Álit

I. Kvörtun.

Hinn 10. ágúst 2006 leitaði B, héraðsdómslögmaður, til mín fyrir hönd A og kvartaði yfir afstöðu ríkissaksóknara frá 28. júlí 2006 til kæru hans, en ríkissaksóknari hafnaði þar kröfu hans um að endurskoðuð yrði ákvörðun lögreglustjórans í Reykjavík um að fella niður mál vegna kæru hans fyrir líkamsárás. Laut kvörtunin að þeirri túlkun ríkissaksóknara á ákvæði 2. mgr. 114. gr. laga nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála, að kærufrestur byrji að líða við tilkynningu lögreglustjóra um niðurfellingu máls en ekki þegar eftirfarandi rökstuðningur fyrir ákvörðuninni er veittur.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 28. desember 2006.

II. Málavextir.

Málavextir eru þeir að með bréfi, dags. 26. maí 2006, tilkynnti lögreglustjórinn í Reykjavík A að rannsókn máls vegna kæru hans fyrir líkamsárás væri lokið og að þar sem það sem fram hefði komið við rannsóknina þætti ekki nægjanlegt eða líklegt til sakfellis væri málið fellt niður, sbr. 112. gr. laga nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála. Var honum bent á að unnt væri að krefjast rökstuðnings fyrir ákvörðuninni innan 14 daga og að unnt væri að kæra ákvörðunina til ríkissaksóknara „innan mánaðar frá dagsetningu bréfs þessa að telja, sbr. 2. mgr. 114. gr. laga um meðferð opinberra mála“. Óskaði lögmaður A eftir rökstuðningi fyrir ákvörðuninni með bréfi, dags. 7. júní s.á. Með bréfi, dags. 21. júní s.á., var ákvörðunin rökstudd af hálfu lögreglustjórans. A kærði ákvörðun lögreglustjóra um niðurfellingu málsins til ríkissaksóknara með bréfi, dags. 19. júlí 2006, sem barst ríkissaksóknara 20. s.m. Í bréfi ríkissaksóknara, dags. 28. júlí 2006, þar sem afstaða er tekin til kærunnar segir m.a.:

„Samkvæmt bréfi lögreglustjórans í Reykjavík til kæranda, dags. 26. maí 2006 ákvað lögreglustjórinn að fella málið niður með vísan til 112. gr. laga nr. 19/1991 þar sem það sem fram kom við rannsókn málsins þótti ekki nægilegt eða líklegt til sakfellis. Í bréfinu kemur fram að þessa ákvörðun megi kæra til ríkissaksóknara innan mánaðar frá dagsetningu bréfsins. Samkvæmt 2. mgr. 114. gr. laga nr. 19/1991, er ákvörðun lögreglustjóra um að fella mál niður á grundvelli 112. gr. laganna kæranleg til ríkissaksóknara innan eins mánaðar frá því að viðkomandi er tilkynnt ákvörðun. Kæra þessi barst ríkissaksóknara 20. júlí 2006, en kærufrestur rann út 26. júní sl. Verður því ekki tekin efnisleg afstaða til kærunnar.“

Eins og áður sagði leitaði héraðsdómslögmaðurinn, fyrir hönd A, til mín í ágústmánuði 2006 vegna framangreindrar afstöðu ríkissaksóknara.

III. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég ríkissaksóknara bréf, dags. 7. september 2006, þar sem ég vakti m.a. athygli hans á því að ég hefði í fyrri álitum mínum bent á að ganga verði út frá því að almennar reglur stjórnsýsluréttar, s.s. stjórnsýslulög og óskráðar en viðurkenndar reglur stjórnsýsluréttar, gildi í störfum þeirra sem fara með handhöfn stjórnsýsluvalds, þar á meðal á kærustigi, nema löggjafinn hafi ákveðið að gera þar tilteknar undantekningar. Óskaði ég, með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, eftir afstöðu ríkissaksóknara til kvörtunar A. Sérstaklega óskaði ég eftir afstöðu hans til þess hvort ákvæði 3. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga um frávik frá upphafi kærufrests þegar veittur er eftirfarandi rökstuðningur gildi við meðferð ríkissaksóknara á kæru samkvæmt 2. mgr. 114. gr. laga nr. 19/1991 á ákvörðun lögreglustjóra um niðurfellingu máls, en teldi ríkissaksóknari svo ekki vera óskaði ég þess að í skýringum hans yrði lýst lagarökum er byggju að baki þeirri afstöðu. Í fyrirspurnarbréfi mínu benti ég ennfremur á að af afstöðu ríkissaksóknara til kæru A mætti ráða að af hálfu embættisins væri lagt til grundvallar að kærufrestur hafi byrjað að líða þann dag sem tilkynning lögreglustjórans í Reykjavík um niðurfellingu málsins væri dagsett og að sama tímamark upphafs kærufrests væri lagt til grundvallar í tilkynningu lögreglustjórans. Óskaði ég því ennfremur skýringa á því hvernig sú afstaða ríkissaksóknara að upphaf kærufrests beri að miða við dagsetningu tilkynningar ákæranda um niðurfellingu máls samræmdist ákvæði 2. mgr. 114. gr. laga nr. 19/1991.

