I. Kvörtun.
Hinn 15. nóvember 2005 barst mér kvörtun þeirra A, B og C. Eru þeir allir búsettir í Skeiða- og Gnúpverjahreppi og voru, þegar kvörtunin var lögð fram, fulltrúar A-lista í hreppsnefnd Skeiða- og Gnúpverjahrepps.
Athugasemdir þeirra lúta annars vegar að áliti félagsmálaráðuneytisins frá 30. ágúst 2005, sem látið var í té í tilefni af fyrirspurn B, en hins vegar að úrskurði sama ráðuneytis frá 4. október 2005 sem kveðinn var upp í tilefni af stjórnsýslukæru þeirra þriggja sem borin var fram við ráðuneytið 6. september sama ár. Auk þess að gera ýmsar efnislegar athugasemdir við niðurstöðu ráðuneytisins í málum þessum er sérstaklega kvartað yfir því að A, B og C hafi ekki notið andmælaréttar vegna greinargerðar sem ráðuneytinu barst frá oddvita Skeiða- og Gnúpverjahrepps, dags. 28. september 2005, í tilefni af stjórnsýslukæru þeirra.
Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 20. desember 2006.
II. Málsatvik.
Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þau að á fundi hreppsnefndar 9. ágúst 2005 lagði hreppsnefndarfulltrúinn D fram erindi þar sem hún óskaði lausnar frá störfum í hreppsnefnd og nefndum á hennar vegum frá og með 7. september 2005 til loka kjörtímabils vegna anna við nám og önnur störf. Kemur fram í fundargerð hreppsnefndarinnar sem gerð var á fundinum að erindið hafi verið samþykkt.
Ekki kemur það beinlínis fram í gögnum málsins, en gera verður ráð fyrir að ákvörðun hreppsnefndarinnar hafi byggst á heimild 1. mgr. 34. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, en þar segir svo:
„Nú telur sveitarstjórnarmaður sig ekki geta gegnt skyldum sínum í sveitarstjórn án óhæfilegs álags og getur sveitarstjórn þá létt af honum störfum eða veitt honum lausn að eigin ósk um tiltekinn tíma eða til loka kjörtímabils.“
Í framhaldi af þessari samþykkt hreppsnefndar óskaði D eftir að draga beiðni sína til baka. Ritaði B, einn þeirra einstaklinga sem leitaði til mín vegna máls þessa, þá félagsmálaráðuneytinu bréf, dags. 22. ágúst 2005, og óskaði álits ráðuneytisins á því hvort hreppsnefndarmaður sem beðist hefði lausnar samkvæmt 34. gr. sveitarstjórnarlaga gæti fallið frá lausnarbeiðni sem hreppsnefnd hefði samþykkt. Í tilefni af þessu fyrirspurnarbréfi B lét ráðuneytið í té álit, dags. 30. ágúst 2005. Segir þar m.a. svo:
„Umræddur hreppsnefndarmaður hefur verið kosinn til setu í sveitarstjórn, sbr. 8. gr. sveitarstjórnarlaga. Eins og áður hefur komið fram hefur hún beðist lausnar frá og með 7. september nk. og var sú beiðni samþykkt. Fram til þess tíma situr hún í hreppsnefnd og ber þar af leiðandi ábyrgð og skyldur sem hreppsnefndarfulltrúi, sbr. 9. gr. sveitarstjórnarlaga. Þegar litið er til þess er það mat ráðuneytisins að heimilt sé að bera fram á hreppsnefndarfundi tillögu þess efnis að samþykkt hreppsnefndar um að veita [D] lausn frá og með 7. september 2005 verði felld úr gildi, enda fari sú afgreiðsla fram fyrir þann dag.
Í 1. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga er kveðið á um að sveitarstjórnarmanni beri að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann eða nána venslamenn hans svo sérstaklega að almennt megi ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af, sbr. samhljóða ákvæði í 1. mgr. 23. gr. samþykktar um stjórn og fundarsköp Skeiða- og Gnúpverjahrepps nr. 807/2002. Komi fram beiðni um að fallið verði frá samþykkt hreppsnefndarinnar frá 9. ágúst sl. telur ráðuneytið að hreppsnefndarfulltrúanum [D] beri að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu málsins.
Ráðuneytið telur rétt að taka afstöðu til þess hvort 2. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga geti átt við um aðstæður í máli þessu, en þar er kveðið á um að sveitarstjórnarmenn séu ekki vanhæfir þegar verið er að velja fulltrúa til trúnaðarstarfa á vegum sveitarstjórnar eða ákvörðun um þóknun fyrir slík störf. Ákvæðið tekur meðal annars til þess þegar fulltrúar eru kjörnir í nefndir og stjórnir á vegum sveitarfélagsins. Þegar litið er til atvika þessa máls er það niðurstaða ráðuneytisins að ákvæðið eigi ekki við þegar greiða á atkvæði um áframhaldandi setu sveitarstjórnarfulltrúa í sveitarstjórn. Umræddur sveitarstjórnarfulltrúi getur því ekki á grundvelli 2. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga tekið þátt í atkvæðagreiðslu um afturköllun lausnarbeiðnar sinnar frá störfum í sveitarstjórn.“
Fundur var haldinn í hreppsnefnd Skeiða- og Gnúpverjahrepps 6. september 2005. Á þeim fundi var m.a. tekið fyrir erindi D þar sem hún óskaði eftir að fá að draga til baka umrædda lausnarbeiðni sína, vegna setu í hreppsnefnd, sem afgreidd hafði verið á hreppsnefndarfundinum 9. ágúst sama ár. Í fundargerð hreppsnefndarinnar frá 6. september 2005 er eftirfarandi bókað um þetta mál:
„Erindi frá [D] dags. 11. ágúst þar sem hún óskar að fá að draga til baka lausnarbeiðni sína, sbr. erindi á hreppsnefndarfundi 9. ágúst. Fyrir lá afrit af svari félagsmálaráðuneytisins dags. 30. ágúst, við fyrirspurn [B] varðandi þetta mál. Í svarinu kemur fram að ráðuneytið telur; „heimilt að bera fram á hreppsnefndarfundi tillögu þess efnis að samþykkt hreppsnefndar um að veita [D] lausn frá og með 7. september 2005 verði felld úr gildi, enda fari sú afgreiðsla fram fyrir þann dag.“
[D] vék af fundi við umfjöllun og afgreiðslu málsins vegna vanhæfis og tók [E] sæti hennar á fundinum.
[B] lagði fram eftirfarandi tillögu fyrir sína hönd, [C] og [A]: „Við krefjumst þess að afgreiðslu málsins verði frestað þar til meirihluti hreppsnefndar hefur kallað inn fyrsta varamann L lista samkvæmt 22. gr. um stjórn og fundarsköp Skeiða- og Gnúpverjahrepps.“
Oddviti bar upp tillöguna sem var felld með þremur atkvæðum L lista gegn þremur atkvæðum A lista.
Oddviti lagði til að samþykkt hreppsnefndar frá 9. ágúst um lausn [D] verði felld úr gildi að því er varðar setu í hreppsnefnd. [D] er veitt lausn frá setu í hreppsráði og nefndum á vegum hreppsins.
Fulltrúar A lista viku af fundi.
Oddviti bar upp tillöguna og var hún samþykkt samhljóða.“
Í kjölfar fundarins lögðu þeir A, B og C fram kæru til félagsmálaráðuneytisins, dags. 6. september 2005, eða þann sama dag og fundurinn fór fram. Kröfðust þeir þess að afgreiðsla hreppsnefndar á ofangreindri beiðni D yrði úrskurðuð ólögmæt og lagt fyrir oddvita hreppsnefndar að boða til hreppsnefndarfundar þar sem beiðnin yrði tekin fyrir að nýju. Jafnframt að lagt yrði fyrir oddvita að boða 1. varamann L-lista til fundarins til afgreiðslu beiðninnar.
