Álit

I. Kvörtun.

Þann 27. mars 2006 barst mér kvörtun A. Tilefni kvörtunarinnar voru athugasemdir hennar við nokkra þætti í stjórnýslu Háskólans á Akureyri í tengslum við ráðningu í stöðu lektors í fjölmiðlafræði, fjölmiðlarýni og vinnulagi á fjölmiðlum en A var annar af tveimur umsækjendum um stöðuna.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 22. desember 2006.

II. Málavextir.

Samkvæmt gögnum málsins var staða lektors á sviði fjölmiðlafræði, fjölmiðlarýni og vinnulagi á fjölmiðlum við félagsvísinda- og lagadeild Háskólans á Akureyri auglýst laus til umsóknar á svonefndu „Starfatorgi“ (www.starfatorg.is) 23. apríl 2004. Til skýringar er rétt að taka fram að Starfatorg er vefsíða á Internetinu þar sem auglýst eru laus störf á vegum íslenska ríkisins.

Í auglýsingunni kom m.a. fram að umsækjandi skyldi sýna fram á hæfni til að kenna og leiðbeina nemendum og stunda rannsóknir á sviði fjölmiðlafræði, fjölmiðlarýni og vinnulagi á fjölmiðlum. Þá kom þar fram að nauðsynlegt væri að umsækjandi hefði víðtæka starfsreynslu af íslenskum fjölmiðlum og þekkti vinnubrögð þeirra, sérstöðu og starfsaðferðir. Krafist var grunnprófs og framhaldsgráðu í fjölmiðlafræði og/eða í einhverri grein félagsvísinda á tengdu sviði. Tekið var fram að doktorspróf á tengdu sviði væri æskilegt. Þá var tilgreint að kennt yrði á íslensku og ensku en auk þess væri kunnátta í fleiri tungumálum æskileg. Kennslureynsla á háskólastigi og birting fræðirita taldist einnig til æskilegra kosta umsækjenda, samkvæmt auglýsingunni.

Með bréfi, dags. 5. maí 2004, sótti A um stöðuna. B sótti einn um stöðuna á móti henni. Forstöðumaður Rannsóknarsviðs Háskólans á Akureyri fól sérstakri dómnefnd að meta hæfi umsækjendanna með bréfi dags. 1. júní sama ár. Í áliti dómnefndarinnar er komist að þeirri niðurstöðu að bæði B og A séu hæf til þess að gegna auglýstri stöðu lektors. Með bréfi, dags. 21. júní, var A veittur kostur á að veita umsögn um almennar forsendur álitsins og þann kafla sem fjallaði um hana sérstaklega. Frestur var veittur til 4. júlí 2004. A lét háskólanum athugasemdir sínar í té með bréfi, dags. 29. júní 2004. Gerði hún þar athugasemdir við nokkur atriði í dómnefndarálitinu, m.a. við fullyrðingu um að meistaraprófsritgerð hennar og doktorsritgerð lytu báðar að áhrifum áhorfs á ofbeldi í sjónvarpi á árásar- og afbrotahneigð íslenskra unglinga. Þá gerði hún nokkrar efnislegar athugasemdir við umfjöllun um doktorsritgerð sína.

Með bréfi, dags. 1. september 2004, ritaði A háskólanum á ný bréf og óskaði eftir upplýsingum um hvaða ákvörðun hefði verið tekin um ráðningu í umrædda stöðu lektors. Var því bréfi svarað strax daginn eftir og A upplýst um að ákvörðun hefði ekki verið tekin. Hins vegar væri stefnt að því að það yrði gert í október 2004. A barst á ný bréf frá háskólanum, dags. 13. október 2004. Með því bréfi fylgdu svör dómnefndar háskólans við athugasemdum sem hún hafði látið háskólanum í té með bréfi sínu 29. júní sama ár. Kom í bréfinu fram að fjallað hefði verið um málefnið á fundi háskólaráðs 27. september 2004. Háskólaráð hefði samþykkt dómnefndarálitið óbreytt og ekki gert athugasemdir við svör dómnefndarinnar. Sagði jafnframt í bréfinu að rektor myndi ráða í umrætt starf að fenginni umsögn félagsvísinda- og lagadeildar háskólans. Tæpum sex mánuðum síðar eða 7. apríl 2005 tilkynnti rektor Háskólans á Akureyri A að á grundvelli umsagnar félagsvísinda- og lagadeildar hefði verið ákveðið að ráða B til að gegna stöðunni. Vakin var athygli A á að hún gæti innan 14 daga óskað rökstuðnings fyrir ákvörðun um ráðstöfun starfsins. Það gerði A með bréfi, dags. 18. sama mánaðar. Bréf A hljóðaði svo:

„Undirrituð, [A], fer þess hér með á leit við rektor Háskólans á Akureyri að:

a) ráðning í starf lektors [...] verði rökstudd, sérstaklega í ljósi þess að sá sem ráðinn var hefur minni menntun, minni reynslu af rannsóknum og minni kennslureynslu á háskólastigi en undirrituð.

b) ráðning verði rökstudd með tilliti til i) Jafnréttisáætlunar Háskólans á Akureyri frá 20. desember 2002, og ii) Laga um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, nr. 96/2000.

c) undirrituð fái afrit af i) umsögn félagsvísinda- og lagadeildar Háskólans á Akureyri sem rektor vísar til í bréfi sínu frá 7. apríl 2005, og ii) umsögn stöðunefndar ef slík umsögn er fyrirliggjandi.

d) undirrituð fái upplýsingar um hvaða starfsmenn Háskólans á Akureyri veittu i) umsögn félagsvísinda- og lagadeildar, og ii) stöðunefndar ef slík umsögn er fyrirliggjandi.

e) undirrituð fái afrit af umsóknargögnum þess sem ráðinn var, sbr. VII. Kafla upplýsingalaga nr. 50/1996 og úrskurð umboðsmanns Alþingis nr. 3680/2002.“

Rökstuðningur var látinn A í té af hálfu rektors með bréfi, dags. 17. maí 2005. Þar segir m.a. svo:

„Við ráðningu var litið til formlegrar menntunar umsækjenda, rannsóknarferils þeirra, árangurs þeirra við kennslu, og starfsreynslu þeirra á sviði fjölmiðla ásamt tengslum þeirra við starfandi fjölmiðla. Í starfsauglýsingu var lögð áhersla á starfsreynslu sökum þess að nám í fjölmiðlafræði við félagsvísinda- og lagadeild Háskólans á Akureyri felur í sér starfsþjálfun nemenda ekki síður en fræðilega kennslu.

