I. Kvörtun.
Hinn 28. febrúar 2005 leitaði A til mín og kvartaði yfir því að iðnaðar- og viðskiptaráðuneytin hefðu hafnað umsókn hennar um styrk til markaðssetningar á tónlist hennar á erlendri grund. Taldi A að jafnræðis hefði ekki verið gætt við ákvörðun ráðuneytanna um að synja umsókn hennar, enda hefði fjöldi annarra tónlistarmanna hlotið styrki frá ráðuneytunum. Kvörtuninni fylgdi ljósrit blaðagreinar sem birtist í DV 5. júní 2004 og ber yfirskriftina „Ríkisstyrkt rokk“, þar sem m.a. kom fram að frá árinu 1999 hefðu iðnaðar- og viðskiptaráðuneytin styrkt íslenskar hljómsveitir og tónlistarmenn um tæpar 40 milljónir króna.
Kvörtun þessi varð mér jafnframt tilefni til athugunar á því hvort umræddum styrkveitingum ráðuneytanna í þágu „útrásar íslenskrar tónlistar“ hefði verið hagað þannig að fylgja hefði þurft þeim skyldum um verklag og undirbúning sem leiða af jafnræðisreglu íslensks stjórnsýsluréttar. Beinist umfjöllun mín í þessu áliti að því álitaefni á almennum grunni en ekki einungis út frá kvörtun A. Ég mun því fjalla almennt um hvernig ráðuneytin þurfi að standa að styrkveitingum þegar þau í ólögfestum tilvikum ákveða að beina þeim fjármunum sem þau hafa til ráðstöfunar til ákveðins verkefnis umfram annað.
Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 22. desember 2006.
II. Málavextir.
Málavextir eru þeir að með tölvubréfi til iðnaðar- og viðskiptaráðuneytanna, dags. 14. júní 2004, fór A þess á leit að ráðuneytin veittu henni styrk að fjárhæð 800.000—1.500.000 kr. til þess að kynna og markaðssetja tónlist hennar á erlendri grund. Ítrekaði hún umsókn sína með tölvubréfi 19. júlí 2004. Hinn 22. júlí 2004 staðfesti starfsmaður ráðuneytisins móttöku umsóknarinnar með tölvubréfi. Með bréfi, dags. 25. ágúst 2004, sem sent var A með tölvupósti 30. ágúst s.á. þar sem ekki tókst að hafa uppi á heimilisfangi hennar, tilkynnti ráðuneytið henni að ekki væri unnt að verða við erindi hennar. Leitaði A til mín í framhaldi af þeirri niðurstöðu með kvörtun eins og áður sagði.
III. Athugun umboðsmanns Alþingis.
Í tilefni af kvörtun A ritaði ég iðnaðar- og viðskiptaráðuneytunum bréf, dags. 2. mars 2005, þar sem ég vísaði til þess að í skýrslu ráðuneytanna, „Útrás íslenskrar tónlistar“, sem birt hafi verið á vefsvæði ráðuneytanna 27. maí 2004 kæmi fram að ráðuneytin hefðu á árunum 1999—2003 veitt 41 aðila stuðning til einstakra verkefna, ýmist í formi beinna styrkja sem greiddir hefðu verið af ráðstöfunarfé ráðuneytanna eða í gegnum verkefnið „Átak til atvinnusköpunar“ sem rekið hefði verið af ráðuneytunum frá árinu 1996. Þá hefðu ráðuneytin stutt íslenska tónlist með óbeinum hætti í gegnum tengsl við Nýsköpunarsjóð atvinnulífsins. Óskaði ég eftir því, með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytin afhentu mér þau gögn sem legið hefðu til grundvallar afgreiðslu á umsóknum um beina styrki frá ráðuneytunum á árunum 2003—2004. Jafnframt óskaði ég eftir upplýsingum frá ráðuneytunum um hvort settar hefðu verið einhverjar reglur eða viðmiðanir sem fylgt væri við afgreiðslu umsókna, en ef svo væri ekki óskaði ég eftir að mér yrði send lýsing á því hvaða sjónarmiðum hefði verið fylgt við afgreiðslu umsókna á þessum tíma. Þá óskaði ég eftir því að ráðuneytin upplýstu mig um hvort úthlutun umræddra styrkja hefði verið auglýst með einhverjum hætti. Að síðustu óskaði ég eftir því að ráðuneytin sendu mér afrit af gögnum þeirra um styrkbeiðni A og afgreiðslu hennar.
Svar iðnaðar- og viðskiptaráðuneytanna, ásamt umbeðnum gögnum, barst mér með bréfi, dags. 5. apríl 2005. Þar segir m.a.:
„Hinn 1. júní 2003 setti ráðuneytisstjóri verklagsreglur um afgreiðslu styrkumsókna og eru þær hjálagðar bréfi þessu. [...] Í verklagsreglum um afgreiðslu styrkumsókna eru settar fram reglur um form umsókna, verklag við afgreiðslu og málshraða við afgreiðslu. Einnig sett fram sú regla að styrkumsóknir þurfi að snerta verksvið ráðuneytanna og að gætt skuli samkeppnissjónarmiða. Verklagsreglurnar gera ráð fyrir að styrkir gangi til afmarkaðra verkefna þar sem hægt sé að marka upphaf og endi verkefna. Er og gert ráð fyrir því að styrkir séu greiddir út í samræmi við framvindu verkefna.
Verklagi við afgreiðslu styrkbeiðna er nánar lýst þannig: þegar styrkumsókn berst í ráðuneytin er hún bókuð í skjalasafni ráðuneytanna og send til rekstrarstjóra. Rekstrarstjóri yfirfer umsóknina og leitar eftir umsögnum þess skrifstofustjóra er fer með málaflokkinn. Oft á tíðum er um verkefni að ræða sem starfsmenn ráðuneytanna hafa vitneskju um og/eða ráðherra og aðstoðarmaður hans. Ráðherra, aðstoðarmaður ráðherra og rekstrarstjóri funda reglulega og fara yfir innkomnar umsóknir. Á þessum fundum leggur rekstrarstjóri fram yfirlit yfir umsóknir, líkt og er meðfylgjandi bréfi þessu, auk athugasemda sem byggðar eru á framangreindum umsögnum. Í samræmi við verklagsreglur hafa rekstrarstjóri og aðstoðarmaður ráðherra yfirfarið umsóknir og lagt til afgreiðslu erinda. Ráðherra tekur lokaákvörðun um afgreiðslu umsókna og er ekki bundin af áliti starfsmanna ráðuneytisins.
Í bréfi yðar er einnig eftir því innt hvort úthlutun styrkja hafi verið auglýst með einhverjum hætti. Styrkir þeir sem komið hafa af ráðstöfunarfé iðnaðar- og viðskiptaráðuneyta hafa ekki verið auglýstir sérstaklega. Ástæða þess að slíkt hefur ekki verið gert er að hér er um tiltölulega lágar fjárhæðir að ræða sem ráðuneytin hafa til ráðstöfunar á ári hverju og styrkir að jafnaði ekki hærri en 3-500 þúsund. Í þessu ljósi hefur ekki þótt rétt að auglýsa styrkveitingarnar og skapa þannig væntingar sem erfitt getur reynst að standa undir með því takmarkaða fjármagni sem ráðuneytin hafa til ráðstöfunar með þessum hætti. Þá telja ráðuneytin sig ekki vera bundin af því að ráðstafa þessu fjármagni til þeirra sem eftir því sækjast með styrkbeiðnum heldur sé þeim og heimilt að ráðstafa því að hluta eða öllu til þess að styrkja verkefni að eigin frumkvæði.“
Með bréfi, dags. 11. apríl 2005, kynnti ég A bréf iðnaðar- og viðskiptaráðuneytanna og gaf henni kost á að senda mér þær athugasemdir sem hún teldi ástæðu til að gera í tilefni af því. Mér barst bréf með athugasemdum hennar 22. apríl 2005.