Svör ríkissaksóknara við fyrirspurnum mínum bárust mér með bréfi, dags. 5. október 2006. Er meginefni bréfsins svohljóðandi:

„Ríkissaksóknari telur að nefnd frávik frá kærurétti gildi ekki við meðferð á kæru samkvæmt 2. mgr. 114. gr. laga um meðferð opinberra mála, en kærufrestur samkvæmt ákvæðinu er einn mánuður. Í greinargerð með 10. gr. laga nr. 84/1996, sem breyttu 114. gr. laga um meðferð opinberra mála, kemur fram að gert sé ráð fyrir töluvert styttri kærufresti en stjórnsýslulög kveða á um vegna þess að þörf sé á því að málum þessum sé lokið sem fyrst. Hagsmunir sakborninga af skjótri úrlausn mála eru þar hafðir að leiðarljósi.

Dómstólar hafa túlkað ákvæði 2. mgr. 114. gr. laga um meðferð opinberra mála um kærufrest þröngt og vísað málum frá í þeim tilvikum sem kæra hefur borist ríkissaksóknara of seint en ákvörðun lögreglustjóra samt sem áður felld úr gildi og gefin út ákæra. Benda má m.a. á niðurstöðu Hæstaréttar frá 31. maí 2005 í máli nr. 216/2005, sem vikið verður nánar að hér á eftir, í því sambandi.

Með lögum nr. 36/1999 var enn á ný gerð breyting á ákvæði l14. gr. laga um meðferð opinberra mála en 26. gr. breytingarlaganna kveður á um skyldu ákæranda til að rökstyðja ákvörðun um niðurfellingu máls samkvæmt 112. gr. laga um meðferð opinberra mála ef þess er krafist af sakborningi eða brotaþola. Í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 36/1999 er ekki fjallað um áhrif þess að fram komi beiðni um eftirfarandi rökstuðning, þ.e. að kærufrestur skuli hefjast þegar rökstuðningur hefur verið kynntur þeim sem um hann bað.

Í ljósi þeirrar meginreglu er fram kemur í athugasemdum frumvarps þess er varð að lögum nr. 84/1996 og reifuð hefur verið hér að ofan, sjónarmiða Hæstaréttar og þess að ekki er tekið af skarið um áhrif þess að beiðni um eftirfarandi rökstuðning kemur fram í frumvarpi því er varð að lögum nr. 36/1999 er það álit ríkissaksóknara að embættinu sé ekki unnt að taka kæru til efnislegrar umfjöllunar hafi hún borist embættinu eftir að kærufrestur samkvæmt 2. mgr. 114. gr. laga um meðferð opinberra mála er liðinn.

Benda má á í þessu sambandi að í fyrirmælum ríkissaksóknara til annarra ákærenda nr. 3/2004 segir: „Ríkissaksóknari telur æskilegt að með ákvörðun fylgi að jafnaði fullnægjandi rökstuðningur, þ.e. rökstuðningur sem látinn yrði í té ef krafist yrði samkvæmt framangreindu, þótt ekki sé lögboðið að rökstuðningur fylgi ákvörðun.“

Í öðru lagi óskið þér eftir skýringu ríkissaksóknara á því hvernig sú afstaða að upphaf kærufrests beri að miða við dagsetningu tilkynningar ákæranda um niðurfellingu máls, sbr. 1. mgr. 114. gr. laga um meðferð opinberra mála, samræmist ákvæði 2. mgr. sömu greinar.

Á þetta reyndi í dómi Hæstaréttar í máli nr. 216/2005. Málsatvik voru í stuttu máli þau að lögreglustjórinn í Reykjavík hafði fellt niður mál með vísan til 112. gr. laga um meðferð opinberra mála og tilkynnt það sakborningum og kæranda með bréfum dagsettum 23. september 2004. Ríkissaksóknara barst kæra kæranda vegna ákvörðunar lögreglustjórans þann 26. október 2004 með bréfi dagsettu 22. október 2004. Ríkissaksóknari taldi allt að einu rétt að taka kæruna til efnismeðferðar. Ákæru sem gefin var út í málinu vísaði héraðsdómur síðan frá vegna þess að kæran til ríkissaksóknara hefði borist að liðnum kærufresti. Frávísunarúrskurður héraðsdóms var kærður til Hæstaréttar í samráði við ríkissaksóknara. Í greinargerð til Hæstaréttar mun bæði hafa verið bent á að miða bæri frestinn við hvenær ákvörðun bærist aðila og hins vegar að ef miðað væri við dagsetningu tilkynningar bæri jafnframt að miða við dagsetningu kæru til ríkissaksóknara, a.m.k. ef hún bærist innan eðlilegs tíma frá dagsetningu sinni. Taldi ríkissaksóknari að þannig stæði á í umræddu máli en dagsetningardag á bréfi kæranda, 22. október 2004, bar upp á föstudag.

Með dómi sínum staðfesti Hæstiréttur rökstuðning héraðsdóms með vísan til forsendna hans en þar segir m.a: „Það er álit dómsins að túlka beri ákvæðið um frestinn þröngt. Er þá tekið mið af því sjónarmiði, sem lýst er í greinargerðinni og rakið var að framan um nauðsyn þess að máli sé lokið sem fyrst auk þess sem önnur túlkun þykir ótæk gagnvart ákærðu. Ætluðum tjónþola, sem kærði niðurfellingu málsins of seint, eru færar aðrar leiðir til heimtu skaðabóta.“

Ríkissaksóknari telur að þetta fordæmi Hæstaréttar um kærufrest samkvæmt 2. mgr. 114. gr. laga um meðferð opinberra mála sé afdráttarlaust og skýrt og jafnframt að því sé fylgt hjá embættinu þegar upphaf kærufrestsins er miðað við dagsetningu tilkynningar.“

Með bréfi, dags. 9. október 2006, kynnti ég lögmanni A bréf ríkissaksóknara og gaf honum kost á að senda mér þær athugasemdir sem hann teldi ástæðu til að gera í tilefni af því. Mér barst bréf lögmannsins 15. desember s.á. þar sem fram kom að hann hygðist ekki gera frekari athugasemdir vegna málsins.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1.