Félagsmálaráðuneytið kvað upp úrskurð í málinu 4. október sama ár. Í II. kafla úrskurðarins, þar sem lýst er málsástæðum og lagarökum kærenda, segir m.a. svo:
„Vitna kærendur til forsögu málsins og bréfs félagsmálaráðuneytisins frá 30. ágúst sl. Í kjölfar viðbragða ráðuneytisins hafi atvik málsins orðið þau að oddviti hreppsnefndar lýsti yfir að [D] væri vanhæf til afgreiðslu beiðni hennar um að draga til baka lausnarbeiðni sína frá störfum á vegum nefnda og ráða fyrir sveitarfélagið. Hafi oddviti byggt ákvörðunina á framangreindu svarbréfi félagsmálaráðuneytisins. Í framhaldi af því hafi oddviti kallað inn 2. varamann L-lista á umræddan hreppsnefndarfund þar sem fjallað var um áframhaldandi setu [D] í hreppsnefnd. Þetta hafi oddviti framkvæmt einhliða og án atkvæðagreiðslu í hreppsnefnd. Fyrsti varamaður L-lista hafi ekki verið boðaður til fundar þar sem oddviti taldi hann vanhæfan. Enginn úrskurður hafi verið lagður fram því til rökstuðnings. Krafist hafi verið skýringa oddvita á afgreiðslu hans og beðið um að svör hans yrðu bókuð en oddviti hafi ekki orðið við því.“
Þá segir m.a. svo í niðurstöðukafla úrskurðarins:
„Hæfi 1. varamanns L-lista til að fjalla um 8. lið á dagskrá fundar hreppsnefndar 6. september 2005
Samkvæmt gögnum málsins er meginefni ágreinings aðila hvort [F], 1. varamaður L-lista í hreppsnefnd Skeiða- og Gnúpverjahrepps, hafi verið vanhæfur til að sitja fund hreppsnefndar þann 6. september sl. við afgreiðslu 8. liðar á dagskrá fundarins, þ.e. varðandi erindi [D] um að samþykkt hreppsnefndar frá 9. ágúst sl. um lausn [D] yrði felld úr gildi að því er varðaði setu í hreppsnefnd.
Í 1. og 2. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, er að finna eftirfarandi ákvæði varðandi hæfi sveitarstjórnarmanna:
[...]
Ljóst er af gögnum málsins að hagsmunir [F] vörðuðu það hvort hann myndi taka sæti aðalmanns sem óskað hafði lausnar frá störfum í hreppsnefnd en síðar óskað eftir að ákvörðun um lausn yrði dregin til baka. Þátttaka hans í atkvæðagreiðslu um hvort hreppsnefnd samþykkti að [D] gæti dregið til baka lausnarbeiðni sína myndi því beinlínis varða aðstæður hans og möguleika til að komast til frekari valda og áhrifa innan hreppsnefndar Skeiða- og Gnúpverjahrepps. Verður að telja undir þessum kringumstæðum að [F] hafi haft svo sérstakra og verulegra hagsmuna að gæta varðandi ákvörðun fyrrgreinds erindis [D] að hann teljist vanhæfur til að fjalla um það mál í hreppsnefndinni.
Ákvörðun oddvita um boðun varamanns á fund hreppsnefndar 6. september 2005
Í 5. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, er gert ráð fyrir tiltekinni málsmeðferð í sveitarstjórn þegar fjallað er um hæfi sveitarstjórnarmanns. Segir þar meðal annars:
„Sveitarstjórn sker umræðulaust úr um hvort mál er svo vaxið að einhver sveitarstjórnarmanna sé vanhæfur. Sveitarstjórnarmaður sem hlut á að máli má taka þátt í atkvæðagreiðslu um hæfi sitt.“
Í máli þessu liggur fyrir að oddviti hreppsnefndar Skeiða- og Gnúpverjahrepps tók þá ákvörðun fyrir fund hreppsnefndar þann 6. september sl. að 1. varamaður L-lista, [F], væri vanhæfur til að fjalla um erindi [D]. Var spurningin um hæfi hans ekki með sérstakri tillögu lögð fyrir hreppsnefnd til umfjöllunar á þeim fundi. Á fundinum kom hins vegar til afgreiðslu tillaga frá þremur hreppsnefndarmönnum um að afgreiðslu málsins yrði frestað þar til kallaður hefði verið inn 1. varamaður L-lista. Var sú tillaga felld.
Ráðuneytið telur að þessi afgreiðsla hreppsnefndar á tillögu þremenninganna eins og hún var orðuð geti ekki talist ígildi umfjöllunar hreppsnefndar um hæfi [F] til afgreiðslu málsins í samræmi við kröfu 5. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga.
Telur ráðuneytið ástæðu til að gera athugasemd, með vísan til 5. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga, við að oddviti bar ekki undir hreppsnefnd með formlegum hætti hvort [F] væri vanhæfur til að fjalla um málið. Einhliða yfirlýsing oddvita um vanhæfi einstakra hreppsnefndarmanna á sér ekki stoð í sveitarstjórnarlögum, enda er um að ræða sérreglu sem takmarkar úrskurðarvald oddvita um fundarsköp hreppsnefndar.
Þrátt fyrir þennan ágalla á undirbúningi og meðferð málsins telur ráðuneytið ekki tilefni til að ógilda ákvörðun hreppsnefndarinnar frá 6. september sl. varðandi erindi [D], einkum þegar hliðsjón er höfð af afgreiðslu hreppsnefndarinnar á tillögu fulltrúa A-lista undir 8. lið dagskrárinnar um frestun fundar.
[...]
ÚRSKURÐARORÐ
Hafnað er kröfu um að félagsmálaráðuneytið úrskurði ólögmæta afgreiðslu 8. dagskrárliðar á fundi hreppsnefndar Skeiða- og Gnúpverjahrepps þann 6. september 2005 og að lagt verði fyrir oddvita að boða til hreppsnefndarfundar að nýju.“
Kvörtun þeirra A, B og C barst mér 15. nóvember 2005, eins og áður greinir. Kemur þar fram að þeir telji að lögum samkvæmt hefði átt að boða fyrsta varamann L-lista til fundar hreppsnefndar Skeiða- og Gnúpverjahrepps 6. september 2005 til að taka þátt í afgreiðslu umrædds máls þar sem D hafi verið vanhæf. Hafi þeir borið fram tillögu á fundinum um að afgreiðslu málsins yrði frestað þar til meirihluti hreppsnefndar hefði kallað inn fyrsta varamann L-lista. Því hafi verið hafnað. Í kjölfarið hafi þeir lýst því yfir að hreppsnefnd væri óstarfhæf og vikið af fundi. Í kvörtuninni kemur fram að þeir líti svo á að samþykktir sem gerðar hafi verið á fundinum í framhaldinu séu ólögmætar. Þá sé fundargerð ekki rétt rituð þar sem hún hafi ekki verið undirrituð af þeim, enda telji þeir fundinn ólögmætan í kjölfar innkomu annars varamanns L-lista á fundinn.
Þessum atriðum til viðbótar nefna þeir A, B og C í kvörtun sinni til mín að niðurstaða félagsmálaráðuneytisins um hæfi fyrsta varamanns L-lista sé röng. Málefnið sem til afgreiðslu hafi verið hafi lotið að beiðni aðalmanns L-lista, D, um að draga til baka beiðni sína um lausn frá störfum og varði því eingöngu einstaklega og persónulega hagsmuni hennar, en ekki fyrsta varamanns. Einnig telja þeir úrskurð félagsmálaráðuneytisins frá 4. október 2005 rangan að því er lýtur að afleiðingum þess að málsmeðferð oddvita hafi ekki verið með réttum hætti þegar hann boðaði ekki fyrsta varamann L-lista til fundarins. Telja þeir að slík málsmeðferð eigi að leiða til ógildingar á ákvörðun hreppsnefndarinnar um umrætt erindi. Þá gera þeir athugasemdir við að hafa ekki notið andmælaréttar við meðferð málsins hjá félagsmálaráðuneytinu, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
III. Athugun umboðsmanns Alþingis.
Í tilefni af kvörtun þeirri sem hér er til umfjöllunar ritaði ég félagsmálaráðherra bréf, dags. 30. desember 2005. Þar fór ég þess á leit við ráðuneytið, sbr. 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að mér yrðu látin í té afrit af gögnum þess vegna álitsins frá 30. ágúst 2005 og úrskurðarins frá 4. október sama ár. Gögn þessara mála bárust mér með bréfi, dags. 6. janúar 2006. Í bréfi ráðuneytisins sagði jafnframt m.a. svo:
„Að auki telur ráðuneytið rétt að taka fram að með vísan til 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 taldi ráðuneytið ekki ástæðu til að senda greinargerð oddvita hreppsnefndar frá 28. september sl. til kæranda. Fyrir lá í gögnum málsins afstaða aðila og rök og það sem eftir stóð þegar umsögn oddvita lá fyrir var einvörðungu túlkun á tilteknum ákvæðum sveitarstjórnarlaga. Að auki skal upplýst að af hálfu kærenda og annarra aðila málsins var lögð mikil áhersla á að ráðuneytið kvæði upp úrskurð í málinu fyrir fund hreppsnefndar sem haldinn var 4. október sl. þó það atriði hafi ekki ráðið er ákvörðun var tekin um að senda framangreinda greinargerð oddvita ekki til umsagnar kærenda.“
Í tilefni af bréfi ráðuneytisins og þeim skýringum sem þar komu fram ritaði ég A bréf, dags. 10. janúar 2006, þar sem ég lýsti því að ég teldi að svo stöddu rétt að gefa honum og öðrum sem stóðu að kvörtun til mín kost á að senda mér athugasemdir sem þeir kynnu að hafa fram að færa. Athugasemdir í tilefni af bréfi þessu bárust mér með bréfi X, héraðsdómslögmanns, dags. 25. febrúar 2006, en þar kom jafnframt fram að A, B og C hefðu falið honum að koma athugasemdum á framfæri við mig vegna málsins.