Hinn 10. október 2005 ritaði ég iðnaðar- og viðskiptaráðherra bréf þar sem ég tók m.a. fram að eftir að hafa kynnt mér þau gögn sem ráðuneytin hefðu sent mér og áðurnefnda skýrslu um „Útrás íslenskrar tónlistar“ fengi ég ekki annað séð en að af hálfu ráðuneytanna hefði í framkvæmd verið ákveðið að veita af þeim fjármunum sem ráðuneytin fara með stuðning og styrki til útrásar íslenskrar tónlistar. Teldi ég tilefni til að velta upp því álitaefni hvort þarna hefðu ráðuneytin ákveðið að haga styrkveitingum til umrædds verkefnis þannig að það hefði í för með sér ákveðnar skyldur um verklag og undirbúning til að fullnægt væri þeim kröfum sem leiða af jafnræðisreglu íslensks stjórnsýsluréttar. Óskaði ég þess, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytin létu mér í té upplýsingar og skýringar um eftirtalin atriði:
„1. Afstöðu til þess hvort rétt sé í samræmi við jafnræðisreglur íslensks stjórnsýsluréttar, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að setja fyrirfram og birta sérstakar reglur um styrkveitingar ráðuneytanna til verkefna eins og „Útrás íslenskrar tónlistar“, þar sem fram komi hvaða verkefni geti komið til greina og önnur skilyrði sem umsækjendur þurfa að uppfylla. Jafnframt óska ég eftir afstöðu til þess að úthlutun slíkra styrkja sé auglýst og tilgreindur ákveðinn umsóknarfrestur.
2. Sé fyrirhugað framhald á verkefninu „Útrás íslenskrar tónlistar“ óska ég eftir upplýsingum um hvort settar hafi verið sérstakar reglur um úthlutun styrkja samkvæmt því eða hvort áform séu um slíkt og innan hvaða tíma.
3. Skýringar á ástæðum þess að umsókn [A] um styrk til markaðssetningar á tónlist hennar á erlendri grund var synjað. Í því sambandi óska ég þess að skýrt verði nánar en þegar hefur verið gert hvernig umsókn hennar hafi verið metin í samanburði við aðrar umsóknir sem bárust um styrki af þessum toga og veittir voru af hálfu ráðuneytisins. Hafi verklagsreglum um afgreiðslu styrkumsókna, dags. 1. júní 2003, verið fylgt óska ég eftir skýringum á því hvernig þeim hafi verið beitt við afgreiðslu á umsókn [A].“
Svar iðnaðar- og viðskiptaráðuneytanna barst mér með bréfi, dags. 10. nóvember 2005, en þar segir m.a.:
„Vísað er til bréfs yðar, dags. 10. október sl., þar sem óskað er frekari gagna og upplýsinga vegna styrkveitinga ráðuneytisins í framhaldi af kvörtun [A] til embættis yðar. Er erindið í þremur liðum og verður í bréfi þessu gerð grein fyrir hverjum lið fyrir sig.
1. Ráðuneytið telur að ákveði stjórnvald að útdeila takmörkuðum gæðum til tiltekinna tegunda verkefna, sé almennt ástæða til að setja um slíkt sérstakar reglur og auglýsa. Hins vegar verður ekki litið svo á að ráðuneytið hafi í framkvæmd ákveðið að veita sérstaklega styrki til íslenskrar tónlistar, þannig að um sérstakt verkefni hafi verið að ræða. Umsóknir frá tónlistarmönnum fara í sama farveg í ráðuneytinu og aðrar styrkumsóknir sem til þess berast. Það hafa því ekki verið birtar sérstakar auglýsingar um styrki á sviði tónlistar fremur en á öðrum sviðum.
Hins vegar var mikill vilji í ráðuneytinu til að styrkja tónlist sérstaklega með því að koma á fót tónlistarsjóði, en þær fyrirætlanir náðu ekki fram að ganga. Þannig skipaði iðnaðarráðherra starfshóp á árinu 1996 og annan í kjölfar hans árið eftir til að kanna rekstrarumhverfi framleiðenda tónlistar hér á landi og hvort ástæða væri til og kostir væru á sérstöku útflutningsátaki fyrir greinina. Í greinargerðum beggja hópanna kom fram að nauðsynlegt væri að stefna að því markmiði að íslenskur tónlistariðnaður fengi opinbera og almenna viðurkenningu sem atvinnugrein með ótakmarkaða vaxtarmöguleika og að brýnt væri að veita tónlist, sem stefnt væri að koma á alþjóðlegan markað, opinbera fyrirgreiðslu og stuðning. Að fengnu þessu áliti var frumvarp til laga um þróunarsjóð tónlistariðnaðarins samið í ráðuneytinu.
Með frumvarpinu var lagt til að stofnaður yrði sérstakur sjóður í eigu ríkisins, sem nefndist þróunarsjóður tónlistariðnaðarins. Lagt var til að starfssvið sjóðsins yrði þríþætt:
Í fyrsta lagi var honum ætlað að styðja við innviði tónlistariðnaðarins og stuðla að eflingu samstarfs rétthafa, þ.e. útgefenda, flytjenda og höfunda.
Í öðru lagi var honum ætlað að veita styrki til verkefna sem lytu að þróun og markaðssetningu íslenskrar tónlistar sem ætluð var á alþjóðlegan markað.
Í þriðja lagi var þróunarsjóði tónlistariðnaðarins ætlað að hafa frumkvæði að því að veita upplýsingar um réttindi og skyldur þeirra sem hyggðu á markaðssókn erlendis.
Gert var ráð fyrir að sjóðnum yrði heimilt að veita styrki sem næmu allt að helmingi af kostnaði við einstök verkefni. Forsenda styrkveitinga skyldi vera að fagleg undirbúningsvinna efnis hefði átt sér stað. Ekki var um að ræða háar styrkupphæðir því hver styrkur átti aldrei að vera hærri en 100.000 evrur á þriggja ára tímabili. Frumvarpið var fullgert í mars árið 2000.
Þegar frumvarp þetta kom fram í ríkisstjórn vaknaði spurning um hvort efni þess væri á verkssviði iðnaðarráðherra eða menntamálaráðherra. Fór svo að forsætisráðherra úrskurðaði í febrúar 2002, að beiðni menntamálaráðherra, að frumvarp um slíkan sjóð heyrði undir menntamálaráðherra. Frumvarp menntamálaráðherra um tónlistarsjóð var síðan lagt fram á Alþingi í apríl 2004 og samþykkt síðar á því þingi sem lög nr. 76/2004.