Álitaefni þessa máls lýtur að því hvenær kærufrestur til ríkissaksóknara samkvæmt 2. mgr. 114. gr. laga nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála, vegna ákvörðunar lögreglustjóra um að fella niður mál, sbr. 112. gr. sömu laga, byrji að líða. Í kvörtun lögmanns A kemur fram að hann líti svo á að nýr kærufrestur hefjist þegar rökstuðningur fyrir ákvörðun lögreglustjóra er veittur. Má ætla að lögmaðurinn hafi þar í huga ákvæði 3. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um upphafstíma kærufrests þegar aðili máls óskar eftir rökstuðningi vegna ákvörðunar lægra setts stjórnvalds. Áður er rakið að afstaða ríkissaksóknara er sú að upphaf kærufrests beri að miða við dagsetningu tilkynningar ákæranda um niðurfellingu máls og að ákvæði 3. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga, um að kærufrestur hefjist ekki fyrr en rökstuðningur hefur verið tilkynntur aðila, gildi ekki við meðferð ríkissaksóknara á kæru samkvæmt 2. mgr. 114. gr. laga nr. 19/1991.

Ég tek fram að þar sem ríkissaksóknari hefur ekki tekið efnislega afstöðu til þeirrar ákvörðunar lögreglustjóra að fella niður málið á grundvelli 112. gr. laga nr. 19/1991 hefur athugun mín einungis beinst að því hvort ákvörðun ríkissaksóknara um að hafna því að taka kæru A til efnislegrar meðferðar hafi samræmst lögum.

2.

Stjórnsýslulög nr. 37/1993 mæla, eins og kunnugt er, fyrir um þær lágmarkskröfur sem gera verður til stjórnsýslunnar. Í 1. mgr. 21. gr. laganna er mælt fyrir um skyldu stjórnvalds til að veita eftirfarandi rökstuðning, þ.e. ef þess er krafist eftir að ákvörðun hefur verið tilkynnt án rökstuðnings. Er þannig í stjórnsýslulögunum ekki gengið svo langt að mæla fyrir um að rökstuðningur skuli ávallt veittur samhliða því að tilkynnt er um ákvörðun. Í 3. mgr. 27. gr. laganna er að finna svohljóðandi ákvæði um upphafstíma kærufrests í þeim tilvikum þegar veittur er eftirfarandi rökstuðningur:

„Þegar aðili fer fram á rökstuðning skv. 21. gr. hefst kærufrestur ekki fyrr en rökstuðningur hefur verið tilkynntur honum.“

Samkvæmt orðalagi sínu er regla ákvæðisins bundin við þau tilvik þegar óskað er eftir rökstuðningi á grundvelli 21. gr. sömu laga en það ákvæði á einungis við um ákvarðanir sem falla undir gildissvið laganna, þ.e. svonefndar stjórnvaldsákvarðanir, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna, sjá til hliðsjónar álit mitt frá 8. júlí 2005 í máli nr. 4095/2004 og Páll Hreinsson: Stjórnsýslulögin, skýringarrit. Reykjavík, 1994, bls. 222.

Eins og ég mun víkja nánar að í kafla IV.3 hér á eftir kunna ákvæði sérlaga um málsmeðferð ýmist að fela í sér áréttingu á hinum almennu reglum stjórnsýslulaga eða að vikið sé frá þeim almennu reglum. Verður að ráða það af texta lagaákvæða hverju sinni og eftir atvikum af lögskýringargögnum að baki þeim, hvort í viðkomandi lagaákvæði felist árétting á eða frávik frá ákvæðum stjórnsýslulaga.

Um meðferð opinberra mála, þar á meðal ákvarðanir ákæruvaldshafa um að fella niður mál, gilda ákvæði laga nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála. Ákvæði 114. gr. laganna, sbr. 10. gr. laga nr. 84/1996 og 26. gr. laga nr. 36/1999, eru svohljóðandi:

„1. Nú er mál fellt niður skv. 112. gr. eða fallið er frá saksókn skv. 113. gr. og skal ákærandi sem þá ákvörðun tók tilkynna hana sakborningi og ef því er að skipta brotaþola, enda liggi fyrir hver hann er. Ber að rökstyðja ákvörðunina ef þess er krafist.

2. Sá sem ekki vill una við ákvörðun lögreglustjóra skv. 1. mgr. getur kært hana til ríkissaksóknara innan eins mánaðar frá því að honum var tilkynnt um hana. Skal ríkissaksóknari taka afstöðu til kærunnar innan eins mánaðar frá því að hún berst honum, nema svo standi á sem í 3. mgr. 28. gr. segir.“

Eins og sjá má er ekki í þessu ákvæði, og raunar ekki annars staðar í lögum nr. 19/1991, mælt fyrir um neinar undantekningar frá því upphafstímamarki kærufrests samkvæmt 2. mgr. 114. gr. laganna sem miðast við tilkynningu til aðila um ákvörðun.

Kæruheimild 2. mgr. 114. gr. kom sem nýmæli inn í lög nr. 19/1991 með 10. gr. laga nr. 84/1996. Í frumvarpi því er varð að lögum nr. 84/1996 segir svo um nefnda 10. gr. sem var 9. gr. frumvarpsins:

„Ef mál er fellt niður skv. 112. gr. laga um meðferð opinberra mála eða fallið er frá saksókn skv. 113. gr. laganna ber ákæranda skv. 114. gr. að tilkynna það sakborningi eða ef því er að skipta þeim sem misgert er við. Lagt er til að það komi í hlut þess sem þá ákvörðun tók að sjá um þá tilkynningu.