Ég ritaði félagsmálaráðherra á ný bréf, dags. 17. mars 2006. Sagði þar m.a. svo:
„Í úrskurði félagsmálaráðuneytisins frá 4. október 2005 er meðal annars fjallað um hvort 1. varamaður L-lista í hreppsnefndinni, [F], hafi verið vanhæfur til að afgreiða erindi [D] á fundi nefndarinnar 6. september 2005. Í úrskurðinum er komist að þeirri niðurstöðu að þar sem þátttaka 1. varamannsins í atkvæðagreiðslu um hvort nefndin samþykkti að [D] gæti dregið til baka lausnarbeiðni sína myndi beinlínis varða aðstæður hans og möguleika til að komast til frekari valda og áhrifa innan hreppsnefndarinnar hafi hann haft svo sérstakra og verulegra hagsmuna að gæta varðandi ákvörðunina að hann teldist vanhæfur til að fjalla um málið samkvæmt 19. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.
Ákvæði 19. gr. sveitarstjórnarlaga er svohljóðandi:
„Sveitarstjórnarmanni ber að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann eða nána venslamenn hans svo sérstaklega að almennt má ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af.
Sveitarstjórnarmenn eru ekki vanhæfir þegar verið er að velja fulltrúa til trúnaðarstarfa á vegum sveitarstjórnar eða ákveða þóknun fyrir slík störf.
[...].“
Ákvæði 1. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga er í samræmi við óskráða meginreglu stjórnsýsluréttar um sérstakt hæfi starfsmanna í stjórnsýslu en á henni er byggt í úrskurði ráðuneytisins. Frá þeirri meginreglu eru þó gerðar ýmsar undantekningar í öðrum ákvæðum 19. gr. sveitarstjórnarlaga sem taka meðal annars mið af eðli sveitarstjórna sem sjálfstæðra stjórnsýslunefnda skipaðar kjörnum fulltrúum. Þannig er lagt til grundvallar í 2. mgr. 19. gr. að sveitarstjórnarmenn séu ekki vanhæfir þegar verið er að velja fulltrúa til trúnaðarstarfa á vegum sveitarstjórnar eða ákveða þóknun fyrir slík störf. Á þessum grundvelli hefur meðal annars verið talið að sveitarstjórnarmaður geti greitt sjálfum sér atkvæði við kosningu í sveitarstjórn til trúnaðarstarfa á vegum sveitarfélagsins, sjá til hliðsjónar Páll Hreinsson: Hæfisreglur stjórnsýslulaga, Reykjavík 2005, bls. 239. Í ákvæðum 45. gr. eldri sveitarstjórnarlaga frá 1986 um hæfi sveitarstjórnarmanna var ekki að finna sambærilegt ákvæði og nú greinir í 2. mgr. 19. gr. gildandi laga. Í úrskurði félagsmálaráðuneytisins í sveitarstjórnarmálum frá 1990, bls. 52, var samt sem áður lagt til grundvallar að slík regla styddist við venju sem fylgt hefði verið í sveitarstjórnum hér á landi um áratugaskeið og sérstaklega tekið fram að þetta tæki til „pólitískra“ trúnaðarstarfa, en í úrskurðinum sagði meðal annars svo:
„Telja verður að hagsmunaárekstur, sem 45. gr. sveitarstjórnarlaga er ætlað að koma í veg fyrir, sé ekki fyrir hendi í þeim tilvikum þegar sveitarstjórnarmenn kjósa sjálfa sig til pólitískra trúnaðarstarfa í þágu sveitarfélagsins. Þetta styðst og við venju sem fylgt hefur verið í sveitarstjórnum hérlendis um áratuga skeið.“
Með undanþágureglu 2. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 var tilvitnuð venja síðan lögfest. Þótt vísað sé meðal annars orðrétt til umræddrar 2. mgr. 19. gr. í úrskurði félagsmálaráðuneytisins frá 4. október 2005 er ekki tekin afstaða til þess í forsendunum hvaða þýðingu undanþágureglan hafði við úrlausn um hæfi 1. varamanns í hreppsnefndinni til að taka þátt í afgreiðslu á erindi [D]. Með hliðsjón af því að þarna var verið að fjalla um hvort [D] skyldi áfram gegna pólitísku trúnaðarstarfi sínu í sveitarstjórninni, og þá eftir atvikum með þeim afleiðingum að [F] tæki þar sæti ef ekki yrði fallist á erindi hennar, óska ég eftir því, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið geri mér grein fyrir því hvernig úrlausn ráðuneytisins um hæfi 1. varamannsins samrýmdist undanþágureglu 2. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga og eftir atvikum fyrri úrskurðarframkvæmd ráðuneytisins. Í því sambandi óska ég þess að ráðuneytið geri grein fyrir því hvaða þýðingu það hefur við mat á þessu atriði og túlkun 2. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga, að virtum atvikum málsins, að um var að ræða erindi um hvernig háttað yrði innra skipulagi sveitarstjórnarinnar sem skipuð er pólitískt kjörnum fulltrúum, en ekki afgreiðslu erindis frá íbúa sveitarfélagsins eða um persónuleg málefni einstakra sveitarstjórnarmanna sem ekki varða beinlínis trúnaðarstarf þeirra fyrir sveitarfélagið.
Áður er rakið að í svarbréfi félagsmálaráðuneytisins til mín, dags. 6. janúar 2006, er vikið að þeim ástæðum sem lágu til grundvallar þeirri ákvörðun ráðuneytisins að veita þeim [A], [B] og [C] ekki kost á að tjá sig um framkomna umsögn oddvita hreppsnefndar Skeiða- og Gnúpverjahrepps til ráðuneytisins í tilefni af kærumálinu. Ég tek fram að ég hef nú það álitaefni til athugunar á grundvelli skýringa ráðuneytisins hvort þeir, sem lögðu fram umrædda stjórnsýslukæru, áttu rétt á grundvelli 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 til að tjá sig um umsögnina. Hvað sem því líður óska ég auk þess eftir viðhorfi ráðuneytisins til þess hvort það hefði, eins og atvikum var háttað, ekki verið í betra samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að veita þeim færi á að koma að athugasemdum sínum við umsögnina áður en ráðuneytið lagði úrskurð á málið. Í því sambandi vísa ég til hliðsjónar til þeirra sjónarmiða sem fram koma í álitum mínum frá 16. mars 2000 í máli nr. 2512/1998 og frá 29. desember 1999 í máli nr. 2679/1999 og einnig til hliðsjónar til dóms Hæstaréttar frá 30. mars 2000 í máli nr. 324/1999.“
Svar ráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 10. apríl 2006. Í því segir m.a. svo:
„Vísað er til bréfs yðar, dags. 17. mars sl., þar sem óskað er svara við tilteknum spurningum vegna kvörtunar er tengist áliti ráðuneytisins frá 30. ágúst 2005 og úrskurði frá 4. október sama ár varðandi Skeiða- og Gnúpverjahrepp.
Í fyrsta lagi er í bréfi yðar óskað eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvernig undantekningarákvæði 2. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga skuli túlkað. Er í bréfi yðar vísað til úrskurðar ráðuneytisins frá 24. september 1990, varðandi túlkun á 45. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga, sem var sambærilegt ákvæði 1. mgr. 19. gr. gildandi laga. Í málinu var tekin afstaða til hæfis bæjarfulltrúa til að greiða atkvæði vegna eigin ráðningar í starf. Óskað var eftir því að ráðuneytið úrskurðaði um lögmæti atkvæðagreiðslu um tillögu meirihluta bæjarstjórnar varðandi ráðningu bæjarstjóra. Síðan segir í þeim úrskurði: „Í erindinu segir ennfremur að ástæða þess að málinu er skotið til úrlausnar ráðuneytisins sé sú að... bæjarfulltrúi hafi tekið þátt í atkvæðagreiðslunni um tillögu meirihlutans um að ráða hann sem bæjarstjóra og hafi atkvæði hans reyndar ráðið úrslitum.“ Í úrskurðinum var vísað til þess að kjörnir sveitarstjórnarmenn hefðu jafnan pólitískra hagsmuna að gæta í sveitarstjórn, t.d. við kjör formanns sveitarstjórnar eða kosningu í nefndir, ráð og stjórnir á vegum sveitarfélagsins. Sama eigi við um ráðningu pólitísks framkvæmdastjóra sveitarfélagsins. Síðan segir orðrétt: „Telja verður að sá hagsmunaárekstur, sem 45. gr. sveitarstjórnarlaga er ætlað að koma í veg fyrir, sé ekki fyrir hendi í þeim tilvikum þegar sveitarstjórnarmenn kjósa sjálfa sig til pólitískra trúnaðarstarfa í þágu sveitarfélagsins.“
Rétt er að benda á að í sveitarstjórnarlögum nr. 8/1986 var ekki að finna undantekningarreglu á borð við ákvæði 2. mgr. 19. gr. gildandi laga. Fordæmisgildi framangreinds úrskurðar ráðuneytisins er því takmarkað í ljósi þess að nú er í gildi sérstök undantekningarregla þar sem kveðið er á um að vanhæfi eigi ekki við þegar verið er að velja fulltrúa til trúnaðarstarfa á vegum sveitarfélagsins. Þar undir fellur m.a. val á fulltrúum til setu í nefndum og ráðum o.fl.