Í lok árs 2003 var ákveðið af hálfu iðnaðar- og viðskiptaráðherra að taka saman skýrslu þar sem fram kæmi hvernig styrkir ráðuneytisins til tónlistarmanna hefðu nýst. Skýrslan var nefnd: „Útrás íslenskrar tónlistar“ og var gefin út í maí 2004. Hún innihélt einungis samantekt á viðhorfum þeirra tónlistarmanna sem hlotið höfðu styrk frá ráðuneytinu, með beinum eða óbeinum hætti, á árunum 1999-2003. Hún er því ekki úttekt á sérstöku verkefni á vegum ráðuneytisins, heldur samantekt á því hvernig hinir ýmsu styrkir til tónlistarmanna hefðu nýst þeim.
Sem nánari rökstuðning fyrir því að ekki hafi verið um sérstakt verkefni að ræða bendir ráðuneytið á að hlutfall styrkja til tónlistarmanna á árunum 1999-2003 nam milli 4 og 6% veittra styrkja, fyrir utan árið 2003 er hlutfallið nam rúmum 10%.
Ráðuneytið telur því að það hafi ekki rekið sérstakt verkefni til styrktar íslenskri tónlist á árunum 1999-2003. Einungis var um það að ræða að gerð var úttekt á árangri styrkjanna sem veittir voru til tónlistar í skýrslu sem bar heitið: „Útrás íslenskrar tónlistar“. Ráðuneytið hafði hins vegar hug á að setja á laggirnar sérstakan þróunarsjóð tónlistariðnaðarins, þar sem gert var ráð fyrir að fylgt væri ákveðnum reglum við úthlutun styrkja. Þær ráðagerðir urðu ekki að veruleika. Því er tónlistariðnaðurinn ekki styrktur sérstaklega á vegum iðnaðar- og viðskiptaráðuneytis og styrkumsóknir sem varða tónlist metnar á sama grundvelli og aðrar umsóknir sem ráðuneytinu berast.
2. Eins og fram kemur í lið 1 er það álit ráðuneytisins að ekki hafi verið um sérstakt verkefni að ræða.
3. Í verklagsreglu ráðuneytisins um afgreiðslu styrkumsókna er kveðið á um að umsóknir um styrki skuli metnar á grundvelli þriggja þátta, þ. e. verklýsinga, markmiða og kostnaðaráætlana. Að því er varðar verklýsingu, var haft í huga að í umsókn [A] er ekki að finna skilgreinda verklýsingu, fyrir utan þá tilgreiningu að hún ætli sér að markaðsetja tónlist sína erlendis. Ráðuneytið hefur almennt styrkt tiltekin, afmörkuð verkefni, t. d. ferðir á tónlistarhátíðir þar sem listamaðurinn kemur fram. Í umræddri umsókn var óskað eftir almennum styrk til listamannsins og ekki afmarkað til hvaða verkefnis óskað væri eftir að ráðuneytið styrkti. Þá voru markmið ekki tilgreind í umsókn [A]. Loks var kostnaðaráætlun ekki að finna í umsókn [A].
Áður en ráðuneytinu barst umsókn [A] hafði umboðsmaður hennar samband við ráðuneytið og var honum greint frá framangreindum skilyrðum sem umsóknin þyrfti að uppfylla til að koma til greina varðandi styrkveitingu. Eftir að umsóknin barst hafði [A] samband símleiðis við ráðuneytið og var henni þá einnig bent á þessa annmarka í umsókninni. Þar sem engar úrbætur voru gerðar á umsókninni gat ráðuneytið ekki annað en hafnað umsókninni.“
Með bréfi, dags. 10. nóvember 2005, sendi ég A afrit af bréfi iðnaðar- og viðskiptaráðuneytanna og gaf henni kost á að senda mér þær athugasemdir sem hún teldi ástæðu til að gera í tilefni af því. Bréf mitt var hins vegar endursent með áritun um að viðtakandi væri fluttur. Mér er kunnugt um að A sé flutt af landi brott en upplýsingar um nýtt heimilisfang hennar liggja ekki fyrir og hún hefur því ekki átt þess kost að gera athugasemdir við bréf ráðuneytanna.
IV. Álit umboðsmanns Alþingis.
1.
Kvörtun A beinist að því að jafnræðis hafi ekki verið gætt af hálfu iðnaðar- og viðskiptaráðuneytanna þar sem henni hafi verið synjað um styrk til markaðssetningar á tónlist hennar á erlendri grund meðan öðrum tónlistarmönnum hafi verið veittur slíkur styrkur.
Eins og fram kom í upphafi þessa álits varð kvörtun þessi mér einkum tilefni til athugunar á því hvort umræddum styrkveitingum ráðuneytanna í þágu „útrásar íslenskrar tónlistar“ hefði verið hagað þannig að fylgja hefði þurft þeim skyldum um verklag og undirbúning sem leiða af jafnræðisreglu íslensks stjórnsýsluréttar. Beinist umfjöllun mín í þessu áliti að því álitaefni á almennum grunni en ekki einungis út frá kvörtun A. Ég mun því fjalla almennt um hvernig ráðuneyti, og eftir atvikum önnur stjórnvöld, þurfi að standa að styrkveitingum þegar þau í ólögfestum tilvikum ákveða að beina þeim fjármunum sem þau hafa til ráðstöfunar til ákveðins verkefnis umfram annað. Í fjárlögum koma fram ýmsir liðir þar sem einstökum ráðherrum, ráðuneytum þeirra eða öðrum stjórnvöldum er falið að taka nánari ákvarðanir um ráðstöfun þess opinbera fjár sem um ræðir. Ýmist er þetta fé ætlað til ákveðins málaflokks eða málefnis eða það er eingöngu sagt vera til ráðstöfunar samkvæmt ákvörðun ráðherra. Þau álitaefni sem um er fjallað í þessu áliti rísa þegar ráðherra eða hlutaðeigandi stjórnvald ákveður að nýta umrædda fjármuni ekki til greiðslu kostnaðar við opinberan rekstur eða starfsemi á starfssviði sínu heldur ráðstafa þeim í heild eða að hluta með styrkjum, framlögum eða í formi annarrar fyrirgreiðslu til einstaklinga eða lögaðila. Ég tek það fram að þessi umfjöllun mín beinist ekki eingöngu að meðferð ráðherra á svonefndu „ráðstöfunarfé ráðherra“ almennt heldur að þeim tilvikum þar sem stjórnvald fer þá leið að nota það opinbera fé sem það hefur til ráðstöfunar, þ.m.t. ráðstöfunarfé ráðherra, í heild eða að hluta til ákveðins málefnis þar sem gera verður ráð fyrir að til staðar sé einhver fjöldi aðila, einstaklinga eða lögaðila, sem kunna að hafa áhuga á því að sækjast eftir slíkum styrkjum eða annarri fyrirgreiðslu sem í boði er.