Ákvæði 2. mgr. er nýmæli. Samkvæmt því getur sá er ekki vill una við ákvörðun lögreglustjóra um að fella niður mál eða að falla frá saksókn kært þá ákvörðun til ríkissaksóknara innan eins mánaðar frá því að honum var tilkynnt um hana. Er hér um skemmri kærufrest en almennt gildir um stjórnsýslukærur skv. 27. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/199[3] þar sem miðað er við þriggja mánaða kærufrest. Er það eðlilegt þar sem þörf er á að málunum verði lokið sem fyrst. Ríkissaksóknari skal taka afstöðu til kærunnar innan eins mánaðar frá því að hún barst honum, nema ríkissaksóknari ákveði að höfða málið sjálfur eða leggi fyrir lögreglustjóra að gera það, sbr. 3. mgr. 28. gr. laganna.“ (Alþt. 1995—1996, A-deild, bls. 3746.)

Með 26. gr. laga nr. 36/1999 var gerð sú efnisbreyting á 1. mgr. 114. gr. laga nr. 19/1991 að ákæranda var gert að rökstyðja ákvörðun sína ef þess væri krafist. Fyrir lögfestingu 26. gr. laga nr. 36/1999 var í 1. mgr. 114. gr. laga nr. 19/1991 aðeins gert ráð fyrir því að ákæranda væri skylt að tilgreina í tilkynningu þá lagaheimild sem ákvörðun hefði stuðst við. Í athugasemdum með 26. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 36/1999 var þessi breyting rökstudd með eftirfarandi hætti:

„Með þessu ákvæði er lagt til að fyrri málslið 1. mgr. 114. gr. laga um meðferð opinberra mála verði efnislega óbreyttur. Í síðari málslið er kveðið á um það, í samræmi við 1. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga, að ákærandi skuli rökstyðja ákvörðun sína um að fella mál niður skv. 112. gr. eða falla frá saksókn skv. 113. gr. ef þess er krafist, hvort sem er af sakborningi eða brotaþola.“ (Alþt. 1998—1999, A—deild, bls. 2316.)

Með framangreindri lagabreytingu var farin sú leið að kveða á um skyldu til að veita eftirfarandi rökstuðning og þá aðeins að þess sé krafist, andstætt því að veita rökstuðning samhliða því að ákvörðun sé tilkynnt. Er þetta „í samræmi við 21. gr. stjórnsýslulaga“ eins og fram kemur í tilvitnuðum athugasemdum. Ekki er hins vegar í texta laga nr. 19/1991, með þeirri breytingu sem gerð var með lögum nr. 36/1999, eða í lögskýringargögnum tekin skýr afstaða til þess hvort og þá hvaða áhrif það hafi á upphaf kærufrests til ríkissaksóknara þegar rökstuðningur fyrir ákvörðun er ekki veittur samhliða ákvörðun heldur eftir kröfu aðila eftir að honum hefur verið tilkynnt um niðurfellingu máls.

Í leiðbeiningum ríkissaksóknara til annarra ákæruvaldshafa frá 10. desember 2004 um „tilkynningar um ákvarðanir um að vísa frá kæru, hætta rannsókn, fella mál niður eða falla frá saksókn“ kemur fram að ekki sé í lögum nr. 19/1991 settur tímafrestur varðandi beiðni um rökstuðning fyrir ákvörðunum af því tagi sem fjallað er um í leiðbeiningunum en telja verði að regla 3. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga gildi um tímafrest vegna beiðni um rökstuðning fyrir slíkum ákvörðunum. Ákvæði 3. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga er svohljóðandi:

„Beiðni um rökstuðning fyrir ákvörðun skal bera fram innan 14 daga frá því að aðila var tilkynnt ákvörðunin og skal stjórnvald svara henni innan 14 daga frá því að hún barst.“

Í leiðbeiningum ríkissaksóknara kemur fram að í tilkynningu um ákvörðun skuli afdráttarlaust leiðbeint um rétt viðkomandi til að krefjast rökstuðnings fyrir ákvörðuninni innan 14 daga frá því að tilkynnt var um hana, hafi ákvörðunin ekki verið rökstudd í tilkynningunni, og um kæruheimild til ríkissaksóknara og kærufrest. Þá kemur þar fram að ríkissaksóknari telji „æskilegt að með ákvörðun fylgi að jafnaði fullnægjandi rökstuðningur, þ.e. rökstuðningur sem látinn yrði í té ef krafist yrði [...] þótt ekki sé lögboðið að rökstuðningur fylgi ákvörðun“. Ekki er hins vegar í leiðbeiningum þessum fjallað um það hvort og þá hvaða áhrif beiðni um rökstuðning kunni að hafa á upphafstímamark kærufrests til ríkissaksóknara.

3.

Eins og áður er rakið er afstaða ríkissaksóknara sú að ákvæði 3. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga gildi ekki við meðferð ríkissaksóknara á kæru samkvæmt 2. mgr. 114. gr. laga nr. 19/1991, þ.e. þegar kærðar eru ákvarðanir lögreglustjóra um niðurfellingu máls eða niðurfellingu saksóknar, sbr. 112. og 113. gr. sömu laga.