Í áliti ráðuneytisins frá 30. ágúst 2005 varðandi Skeiða- og Gnúpverjahrepp var við mat á hæfi sveitarstjórnarmanna tekin eftirfarandi afstaða til túlkunar 2. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998:
„Ráðuneytið telur rétt að taka afstöðu til þess hvort 2. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga geti átt við um aðstæður í máli þessu, en þar er kveðið á um að sveitarstjórnarmenn séu ekki vanhæfir þegar verið er að velja fulltrúa til trúnaðarstarfa á vegum sveitarstjórnar eða ákvörðun um þóknun fyrir slík störf. Ákvæðið tekur meðal annars til þess þegar fulltrúar eru kjörnir í nefndir og stjórnir á vegum sveitarfélagsins. Þegar litið er til atvika þessa máls er það niðurstaða ráðuneytisins að ákvæðið eigi ekki við þegar greiða á atkvæði um áframhaldandi setu sveitarstjórnarfulltrúa í sveitarstjórn. Umræddur sveitarstjórnarfulltrúi getur því ekki á grundvelli 2. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga tekið þátt í atkvæðagreiðslu um afturköllun lausnarbeiðnar sinnar frá störfum í sveitarstjórn.“
Að mati ráðuneytisins er sú niðurstaða sem fram kemur í áliti ráðuneytisins ekki í ósamræmi við úrskurð ráðuneytisins frá 24. september 1990. Það er hins vegar afstaða ráðuneytisins að orðin „trúnaðarstörf á vegum sveitarfélagsins“ beri að túlka þröngt og að óvarlegt sé að fella ákvörðun sem beinlínis varðar sæti í sveitarstjórn þar undir nema slíkt sé beinlínis tekið fram í lögum. Bæði í áliti ráðuneytisins frá 30. ágúst 2005 og úrskurði frá 4. október sama ár er því farin sú leið að beita þröngri lögskýringu við túlkun á 2. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga.
Í öðru lagi er í bréfi yðar spurt um viðhorf ráðuneytisins til þess hvort það hefði ekki verið í betra samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að veita kvartendum færi á að koma athugasemdum sínum að við umsögn oddvita Skeiða- og Gnúpverjahrepps frá 28. september 2005 áður en ráðuneytið úrskurðaði í málinu. Ráðuneytið telur sig þegar hafa greint frá sjónarmiðum sínum varðandi það atriði í bréfi til umboðsmanns Alþingis frá 6. janúar 2006, en þar segir: „Að auki telur ráðuneytið rétt að taka fram að með vísan til 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 taldi ráðuneytið ekki ástæðu til að senda greinargerð oddvita hreppsnefndar frá 28. september sl. til kærenda. Fyrir lá í gögnum málsins afstaða aðila og rök og það sem eftir stóð þegar umsögn oddvita lá fyrir var einvörðungu túlkun á tilteknum ákvæðum sveitarstjórnarlaga.“
Ráðuneytið vill ítreka þetta sjónarmið sitt. Þegar erindi berast ráðuneytinu með beiðnum um úrskurð eða álit er ákvæðum 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 fylgt og leitað sjónarmiða gagnaðila. Meginreglan er því sú að ráðuneytið gefur upphaflegum aðila máls kost á að tjá sig um framlögð gögn gagnaðilans, sérstaklega ef deilt er um málsatvik eða ef ónógar upplýsingar eru fyrirliggjandi í málinu að mati ráðuneytisins. Þá er gagnaðilanum í slíkum tilvikum einnig gefinn kostur á að tjá sig um viðbótargögn. Á einhverjum tímapunkti í meðferð mála kemur þó að því að nægileg gögn teljist hafa verið lögð fram til að ráðuneytið geti tekið málið til úrskurðar. Í máli því sem hér er til umfjöllunar var ekki um að ræða misvísandi upplýsingar um málsatvik eða óljósar málsástæður, auk þess sem sjónarmið kærenda voru skýrt reifuð í kærum. Var það því mat ráðuneytisins að eins og á stóð í þessu máli hefði verið „augljóslega óþarft“, sbr. niðurlag 13. gr. stjórnsýslulaga, að senda kærendum greinargerð oddvita til umsagnar. Málið hafi verið tækt til úrskurðar og því ekki ástæða til frekari gagnaöflunar.“
Með bréfi, dags. 18. apríl 2006, veitti ég X, héraðsdómslögmanni, færi á að setja fram athugasemdir sínar í tilefni af framangreindu bréfi ráðuneytisins. Gerði hann engar athugasemdir.
IV. Álit umboðsmanns Alþingis.
1.
Eins og fram er komið beinast athugasemdir þeirra A, B og C að ýmsum atriðum vegna álits félagsmálaráðuneytisins, dags. 30. ágúst 2005, og úrskurðar þess, dags. 4. október sama ár. Ég hef á hinn bóginn afmarkað athugun mína á máli þessu við tvö meginatriði. Annars vegar við þá afstöðu félagsmálaráðuneytisins að D hafi verið vanhæf til að taka þátt í meðferð og afgreiðslu hreppsnefndar Skeiða- og Gnúpverjahrepps á hennar eigin erindi um að fallið yrði frá fyrri samþykkt um að veita henni lausn frá störfum í hreppsnefndinni. Hins vegar við þá afstöðu ráðuneytisins að óþarft hafi verið að veita þeim A, B og C færi á að koma að sjónarmiðum sínum við greinargerð sem ráðuneytinu barst frá oddvita hreppsnefndar Skeiða- og Gnúpverjahrepps í tilefni af stjórnsýslukæru þeirra þriggja. Hef ég í þessu sambandi einnig horft til þess að niðurstaða mín um fyrrgreinda atriðið hefur náin tengsl við umfjöllun um hæfi fyrsta varamanns í hreppsnefnd af L-lista, og niðurstöðu ráðuneytisins um þýðingu þess að hann var ekki boðaður sem varamaður D á fund hreppsnefndarinnar 6. september 2005 þar sem hið umþrætta erindi D kom til afgreiðslu. Ég hef í tilefni af kvörtun þeirri sem hér er til umfjöllunar ekki talið ástæðu til að taka til sérstakrar umfjöllunar eða gera athugasemdir við niðurstöður félagsmálaráðuneytisins um önnur atriði, s.s. um ritun og frágang fundargerða eða þá niðurstöðu ráðuneytisins sem fram kemur í áliti þess frá 30. ágúst 2005 að heimilt hafi verið að leggja fyrir hreppsnefndina og afgreiða tillögu þess efnis að dregin yrði til baka samþykkt um lausn hreppsnefndarfulltrúa frá störfum, enda yrði sú tillaga afgreidd áður en ákvörðun um lausn skyldi taka gildi.
2.
Í 19. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 er fjallað um sérstakt hæfi sveitarstjórnarmanna við meðferð og afgreiðslu mála. Ákvæðið hljóðar svo í heild sinni:
„Sveitarstjórnarmanni ber að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann eða nána venslamenn hans svo sérstaklega að almennt má ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af.
Sveitarstjórnarmenn eru ekki vanhæfir þegar verið er að velja fulltrúa til trúnaðarstarfa á vegum sveitarstjórnar eða ákveða þóknun fyrir slík störf.
Sveitarstjórnarmenn sem jafnframt eru starfsmenn sveitarfélaga og hafa sem slíkir átt þátt í að undirbúa tiltekið mál sem lagt er fyrir sveitarstjórn eru alltaf vanhæfir þegar sveitarstjórnin fjallar um málið. Ákvæði þetta á þó ekki við um framkvæmdastjóra sveitarfélags.
Ákvæði 3. mgr. á ekki við þegar sveitarstjórn fjallar um og afgreiðir fjárhagsáætlanir og ársreikninga sveitarfélagsins.