Það hefur komið fram að frásögn í blaði sem fylgdi kvörtun þessa máls af styrkveitingum iðnaðar- og viðskiptaráðuneytanna til útrásar íslenskrar tónlistar á árunum 1999 til og með 2003, samtals að fjárhæð kr. 40 milljónir, varð mér tilefni til að leggja mál þetta í áðurnefndan farveg. Þær upplýsingar sem þarna var vitnað til komu fram í samantekt sem ráðuneytin létu vinna og birt var í maí 2004 undir heitinu „Útrás íslenskrar tónlistar — Samantekt á styrkjum til íslenskra tónlistarmanna 1999—2003“. Eins og rakið er í skýringum ráðuneytanna til mín var með þessari samantekt verið að gera úttekt á árangri af umræddum styrkveitingum og var það gert með því að leggja tilteknar spurningar fyrir styrkþega. Jafnframt kemur fram í samantektinni yfirlit þar sem greint er frá því að umræddir styrkir hafi verið veittir 41 aðila samkvæmt 42 umsóknum og síðan segir að ráðuneytin hafi á umræddu árabili „aðallega stutt útrás íslenskrar tónlistar með þrennum hætti;
1. Með beinum stuðningi af ráðstöfunarfé ráðuneytisins.
2. Í gegnum verkefnið „Átak til atvinnusköpunar“ sem rekið hefur verið af iðnaðarráðuneytinu frá árinu 1996.
3. Með óbeinum hætti í gegnum tengsl við Nýsköpunarsjóð atvinnulífsins (NSA)“.
Þeir fjármunir sem um er fjallað í tveimur fyrri liðunum koma af fjárveitingum til ráðuneytanna á fjárlögum og er það annars vegar af þeim lið sem hjá hvoru ráðuneyti er nefnt: Ráðstöfunarfé, til ráðstöfunar samkvæmt ákvörðun ráðherra og hins vegar af fjárlagalið iðnaðarráðuneytisins: Iðja og iðnaður, framlög: Átak til atvinnusköpunar. Sem dæmi má nefna að í fjárlögum ársins 2000 voru fjárveitingar til fyrri liðarins samtals kr. 11 millj. og til hins síðari í heild kr. 80 millj. Í fjárlögum fyrir árið 2003 var fyrri liðurinn óbreyttur en síðari var kr. 83,4 milljónir.
Ekki verður séð að sérstök lagaákvæði hafi á umræddu tímabili verið í gildi um hvernig staðið skyldi að ráðstöfun umræddra fjárlagaliða og verður því að ganga út frá því að það hafi verið ákvörðun ráðherra hverju sinni hvernig þessum fjármunum yrði ráðstafað en samkvæmt skýringum í fjárlagafrumvörpum kom liðurinn, Átak til atvinnusköpunar, upphaflega til sem millifærsla frá fjármálaráðuneytinu til átaks í atvinnumálum á landsvæðum sem ekki nutu góðs af stóriðju. Um hið svonefnda ráðstöfunarfé ráðherra eða ráðuneytis og áþekka liði í fjárlögum, stundum nefndir safnliðir, segir í bókinni Stjórnskipunarréttur eftir Gunnar G. Schram, 2. útg. Reykjavík 1999, bls. 342:
„Síðastnefndu heimildirnar eru nokkurn veginn opnar enda segir í tegundarsundurliðun aðeins að um sé að ræða tilfærslur til einstaklinga, samtaka og heimila; þær takmarkast því ekki af öðru en eðlilegu framsali vegna ófyrirséðra útgjalda, málefnasviði hvers ráðherra og almennum reglum stjórnsýsluréttar, svo sem um jafnræðis skuli gætt og málefnaleg sjónarmið skuli liggja stjórnvaldsákvörðun til grundvallar.“
Í skýringum ráðuneytanna til mín kemur fram að ráðuneytisstjóri hafi hinn 1. júní 2003 sett ákveðnar verklagsreglur um afgreiðslu styrkumsókna sem berast ráðuneytunum. Er efni þessara reglna lýst í svarbréfi ráðuneytanna sem birt er í kafla III hér að framan. Ég tek það fram að ég tel að það sé til fyrirmyndar að slíkar reglur um undirbúning ákvörðunar um styrkveitingar af hálfu ráðuneytanna séu settar. Þótt þetta séu reglur um innra starf ráðuneytisins tel ég rétt að vekja máls á því að fullt tilefni getur verið til að slíkar reglur séu t.d. aðgengilegar á heimasíðu ráðuneytanna þannig að þeir sem kunna að hafa áhuga á því að leita eftir slíkum styrkjum geti fyrirfram kynnt sér t.d. kröfur um form umsókna, hvað þurfi að koma þar fram og verklag við afgreiðslu þeirra. Ég tek það fram að ég skil skýringar ráðuneytanna svo að eftir að þessar reglur voru settar hafi meðferð umsókna um þá styrki sem ráðuneytin veittu til tónlistarmanna og gátu sem slíkir fallið undir styrki til útrásar íslenskrar tónlistar verið í samræmi við reglurnar. Það er síðan sjálfstætt athugunarefni hvort slíkar reglur fullnægja þeim kröfum sem leiða af jafnræðisreglum þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um ráðstöfun á opinberu fé.
Athugun mín á þessu máli hefur, eins og áður sagði, beinst sérstaklega að því hvort umræddar styrkveitingar ráðuneytanna til tónlistarmanna hafi sem slíkar haft þá samstöðu, og þá með tilliti til þess að þær hafi haft að markmiði að auðvelda útrás íslenskrar tónlistar, að það hafi leitt til þess að fylgja hefði þurft ákveðnum skyldum um verklag og undirbúning við afgreiðslu styrkumsókna sem leiða af jafnræðisreglu íslensks stjórnsýsluréttar.
2.
Þegar ekki er lögbundið eða tekið fram beinum orðum í fjárlögum til hvaða verkefna þeir fjármunir sem ráðherra fær til ráðstöfunar af opinberu fé samkvæmt fjárlögum skuli renna er byggt á því, eins og lýst er í framangreindri tilvitnun úr bókinni Stjórnskipunarréttur, að fénu skuli varið innan málefnasviðs viðkomandi ráðherra og í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttarins, þ.m.t. jafnræðisreglur. Á síðara atriðið reynir sérstaklega þegar umræddu fé er ekki ráðstafað til að mæta kostnaði við opinbera starfsemi heldur með framlögum, styrkjum eða í formi annarrar fyrirgreiðslu til einstaklinga og/eða lögaðila. Í slíkum tilvikum er það jafnframt meginregla að stjórnvald ræður hvaða lögmætu sjónarmiðum það byggir á við mat sitt, sem og innbyrðis vægi þeirra, þegar tekin er ákvörðun um til hvaða verkefna skuli verja fénu og afstaða er tekin til umsókna um slíka styrki. Ákvörðun ráðherra sem stjórnvalds um styrkveitingu af opinberu fé er stjórnvaldsákvörðun í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þetta á því við hvort sem umsókn er tekin til greina eða synjað. Rétt er að minna á að í 3. tölul. 2. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er kveðið á um undanþágu frá skyldu stjórnvalds til að rökstyðja ákvörðun þegar um er að ræða styrki á sviði lista, menningar eða vísinda en af því leiðir að ákvarðanir um aðrar styrkveitingar ber hins vegar að rökstyðja komi fram beiðni þar um, hafi umsókn aðila ekki verið tekin til greina að öllu leyti. Þótt undantekningin frá því að veita þurfi rökstuðning kunni að eiga við um styrkveitingar af því tagi sem hér er fjallað um leiðir það þó ekki til þess að ákvarðanir stjórnvalda um styrkveitingar á sviði lista, menningar eða vísinda séu þeim algerlega í sjálfsvald settar, heldur ber þeim til að mynda að byggja mat sitt á sjónarmiðum sem teljast málefnaleg, auk þess sem af jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga leiðir að á stjórnvöldum hvílir sú skylda að gæta jafnræðis meðal borgaranna, þannig að gætt sé samræmis og jafnræðis við úrlausn mála sem eru sambærileg í lagalegu tilliti. Þá ber stjórnvöldum að gæta þess að leggja fullnægjandi grundvöll að mati sínu áður en ákvörðun er tekin.