Áður en ég vík að þeim rökum sem ríkissaksóknari færir fyrir afstöðu sinni í skýringum til mín, sem raktar eru í kafla III hér að ofan, tel ég rétt að fara nokkrum orðum um samspil reglna stjórnsýsluréttar, þ. á m. stjórnsýslulaga, og sérlaga sem gilda um hlutaðeigandi stjórnvöld, í þessu tilviki laga nr. 19/1991.

Stjórnsýslulögin taka til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga og gilda þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna, sbr. 1. gr. laganna. Það er ljóst að löggjafinn getur við setningu lagareglna á einstökum sviðum stjórnsýslunnar tekið þá ákvörðun að almennar reglur stjórnsýsluréttar, skráðar eða óskráðar, skuli ekki gilda að hluta eða í heild um störf þeirra stjórnvalda sem falið er að annast þau verkefni sem sérlögin gera ráð fyrir. Þar sem almennar reglur stjórnsýsluréttar eru fyrst og fremst réttaröryggisreglur, og er ætlað að veita borgurunum tiltekna réttarvernd í samskiptum við hið opinbera, er aðferðafræðin hins vegar sú við túlkun sérlaga á sviði stjórnsýslu að telja almennt líkur gegn því að löggjafinn hafi ætlað að skerða réttaröryggi borgaranna með setningu slíkra laga. Það verður m.ö.o. að vera hægt að draga þá ályktun með nokkurri vissu af texta ákvæða í sérlögum eða eftir atvikum forsendum í lögskýringargögnum að fyrirætlan löggjafans hafi verið sú að víkja að hluta eða í heild frá hinum almennu réttaröryggisreglum stjórnsýsluréttar, þannig að réttarstaða borgaranna verði lakari en leiðir af stjórnsýslulögunum sem ætlað er að tryggja að málsmeðferð stjórnvalda sé í samræmi við þær lágmarkskröfur sem gera verður til stjórnsýslunnar, sjá um afstöðuna gagnvart lágmarksreglum stjórnsýslulaga, álit mín frá 8. júlí 2005 í máli nr. 4095/2004 og frá 13. febrúar 1998 í máli nr. 1820/1996. Ef slíkar vísbendingar verða þannig ekki ráðnar af texta sérlaga eða lögskýringargögnum verður að jafnaði ekki dregin sú ályktun af markmiðum og eðli þeirra verkefna sem sérlög fjalla um að almennar reglur stjórnsýsluréttar, skráðar eða óskráðar, gildi ekki um starfsemi þeirra stjórnvalda sem að þeim verkefnum starfa. Hér er ástæða til að minna á þá skýringarreglu sem orðuð var í athugasemd við 2. gr. í frumvarpi til stjórnsýslulaga að þau sérákvæði í lögum, sem gera minni kröfur til stjórnvalda en reglur stjórnsýslulaganna hljóða um, þoka fyrir hinum almennu ákvæðum stjórnsýslulaganna. Þá sagði í athugasemdinni: „Auk þess ber að skýra ýmis þau sérákvæði í lögum sem almennt eru orðuð, svonefnd eyðuákvæði, til samræmis við ákvæði þessara laga [...].“ (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3284.)

Þegar litið er til stöðu og verkefna handhafa ákæruvalds samkvæmt lögum, sbr. einkum lög nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála, er það ekki vafa undirorpið að starfsemi þessara aðila telst til „stjórnsýslu ríkisins“ í merkingu 1. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, sjá til hliðsjónar álit mitt frá 1. september 2004 í máli nr. 4065/2004. Í því áliti benti ég á að í lögum nr. 19/1991 eða lögskýringargögnum að baki þeim er hvergi tekið af skarið um það að ákvarðanir ríkissaksóknara eða annarra handhafa ákæruvalds á grundvelli laganna falli utan við gildissvið stjórnsýslulaga og að skoða verði í hverju tilviki fyrir sig hvort ákvarðanir lögreglu og handhafa ákæruvalds á grundvelli laga nr. 19/1991 teljist sem slíkar vera ákvarðanir um rétt eða skyldu manna í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga eða ákvarðanir sem teknar eru sem liður í rannsókn opinbers máls. Í nefndu áliti færði ég rök fyrir þeirri afstöðu minni að úrskurður ríkissaksóknara í kærumáli samkvæmt 2. mgr. 114. gr. laga nr. 19/1991 varði „rétt“ þess sem kært hefur í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga og að um meðferð slíks kærumáls gildi því stjórnsýslulög að því marki sem ekki eru í lögum nr. 19/1991 sérstök fyrirmæli um meðferð þeirra mála.

Eins og rakið er hér að ofan er regla 3. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga bundin við þau tilvik þegar óskað er eftir rökstuðningi á grundvelli 21. gr. sömu laga en það ákvæði á einungis við um stjórnvaldsákvarðanir. Til þess að unnt sé að taka afstöðu til þess hvort ríkissaksóknara hafi borið að fylgja þessari lagareglu við meðferð sína á kæru A er því nauðsynlegt að taka afstöðu til þess hvort hin kærða ákvörðun lögreglustjórans í Reykjavík um niðurfellingu málsins, sem lögmaður A óskaði eftir að yrði rökstudd á grundvelli 1. mgr. 114. gr. laga nr. 19/1991, teljist stjórnvaldsákvörðun í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, en í lögskýringargögnum að baki 114. gr. er ekki fjallað með afdráttarlausum hætti um þetta atriði. Mun ég fjalla um það í næsta kafla hér á eftir en því næst mun ég víkja að röksemdum þeim sem ríkissaksóknari færir fram fyrir afstöðu sinni.