Sveitarstjórnarmanni sem veit hæfi sitt orka tvímælis ber að vekja athygli á því. Sveitarstjórnarmanni er heimilt við meðferð máls sem hann er vanhæfur að afgreiða að gera stuttlega grein fyrir afstöðu sinni. Sveitarstjórn sker umræðulaust úr um hvort mál er svo vaxið að einhver sveitarstjórnarmanna sé vanhæfur. Sveitarstjórnarmaður sem hlut á að máli má taka þátt í atkvæðagreiðslu um hæfi sitt.
Sveitarstjórnarmaður sem vanhæfur er við úrlausn máls skal yfirgefa fundarsal sveitarstjórnar við meðferð og afgreiðslu þess.“
Í 1. mgr. 34. gr. sömu laga er að finna heimild fyrir sveitarstjórn til að létta störfum af einstökum sveitarstjórnarmönnum, eða veita þeim lausn um tiltekinn tíma eða til loka kjörtímabils. Það er fyrst og fremst skýring þessara tveggja ákvæða sem á reynir í tengslum við álitaefni um það hvort hreppsnefndarfulltrúinn D taldist á fundum hreppsnefndar Skeiða- og Gnúpverjahrepps hæf til þátttöku í meðferð og afgreiðslu tillagna sem lutu að lausn hennar frá störfum í hreppsnefndinni.
Sérstök regla um hæfi sveitarstjórnarmanna var fyrst lögfest í sveitarstjórnarlögum með 45. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986. Hljóðaði það ákvæði svo:
„Sveitarstjórnarmanni ber að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann eða nána venslamenn hans svo sérstaklega að almennt má ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af. Honum er þó heimilt að gera stuttlega grein fyrir afstöðu sinni. Sveitarstjórn sker umræðulaust úr hvort mál er svo vaxið. Sveitarstjórnarmaður, sem hlut á að máli, má taka þátt í atkvæðagreiðslu um hæfi sitt. Sveitarstjórnarmanni, sem veit hæfi sitt orka tvímælis, ber að vekja athygli á því.
Sveitarstjórnarmaður, sem vanhæfur er við úrlausn máls, skal yfirgefa fundarsal sveitarstjórnar við afgreiðslu þess.“
Í skýringum sem fylgdu frumvarpi því sem síðan varð að lögum nr. 8/1986 sagði svo um tilvitnað ákvæði:
„Hér er leitast við að orða almennar reglur um skyldu sveitarstjórnarmanna til að víkja sæti við meðferð einstaks máls. Hér er höfð hliðsjón af skoðunum fræðimanna og ákvæðum sveitarstjórnarsamþykkta, sbr. Ólafur Jóhannesson; Stjórnarfarsréttur, almennur hluti II. 2. útgáfa endurskoðuð, Reykjavík 1974 (fjölrit, bls. 32—51), Páll Líndal: Úlfljótur 1960, bls. 38, og Steingrímur Gautur Kristjánsson: Sveitarstjórnarmál 1973, bls. 259—260, og auglýsingu um staðfestingu á fundarsköpum fyrir hreppsnefnd Reyðarfjarðarhrepps nr. 117 frá 1967, 12. gr. Þá hefur verið höfð hliðsjón af ákvæðum 14. gr. dönsku sveitarstjórnarlaganna, 15. gr. norsku laganna og 13. gr. II. kafla sænsku laganna.“ (Alþt. 1985—86, A-deild, bls. 566.)
Í athugasemdum með frumvarpi því sem síðan varð að gildandi lögum nr. 45/1998 segir svo um það ákvæði sem nú er að finna í 1. mgr. 19. gr. laganna:
„Tekin eru upp efnislega óbreytt ákvæði 45. gr. gildandi laga en framsetningu ákvæðisins er breytt.“ (Alþt. 1997—98, A-deild, bls. 1973.)
Í 1. mgr. 19. gr. er talað um að sveitarstjórnarmaður sé vanhæfur við „meðferð og afgreiðslu máls“ ef vanhæfisástæður eru á annað borð fyrir hendi. Eins og fram kemur í áliti mínu frá 31. mars 2003, í máli nr. 3521/2002, verður hugtakið „mál“ í þessu samhengi ekki skýrt með þeim hætti að þar sé aðeins vísað til mála sem lokið verður af hálfu sveitarstjórnar með ákvörðun um rétt eða skyldu manna, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, heldur verður að skilja það í samræmi við önnur ákvæði sveitarstjórnarlaga, sbr. m.a. 16. gr. og 2. mgr. 20. gr. þar sem hugtakið vísar til þeirra málefna sem tekin hafa verið á dagskrá sveitarstjórnarfundar. Mál sem lýtur að skipan sveitarstjórnarinnar sjálfrar getur eðli máls samkvæmt fallið hér undir, en þó að því gefnu að vanhæfisástæður séu á annað borð fyrir hendi.
Með vísan til framanraktra athugasemda í lögskýringargögnum og tengsla 1. mgr. 19. gr. gildandi sveitarstjórnarlaga við ákvæði 45. gr. eldri sveitarstjórnarlaga frá 1986, hefur verið talið að við túlkun á 1. mgr. 19. gr. beri að líta til þeirrar óskráðu meginreglu sem ákvæðið er meðal annars byggt á, að sveitarstjórnarmaður sé vanhæfur til meðferðar máls þegar hann er sjálfur í svo nánum tengslum við málið eða aðila þess að almennt megi ætla að afstaða hans mótist að einhverju leyti þar af. Af þessu má jafnframt ráða að 1. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga er lágmarksregla um sérstakt hæfi þeirra sem starfa við stjórnsýslu sveitarfélaga. Verður almennt að ganga út frá að lágmarksregla 1. mgr. 19. gr. gildi nema sýnt verði fram á að undantekningar séu þar frá gerðar í lögum. Af tengslum 1. mgr. 19. gr. og hinnar óskráðu meginreglu um sérstakt hæfi leiðir jafnframt að við túlkun og beitingu hæfisreglna sveitarstjórnarlaga verður að hafa í huga þau markmið sem almennt búa að baki lagareglum um sérstakt hæfi í stjórnsýslu, að stuðla að því að ómálefnaleg sjónarmið hafi ekki áhrif á efni ákvarðana stjórnvalda annars vegar og hins vegar að almenningur og þeir sem hlut eiga að máli geti treyst því að stjórnvöld leysi úr málum á hlutlægan hátt. (Sjá hér athugasemdir með frumvarpi til stjórnsýslulaga nr. 37/1993, Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3285 og Páll Hreinsson: Hæfisreglur stjórnsýslulaga. Reykjavík 2005, bls. 355. Þá hef ég áður fjallað um markmið hæfisreglna stjórnsýslulaga að þessu leyti, sbr. til að mynda álit mitt frá 25. október 2005 í máli nr. 3261/2001. Sjá í þessu samhengi einnig sjónarmið sem rakin eru í áliti umboðsmanns Alþingis frá 19. febrúar 1998, í máli nr. 2264/1997.) Hér geta þó einnig fleiri sjónarmið haft þýðingu. Við beitingu hæfisreglna sveitarstjórnarlaga verður þannig meðal annars að hafa í huga það sjónarmið að ekki séu lagðar ónauðsynlegar hindranir við þátttöku sveitarstjórnarmanna í umfjöllun um mál, þar sem hlutaðeigandi telst fulltrúi almennra sjónarmiða eða hagsmuna. Sveitarstjórnarmenn eru kjörnir í leynilegum almennum kosningum íbúa viðkomandi sveitarfélags, sbr. 8. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 og lög um kosningar til sveitarstjórna nr. 5/1998. Einmitt slík almenn sjónarmið eða hagsmunir geta verið ástæðan fyrir kosningu fulltrúa í sveitarstjórn. Þá telst sveitarstjórnarmaður einungis bundinn af lögum og sannfæringu sinni til einstakra mála, sbr. 1. mgr. 28. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. (Sjá í þessu sambandi m.a. Páll Hreinsson: Hæfisreglur stjórnsýslulaga. Reykjavík 2005, bls. 406 og Steen Rønsholdt: „Kommunalbestyrelsesmedlemmers habilitet“. Juristen & Økonomen 1980, bls. 397.) Ákvörðun um lausn frá setu í sveitarstjórn og ákvörðun um hvort fyrri samþykkt þar um gangi til baka varðar fyrst og fremst skipun sveitarstjórnarinnar sjálfrar og hugsanleg valdahlutföll innan hennar, oft milli stjórnmálaflokka eða framboðslista.