Ég tel ekki tilefni til að fjalla hér sérstaklega um hvaða sjónarmið teljist málefnaleg við ráðstöfun þess opinbera fjár sem ráðuneytunum er falið að fara með á grundvelli þess sem nefna má hinar opnu heimildir fjárlaga, þegar þeim er ráðstafað með styrkjum eða annarri fyrirgreiðslu til einstaklinga og lögaðila, en eðlilega hefur sú tilgreining sem kemur fram í fjárlögum, svo sem um að fénu sé veitt til átaks í atvinnumálum, ákveðna þýðingu um þau verkefni sem því verður varið til. Á jafnræðisreglu stjórnsýslulaga reynir hins vegar þegar til úrlausnar koma mál sem eru sambærileg í lagalegu tilliti. Þegar ætlunin er að ráðstafa opinberu fé til þess að styrkja málefni eða viðfangsefni með framlögum til einstaklinga og/eða lögaðila á grundvelli þeirra opnu fjárlagaheimilda sem hér um ræðir, reynir sérstaklega á jafnræðisregluna annars vegar þegar tekin er ákvörðun um að veita styrki til málefna eða viðfangsefna sem hafa ákveðna samstöðu eða eru sambærileg og hins vegar við afgreiðslu umsókna og mála þeirra sem til greina kemur að veita styrkina. Fyrra atriðið varðar sérstaklega undirbúning þessara mála almennt og hið síðara afgreiðslu einstakra umsókna eða ákvarðanir um einstakar styrkveitingar.
Þegar tekin er afstaða til þess hvaða skilyrði þurfi að vera fyrir hendi til að mál teljist hafa nægjanlega samstöðu eða vera sambærileg þannig að fylgja verði þeim kröfum sem leiða af jafnræðisreglunni við undirbúning og afgreiðslu þeirra verður að minnast þess að jafnræðisreglan er réttaröryggisregla sem sett er með tilliti til hagsmuna borgaranna. Stjórnvöld þurfa með öðrum orðum að gæta jafnræðis og samræmis í afgreiðslu sambærilegra mála gagnvart borgurunum. Það er sjaldnast svo að einhver tvö mál séu nákvæmlega eins en þegar viðfangsefnið er úthlutun styrkja eða veiting annarrar opinberrar fyrirgreiðslu verður að líta til þess hvort ætlunin er að verja umræddum fjármunum til verkefna sem í eðli sínu eru sambærileg. Þá hefur verið talið að gæta þurfi sérstaklega að jafnræðisreglum við úthlutanir opinbers fjár í svonefndum samkeppnistilvikum, þar sem gæði þau sem ráðstafa á eru svo takmörkuð að færri fá en vilja. Í slíkum tilvikum hefur verið talið vandséð hvernig jafnræði með samkeppnisaðilum sé tryggt nema þeim sé kunnugt um fyrirhugaða úthlutun (sjá Páll Hreinsson: Stjórnsýslulögin, skýringarrit. Reykjavík 1994, bls. 143—144). Það var á þessum grundvelli sem ég staðnæmdist við þá spurningu hvort fylgja hefði þurft þeim kröfum sem leiða af jafnræðisreglu stjórnsýslulaga þegar kynnt var að iðnaðar- og viðskiptaráðuneyti hefðu á árunum 1999 til og með 2003 veitt 42 styrki til íslenskra tónlistarmanna undir yfirskriftinni „Útrás íslenskrar tónlistar“.
Eins og kemur fram í skýringum ráðuneytanna til mín er það afstaða þeirra að ekki hafi í þessu efni verið um að ræða „sérstakt verkefni“ sem gert hafi kröfur um að viðhaft væri ákveðið verklag til að gæta jafnræðisreglna heldur hafi styrkumsóknir er varða tónlist verið metnar á sama grundvelli og aðrar umsóknir sem ráðuneytunum hafi borist. Í skýringunum er líka lýst undirbúningi löggjafar um sérstakan tónlistarsjóð sem kom til eftir að umræddar styrkveitingar voru afstaðnar en sjóðurinn er á forræði menntamálaráðherra, sbr. lög nr. 76/2004.
Ég tek það fram að það er afstaða mín að við mat á því hvort styrkveitingum beri að haga í samræmi við þær skyldur um verklag og undirbúning sem leiða af jafnræðisreglunni verði að skoða hverju sinni hvort verkefni hafi slíka samstöðu að raunhæft og eðlilegt sé að bera þau saman og þar skipti máli hvort reglubundið séu veittir styrkir á viðkomandi sviði. Tel ég þannig ekki ráða úrslitum við mat á því hvort slíkar skyldur hvíli á stjórnvöldum að stjórnvald hafi með formlegri og birtri ákvörðun ákveðið að styrkja tiltekið málefni eða hver sá farvegur er sem stjórnvaldið hefur kosið að leggja styrkveitingu sína í, t.d. með stofnun sérstaks sjóðs. Tel ég að öðru fremur verði að líta til þess hvort ætla megi almennt að fleiri en þeir sem beinlínis bera sig eftir slíkum styrkjum eða stjórnvaldið ákveður að styrkja að eigin frumkvæði kunni að vera í sambærilegri stöðu og sinni verkefnum á því sviði sem ætlunin er að styrkja. Fyrir hendi séu þannig það sem nefna mætti samkeppnistilvik.
Ég tel ljóst eftir að hafa kynnt mér þær styrkveitingar sem lýst er í umræddri skýrslu um „Útrás íslenskrar tónlistar“ að þar hafi verið um að ræða styrki til aðila sem eðli málsins samkvæmt voru í samkeppni við aðra tónlistarmenn um að koma sér á framfæri erlendis og þar með að styrkja fjárhagslegan grundvöll tónlistarstarfs síns sem jafnframt var í einhverjum tilvikum atvinna viðkomandi. Í skýrslu ráðuneytanna um „Útrás íslenskrar tónlistar“ kemur fram að iðnaðar- og viðskiptaráðuneyti hafi „um árabil sýnt mikinn vilja til að styðja við bakið á íslenskum listamönnum sem vilja koma list sinni á framfæri erlendis“ og að þau hafi frá árinu 1995 „stutt útrás íslenskrar tónlistar með margvíslegum hætti, bæði beinum og óbeinum“. Ég tel ekki nauðsynlegt að ég taki í þessu áliti mínu afstöðu til þess hvort sá stuðningur ráðuneytanna við útrás íslenskar tónlistar sem lýst er í umræddri skýrslu hafi sem slíkur falið í sér „sérstakt verkefni“. Ég tel hins vegar, með vísan til alls framanritaðs, að ráðuneytunum sé rétt, þegar í ljós kemur að farið er að styrkja með nokkuð reglubundnum hætti starfsemi af svipuðu tagi, t.d. tónlistarstarfsemi, að huga sérstaklega að verklagi við styrkúthlutanir sínar þannig að betur verði tryggt að kröfum um samræmi og jafnræði sem leiða af 11. gr. stjórnsýslulaga sé fullnægt við ákvörðunartökuna. Ég tel að það hefði verið í betra samræmi við þær kröfur ef undirbúningur ákvarðana um þá styrki frá árunum 1999 til og með 2003 sem fjallað var um hér að framan hefði verið felldur í þann farveg.