Það er mat undirritaðs að ráðinn hafi verið hæfasti umsækjandinn miðað við þarfir deildarinnar. Matið byggist að verulegu leyti á starfsauglýsingu og umsögn deildarinnar. Háskólinn á Akureyri fylgir samviskusamlega eigin jafnréttisáætlun og lögum um jafna stöðu og jafnan rétt karla og kvenna, nr. 96/2000 en þessi stefna og lög skera eingöngu úr um við val umsækjenda þegar þeir eru taldir jafnhæfir. Það má nefna í þessu sambandi að kynjahlutfall starfsmanna í félagsvísinda- og lagadeild er frekar jafnt.

Hjálagt er afrit af bréfi deildarforseta, [...], dags. 11. mars s.l., sem inniheldur rökstuðning stöðunefndar félagsvísinda- og lagadeildar fyrir umsögn nefndarinnar. Stöðunefnd hefur umboð deildarfundar til að veita umsögn fyrir hönd deildarinnar í ráðningarmálum af þessu tagi, þ.e.a.s. ráðning í auglýstar akademískar stöður.

Í stöðunefnd félagsvísinda- og lagadeildar sitja allir lektorar, dósentar og prófessorar sem eru í 100% starfi við deildina og ráðnir eru til a.m.k. tveggja ára, samkvæmt reglum deildarinnar. Þeir sem sátu í stöðunefnd félagsvísinda- og lagadeildar þegar umsögn hennar var samin í þessu máli voru: [...].

Í bréfi þínu biður þú um að fá afrit af umsóknargögnum þess sem ráðinn var. Við lítum svo á að umsóknargögn séu trúnaðargögn sem ekki verða afhent öðrum en þeim sem fjalla formlega um ráðningar við Háskólann á Akureyri. VII. Kafli upplýsingalaga nr. 50/1996 veitir umsækjendum ekki aðgang að umsóknargögnum annarra umsækjenda, sbr. 4. mgr. 4. gr. laganna. Að okkar mati verður sama ályktun dregin af áliti umboðsmanns nr. 3680/2002.“

Eins og fram kemur í tilvitnuðu bréfi rektors, fylgdi því hjálagt bréf forseta félagsvísinda- og lagadeildar Háskólans á Akureyri, til rektors. Er þar lýst rökstuðningi stöðunefndar félagsvísinda- og lagadeildar fyrir umsögn nefndarinnar til rektors. Í bréfinu segir m.a. svo:

„[...] um er að ræða fyrsta starfið á þessu sviði innan deildarinnar. Af því leiðir að meginþáttur starfsins er uppbygging náms í fjölmiðlafræði við Háskólann á Akureyri, en þar er í boði nám til B.A. prófs á því sviði. Þessi námslína er innan ramma félagsvísindanáms við deildina sem er með sérstaka uppbyggingu og áherslur. Þarfir deildarinnar byggjast einkum á þessum atriðum, en jafnframt er litið til þess að Háskólinn á Akureyri leggur ríka áherslu á virk tengsl við atvinnulífið og þjónustu við landsbyggðina. Þessar áherslur liggja því einnig til grundvallar ákvörðun um ráðstöfun starfsins.

[...]

Deildarmenn eru ekki í vafa um hæfi beggja umsækjenda til að gegna auglýstri stöðu, enda var það niðurstaða dómnefndar. Í ljósi sögu málsins fóru deildarmenn rækilega í gegnum athugasemdir [A] við álit dómnefndar og viðbrögð dómnefndar við þær. Deildarmenn eru þeirrar skoðunar að athugasemdir [A] við dómnefndarálitið eigi að mestu leyti rétt á sér og að ýmislegt hefði mátt betur fara í álitinu til að [A] nyti sannmælis, og viðurkennir dómnefndin það að hluta í svari sínu við athugasemdum [A]. Deildarmenn telja sig hafa fengið betri sýn á málið með athugasemdum hennar. Fundurinn tekur því fullt tillit til athugasemda [A] í niðurstöðu sinni.

Deildarmenn telja að báðir umsækjendur uppfylli þær formlegu kröfur um menntun sem tilgreindar eru í auglýsingunni. [A] er þó með meiri menntun en [B] og er menntun hennar í fjölmiðlafræði. Hún er með M.A. og Ph.D. prófgráður frá góðum bandarískum háskólum, [...]-háskóla og [...]-háskóla í [...]. [B] lauk M.A. prófi í stjórnmálafræði frá [...]-háskóla, sem einnig er góður háskóli. Um doktorsritgerð [A] og meistararitgerð [B] er fjallað í dómnefndaráliti. Deildarmenn hafa einnig fengið tækifæri til að skoða þessi rit sjálfir.

[...]

Við skilgreiningu starfsins og í auglýsingu um það var lögð áhersla á starfsreynslu af íslenskum fjölmiðlum, vinnubrögðum þeirra, sérstöðu og starfsaðferðum. Sú áhersla er eðlileg í ljósi þess að fjölmiðlafræði er starfsgrein jafnt sem fræðigrein. Þótt fjölmiðlafræði við Háskólann á Akureyri leggi fræðilegan grunn undir fjölmiðlastarf felur það ekki síður í sér þjálfun í starfi fjölmiðlamanns. Bæði fræðilegi hluti námsins og þjálfunin tengjast starfandi fjölmiðlum á Akureyri og á landsvísu. Deildarmenn voru sammála um að [B] stæði að þessu leyti mun betur að vígi en [A]. [A] hefur nokkra reynslu sem blaðamaður og starfsmaður á [...], en sú reynsla er ekki sambærileg við starfsreynslu [B]. [B] hefur ekki einungis starfað sem fjölmiðlamaður heldur hefur hann tekið drjúgan þátt í mótun og stjórnun þessarar fagstéttar á Íslandi, til dæmis með 10 ára setu í stjórn Blaðamannafélags Íslands. [...]