Í 2. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaganna segir að sveitarstjórnarmenn séu „ekki vanhæfir þegar verið er að velja fulltrúa til trúnaðarstarfa á vegum sveitarstjórnar eða ákveða þóknun fyrir slík störf“. Við mat á því hvað telst til „trúnaðarstarfa á vegum sveitarstjórnar“ í skilningi ákvæðisins verður að hafa í huga tilgang ákvæðisins, sem og þá staðreynd að það felur í sér lögfesta undantekningu frá meginreglu 1. mgr. sömu greinar.
Í athugasemdum með frumvarpi til gildandi sveitarstjórnarlaga segir svo um regluna:
„Enn fremur er í 2. mgr. bætt við ákvæði sem kveður skýrt á um að sveitarstjórnarmenn teljist ekki vera vanhæfir þegar verið er að velja fulltrúa til trúnaðarstarfa á vegum sveitarstjórnar eða ákveða þóknun fyrir slík störf.“ (Alþt. 1997—98, A-deild, bls. 1973.)
Nánar segir ekki til um á hvaða sjónarmiðum skuli byggt við skýringu reglunnar. Sambærilegri reglu hafði þó verið fylgt í framkvæmd af hálfu stjórnvalda, sbr. úrskurð félagsmálaráðuneytisins frá 24. september 1990, sem birtur er í ritinu Úrskurðir og álit félagsmálaráðuneytisins í sveitarstjórnarmálum 1990—1991, Reykjavík 1992, bls. 52—55. Segir m.a. svo í þeim úrskurði:
„Telja verður að sá hagsmunaárekstur sem 45. gr. sveitarstjórnarlaga er ætlað að koma í veg fyrir, sé ekki fyrir hendi í þeim tilvikum þegar sveitarstjórnarmenn kjósa sjálfa sig til pólitískra trúnaðarstarfa í þágu sveitarfélagsins. Þetta styðst og við venju sem fylgt hefur verið í sveitarstjórnum hérlendis um áratuga skeið.“
Í riti Sesselju Árnadóttur, Sveitarstjórnarlög nr. 45/1998 ásamt skýringum og athugasemdum, Reykjavík 1998, segir svo um hina umræddu málsgrein á bls. 32:
„Í 2. mgr. er að finna nýtt ákvæði sem kveður skýrt á um að sveitarstjórnarmenn teljist ekki vera vanhæfir þegar verið er að velja fulltrúa til trúnaðarstarfa á vegum sveitarstjórnarinnar eða ákveða þóknun fyrir slík störf. Á þetta ákvæði til dæmis við þegar kjörnir eru fulltrúar í nefndir sveitarfélags, en oft eru einn eða fleiri sveitarstjórnarmenn í slíkum nefndum.“
Framangreind ummæli í lögskýringargögnum og tilvitnuðu skýringarriti gefa ekki skýra vísbendingu um nákvæmt inntak undantekningarreglunnar í 2. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaganna. Ég tel þó ljóst að með lögfestingu hennar á sínum tíma hafi meðal annars verið að því stefnt að festa í lög þá reglu sem fylgt hafði verið í framkvæmd og lýst er í tilvitnuðum úrskurði félagsmálaráðuneytisins frá 24. september 1990. Ég tek fram að slík skýring reglunnar er í samræmi við þá óskráðu meginreglu íslensks stjórnsýsluréttar, að þegar stjórnsýslunefndir taka ákvarðanir um innri verkaskiptingu þá verða einstakir nefndarmenn ekki vanhæfir til þátttöku í afgreiðslu slíkra mála. Hefur verið talið að þessi undantekning eigi við bæði þegar nefndarmenn stjórnsýslunefndar skipta með sér störfum og þegar tekin er ákvörðun um að koma á stofn undirnefnd stjórnsýslunefndar og við val á fulltrúum í hana. (Páll Hreinsson: Hæfisreglur stjórnsýslulaga. Reykjavík 2005, bls. 816.) Hin óskráða meginregla stjórnsýsluréttarins hefur um síðastnefnda þáttinn þó verið talin þrengri en 2. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaganna að því leyti að hún telst aðeins eiga við í þeim tilvikum þegar kjörnir eru nefndarmenn, einn eða fleiri, til starfa á vegum nefndar og aðeins hlutaðeigandi nefndarmenn geta komið til greina við það kjör. (Páll Hreinsson, sama heimild á sama stað.) Ég tel það leiða af eðli máls, sem og almennt viðurkenndri framkvæmd sveitarfélaganna, að 2. mgr. 19. gr. eigi við jafnvel þó að við val í trúnaðarstörf á vegum sveitarstjórnar komi aðrir til greina en fulltrúar í sveitarstjórninni sjálfri.
Hin óskráða regla stjórnsýsluréttar, að þegar stjórnsýslunefndir taka ákvarðanir um innri verkaskiptingu þá verði einstakir nefndarmenn ekki vanhæfir til þátttöku í afgreiðslu slíkra mála, byggir á þeirri röksemd að slíkar ákvarðanir teljist ákvarðanir um skipulag innri stjórnsýslu viðkomandi nefndar. (Sjá hér áðurnefnda tilvísun til Páls Hreinssonar: Hæfisreglur stjórnsýslulaga. Reykjavík 2005, bls. 816.) Í slíkum tilvikum verður viðkomandi fulltrúi, þótt hann taki þátt í að kjósa sjálfan sig til tiltekins embættis innan nefndar eða í undirnefnd, ekki talinn hafa stöðu aðila máls eða einkaréttarlega aðilahagsmuni í hefðbundinni merkingu þeirra orða. Þvert á móti er um að ræða ákvarðanir sem varða innri stjórnsýslu og fyrirkomulag á verkaskiptingu, en hafa ekki bein áhrif út á við. (Sjá hér t.d. Arvid Frihagen: Inhabilitet etter forvaltningsloven. Bergen 1985, bls. 63—64 og sami höfundur: Forvaltningsloven og kommunal saksbehandling. 6. útgáfa, Bergen 1992, bls. 28.) Vegna augljósra tengsla þessarar óskráðu reglu stjórnsýsluréttarins og 2. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaganna tel ég tvímælalaust að framangreind sjónarmið hafi þýðingu við beitingu lagareglunnar. Við skýringu 2. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaganna verður jafnframt að hafa í huga það sjónarmið að sveitarstjórnarmenn eru kjörnir í leynilegum almennum kosningum íbúa viðkomandi sveitarfélags, sbr. 8. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 og lög um kosningar til sveitarstjórna nr. 5/1998. Á þetta lýðræðislega umboð sveitarstjórna, sem kjörnar eru til að fara með stjórn sveitarfélaga, sér stoð í 78. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. 16. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995. Það leiðir af eðli sveitarstjórnarstigsins að í fjölda trúnaðarstarfa á vegum sveitarstjórnar er valið á pólitískum forsendum, en þó vitaskuld að gættum þeim lagareglum sem við eiga, s.s. um almenn hæfisskilyrði o.fl. (Sjá hér til hliðsjónar dóm Hæstaréttar Íslands frá 25. október 2001, í máli nr. 162/2001.) Þegar um slík störf á vegum sveitarstjórnar er að ræða og þegar jafnframt má líta á ákvörðun um val til starfsins sem ákvörðun um innra málefni sveitarfélags tel ég því ljóst að slíkar ákvarðanir falli almennt undir undantekningarregluna í 2. mgr. 19. gr. Undir hana falla því til að mynda kosningar um oddvita og önnur störf innan sveitarstjórnarinnar sjálfrar, ákvarðanir um ráðningu framkvæmdastjóra sveitarfélags, sem almennt eru nefndir sveitarstjórar, bæjarstjórar eða borgarstjóri, kjör í nefndir á vegum sveitarfélags o.fl. Hefur í þessu sambandi ekki verið talið skipta máli þó að slíkar ákvarðanir geti varðað einstaka fulltrúa í sveitarstjórn persónulega eða haft fjárhagslega þýðingu fyrir þá, til að mynda ef um er að ræða fullt starf í þágu sveitarfélags, eins og staða framkvæmdastjóra er iðulega. Hefur það sjónarmið stoð í þeirri lögfestu undantekningarreglu sem kemur einnig fram í umræddri 2. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaganna, þar sem segir að sveitarstjórnarmenn teljist ekki vanhæfir þegar ákveðin er þóknun fyrir trúnaðarstörf í þágu sveitarstjórnar. Á hinn bóginn má leiða að því líkur að undir undantekningarregluna falli almennt ekki þau störf sem ekki er heimilt að velja til á pólitískum forsendum, s.s. flestar ákvarðanir um ráðningu í opinber störf á vegum sveitarfélags. Er þó ekki ástæða til, í tilefni af því máli sem hér er til umfjöllunar, að gera nánari grein fyrir því hvaða störf myndu almennt teljast trúnaðarstörf á vegum sveitarstjórnar sem valið er til á pólitískum forsendum og hver ekki. Ég minni í þessu sambandi einnig á að samkvæmt 25. gr. laga nr. 5/1998, um kosningar til sveitarstjórna, verður ákvörðun yfirkjörstjórnar um kjörgengi þeirra sem boðið hafa sig fram til setu í sveitarstjórn skotið til sveitarstjórnar sem þá úrskurðar í málinu. Sá úrskurður getur svo eftir atvikum sætt kæru samkvæmt 93. gr. laganna. Sveitarstjórn tekur einnig sjálf afstöðu til þess hvort einstakir fulltrúar í sveitarstjórn teljist hafa misst kjörgengi komi slíkt álitaefni upp innan kjörtímabils sveitarstjórnarinnar, sbr. 98. gr. sömu laga, sbr. einnig til hliðsjónar 34. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Verður ekki séð að í lögum sé að finna ráðagerð um að einstakir kjörnir fulltrúar víki sæti við afgreiðslu mála af þessu tagi, jafnvel þó þar kunni að reyna á afstöðu sveitarstjórnar til kjörgengis þeirra sjálfra.