Eins og áður sagði er það kjarni jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins að stjórnvöld skuli við úrlausn mála gæta samræmis og jafnræðis. Þar skiptir líka máli að þeir, sem telja sig vera í sambærilegri stöðu og kunna einnig að vilja koma til greina við ákvarðanir stjórnvalda um úthlutun styrkja eða aðra fyrirgreiðslu í ólögfestum tilvikum, geti bæði gert sér fyrirfram grein fyrir að uppi séu áform um slíka úthlutun og hvaða reglum sé fylgt við hana. Þegar löggjafinn hefur ekki afmarkað til hvaða verkefna einstaklinga og/eða lögaðila fjármunir eru ætlaðir kemur það í hlut viðkomandi ráðherra eða annars stjórnvalds sem fengið er forræði fjármunanna að ákveða til hvaða verkefna þeim skuli úthlutað. Sé þar um að ræða viðfangsefni sem ég hef samkvæmt framansögðu talið að eigi að lúta þeim kröfum um verklag og undirbúning sem leiða af jafnræðisreglu stjórnsýslulaga getur vitanlega bæði verið um það að ræða að sá sem fer með forræði fjármunanna taki sérstaka ákvörðun um hvernig staðið skuli að úthlutun í tiltekið skipti en einnig getur komið til þess að settar séu af hálfu stjórnvaldsins verklags- eða viðmiðunarreglur. Slíkar reglur eru líka almennt til þess fallnar að ákvarðanir stjórnvalda verða fyrirsjáanlegri og gagnsærri í augum almennings, að því gefnu að þær séu öllum aðgengilegar. Jafnframt leiðir af reglunum, eða eftir atvikum upplýsingum í auglýsingu um þau sjónarmið sem byggt verður á við mat á umsóknum, að auðveldara verður fyrir umsækjendur að undirbúa og gera úr garði umsóknir sínar. Á sama hátt ætti slíkt að auðvelda stjórnvöldum að sinna leiðbeiningar- og rannsóknarskyldu sinni við úrlausn máls, sbr. 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga.
Af hálfu umboðsmanns Alþingis hefur í fyrri álitum verið bent á að það sé í betra samræmi við sjónarmið um jafnræði og vandaða stjórnsýsluhætti að stjórnvöld auglýsi opinberlega að til standi að úthluta takmörkuðum gæðum, sbr. t.d. álit mitt frá 17. janúar 2003 í máli nr. 3699/2003, en þar vísaði ég til enn eldri álita umboðsmanns þar sem sömu ábendingu hefur verið komið á framfæri.
Fram kemur í bréfi iðnaðar- og viðskiptaráðuneytanna til mín, dags. 10. nóvember 2005, sem rakið er í kafla III hér að framan, að ráðuneytin telji að ákveði stjórnvald að útdeila takmörkuðum gæðum til tiltekinna tegunda verkefna „sé almennt ástæða til að setja um slíkt sérstakar reglur og auglýsa“. Ég skil þessar skýringar svo að ráðuneytin séu mér sammála um þetta atriði þótt ágreiningur kunni að vera um það í hvaða tilvikum beri að viðhafa slíkar auglýsingar. Ég legg í því efni hins vegar áherslu á að það er í betra samræmi við þá opnu og gegnsæju stjórnsýslu sem almennt er nú talin einkenna vandaða stjórnsýsluhætti að kynna borgurunum fyrirfram áform stjórnvalda sem geta haft þýðingu fyrir þá þannig að þeir geti brugðist við og gætt hagsmuna sinna og komið sjónarmiðum sínum á framfæri. Eðlilega er hér ekki verið að vísa til einhverra þeirra mála sem stjórnvöld fara með og leynt skulu fara eða lúta að persónulegum eða viðskiptalegum málefnum einstaklinga. Ég fæ að minnsta kosti ekki séð að þetta síðastnefnda geti átt við þær úthlutanir af opinberu fé sem hér er fjallað um nema þá í algjörum undantekningartilvikum.
Með framangreindu móti verður ekki aðeins betur tryggt að samræmis og jafnræðis sé í raun gætt við úthlutun, heldur verður það betur sýnilegt, jafnt almenningi sem þeim sem sótt hafa um styrk en ekki fengið, á hvaða sjónarmiðum ákvörðun um styrkveitingu er byggð. Er hið síðarnefnda mikilvægt sökum þess að samkvæmt 3. tölul. 2. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga er stjórnvaldi ekki skylt að rökstyðja ákvarðanir um veitingu styrkja á sviði lista, menningar eða vísinda. Með því að geta helstu sjónarmiða sem ákvörðun verður byggð á í verklagsreglum eða í auglýsingu um fyrirhugaða úthlutun verður auðveldara fyrir þá sem ekki fá úthlutun að gera sér grein fyrir því hvort ákvörðun hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum og hvort jafnræðis hafi verið gætt. Er þetta mikilvægt þar sem um ráðstöfun á opinberu fé er að ræða og ég minni á það sem fram kom í áðurgreindri tilvísun til bókarinnar Stjórnskipunarréttur um hið svonefnda ráðstöfunarfé ráðuneytis. Enn fremur bendi ég á að sé það á annað borð vilji ráðherra að styrkja tiltekið málefni, svo sem útrás íslenskrar tónlistar, má ætla að það að auglýsa fyrirhugaða styrkveitingu þjóni ekki einungis hagsmunum tónlistarfólks í landinu, heldur ekki síður hagsmunum ráðuneytisins, enda er með því móti komið í veg fyrir að það sé tilviljun háð hverjir sæki um styrk og ráðuneytinu gefst kostur á að velja úr stærri hópi hæfileikafólks við ákvörðun sína.
3.
Hér að framan hefur umfjöllun mín lotið að þeim tilvikum við ráðstöfun styrkja, framlaga eða fyrirgreiðslu af opinberu fé í ólögfestum tilvikum þegar reynt getur beint á jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga, þar sem fyrir hendi eru einhver þau sambærilegu mál sem borin verða saman á grundvelli reglunnar. Liggi hins vegar ekki fyrir af hálfu stjórnvalds sem fer með ráðstöfun tiltekinna fjármuna ákvörðun um að verja þeim í þágu ákveðins málefnis sem margir einstaklingar vinna að heldur kjósi það að úthluta þeim á tilvikabundinn hátt til einstakra aðila vaknar sú spurning hvort og þá í hvaða mæli reynt getur á hinar óskráðu jafnræðisreglur stjórnsýsluréttarins og eftir atvikum vandaða stjórnsýsluhætti. Sá sem hefur heimild til að ráðstafa opinberu fé til einstaklinga eða lögaðila fer með opinbert vald og ber að beita því í þágu þeirra samfélagslegu og allsherjarréttarlegu hagsmuna sem honum er að lögum ætlað að fara með. Kröfunni um að ákvörðun sé byggð á málefnalegum sjónarmiðum er meðal annars ætlað að tryggja að persónuleg sjónarmið eða hagsmunir þess sem fer með hið opinbera vald hafi ekki áhrif á efni ákvörðunarinnar. Almennt verður að ætla að það eitt að fá fyrirgreiðslu eða styrk af opinberu fé til að sinna ákveðnu verkefni feli í sér úthlutun á takmörkuðum gæðum. Það geti með öðrum orðum ekki allir fengið þessa fyrirgreiðslu þar sem þeir fjármunir sem til ráðstöfunar eru séu takmarkaðir.