Þegar á heildina er litið telur deildin að [A] standi [B] nokkru framar hvað fræðilega þætti varðar, en [B] standi [A] talsvert framar hvað hagnýta þætti varðar. Deildarmenn telja að reynsla og sérþekking [B] á sviði hagnýtrar fjölmiðlunar vegi í þessu tilviki þyngra en doktorspróf og fræðilegar birtingar [A]. Er það niðurstaða félagsvísinda- og lagadeildarinnar að umsókn [B] svari best þörfum deildarinnar fyrir kennara til þess að leiða uppbyggingu náms í fjölmiðlafræði með áherslu á hagnýtt gildi námsins og tengsl við atvinnulíf og landsbyggð.

Í atkvæðagreiðslu fastra kennara við félagsvísindadeild hlaut [B] sex atkvæði en einn kennari skilaði auðu. Félagsvísinda- og lagadeild HA mælir því eindregið með ráðningu [B] í stöðu lektors í fjölmiðlafræði, fjölmiðlarýni og vinnulagi á fjölmiðlum.“

III. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég rektor Háskólans á Akureyri bréf, dags. 6. apríl 2006, þar sem ég fór fram á að mér yrðu látin í té tiltæk gögn í máli hennar. Hluti af gögnum málsins barst mér með bréfi háskólans, dags. 19. sama mánaðar.

Eftir að hafa yfirfarið gögn málsins ritaði ég háskólanum á ný bréf, dags. 25. október 2006. Hljóðaði það svo:

„Til mín hefur leitað [A]. Lýtur kvörtun hennar að nokkrum atriðum sem tengjast meðferð og afgreiðslu á umsókn hennar um stöðu lektors við Félagsvísinda- og lagadeild Háskólans á Akureyri. Vísa ég til fyrra bréfs míns til yðar vegna erindis [A], dags. 6. apríl sl., og svars yðar við því, dags. 19. sama mánaðar. Með síðastnefnda bréfinu bárust mér hluti af gögnum þess máls sem kvörtun [A] beinist að.

Í þeim hluta af gögnum málsins sem mér hafa borist er meðal annars afrit af bréfi yðar til [A], dags. 17. maí 2005. Þar segir eftirfarandi:

„Í bréfi þínu biður þú um að fá afrit af umsóknargögnum þess sem ráðinn var. Við lítum svo á að umsóknargögn séu trúnaðargögn sem ekki verða afhent öðrum en þeim sem fjalla formlega um ráðningar við Háskólann á Akureyri. VII. kafli upplýsingalaga nr. 50/1996 veitir umsækjendum ekki aðgang að umsóknargögnum annarra umsækjenda, sbr. 4. mgr. 4. gr. laganna. Að okkar mati verður sama ályktun dregin af áliti umboðsmanns Alþingis nr. 3680/2002.“

Í tilefni af tilvitnuðum orðum óska ég þess, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að mér verði gerð nánari grein fyrir því á hvaða grundvelli og með vísan til hvaða sjónarmiða sú ákvörðun byggðist að synja [A] um aðgang að umbeðnum gögnum málsins. Sérstaklega óska ég þess að grein verði gerð fyrir því hvort og þá með hvaða hætti ákvæði upplýsingalaga nr. 50/1996 hafi haft þýðingu við mat á beiðni [A] um aðgang að umsóknargögnum þess sem ráðinn var. Vísa ég hér meðal annars til álits míns í máli nr. 2685/1999.

Vegna tilvísunar yðar til álits míns í máli nr. 3680/2002 óska ég þess jafnframt að mér verði gerð grein fyrir því hvort og þá með hvaða hætti þau sjónarmið sem þar eru rakin höfðu áhrif á niðurstöðu háskólans við afgreiðslu á beiðni [A] um aðgang að gögnum. Óska ég þess jafnframt, m.a. af sama tilefni, að háskólinn geri mér í þessu sambandi almenna grein fyrir því hvernig hann hagar skráningu, meðferð og varðveislu gagna sem honum berast í tengslum við ráðningar í stöður, og með hvaða hætti og á hvaða grundvelli beiðnum um aðgang að slíkum gögnum er svarað.

Að síðustu tek ég fram að samkvæmt 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, getur umboðsmaður krafið stjórnvöld um þær upplýsingar og skriflegu skýringar sem hann þarfnast vegna starfs síns, þar á meðal getur hann krafist afhendingar á skýrslum, skjölum, bókunum og öllum öðrum gögnum sem mál varða. Með vísan til þessa ítreka ég fyrri beiðni mína, sbr. bréf mitt dags. 6. apríl sl., um að mér verði látin í té tiltæk gögn í því máli sem lýtur að meðferð og afgreiðslu á umsókn [A] um umrædda lektorsstöðu. Eðli máls samkvæmt lýtur beiðni þessi einnig að þeim gögnum sem lúta að umsókn þess sem starfið fékk. Ég tek einnig fram að á þessu stigi máls, meðan mér hafa ekki borist öll þau gögn er ég hef óskað, hef ég ekki forsendur til að meta hvort tilefni sé til að óska skýringa hjá háskólanum á öðrum atriðum en rakin eru í bréfi þessu. Nánari ákvörðun um framhald málsins verður því tekin af minni hálfu þegar mér hefur borist svar við bréfi þessu ásamt umbeðnum gögnum.“

Svar háskólans barst mér með bréfi, dags. 20. nóvember 2006. Í því segir m.a. svo:

„1. Umboðsmaður Alþingis óskar eftir því að sér verði gerð grein fyrir því á grundvelli hvaða sjónarmiða [A] hafi verið synjað um aðgang að umbeðnum gögnum málsins.