4.

Með stjórnvaldsákvörðun er átt við það þegar stjórnvald kveður einhliða á um rétt og/eða skyldu tiltekins aðila í ákveðnu máli í skjóli stjórnsýsluvalds. Þegar vafi leikur á því hvort einstök ákvörðun eigi að falla undir stjórnsýslulög verður einkum að líta til raunverulegrar þýðingar hennar fyrir stöðu viðkomandi, svo og hvort þörf sé á því og hvort eðlilegt verði talið að hann njóti þeirra réttinda sem þar er mælt fyrir um, sjá hér til hliðsjónar fyrrnefnt álit mitt í máli nr. 4065/2004. Í þessu sambandi minni ég á að í lögskýringargögnum að baki 1. gr. stjórnsýslulaga segir að orðalag 1. gr. sé annars svo rúmt að í algerum vafatilvikum beri fremur að álykta svo að lögin gildi fremur en að þau gildi ekki. (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3284.) Við frekari afmörkun á inntaki 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga varðandi hugtakið stjórnvaldsákvörðun verður að gera greinarmun á því hvort ákvörðun stjórnvalds er í eðli sínu ákvörðun um beitingu málsmeðferðarúrræðis eða hvort hún felur í sér lyktir máls hjá viðkomandi stjórnvaldi. Almennt verður að ganga út frá því að ákvörðun teljist ekki stjórnvaldsákvörðun í merkingu stjórnsýslulaga nema hún feli í sér hið síðarnefnda.

Eins og áður sagði verður það ekki ráðið með afdráttarlausum hætti af lögskýringargögnum að baki 114. gr. laga nr. 19/1991 hvort ákvörðun lögreglustjóra um niðurfellingu máls samkvæmt 112. gr. laganna sé stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga. Af þeim verður hins vegar ráðið að með fyrirmælum 114. gr., sbr. breytingar samkvæmt lögum nr. 84/1996 og nr. 36/1999, hafi verið leitast við að samræma þá málsmeðferð sem ákvæðið gerir ráð fyrir þeim reglum sem stjórnsýslulög kveða á um, þó að teknu tilliti til eðlis þeirra mála sem hér um ræðir. Þá benda athugasemdirnar til þess að mínu áliti að löggjafinn hafi litið svo á að umrædd ákvörðun væri stjórnvaldsákvörðun. Vísa ég í því sambandi til þeirra athugasemda með lögum nr. 84/1996 og nr. 36/1999 sem raktar eru í kafla IV.2 hér að framan, en þar kemur annars vegar fram að verið sé að kveða á um skemmri kærufrest en almennt gildir um „stjórnsýslukærur skv. 27. gr. stjórnsýslulaga“ og hins vegar að „í samræmi við 1. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga“ skuli ákærandi rökstyðja ákvörðun sína um niðurfellingu máls. Bendi ég á að samkvæmt stjórnsýslulögum er skylda til rökstuðnings samkvæmt 1. mgr. 21. gr. laganna og kæruheimild til æðra stjórnvalds samkvæmt 26. gr. laganna bundnar við stjórnvaldsákvarðanir, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna.

Ákvörðun lögreglustjóra um niðurfellingu máls samkvæmt 112. gr. laga nr. 19/1991 hefur raunverulega þýðingu fyrir brotaþola, ekkert síður en úrskurður ríkissaksóknara á kærustigi um sömu ákvörðun, sjá til hliðsjónar álit mitt í máli nr. 4065/2004, þar sem það var niðurstaða mín, eins og áður er rakið, að úrskurður ríkissaksóknara í slíku kærumáli teljist stjórnvaldsákvörðun. Þá bendi ég á að lögreglustjórar fara með sjálfstætt ákæruvald í tilteknum málaflokkum, sbr. 1. mgr. 25. gr., 27. gr. og 28. gr. laga nr. 19/1991, og felur ákvörðun lögreglustjóra um niðurfellingu máls samkvæmt 112. gr. laganna í sér endanlegar lyktir málsins, nema til þess komi að ákvörðun hans verði snúið af ríkissaksóknara í kjölfar kæru aðila eða að eigin frumkvæði ríkissaksóknara í krafti eftirlits- og yfirstjórnunarheimilda hans, sjá til hliðsjónar álit mitt frá 1. júlí 2005 í máli nr. 4241/2004. Ég vísa hér einnig til niðurstöðu Páls Hreinssonar á bls. 156—157 í bókinni Hæfisreglur stjórnsýslulaga, Reykjavík 2005, og Eiríks Tómassonar á bls. 52 í greininni „Ákæruvaldið í ljósi jafnræðisreglna“ í ritinu Rannsóknir í félagsvísindum IV, lagadeild, Háskólaútgáfan 2000. Loks bendi ég á til hliðsjónar að í dönskum rétti, þar sem viðeigandi ákvæðum dönsku réttarfarslaganna svipar mjög til þeirra íslensku, hefur verið gengið út frá því að niðurfelling máls af hálfu handhafa ákæruvalds teljist til stjórnvaldsákvarðana, sjá hér til hliðsjónar Hans Gammeltoft-Hansen o.fl.: Forvaltningsret, 2. útg. Kaupmannahöfn 2002, bls. 54, og John Vogter: Forvaltningsloven med kommentarer, 3. útg. Kaupmannahöfn 1999, bls. 126.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að ákvörðun lögreglustjóra um niðurfellingu máls á grundvelli 112. gr. laga nr. 19/1991, teljist stjórnvaldsákvörðun, enda fellur hún að öllum efnisskilyrðum þess hugtaks eins og það hefur verið skilgreint. Af því, og því sem ég rakti í kafla IV.3 hér að framan um samspil stjórnsýslulaga og sérlaga, leiðir að 3. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga hlýtur að gilda við meðferð ríkissaksóknara á kæru vegna ákvörðunar lögreglustjóra um niðurfellingu máls, nema skýrlega sé vikið frá því ákvæði í lögum nr. 19/1991.