Af hálfu umboðsmanns Alþingis hefur ítrekað í álitum verið minnt á þá skyldu sem hvílir almennt á stjórnvöldum að gæta jafnræðis milli borgaranna og að oft verði því að gera þær kröfur til stjórnvalda að þau beiti opinberum auglýsingum þegar til stendur að ráðstafa takmörkuðum gæðum, sem fyrirsjáanlegt er að færri geta fengið en vilja. Með auglýsingu sé öllum sem áhuga hafa og skilyrði uppfylla, gefið sama tækifæri til að sækja um. (Sjá t.d. álit umboðsmanns Alþingis frá 13. febrúar 1998 í máli nr. 1820/1996.) Hér er einnig rétt að vekja athygli á ummælum í dómi Hæstaréttar frá 23. mars 2000 í málinu nr. 407/1999 um auglýsingar á ríkisjörðum sem ætlunin er að selja og jafnræði milli borgaranna.
Ég tel því að þegar uppi er sú staða að stjórnvald, þ.m.t. ráðherra, hefur til ráðstöfunar til einstaklinga eða lögaðila, t.d. frjálsra félagasamtaka, opinbert fé sé það í betra samræmi við þau sjónarmið sem hinar óskráðu jafnræðisreglur stjórnsýsluréttarins eru byggðar á og vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. niðurlag 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að fyrirfram sé auglýst opinberlega að stjórnvaldið hafi umrædda fjármuni til ráðstöfunar og óskað sé eftir að þeir sem kunna að hafa áhuga á því að sækja um þá leggi fram umsóknir. Þar verður að hafa í huga að fjárhæðir, þótt lágar séu í samanburði við ýmsar stærðir í útgjöldum ríkisins, kunna að skipta miklu við framgang þeirra viðfangsefna sem einstaklingar og lögaðilar hafa hug á að sinna. Það fer svo eftir því hvaða ákvarðanir hafa þegar verið teknar um ráðstöfun fjármunanna, þ.e. hvort ætlunin er að verja þeim til ákveðinna verkefna eða almennt til viðfangsefna á verkefnasviði viðkomandi stjórnvalds, hvað rétt er að komi fram í auglýsingu. Ég tek það fram að ég tel að þessi sjónarmið eigi meðal annars við um þá liði fjárlaga hjá einstökum ráðuneytum sem sagðir eru ráðstöfunarfé, til ráðstöfunar samkvæmt ákvörðun ráðherra, og aðra safnliði sem stjórnvöldum er falin ráðstöfun á og ákveðið er að veita af til einstaklinga eða lögaðila í formi framlaga, styrkja eða annarrar fyrirgreiðslu.
4.
Kvörtun þess einstaklings sem varð tilefni þeirrar athugunar minnar sem hér er lýst laut að synjun iðnaðar- og viðskiptaráðuneytanna á umsókn um styrk sem borin var fram 14. júní 2004 eða eftir að ráðuneytisstjóri hafði hinn 1. júní 2003 sett sérstakar verklagsreglur um afgreiðslu styrkumsókna til ráðuneytanna. Ég skil það svo að umfjöllun í fjölmiðlum um styrkveitingar ráðuneytanna til útrásar íslenskrar tónlistar hafi orðið viðkomandi einstaklingi tilefni til þess að senda ráðuneytinu umsókn sína. Í skýringum ráðuneytanna til mín kemur fram að samkvæmt umræddum verklagsreglum skuli umsóknir metnar á grundvelli þriggja þátta, þ.e. „verklýsinga“, „markmiða“ og „kostnaðaráætlana“. Fullnægjandi upplýsingar um þessi atriði hafi ekki verið að finna í umsókn A þrátt fyrir að ráðuneytin hefðu áður upplýst umboðsmann hennar um að umsókn þyrfti að uppfylla þessi skilyrði og þetta hafi síðar verið ítrekað í símtali við A eftir að umsókn barst. Þar sem úr þessu hafi ekki verið bætt hafi ráðuneytin ekki getað annað en hafnað umsókninni.
Með tilliti til þessara skýringa ráðuneytanna og eftir að hafa kynnt mér gögn málsins tel ég ekki tilefni til athugasemda af minni hálfu við þá afstöðu ráðuneytanna að ekki hafi verið lögð fram fullnægjandi gögn miðað við þær reglur sem þau fylgdu til að umrædd umsókn gæti komið til frekari afgreiðslu. Ég ítreka hins vegar þau sjónarmið sem ég hef rakið hér að framan um að það hefði verið í betra samræmi við jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga að nánari reglur um skilyrði og afgreiðslu umsókna um styrki af því tagi sem þarna var sótt um hefðu verið birtar opinberlega. Í þessu máli liggur fyrir að ráðuneytin segjast hafa upplýst aðila þessa máls sjálfan og umboðsmann hans í símtölum um nauðsyn þess að leggja fram ákveðnar upplýsingar til þess að umsóknin gæti komið til endanlegrar afgreiðslu. Að þessum atriðum er hins vegar hvorki vikið í þeim skriflegu orðsendingum sem fóru á milli ráðuneytanna og umsækjanda né í synjunarbréfinu. Þótt leiðbeiningarregla 7. gr. stjórnsýslulaga áskilji ekki að leiðbeiningar af hálfu stjórnvalds séu settar fram skriflega tel ég að í þeim tilvikum þar sem skortur á því að aðili leggi fram tiltekin gögn eða upplýsingar er látinn leiða til þess að umsókn hans komi ekki til álita við styrkveitingu á grundvelli innri verklagsreglna eða ákvörðunar stjórnvalds sem ekki hefur fyrirfram verið birt opinberlega þurfi leiðbeiningar þar um að hafa verið kynntar aðila máls skriflega eða með öðrum sannanlegum hætti. Að lágmarki er rétt að slíkt komi fram í þeirri synjun á erindinu sem aðilanum er birt þannig að hann eigi þá eftir atvikum kost á því að bæta úr þessum annmarka og óska eftir endurupptöku málsins. Upplýsingagjöf og tilkynningar til A í þessu máli hefðu þurft að taka mið af framangreindu. Það eru því tilmæli mín til ráðuneytanna að þau hugi betur að því að slík upplýsingagjöf og tilkynningar séu í samræmi við þau sjónarmið sem rakin hafa verið hér að framan.
5.
Þau álitaefni sem um er fjallað í áliti þessu og lúta að þýðingu jafnræðisreglna og málsmeðferð þegar ráðherra, ráðuneyti eða önnur stjórnvöld taka ákvörðun um að úthluta styrkjum og framlögum eða veita einstaklingum eða lögaðilum aðra fyrirgreiðslu af þeim liðum fjárlaga sem ekki eru sérstaklega bundnir við tiltekna útgjaldaliði hafa almenna þýðingu um verklag stjórnvalda við afgreiðslu þessara mála. Ég vek hér jafnframt athygli á því að athugasemdir um hliðstæð efni voru settar fram af hálfu Ríkisendurskoðunar í skýrslu um Endurskoðun ríkisreiknings 2002, útg. í október 2003, bls. 41 – 42, en þar sagði meðal annars að gera yrði þá kröfu að styrkveitingar ríkisaðila tækju mið af ákvæðum stjórnsýslulaga um eðlilega málsmeðferð. Jafnframt var vakin athygli á því að hætt væri við því að ekki væri tekið tillit til jafnræðis- og sanngirnissjónarmiða þegar einstakar stofnanir veita styrki til einstaklinga og félagasamtaka í ólögfestum tilvikum.