Það má segja að ástæðurnar til þess að henni var synjað um aðgang að umbeðnum gögnum málsins hafi verið tvær. Í fyrra lagi þá tilgreindi [A] í bréfi til Háskólans, dags. 18.4. 2005, upplýsingalög nr. 50/1996 sem forsendu beiðni sinnar. Þess vegna töldu þeir sem um málið fjölluðu að afgreiðsla Háskólans á Akureyri hlyti að byggjast á þeim lögum. 4. mgr. 4. gr. upplýsingalaga kveður á um að réttur almennings til aðgangs að gögnum taki ekki til „umsókna um störf hjá ríki eða sveitarfélögum og allra gagna sem þær varða; þó er skylt að veita upplýsingar um nöfn, heimilisföng og starfsheiti umsækjenda þegar umsóknarfrestur er liðinn.“ Í ljósi 4. mgr. 4. gr. var talið að hafna yrði beiðni [A]. Í síðara lagi þá var talið að í þeim gögnum sem beðið var um kynnu að vera upplýsingar sem ekki væri eðlilegt að aðrir umsækjendur fengju aðgang að í því samkeppnisumhverfi sem nú er á háskólastiginu.

Það vaknaði ekki sú spurning í umfjöllun um þetta mál hvort Háskólinn á Akureyri hefði leiðbeiningarskyldu gagnvart [A]. En ef svo hefði verið og niðurstaðan jákvæð þá er ljóst að benda hefði átt á að hún væri ekki einungis almenningur heldur líka aðili máls og í ljósi þess gæti hún sótt málið á grundvelli stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Það er rétt að taka fram að þetta er í fyrsta skipti sem umsækjandi óskar eftir aðgangi að öllum gögnum máls vegna umsóknar um starf við Háskólann á Akureyri. Það var því ekki við nein fordæmi að styðjast.

2. Umboðsmaður óskar einnig eftir greinargerð um það hvernig sjónarmið í máli nr. 3680/2002 höfðu áhrif á niðurstöðu háskólans. Ástæðan til þess að vísað er í þetta álit umboðsmanns er sú að [A] tilgreindi það í upphaflegu bréfi sínu frá 18.4. 2005. Það var ekki svo að þetta álit hefði áhrif á niðurstöðu máls en Háskólinn á Akureyri taldi sig þurfa að ganga úr skugga um að það stangaðist ekki á við þá niðurstöðu sem komist var að. Það var ekki talið að það stangaðist á við að hafna aðgangi hennar að umbeðnum gögnum í þessu máli.

3. Jafnframt óskar umboðsmaður eftir því að sér verði gerð grein fyrir því hvernig skólinn hagar skráningu, meðferð og varðveislu gagna sem honum berast í tengslum við ráðningar í stöður.

Allar umsóknir um stöður berast til rektors. Ritari rektors tekur við þeim og skráir þær og tekur ljósrit af umsóknum og ferilskrám umsækjenda. Þegar allar umsóknir hafa borist eru þær sendar verkefnisstjóra hjá Rannsóknarstofnun Háskólans á Akureyri (RHA) (áður sviðsstjóra rannsóknasviðs) sem óskar eftir tilnefningu sérfræðings til að yfirfara umsóknirnar hjá þeim deildarforseta sem við á. Þegar nafn sérfræðings liggur fyrir eru honum send öll gögn og fastri dómnefnd. Dómnefnd fær síðan umsögn sérfræðings og vinnur úr henni dómnefndarálit. Það er sent til rektors ásamt umsóknargögnum. Séu fleiri hæfir umsækjendur en einn leitar rektor eftir umsögn deildar. Þegar rektor hefur tekið ákvörðun um ráðningu er niðurstaða tilkynnt öllum umsækjendum skriflega og öllum umsækjendum endursend gögn þeirra. Háskólinn varðveitir einungis ljósrit af umsóknum umsækjenda og ferilskrá.

4. Að síðustu ítrekar umboðsmaður ósk sína um að honum verði send öll tiltæk gögn sem lúta að meðferð og afgreiðslu á umsögn [A], einnig þau gögn „sem lúta að umsókn þess sem starfið fékk“. Í ljósi þess að Háskólinn á Akureyri varðveitir ekki fylgigögn umsókna þá hefur hann í sínum höndum einungis umsókn [B] og ferilskrá. Hún fylgir hér með.

Í ljósi þess sem rakið hefur verið í þessu bréfi óskar Háskólinn á Akureyri eftir leiðbeiningum frá umboðsmanni Alþingis um það hvernig hann getur bætt starfshætti sína við meðferð umsókna og aðgang aðila máls að gögnum þess.“

Með bréfi, dags. 22. nóvember 2006, gaf ég A kost á að senda mér athugasemdir sínar sem hún teldi tilefni til vegna ofangreinds bréfs frá Háskólanum á Akureyri. Athugasemdir lögmanns A bárust mér með bréfi, dags. 7. desember 2006.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1.

Ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 gilda þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna. Nær gildissvið laganna meðal annars til ákvarðana sem teknar eru um ráðningar í opinber störf. (Sjá athugasemdir með frumvarpi til stjórnsýslulaga nr. 37/1993, Alþt. 1992 – 1993, A-deild, bls. 3283.) Starf lektors við Háskólann á Akureyri telst opinbert starf í þessu sambandi og giltu meginreglur stjórnsýslulaga því við ráðningu í þá stöðu lektors í fjölmiðlafræði, fjölmiðlarýni og vinnulagi á fjölmiðlum við félagsvísinda- og lagadeild Háskólans á Akureyri sem hér er til umfjöllunar. Einnig er rétt að taka fram að allir umsækjendur um opinbert starf teljast aðilar að viðkomandi stjórnsýslumáli.