5.

Í skýringum ríkissaksóknara til mín eru tilgreind þrenns konar rök fyrir þeirri afstöðu hans að ákvæði 3. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga um frávik frá upphafi kærufrests þegar veittur er eftirfarandi rökstuðningur gildi ekki við meðferð hans á kæru samkvæmt 2. mgr. 114. gr. laga nr. 19/1991.

Í fyrsta lagi vísar ríkissaksóknari til þeirrar „meginreglu“ sem fram komi í athugasemdum að baki 10. gr. laga nr. 84/1996 sem breytti 114. gr. laga nr. 19/1991, að gert sé ráð fyrir töluvert styttri kærufresti en stjórnsýslulög kveði á um vegna þess að þörf sé á að málum þessum sé lokið sem fyrst. Bendir ríkissaksóknari á að „hagsmunir sakborninga af skjótri úrlausn mála [séu] þar hafðir að leiðarljósi“. Í öðru lagi hafi dómstólar túlkað ákvæði 2. mgr. 114. gr. laga nr. 19/1991 um kærufrest þröngt og er í því sambandi vísað til dóms Hæstaréttar frá 31. maí 2005 í máli nr. 216/2005. Í þriðja lagi hafi ekki verið tekið af skarið um áhrif þess að beiðni um eftirfarandi rökstuðning komi fram í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 36/1999, þar sem kveðið var á um skyldu ákæranda til að rökstyðja ákvörðun um niðurfellingu máls ef þess er krafist.

Í tilefni af fyrstu röksemd ríkissaksóknara bendi ég á að þær athugasemdir í lögskýringargögnum sem vísað er til af hans hálfu eru samkvæmt orðalagi sínu settar fram til skýringar á því hvers vegna vikið sé frá hinum almenna þriggja mánaða kærufresti samkvæmt 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga og kveðið á um styttri kærufrest, eða einn mánuð. Þessar athugasemdir benda til þess að löggjafinn hafi talið nauðsynlegt að mæla sérstaklega fyrir um styttri frest í þessu tilviki enda myndi að öðrum kosti gilda hinn almenni kærufrestur samkvæmt 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga. Af þessum athugasemdum verður hins vegar ekkert ráðið um það að vikið sé frá öðrum ákvæðum 27. gr. stjórnsýslulaga, svo sem 3. mgr. greinarinnar.

Ég bendi á að í athugasemdum að baki þeim breytingum sem síðar voru gerðar á ákvæði 114. gr. laga nr. 19/1991 með lögum nr. 36/1999, og sem raktar eru í kafla IV.2 hér að framan, segir að „í samræmi við 1. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga“ sé kveðið á um að ákærandi skuli rökstyðja ákvörðun sína um að fella mál niður samkvæmt 112. gr. eða falla frá saksókn samkvæmt 113. gr. ef þess er krafist, hvort sem er af sakborningi eða brotaþola. Bendir framangreind athugasemd til þess að mínu áliti að ákvæði 114. gr. laga nr. 19/1991, með síðari breytingum, feli í sér áréttingu á ákvæðum stjórnsýslulaga, að því leyti sem með ákvæðinu er ekki skýrlega vikið frá stjórnsýslulögunum, eins og ljóst er að gert hefur verið hvað varðar lengd kærufrests.

Hvað dóm Hæstaréttar í máli nr. 216/2005 varðar, sem reifaður er í skýringum ríkissaksóknara til mín, bendi ég á að umfjöllunarefni þess dóms takmarkast við skýringu á þeim orðum 114. gr. laga nr. 19/1991 að aðili geti kært ákvörðun lögreglustjóra til ríkissaksóknara „innan mánaðar frá því að honum var tilkynnt um hana“. Í dóminum var hins vegar ekki til umfjöllunar það álitaefni sem uppi er í þessu máli, þ.e. hvort nýr kærufrestur hefjist þegar eftirfarandi rökstuðningur fyrir ákvörðun er veittur. Þurfti Hæstiréttur því ekki að taka afstöðu til þess hvort 3. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga gildi við meðferð ríkissaksóknara á kærumáli samkvæmt 2. mgr. 114. gr. laga nr. 19/1991. Er mér ekki kunnugt um að Hæstiréttur hafi fjallað um þetta álitaefni í öðrum dómum. Af bréfi ríkissaksóknara ræð ég hins vegar að hann telji að af dómi þessum verði dregin sú ályktun að ávallt beri að beita þröngri túlkun um atriði er varða kærufrest á grundvelli 2. mgr. 114. gr. laga nr. 19/1991, og af því leiði að telja verði að ákvæðið feli í sér frávik frá ákvæði 3. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga. Ég tek fram að ég fæ ekki séð að af þessum dómi Hæstaréttar verði dregnar svo víðtækar ályktanir. Hef ég þá m.a. í huga að í dóminum er alls ekki vikið að stjórnsýslulögunum og samspili þeirra við lög nr. 19/1991. Ég mun víkja nánar að þessum dómi í kafla IV.7 hér á eftir.