Ég hef því ákveðið að kynna bæði forsætisráðherra og fjármálaráðherra þetta álit mitt og þá með það í huga að af þeirra hálfu verði tekin afstaða til þess hvort rétt sé að ráðuneyti þeirra hafi forgöngu um að settar verði nánari reglur um undirbúning og töku ákvarðana um þær styrkveitingar og framlög sem hér er fjallað um, þ.m.t. um auglýsingar vegna fyrirhugaðra úthlutana. Ég legg á það áherslu að hér er um að ræða ráðstöfun á opinberu fé og að athugun mín á þessu máli hefur eingöngu beinst að þeim atriðum sem lúta að möguleikum hins almenna borgara, lögaðila og samtaka þeirra á að koma til greina við úthlutun á umræddu fé og þá í ljósi þeirra reglna og sjónarmiða um jafnræði og samræmi sem stjórnvöldum ber að gæta í störfum sínum. Hér hefur því ekki verið fjallað um hugsanlega ráðstöfun fjármuna af umræddum liðum fjárlaga til verkefna á vegum ríkisins eða til að mæta kostnaði við rekstur þess.
V. Niðurstaða.
Samkvæmt því sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að ráðuneytum og öðrum stjórnvöldum sem fara með ráðstöfun opinbers fjár af opnum fjárlagaliðum eða safnliðum fjárlaga sé rétt, þegar til stendur að úthluta einstaklingum og/eða lögaðilum af því fé með styrkjum, framlögum eða annarri fyrirgreiðslu, að huga sérstaklega að verklagi við styrkúthlutanir þannig að betur verði tryggt að kröfum um samræmi og jafnræði sem leiða af 11. gr. stjórnsýslulaga, óskráðum jafnræðisreglum stjórnsýsluréttarins og sjónarmiðum um vandaða stjórnsýsluhætti, sé fullnægt við ákvörðunartökuna, til að mynda með setningu og birtingu reglna um styrkúthlutanir og með opinberum auglýsingum um fyrirhugaðar styrkúthlutanir. Beini ég þeim tilmælum til iðnaðar- og viðskiptaráðuneytanna að þau hafi framvegis í huga þau sjónarmið sem rakin eru í áliti þessu við ráðstöfun opinberra fjármuna. Með tilliti til þeirrar almennu þýðingar sem þau sjónarmið um jafnræði sem gerð er grein fyrir í þessu áliti hafa fyrir starfsemi stjórnvalda hef ég jafnframt ákveðið að vekja athygli forsætisráðherra og fjármálaráðherra á álitinu.
Í tilefni af afgreiðslu ráðuneytanna á styrkumsókn A beini ég þeim tilmælum til þeirra að framvegis verði betur hugað að því að leiðbeiningar um gögn eða upplýsingar sem fylgja þurfi umsókn um styrk eða aðra fyrirgreiðslu séu kynntar aðila máls skriflega eða með öðrum sannanlegum hætti, séu reglur eða leiðbeiningar þar um á annað borð ekki birtar opinberlega.
VI. Viðbrögð stjórnvalda.
Með bréfi til iðnaðar- og viðskiptaráðuneytanna, dags. 20. febrúar 2007, óskaði ég upplýsinga um hvort framangreint álit mitt hefði orðið ráðuneytunum tilefni til að grípa til einhverra sérstakra ráðstafana og þá í hverju þær ráðstafanir hafi falist. Í svarbréfi ráðuneytanna, dags. 5. mars s.á., segir að ekki hafi verið veittir styrkir til einstaklinga eða lögaðila sem falli undir tilmæli mín eftir að álit mitt hafi borist ráðuneytunum. Álitið hafi verið kynnt innan ráðuneytisins og á fundi ráðuneytisstjóra 8. febrúar sl. hafi verið ákveðið að lögfræðingar ráðuneytanna og forsætisráðuneytisins myndu vinna drög að reglum um styrkúthlutanir.
Með bréfum til forsætisráðuneytisins og fjármálaráðuneytisins, dags. 20. febrúar 2007, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort bréf mitt frá 28. desember 2006, þar sem ég kynnti ráðuneytunum álit mitt með það í huga að af þeirra hálfu yrði tekin afstaða til þess hvort rétt væri að ráðuneytin hefðu forgöngu um að settar yrðu nánari reglur um undirbúning og töku ákvarðana um þær styrkveitingar og framlög sem um væri fjallað í álitinu, þ.m.t. um auglýsingar vegna fyrirhugaðra úthlutana, hefði orðið ráðuneytunum tilefni til að grípa til einhverra sérstakra ráðstafana og þá í hverju þær ráðstafanir hafi falist. Í svarbréfum forsætisráðuneytisins, dags. 9. mars 2007, og fjármálaráðuneytisins, dags. 19. júní s.á., er greint frá því, líkt og í bréfi iðnaðar- og viðskiptaráðuneytanna, að á fundi ráðuneytisstjóra 8. febrúar sl. hafi verið ákveðið að tveir starfsmenn, einn úr iðnaðar- og viðskiptaráðuneytunum og einn úr forsætisráðuneytinu, myndu fara nánar yfir ábendingar mínar og gera tillögur í formi leiðbeinandi reglna. Væri þess vænst að unnt yrði að kynna niðurstöðurnar fyrir lok október nk. og myndi forsætisráðuneytið gera mér grein fyrir framvindu málsins.
VII.
Ég ritaði forsætisráðuneytinu bréf, dags. 8. apríl 2008, þar sem ég óskaði eftir upplýsingum um hvort boðuð athugun starfsmanna forsætisráðuneytisins og iðnaðar- og viðskiptaráðuneytanna væri lokið og hvort einhverjar ákvarðanir hefðu þá verið teknar af því tilefni. Með bréfum, dags. sama dag, gaf ég jafnframt iðnaðarráðuneytinu og fjármálaráðuneytinu kost á að senda mér upplýsingar um framvindu þessa máls af hálfu þeirra ráðuneyta. Í svarbréfi forsætisráðuneytisins, dags. 25. s.m., segir að „vegna ófyrirséðra atvika“ hafi undirbúningur reglna um úthlutun af ráðstöfunarfé ráðherra, ráðuneyta eða annarra stjórnvalda tafist. Sé nú gert ráð fyrir að þeirri vinnu ljúki í júlí 2008 og muni forsætisráðuneytið þá gera mér grein fyrir stöðu málsins. Mér barst einnig svarbréf iðnaðarráðuneytisins, dags. 28. s.m., þar sem fram koma upplýsingar sama efnis.
Mér barst síðan tölvubréf frá forsætisráðuneytinu 26. júní 2008 þar sem fram kemur að ekki muni nást að ljúka vinnu við undirbúning reglnanna fyrir 1. júlí eins og til hafi staðið en stefnt sé að því að ljúka henni um miðjan september n.k.