3.
Í áliti sínu frá 30. ágúst 2005 komst félagsmálaráðuneytið að þeirri niðurstöðu að ákvæði 1. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga leiddi til þess að ef fram kæmi beiðni um að fallið yrði frá fyrri samþykkt um lausn D frá störfum í hreppsnefnd þá bæri henni að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu málsins, sbr. einnig 1. mgr. 23. gr. samþykktar um stjórn og fundarsköp Skeiða- og Gnúpverjahrepps nr. 807/2002. Jafnframt tók ráðuneytið fram að það teldi að undantekningarákvæði 2. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaganna ætti ekki við í þessu tilviki. Sambærileg varð niðurstaða félagsmálaráðuneytisins í úrskurði þess frá 4. október um hæfi fyrsta varamanns L-lista í hreppsnefnd, F, til að taka þátt í meðferð og afgreiðslu á þeirri sömu tillögu. Í skýringarbréfi ráðuneytisins til mín, dags. 10. mars 2006, sem ritað var í tilefni af athugun minni á máli þessu, kemur enn fremur fram að ráðuneytið telji að orðin „trúnaðarstörf á vegum sveitarfélagsins“ í 2. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaganna eigi að túlka þröngt og að óvarlegt sé að fella þar undir ákvörðun sem beinlínis varðar sæti í sveitarstjórn nema slíkt sé beinlínis tekið fram í lögum.
Eins og rakið var hér að framan er heimildina til að veita fulltrúa í sveitarstjórn lausn frá störfum, út kjörtímabil eða um tiltekinn tíma, að finna í 1. mgr. 34. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Hljóðar málsgreinin svo:
„Nú telur sveitarstjórnarmaður sig ekki geta gegnt skyldum sínum í sveitarstjórn án óhæfilegs álags og getur sveitarstjórn þá létt af honum störfum eða veitt honum lausn að eigin ósk um tiltekinn tíma eða til loka kjörtímabils.“
Í athugasemdum með tilvitnaðri málsgrein í frumvarpi því sem síðan var að lögum nr. 45/1998 segir aðeins að hún sé samhljóða 3. mgr. 43. gr. þágildandi laga, þ.e. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986. Í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 8/1986 var nefnt ákvæði að finna í 2. mgr. 43. gr. Um 43. gr. sagði svo í heild í athugasemdum með frumvarpinu:
„Greinin samsvarar 2. málslið 23. gr. núgildandi sveitarstjórnarlaga. 1. mgr. er efnislega samhljóða nefndu ákvæði laganna. Í 2. mgr. er höfð hliðsjón af 5. mgr. 6. gr. norsku sveitarstjórnarlaganna.“ (Alþt. !985—86, A-deild, bls. 566.)
Áður en sveitarstjórnarlög nr. 8/1986 tóku gildi voru hér í gildi sveitarstjórnarlög nr. 58/1961. Í 23. gr. þeirra laga sagði svo:
„Hver sveitarstjórnarmaður er skyldur til að taka sæti í nefndum og framkvæma önnur þau störf, sem sveitarstjórn felur honum á hendur. Þó getur sá, sem verið hefur formaður sveitarstjórnar heilt kjörtímabil eða lengur, eða haft önnur störf á hendi fyrir sveitarstjórn jafnlangan tíma eða lengur, skorazt undan kosningu til þess starfs jafnlangan tíma og hann hefur gegnt formannsstörfum eða haft starfið á höndum.“
Ekki verður séð að í lögunum frá 1961 hafi verið sérstakt ákvæði sem fjallaði um heimild sveitarstjórnar til að veita sveitarstjórnarfulltrúa lausn frá störfum tímabundið eða út kjörtímabil, líkt og síðar var lögfest í 3. mgr. 43. gr. laga nr. 8/1986, sbr. nú 1. mgr. 34. gr. laga nr. 45/1998. Var sú heimild því nýmæli í sveitarstjórnarlögunum nr. 8/1986, og lögfest að norskri fyrirmynd, sbr. athugasemdir með frumvarpi til laganna frá 1986.
Gildandi sveitarstjórnarlög í Noregi eru lög nr. 107 frá 1992 „om kommuner og fylkeskommuner“, almennt nefnd „kommuneloven“. Í þeim er í 2. mgr. 15. gr. að finna ákvæði sem er efnislega sambærilegt við 1. mgr. 34. gr. laga nr. 45/1998. Er það ákvæði einnig efnislega sambærilegt þeirri reglu sem var að finna í 3. mgr. 5. gr. þeirra sveitarstjórnarlaga sem í gildi voru í Noregi þegar sveitarstjórnarlög nr. 8/1986 voru sett hér á landi. („Lov om styret I herrds- og bykommunerne“ frá 12. nóvember 1954, með síðari breytingum.) Við beitingu umræddrar reglu í Noregi virðist almennt talið að ákvörðun um það hvort sveitarstjórnarmaður fái lausn frá störfum tímabundið eða til loka kjörtímabils valdi ekki vanhæfi viðkomandi sveitarstjórnarfulltrúa, enda telst hún ákvörðun um innra skipulag sveitarstjórnarinnar. (Sjá hér t.d. Oddvar Overå og Jan Fridthjof Bernt: Kommuneloven med kommentarer. 2. útgáfa, Osló 1997, bls. 286—287, og Arvid Frihagen: Forvaltningsloven og kommunal saksbehandling. 6. útgáfa, Bergen 1992, bls. 28.) Í Danmörku eru ekki í gildi fyllilega sambærilegar reglur um lausn sveitarstjórnarmanna frá störfum í sveitarstjórn og á því samanburður við danskan rétt ekki að öllu leyti við í þessu tilviki.
Samkvæmt umræddu lagaákvæði í 1. mgr. 34. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 er sveitarstjórn heimilt, þegar fullnægt er ákveðnum skilyrðum, að veita sveitarstjórnarfulltrúa lausn frá störfum. Sveitarstjórn metur þannig í fyrstu hvort lagaskilyrði séu fyrir hendi þannig að heimilt sé að beita reglunni en því næst tekur hún sjálfstæða afstöðu til þess hvort heimildinni skuli beitt. Í þessu felst allnokkurt mat sveitarstjórnarinnar sem þó verður vitaskuld að byggja á málefnalegum sjónarmiðum og taka mið af eðli sveitarstjórnarstarfsins. Þannig er þeim sem er kjörgengur, heill og hraustur og yngri en 65 ára almennt skylt að taka kjöri í sveitarstjórn, sbr. 1. mgr. 18. gr. laga nr. 5/1998, um kosningar til sveitarstjórnar. Nafn manns verður þó samkvæmt sömu lagagrein ekki sett á framboðslista án skriflegs samþykkis hans. Þá er kjörnum fulltrúa í sveitarstjórn samkvæmt 27. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 skylt að sækja alla sveitarstjórnarfundi nema lögmæt forföll hamli og inna af hendi þau störf sem sveitarstjórn felur honum og varða verkefni sveitarstjórnarinnar. Skyldan til að taka kjöri í sveitarstjórn og starfsskyldur sem kjöri fylgja leiða þannig til þess m.a. að sveitarstjórn verður að meta aðstæður sveitarstjórnarfulltrúa svo að raunverulega sé um það að ræða að hann telji sig ekki geta gegnt skyldum sínum í sveitarstjórn án óhæfilegs álags. Ákvarðanir sveitarstjórnar um hvort veita skuli einstökum fulltrúa í sveitarstjórninni lausn frá störfum samkvæmt 1. mgr. 34. gr. sveitarstjórnarlaga, eða um hvort fallið skuli frá slíkri samþykkt, eru í eðli sínu ákvarðanir um innra skipulag sveitarstjórnarinnar. Slíkri ákvörðun er ekki beint út á við, þannig að hún sé til þess fallin að hafa bein eða veruleg og sérstök réttaráhrif á stöðu einstakra lögaðila eða einstaklinga. Þá verður jafnframt að telja að staða í sveitarstjórn geti fullnægt því að teljast „trúnaðarstarf á vegum sveitarstjórnar“ og slík túlkun því í góðu samræmi við beint orðalag 2. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaganna. Samkvæmt því verður ekki fallist á það með félagsmálaráðuneytinu sem fram kemur í áliti þess frá 30. ágúst 2005 að D væri vanhæf þegar sveitarstjórn Skeiða- og Gnúpverjahrepps tæki afstöðu til erindis hennar um að fallið yrði frá fyrri samþykkt um lausn hennar frá störfum í hreppsnefnd. Hið sama á eðli máls samkvæmt við um hæfi þeirra varamanna sem þurft getur að kalla á fund sveitarstjórnar við afgreiðslu mála af þessu tagi. Með vísan til þess verður því heldur ekki fallist á afstöðu félagsmálaráðuneytisins sem fram kemur í úrskurði þess frá 4. október 2005 um vanhæfi F, fyrsta varamanns L-lista í hreppsnefnd Skeiða- og Gnúpverjahrepps, á fundi hreppsnefndarinnar 6. september 2005.