Í íslenskum rétti hafa ekki verið lögfestar almennar reglur um það hvaða sjónarmið stjórnvöld eiga að leggja til grundvallar við ráðningu í opinber störf. Meginreglan er því sú að viðkomandi stjórnvald ákveður sjálft á hvaða sjónarmiðum það byggir ákvörðun sína, ef ekki er sérstök fyrirmæli um slíkt að finna í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Þegar þau sjónarmið sem stjórnvald ákveður að byggja ákvörðun sína á leiða ekki öll til sömu niðurstöðu ákveður stjórnvaldið jafnframt hvaða sjónarmið það leggur áherslu á, ef nánari vísbendingar um það koma ekki fram í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Í þessu felst þó ekki að stjórnvöld eigi að lögum frjálsar hendur um það hvern af umsækjendum í opinbert starf þau velja. Um slíka ákvörðun gildir sú óskráða meginregla stjórnsýsluréttar að niðurstaða stjórnvalds verður að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum eins og menntun, starfsreynslu, hæfni og eftir atvikum öðrum persónulegum eiginleikum sem talið er að skipti máli. Þá gildir sú óskráða meginregla í íslenskum rétti að við veitingu opinberra starfa skuli velja þann umsækjanda sem er talinn hæfastur til að gegna því samkvæmt þeim sjónarmiðum sem veitingarvaldshafinn leggur til grundvallar.

Ákvörðun um það hver skyldi ráðinn í hið umrædda starf lektors við félagsvísinda- og lagadeild Háskólans á Akureyri gat í sjálfu sér byggst á ýmsum sjónarmiðum. Hér verður einnig að hafa í huga eðli starfsins en þau sjónamið sem veitingarvaldshafi ákveður að byggja á geta eðli máls samkvæmt tekið allnokkurt mið af því starfi sem um ræðir hverju sinni. Eins og fram er komið er meginreglan sem hér gilti sú að Háskólanum á Akureyri var skylt að ráða þann hæfasta af umsækjendunum í starfið. Ég leiði það af gögnum málsins að báðir umsækjendurnir hafi í sjálfu sér getað komið til greina. Þar sem fleiri en einn umsækjandi komu til greina var hins vegar óhjákvæmilegt að fram færi samanburður á milli viðkomandi umsækjenda á grundvelli þeirra sjónarmiða sem byggt var á. Forsenda þess að slíkur samanburður geti farið fram er að þau atriði sem þýðingu eiga að hafa séu upplýst. Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 ber handhafa veitingarvalds, í þessu tilviki rektor Háskólans á Akureyri, þá að sjá til þess að nægar upplýsingar liggi fyrir um þau atriði.

Í auglýsingu um hið umrædda starf var tekið fram að umsækjandi skyldi hafa hæfni til að kenna og leiðbeina nemendum að stunda rannsóknir á sviði fjölmiðlafræði, fjölmiðlarýni og vinnulags á fjölmiðlum. Þá var talið nauðsynlegt að umsækjandi hefði víðtæka starfsreynslu af íslenskum fjölmiðlum og þekkti vinnubrögð þeirra, sérstöðu og starfsaðferðir. Jafnframt var krafa gerð um grunnpróf og framhaldsgráðu í fjölmiðlafræði og/eða tengdri grein félagsvísinda. Jafnframt var tekið fram að doktorspróf, kennslureynsla á háskólastigi og birting fræðirita væru æskilegir kostir umsækjenda. Ég tel ekki tilefni til að gera athugasemdir við þær kröfur sem að þessu leyti voru gerðar til umsækjenda um starfið. Í umsögn félagsvísinda- og lagadeildar Háskólans á Akureyri, sem af hálfu rektors var lögð til grundvallar við ákvörðun um ráðningu í starfið, er byggt á sömu sjónarmiðum og fram koma í auglýsingunni. Jafnframt er þar dregið sérstaklega fram að með vísan til eðlis þess starfs sem um ræðir þá sé það afstaða deildarinnar að starfsreynsla B af fjölmiðlun hér á landi, sem sé meiri en reynsla A muni gagnast deildinni betur en sú menntun og birting fræðirita sem A hafi fram yfir hann. Ég tel ekki tilefni til að gera athugasemdir við að Háskólinn á Akureyri hafi kosið að leggja áherslu á framangreint sjónarmið, sem jafnframt verður að telja að vel geti samrýmst þeirri auglýsingu sem birt var þegar starfið var auglýst laust til umsóknar. Það er því niðurstaða mín að ákvörðun Háskólans á Akureyri um að ráða B í starf lektors við félagsvísinda- og lagadeild Háskólans á Akureyri hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum, að fyrir hafi legið nægjanlegar upplýsingar til að hægt væri að bera hæfni umsækjenda saman með fullnægjandi hætti á grundvelli þeirra sjónarmiða sem ákveðið hafði verið að leggja til grundvallar og jafnframt að það mat sem framkvæmt var m.t.t. þeirra upplýsinga sem fyrir lágu hafi verið forsvaranlegt. Er því ekki ástæða til að ég fjalli frekar um þennan þátt málsins.

2.

Í kvörtun A eru sérstaklega gerðar athugasemdir við eftirtalin atriði: (1) Óhóflegan drátt á svari vegna ráðningar í hina umræddu stöðu. (2) Óeðlilega stuttan tíma sem henni var gefinn til að skila athugasemdum við dómnefndarálit vegna stöðunnar. (3) Að dómnefndarmenn hafi ekki haft næga þekkingu á félagsvísindum. (4) Að hinn ráðgefandi sérfræðingur sem fenginn var til aðstoðar dómnefndarmönnum hafi verið vanhæfur, í fyrsta lagi þar sem sérfræðingurinn sé móðir forstöðumanns Rannsóknarsviðs Háskólans á Akureyri, sem fengið hafi hana í verkefnið og í öðru lagi að sérfræðingurinn hafi ekki búið yfir þekkingu til að meta verk hennar. (5) Rangfærslur í hinu umrædda dómnefndaráliti, hlutdræga afstöðu dómnefndar og slæleg vinnubrögð af hennar hálfu.

