekki athugasemdir við að starfsmenn ríkisstofnunar upplýsi aðila máls um leiðir og úrræði sem til greina kemur að beita í máli hans þótt endanlegt ákvörðunarvald sé í höndum sjálfstæðrar stjórnar, enda sé jafnan gætt varfærni í þeim efnum og réttaröryggisreglna stjórnsýslulaga. Öðru máli gegnir hins vegar um þau tilvik þar sem stofnunin tekur við slíkar aðstæður beinlínis fyrirfram afstöðu til endanlegs efnis ákvörðunar út frá atvikum máls án þess að slík afstaða og málsmeðferð hafi verið borin með fullnægjandi hætti undir stjórn stofnunarinnar sem fer með hinar lögbundnu valdheimildir til að taka slíkar ákvarðanir. Sem fyrr greinir á þetta ekki síst við þegar um er að ræða íþyngjandi ákvörðun sem byggð er á mati stjórnvalds. Í þessu sambandi ítreka ég að stjórn Fjármálaeftirlitsins hefur í 1. gr. reglna um störf stjórnarinnar mælt fyrir um verkaskiptingu stjórnar og forstjóra þar sem ítrekað er að forstjóri taki ákvarðanir fyrir hönd stofnunarinnar í öðrum málum en þeim sem stjórnin tekur ákvarðanir um samkvæmt reglunum. Skilja verður það ákvæði í 2. mgr. 3. gr., að forstjóri skuli gæta þess að stjórnin sé á hverjum tíma upplýst um helstu þætti í starfsemi stofnunarinnar, í ljósi þessarar verkaskiptingar þannig að ríkari skyldur hvíli á forstjóra að þessu leyti þegar stofnunin undirbýr ákvarðanir sem stjórnin er ein bær til að taka.

5.

Samkvæmt fyrri málslið 2. mgr. 4. gr. laga nr. 87/1998 er það hlutverk stjórnar Fjármálaeftirlitsins að móta áherslur í starfi og fylgjast með starfsemi og rekstri stofnunarinnar. Þessu hlutverki stjórnarinnar er nánar lýst í athugasemdum að baki ákvæðinu á þá leið að stjórninni sé ætlað „að móta samskipti sín við forstjóra og starfsmenn“. Þá skal hún skilgreina nánar hvaða ákvarðanir teljast „meiri háttar“ í merkingu 2. mgr. 4. gr. laga nr. 87/1998 en það hefur hún gert í áðurnefndum reglum stjórnar sem tóku gildi 20. júní 2000. Í 3. gr. reglnanna er tekið fram að stjórnin móti áherslur í starfi og skipulagi Fjármálaeftirlitsins og staðfesti skipurit fyrir stofnunina. Þá fylgist hún með starfsemi og verkefnum stofnunarinnar.

Mál það sem hér hefur verið til umfjöllunar færir heim sanninn um nauðsyn þess að Fjármálaeftirlitið hagi meðferð mála, þar sem stjórnin hefur ein ákvörðunarvaldið, á þá leið að gætt sé að þeim hlutverkabundnu valdmörkum á milli stjórnarinnar og forstjóra sem lög nr. 87/1998 og reglur stjórnarinnar mæla fyrir um. Í 19. gr. laga nr. 87/1998 er mælt fyrir um heimild fjármálaráðherra til að setja reglugerð um starfsemi Fjármálaeftirlitsins. Hvað sem því ákvæði líður tel ég að eins og hlutverki stjórnarinnar er lýst í 4. gr. laga nr. 87/1998 og athugasemdum við það ákvæði hafi stjórnin svigrúm til að móta tilteknar verklags- eða leiðbeiningarreglur um hvernig háttað skuli samskiptum stofnunarinnar og stjórnarinnar við meðferð mála þar sem stjórnin er ein bær til að taka hina endanlegu ákvörðun, sé það á annað borð talið nauðsynlegt í ljósi atvika máls þessa. Ég tel rétt að beina þeim tilmælum til stjórnar Fjármálaeftirlitsins að tekið verði til athugunar hvort stjórnin eigi að huga að endurskoðun gildandi reglna um störf hennar og þá að lagt sé mat á hvort ástæða sé til að móta reglur af þeim toga.

V. Niðurstaða.

Samkvæmt því sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að Fjármálaeftirlitinu hafi að lögum ekki verið heimilt að leggja mál A í þann farveg sem gert var með bréfi þess, dags. 21. desember 2005, enda bar stofnuninni áður að leggja þá eindregnu afstöðu sína um niðurstöðu málsins sem þar kemur fram fyrir stjórn stofnunarinnar sem ein var bær til að taka endanlega ákvörðun í málinu. Málsmeðferð Fjármálaeftirlitsins var því ekki í samræmi við lög.

Í máli þessu liggur fyrir að A lagði inn starfsleyfi sitt í framhaldi af málsmeðferð Fjármálaeftirlitsins sem rædd er í þessu áliti. Eins og málið liggur fyrir tel ég ekki forsendur til þess af minni hálfu að beina þeim tilmælum til Fjármálaeftirlitsins að það taki mál A til endurskoðunar, komi fram beiðni þess efnis frá honum. Það verður að vera verkefni dómstóla að skera úr því hvort A eigi að lögum rétt til skaðabóta eða eftir atvikum annarra úrræða.

Ég beini þeim tilmælum til Fjármálaeftirlitsins að það taki framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í þessu áliti. Þá beini ég þeim tilmælum til stjórnar Fjármálaeftirlitsins að tekið verði til athugunar hvort endurskoða eigi gildandi reglur um störf hennar og þá að lagt verði mat á hvort ástæða sé til að móta verklags- og leiðbeiningarreglur um hvernig háttað skuli samskiptum stofnunarinnar og stjórnar við meðferð mála þar sem stjórnin er ein bær til að taka hina endanlegu ákvörðun.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Ég ritaði bæði Fjármálaeftirlitinu og stjórn þess bréf, dags. 5. febrúar 2007, þar sem ég óskaði eftir upplýsingum um hvort framangreint álit mitt hefði orðið þeim tilefni til að grípa til einhverra sérstakra ráðstafana og þá í hverju þær ráðstafanir hafi falist. Í svarbréfi Fjármálaeftirlitsins, dags. 23. febrúar s.á., segir m.a.:

„1. Fjármálaeftirlitið hefur til hliðsjónar álit yðar eftir því sem við á þrátt fyrir að eftirlitið hafi ekki verið sammála efnislegri niðurstöðu yðar í nefndu máli.

2. Um mitt ár 2006 var hafin endurskoðun á reglum um störf stjórnar Fjármálaeftirlitsins. Var álit yðar haft til hliðsjónar við þá vinnu. Þann 26. janúar sl. komu til framkvæmda endurskoðaðar reglur um störf stjórnar Fjármálaeftirlitsins. Reglurnar eru birtar á heimasíðu eftirlitsins (www.fme.is).

Fjármálaeftirlitið telur að ágætt verklag sé milli forstjóra eftirlitsins og stjórnar um hvernig háttað skuli samskiptum innan eftirlitsins við meðferð mála þar sem stjórnin er ein bær til að taka ákvörðun í máli.“