4.
Hluti af athugasemdum þeirra A, B og C beinist að því að þeim hafi ekki verið veitt færi á að koma að sjónarmiðum sínum við greinargerð sem ráðuneytinu barst frá oddvita Skeiða- og Gnúpverjahrepps í tilefni af stjórnsýslukæru þeirra þriggja, áður en ráðuneytið kvað upp úrskurð sinn í málinu 4. október 2005. Samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal aðili máls eiga þess kost að tjá sig um efni þess áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Úrskurður félagsmálaráðuneytisins á grundvelli 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, eins og um ræðir í máli þessu, telst almennt ákvörðun um rétt eða skyldu í máli þeirra sem neytt hafa kæruréttar í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Giltu ákvæði stjórnsýslulaga því við meðferð á kæru þeirra A, B og C hjá ráðuneytinu og þar með eftir atvikum ákvæði 13. gr. laganna um andmælarétt aðila máls.
Meðferð málsins hófst fyrir atbeina þeirra A, B og C með framlagningu stjórnsýslukæru þeirra til ráðuneytisins. Þeim var því fullkunnugt um meðferð málsins. Í stjórnsýslukærunni voru ítarlega rakin sjónarmið kærenda og þeirra sjónarhorn á atvik málsins, sem að flestu leyti verða ekki talin umdeild í máli þessu. Þá var þar vísað til allnokkurra röksemda, bæði um túlkun lagaákvæða og afstöðu og sjónarmið að baki ákvörðunum oddvita hreppsnefndar um fundarstjórn á fundi hreppsnefndar Skeiða- og Gnúpverjahrepps 6. september 2005. Verður ekki séð að í greinargerð oddvita hreppsins hafi komið fram nýjar upplýsingar um málsatvik eða annað sem þýðingu hafði fyrir úrskurð ráðuneytisins. Á grundvelli 13. gr. stjórnsýslulaga var því ekki skylt að gefa þeim A, B og C kost á að tjá sig um greinargerð oddvita Skeiða- og Gnúpverjahrepps í málinu.
Í fyrri álitum, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 16. október 1997 í máli nr. 1969/1996 (SUA 1997:420), og í álitum mínum frá 27. ágúst 1999 í máli nr. 2740/1999 og áliti frá 29. desember sama ár í máli nr. 2679/1999 er vísað til þess að þrátt fyrir að 13. gr. stjórnsýslulaga leiði ekki til þess að æðra stjórnvaldi sé fortakslaust skylt að eiga frumkvæði að því að aðili máls fái að tjá sig um umsögn lægra setts stjórnvalds við meðferð kærumáls nema í umsögninni komi fram nýjar upplýsingar aðilanum í óhag þá verði hins vegar að telja það í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti og þær auknu kröfur sem gera verður til stjórnvalda við meðferð kærumála að aðila sé veittur kostur á því að tjá sig um umsögn lægra setts stjórnvalds áður en ákvörðun er tekin á kærustigi. Þegar félagsmálaráðuneytið kveður upp úrskurði í kærumálum um „vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna“ á grundvelli 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 eiga þessi sjónarmið ekki síður við. Ein af meginröksemdum fyrir tilvist úrræðis sem kveðið er á um í 103. gr. sveitarstjórnarlaga er tillitið til réttaröryggis í víðri merkingu þess orðs. Með úrskurðarframkvæmd sinni ber ráðuneytinu því ekki aðeins að gæta þess að fullnægt sé settum lagareglum hverju sinni, heldur jafnframt að gæta þess að þeir sem til þess leita geti treyst því að svo sé. Byggir þetta ekki síst á því sjónarmiði að aðilar sem beina stjórnsýslukæru til æðra stjórnvalds á viðkomandi sviði eigi þess kost að fylgjast með meðferð málsins og koma að sjónarmiðum sínum telji þeir ástæðu til. Með vísan til þess tel ég að það hefði verið í betra samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti hefðu þeir A, B og C verið upplýstir um að greinargerð oddvitans hefði borist ráðuneytinu og þeim eftir atvikum verið gefinn stuttur frestur til að kynna sér greinargerðina og koma að athugasemdum sínum teldu þeir ástæðu til. Að lögum verður þó ekki séð að þeir hafi átt beinan rétt á slíku í því máli sem hér er til umfjöllunar.
V. Niðurstaða.
Í samræmi við það sem rakið er hér að framan tel ég að sú afstaða félagsmálaráðuneytisins sé röng, að fulltrúi í sveitarstjórn sé vanhæfur til meðferðar máls þegar það lýtur að beiðni hans sjálfs um lausn frá störfum í merkingu 1. mgr. 34. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Tel ég að undantekningarregla 2. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga um að fulltrúi í sveitarstjórn sé ekki vanhæfur „þegar verið er að velja fulltrúa til trúnaðarstarfa á vegum sveitarstjórnar eða ákveða þóknun fyrir slík störf“ eigi við í málum þar sem slíkar beiðnir, eða beiðnir um afturköllun fyrri samþykkta um slík erindi, eru til umfjöllunar og afgreiðslu í sveitarstjórn. Leiðir þetta til þess að ég tel ranga afstöðu ráðuneytisins um þetta atriði sem fram kemur í áliti þess frá 30. ágúst 2005, um hæfi D, og úrskurði þess frá 4. október sama ár, um hæfi F.
Þá er það niðurstaða mín að félagsmálaráðuneytinu hafi ekki borið, á grundvelli 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að veita þeim A, B og C kost á að tjá sig um greinargerð oddvita Skeiða- og Gnúpverjahrepps sem hann lét ráðuneytinu í té í tilefni af stjórnsýslukæru þeirra, dags. 6. september 2005. Það er hins vegar niðurstaða mín að það hefði verið í betra samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti hefði ráðuneytið upplýst þá um að greinargerðin hefði borist ráðuneytinu og veitt þeim stuttan frest til að kynna sér hana og koma þá að sjónarmiðum sínum vegna hennar, teldu þeir ástæðu til.
Með vísan til framangreindra atriða, sem og með vísan til þess leiðbeiningar- og fordæmisgildis sem birtir úrskurðir félagsmálaráðuneytisins hafa við meðferð sveitarstjórnarmála beini ég þeim tilmælum til ráðuneytisins að taka mál þetta til meðferðar að nýju, komi fram ósk um það frá þeim A, B eða C, og endurskoða þá fyrri afstöðu sína að teknu tilliti til þeirra sjónarmiða sem fram koma í áliti þessu. Jafnframt beini ég þeim tilmælum til ráðuneytisins að það hagi meðferð kærumála framvegis í samræmi við þau sjónarmið.
VI. Viðbrögð stjórnvalda.
Með bréfi til félagsmálaráðuneytisins, dags. 20. febrúar 2007, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A, B eða C hefðu leitað til ráðuneytisins á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni eða hvort málið væri enn til meðferðar. Þá óskaði ég upplýsinga um hvort ráðuneytið hefði gripið til einhverra tiltekinna ráðstafana í tilefni af framangreindu áliti mínu og þá í hverju þær ráðstafanir hefðu falist. Í svarbréfi ráðuneytisins, dags. 19. mars s.á., kemur fram að þeir A, B og C hafi ekki leitað til ráðuneytisins á ný og að ráðuneytið hafi ekki gripið til neinna tiltekinna ráðstafana í tilefni af áliti mínu, en muni hafa það hér eftir til hliðsjónar við úrlausn mála.