Hér að framan kom fram að reglur stjórnsýslulaga nr. 37/1993 giltu við ráðningu í umrætt starf lektors við félagsvísinda- og lagadeild Háskólans á Akureyri. Í 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er svonefnd málshraðaregla stjórnsýsluréttarins lögfest. Þar segir í 1. mgr. að ákvarðanir í málum skuli teknar svo fljótt sem unnt er og er reglan byggð á óskráðri meginreglu sem hefur víðtækara gildissvið en lagagreinin. (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3292.) Í ákvæðinu felst áskilnaður um að ekki megi verða ónauðsynlegur dráttur á afgreiðslu máls, en það ræðst af aðstæðum í hverju máli hvað talin verður eðlilegur afgreiðslutími þess með tilliti til reglu 9. gr. stjórnsýslulaganna. Þá segir í 3. mgr. sömu greinar að þegar fyrirsjáanlegt er að afgreiðsla máls muni tefjast beri að skýra aðila máls frá því. Skal þá upplýsa um ástæður tafanna og hvenær ákvörðunar sé að vænta.

Í gögnum málsins kemur fram að hin umrædda staða var auglýst laus til umsóknar 23. apríl 2004. Umsóknarfrestur rann út 10. maí sama ár. Umsókn sína lagði A ram með bréfi, dags. 5. maí 2004. Endanlegt svar, þar sem ákvörðun um að ráða B til starfsins var tilkynnt, er dags. 7. apríl 2005 eða um 11 mánuðum síðar. Dómnefndarálit í tilefni af umsóknunum lá fyrir 24. júní 2004 og svör dómnefndar við athugasemdum A vegna álitsins, dags. 29. júní 2004, lágu fyrir 2. september sama ár. Með bréfi frá Háskólanum á Akureyri, dags. 13. október 2004, var A tilkynnt að fjallað hefði verið um stöðuveitinguna á fundi háskólaráðs 27. september sama ár. Þar hefði dómnefndarálitið verið samþykkt óbreytt og ekki gerðar athugasemdir við svör dómnefndarinnar frá 2. september 2004. Í bréfinu kom jafnframt fram að rektor myndi ráða í starfið að fenginni umsögn félagsvísinda- og lagadeildar háskólans. A fékk svo engar upplýsingar um stöðu málsins fyrr en með bréfi skólans til hennar, dags. 7. apríl 2005, þar sem henni var tilkynnt um ráðningu B. Umsögn félagsvísinda- og lagadeildar í málinu er dags. 11. mars 2005 og er því óútskýrður sá dráttur sem varð á rekstri málsins í um fimm mánuði, allt frá því að A var sent bréf, dags. 13. október, og þar til umsögn deildarinnar lá fyrir. Ég tel að sá tími sem það tók að taka ákvörðun um ráðningu í umrætt lektorsstarf við Háskólann á Akureyri hafi verið öllu lengri en fyrirfram mátti ætla, sbr. áskilnað 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Með vísan til þess að Háskólinn á Akureyri hefur ekki tjáð sig sérstaklega um ástæður þessa dráttar á því að ákvörðun var tekin um ráðningu í hið umrædda starf tel ég mér ekki fært að fullyrða að framangreind málsmeðferð hafi í sjálfu sér falið í sér brot á málshraðareglu 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Á hinn bóginn tel ég það aðfinnsluvert að Háskólinn á Akureyri hafi ekki, á tímabilinu frá 13. október 2005 og þar til að ákvörðun um ráðningu í starfið var tekin, upplýst A um stöðu málsins og hvenær ákvörðunar væri að vænta, í samræmi við reglu 3. mgr. sömu greinar.

Hvað varðar önnur þau atriði sem athugasemdir A beinast að þá tel ég ekki sérstakt tilefni til athugasemda vegna þeirra. Í fyrsta lagi verður ekki betur séð en að úr mögulegum annmörkum á umfjöllun dómnefndar um störf hennar og faglega hæfni hafi verið bætt í umfjöllun og rökstuðningi stöðunefndar félagsvísinda- og lagadeildar í málinu. Í öðru lagi fæ ég ekki séð að það hafi áhrif á niðurstöðu þess máls sem hér er til umfjöllunar, eins og atvikum er háttað, þótt sviðsstjóri rannsóknarsviðs Háskólans á Akureyri hafi verið sonur þess sérfræðings sem hann fékk til að aðstoða fasta dómnefnd háskólans við gerð álits um hæfi umsækjenda vegna umræddrar lektorsstöðu. Um hæfi sviðsstjórans sjálfs bendi ég á að af gögnum málsins má ráða að þáttur hans í meðferð og/eða afgreiðslu þess máls sem laut að ráðningu í lektorsstöðuna geti talist lítilfjörlegur, í skilningi 2. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, ekki síst með tilliti til þess að sá sérfræðingur sem valinn er til að starfa með dómnefnd hverju sinni er valinn eftir tilnefningu viðkomandi deildar. Hvað varðar hæfi hins tilnefnda sérfræðings skal á það bent að jafnvel þótt sviðsstjórinn teldist vanhæfur til að ákveða að fá móður sína til starfa í umrætt verkefni þá hefur það ekki sjálfkrafa áhrif á hæfi hennar til rækslu þess verkefnis sem hún þannig er fengin til að sinna. Verður ekki ráðið af gögnum málsins að önnur þau atvik séu fyrir hendi í málinu sem áhrif hafi á sérstakt hæfi umrædds sérfræðings. Í þriðja lagi verður ekki séð að sá stutti frestur sem A var veittur til að koma að athugasemdum sínum við dómnefndarálit í málinu, það er að segja frá því að bréf var sent henni, dags. 21. júní 2004, og þar til frestur rann út 4. júlí sama ár, hafi verið óhæfilega stuttur með hliðsjón af umfangi þeirrar umfjöllunar sem í dómnefndarálitinu kom fram.

3.

Í bréfi mínu til Háskólans á Akureyri, dags. 25. október 2006, vakti ég athygli á því að í bréfi skólans til A, dags. 17. maí 2005, kæmi fram sú afstaða að hún ætti ekki rétt á að fá afrit af umsóknargögnum þess sem ráðinn var í þá stöðu sem hún sótti um við skólann. Liti háskólinn svo á að umsóknargögn væru trúnaðargögn sem ekki yrðu afhent öðrum en þeim sem fjölluðu formlega um ráðningar við skólann. Þessu til stuðnings væri vísað til VII. kafla upplýsingalaga nr. 50/1996, sem og álits umboðsmanns Alþingis í máli nr. 3680/2002.

Í svarbréfi skólans til mín, dags. 20. nóvember 2006, kemur fram að ástæður þess að A var synjað um aðgang að umræddum gögnum hafi fyrst og fremst verið tvær. Í fyrsta lagi hafi A vísað til upplýsingalaga nr. 50/1996 sem forsendu beiðni sinnar. Því hafi þeir sem fjölluðu um málið talið að afgreiðsla skólans á beiðninni hlyti að byggjast á þeim lögum. Í öðru lagi þá hefði verið talið að í þeim gögnum sem beðið var um kynnu að vera upplýsingar sem ekki væri eðlilegt að aðrir umsækjendur fengju aðgang að í því samkeppnisumhverfi sem til staðar væri á háskólastiginu. Þá bendir skólinn á að sú spurning hefði ekki vaknað við meðferð málsins hvort skólinn bæri leiðbeiningarskyldu gagnvart A. Ef slík spurning hefði vaknað og svarið verið jákvætt þá væri hins vegar ljóst að rétt hefði verið að benda henni á rétt hennar sem aðila máls samkvæmt stjórnsýslulögum.

Í tilefni af framangreindri afstöðu Háskólans á Akureyri, og þeim skýringum sem hann hefur látið mér í té vegna hennar, tel ég rétt að ítreka að ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 giltu um ákvörðun um ráðningu í hið umrædda rektorsstarf við félags- og lagadeild Háskólans á Akureyri. Þá taldist A, vegna umsóknar sinnar um stöðuna, aðili að málinu í skilningi laganna ásamt þeim einstaklingi er sótti um stöðuna á móti henni. Í 15. gr. stjórnsýslulaga er fjallað um upplýsingarétt aðila en þar segir: „Aðili máls á rétt á því að kynna sér skjöl og önnur gögn er málið varða.“ Til gagna málsins teljast bæði þau gögn sem tengjast umsókn A og þau gögn sem tengjast umsókn þess sem sótti á móti henni, enda um eitt og sama stjórnsýslumáli að ræða. Í 2. mgr. 15. gr. segir að lagaákvæði um þagnarskyldu takmarki ekki skyldu til að veita aðgang að gögnum samkvæmt þessari grein. Réttur samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaga fellur ekki niður eftir að ákvörðun hefur verið tekin. Getur aðili stjórnsýslumáls þá átt ríka hagsmuni af því að geta fengið að kynna sér þau gögn sem ákvörðun hefur byggst á til að meta réttarstöðu sína.

A var aðili málsins í skilningi stjórnsýslulaga. Rektor Háskólans á Akureyri tók einvörðungu afstöðu til beiðni hennar um aðgang að gögnum á grundvelli ákvæða upplýsingalaga nr. 50/1996. Var ákvörðun rektors því að þessu leyti ekki byggð á réttum lagagrundvelli. Breytir í þessu sambandi engu til hvaða lagaákvæða A vísaði í beiðni sinni um aðgang að gögnum. Það er meginregla samkvæmt íslenskum rétti að stjórnsýslan er lögbundin. Það hvílir því á stjórnvöldum sú ábyrgð að leysa úr beiðnum sem þeim berast eftir því hvert efni þeirra er á grundvelli viðeigandi lagareglna hverju sinni. Það eru stjórnvöld sem bera ábyrgð á að úr málum sé leyst á réttum lagagrundvelli. Sú ábyrgð hvílir almennt ekki á þeim einstaklingum sem til þeirra leita.

Í tengslum við framangreint bendi ég á að samkvæmt 16. gr. stjórnsýslulaga eru ákveðin gögn undanþegin umræddum aðgangsrétti aðila máls samkvæmt 15. gr. laganna og samkvæmt 17. gr. þeirra er jafnframt heimilt að takmarka rétt aðila til aðgangs að ákveðnum upplýsingum. Í 17. gr., sbr. 6. gr. laga nr. 83/2006, segir svo:

„Þegar sérstaklega stendur á er stjórnvaldi heimilt að takmarka aðgang aðila máls að gögnum ef hagsmunir hans af því að notfæra sér vitneskju úr þeim þykja eiga að víkja fyrir mun ríkari almanna- eða einkaahagsmunum.“

Tilvitnað ákvæði er undantekning frá þeirri meginreglu sem birtist í 15. gr. stjórnsýslulaga. Rétt er að minna á að í athugasemdum sem fylgdu 17. gr. þess frumvarps sem síðan var lögfest sem stjórnsýslulög nr. 37/1993 segir að leggja beri ríka áherslu á að litið skuli á „þetta heimildarákvæði sem þrönga undantekningarreglu, sbr. orðalagið „þegar sérstaklega stendur á“, því að meginreglan er sú að málsaðili hefur rétt á að kynna sér málsgögn.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3297.) Af orðunum „þegar sérstaklega stendur á“ má einnig draga þá ályktun að stjórnvaldi beri að leggja mat á þau andstæðu sjónarmið sem uppi eru í hverju máli og þá vegna einstakra gagna. Ekki er því hægt að útiloka aðila frá aðgangi að gögnum með almennum hugleiðingum þess efnis að í gögnum sem um er beðið kunni að vera upplýsingar sem ekki er eðlilegt að aðrir umsækjendur fái aðgang að.

Stjórnvald getur því ekki beitt ákvæði 17. gr. stjórnsýslulaga nema með því að meta í sérhverju tilviki þá andstæðu hagsmuni sem uppi eru í málinu. Almennar vinnureglur sem fela í sér að tiltekin gögn séu ávallt undanþegin upplýsingarétti aðila eru því ekki í samræmi við 15. gr., sbr. 17. gr. stjórnsýslulaga. Niðurstaða mín er því sú að A eigi rétt á öllum þeim gögnum sem varða hina umræddu ráðningu í stöðu lektors á sviði fjölmiðlafræði, fjölmiðlarýni og vinnulags í fjölmiðlum við félagsvísinda- og lagadeild Háskólans á Akureyri nema undantekningarákvæði 17. gr. stjórnsýslulaga eigi við um einhvern hluta þeirra, eða eftir atvikum að ákveðin gögn séu undanþegin slíkum rétti vegna ákvæða 16. gr. sömu laga. Samkvæmt þeim skýringum og upplýsingum sem mér hafa verið veittar hefur rektor Háskólans á Akureyri ekki lagt mat á upplýsingarétt A með hliðsjón af þessum sjónarmiðum. Það bar honum hins vegar að gera.

4.

Í bréfi Háskólans á Akureyri til mín, dags. 20. nóvember 2006, kemur fram að við skólann sé viðhöfð sú regla að þegar rektor hafi tekið ákvörðun um ráðningu í starf við skólann sé niðurstaða tilkynnt öllum umsækjendum skriflega og öllum umsækjendum endursend gögn þeirra. Háskólinn varðveiti aðeins ljósrit af umsóknum umsækjenda og ferilskrá.

Af þessu tilefni vil ég taka fram að í VII. kafla upplýsingalaga er fjallað um það með hvaða hætti stjórnvöldum beri að haga varðveislu gagna í þeim málum sem koma til meðferðar hjá þeim og hvernig þau skuli standa að skráningu upplýsinga sem þeim berast. Í 22. gr. upplýsingalaga er kveðið á um þá skyldu stjórnvalda að skrá mál sem koma til meðferðar hjá þeim á kerfisbundinn hátt og varðveita málsgögn þannig að þau séu aðgengileg. Að þessu virtu tel ég að stjórnvöldum beri almennt að tryggja að þær upplýsingar sem þau byggja ákvarðanir sínar á liggi áfram hjá þeim eftir lok máls. Ég hef hér jafnframt í huga að samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaga á aðili máls rétt til aðgangs að gögnum þess og gildir sá réttur einnig eftir að ákvörðun hefur verið tekin. Varðveisla gagna í samræmi við fyrirmæli 22. gr. upplýsingalaga er því meðal annars forsenda þess að upplýsingaréttur aðila máls geti orðið raunhæfur og virkur. Þá bendi ég á að samkvæmt 5. gr. laga nr. 66/1985, um Þjóðskjalasafn Íslands, hvílir sú almenna skylda á stjórnvöldum að afhenda safninu skjöl sín til varðveislu. Ekki verður séð að gögn þau sem verða til og aflað er við meðferð mála um opinberar stöðuveitingar séu undanþegin skilaskyldu samkvæmt þessu ákvæði, sbr. álit mín frá 2. júní 2003 í máli nr. 3680/2002, frá 15. nóvember 2001 í málum nr. 3091/2000 og 3215/2001 og frá 2. nóvember 1999 í máli nr. 2685/1999.

Miðað við þær upplýsingar sem lagðar hafa verið fram af hálfu Háskólans á Akureyri í tilefni af athugun minni á þessu máli eru ekki forsendur til að leggja mat á hvort háskólanum hafi verið heimilt að endursenda einstök gögn sem aflað var við málsmeðferð þess máls sem hér er til umfjöllunar án þess að taka afrit þeirra. Ég tel hins vegar, í ljósi framangreindra sjónarmiða, rétt að beina þeim tilmælum til Háskólans á Akureyri að taka til endurskoðunar þá framkvæmd að varðveita aðeins afrit umsókna og ferilskráa umsækjenda um störf.

V. Niðurstaða.

Með vísan til framangreinds er það niðurstaða mín að ákvörðun rektors Háskólans á Akureyri í tilefni af beiðni A um aðgang að gögnum í máli sem laut að umsókn hennar um starf lektors í fjölmiðlafræði, fjölmiðlarýni og vinnulagi á fjölmiðlum við félagsvísinda- og lagadeild Háskólans á Akureyri, hafi ekki verið byggð á réttum lagagrundvelli. Eru það tilmæli mín af þessu tilefni að rektor taki beiðni A að þessu leyti til umfjöllunar á ný og leysi þá úr henni á réttum lagagrundvelli og í samræmi við þau sjónarmið sem rakin eru í álitinu.

Jafnframt eru það tilmæli mín til Háskólans á Akureyri að taka til endurskoðunar þá framkvæmd að varðveita aðeins afrit umsókna og ferilskráa umsækjenda um störf.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Ég ritaði Háskólanum á Akureyri bréf, dags. 20. febrúar 2007, þar sem ég óskaði eftir upplýsingum um hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í tilefni af tilmælum mínum um að rektor tæki beiðni A um aðgang að gögnum til umfjöllunar á ný eða hvort málið væri enn til meðferðar. Þá óskaði ég eftir upplýsingum um hvort af hálfu háskólans hefði verið gripið til einhverra tiltekinna ráðstafana í tilefni af framangreindu áliti mínu og þá í hverju þær ráðstafanir hafi falist. Í svarbréfi Háskólans á Akureyri, dags. 26. febrúar s.á., segir að háskólinn hafi með bréfi til A, dags. 18. janúar s.á., sent henni umsókn þess sem hlaut umrætt lektorsstarf við háskólann, ásamt ferilskrá og ljósriti af prófskírteini, en öðrum gögnum hafi verið skilað til umsækjanda þegar ákvörðun um ráðningu í stöðuna var tekin. Ennfremur hafi háskólinn ákveðið að varðveita öll innsend gögn með umsóknum um störf við skólann og taka þannig tillit til tilmæla minna. Bréf háskólans til A fylgdi hjálagt svarbréfinu til mín.