Ég skil þriðju röksemd ríkissaksóknara svo að hann telji að þar sem í 114. gr. laga nr. 19/1991, eins og ákvæðinu var breytt með lögum nr. 36/1999, eða athugasemdum að baki þeim lögum sé ekki tekin afstaða til þess hvort beiðni um eftirfarandi rökstuðning hafi þau áhrif að kærufrestur hefjist þegar rökstuðningur er veittur, þá geti ekki verið um nein frávik frá kærufresti 2. mgr. 114. gr. laga nr. 19/1991 að ræða. Af því tilefni tek ég fram, í samræmi við það sem rakið var í kafla IV.3 hér að ofan um samspil stjórnsýslulaga og sérlaga, að almenn ákvæði stjórnsýslulaga gilda við málsmeðferð stjórnvalda, þ. á m. ríkissaksóknara, þar sem til stendur að taka stjórnvaldsákvörðun að því leyti sem ekki er í sérlögum að finna ákvæði sem ganga þeim framar. Verður þannig ekki dregin sú ályktun af þögn laga nr. 19/1991, og þaðan af síður af skorti á umfjöllun í lögskýringargögnum, um það hvaða áhrif beiðni um eftirfarandi rökstuðning hafi á kærufrest samkvæmt 2. mgr. 114. gr. laganna, að aðrar reglur sem heimila frávik frá lögbundnum upphafstíma kærufrests, og sem byggja á almennum reglum stjórnsýsluréttar, skráðum eða óskráðum, þ.á m. 3. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga, gildi ekki við málsmeðferð ríkissaksóknara. Ég ítreka að hvorki af texta ákvæðis 114. gr. laga nr. 19/1991 eða lögskýringargögnum sem rakin hafa verið hér að ofan, þ. á m. þeim athugasemdum að baki lögum nr. 84/1996 sem ríkissaksóknari vísaði sérstaklega til, verður ráðið að fyrirætlan löggjafans hafi verið sú að víkja frá 27. gr. stjórnsýslulaga að öðru leyti en því að stytta kærufrestinn úr þremur mánuðum í einn mánuð.

Við úrlausn álitaefna á því sviði sem hér er fjallað um verður einnig að hafa í huga að við setningu íslensku stjórnsýslulaganna árið 1993 varð það niðurstaðan að byggja hinar almennu reglur laganna um rökstuðning á eftirfarandi rökstuðningi í stað samhliða rökstuðnings eins og gert hafði verið ráð fyrir í fyrra frumvarpi til slíkra laga (sjá Alþt. 1989—1990, A-deild, bls. 5189-5211). Þegar farin er sú leið að láta það koma í hlut aðila máls að hafa frumkvæði að því að óska eftir rökstuðningi eftir að ákvörðun hefur verið birt þarf að taka afstöðu til þess hvaða áhrif slík beiðni og eftir atvikum biðtími eftir því að rökstuðningur sé látinn í té eigi að hafa á síðari meðferð viðkomandi stjórnsýslumáls, þ.m.t. kærufresti. Það er á þessum grundvelli sem ákvæði 3. mgr. 21. gr. og 3. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 voru sett. Þessi ákvæði eru sett til þess að beiðni um eftirfarandi rökstuðning fái raunhæfa þýðingu fyrir aðila málsins. Ákvæðin byggja á því sjónarmiði að aðili máls hafi hag af því að fá vitneskju um þau rök sem niðurstaða stjórnvalds er byggð á, áður en hann tekur til þess afstöðu hvort efni séu til að kæra þá niðurstöðu til æðra stjórnvalds, auk þess sem vitneskja um forsendur og rök sem ákvörðunin byggist á hlýtur að auðvelda aðila að svara þeim rökum í kæru sinni. Samkvæmt 3. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga skal beiðni um rökstuðning borin fram innan 14 daga frá því að aðila var tilkynnt ákvörðun og skal stjórnvald svara henni innan 14 daga frá því að hún barst. Eins og rakið var hér fyrr hefur ríkissaksóknari í útgefnum leiðbeiningum til annarra ákæruvaldshafa lagt til grundvallar að fylgja skuli tímafrestum 21. gr. stjórnsýslulaga við beiðni um rökstuðning fyrir ákvörðunum lögreglustjóra. Sé sú afstaða ríkissaksóknara lögð til grundvallar, að það hafi ekki áhrif á kærufrest þegar eftirfarandi rökstuðningur er veittur, er ljóst að það er í flestum tilvikum illmögulegt og jafnvel ómögulegt fyrir aðila að kynna sér rökstuðning, sé hann ekki veittur samhliða ákvörðun, áður en kærufrestur til ríkissaksóknara er liðinn, að teknu tilliti til þeirra tímafresta sem gilda samkvæmt 21. gr. stjórnsýslulaga.

Samkvæmt því sem ég hef rakið hér að framan fellst ég ekki á þær röksemdir ríkissaksóknara sem fram koma í skýringum hans til mín fyrir því að ákvæði 3. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga, um að kærufrestur hefjist ekki fyrr en að fengnum rökstuðningi ákvörðunar, gildi ekki við meðferð ríkissaksóknara á kærumálum samkvæmt 114. gr. laga nr. 19/1991. Er það því niðurstaða mín að við meðferð ríkissaksóknara á kæru A vegna ákvörðunar lögreglustjórans í Reykjavík um niðurfellingu máls samkvæmt 112. gr. laga nr. 19/1991, hafi borið að fylgja ákvæði 3. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga og miða upphaf kærufrests við það tímamark er rökstuðningur lögreglustjóra var tilkynntur honum.

6.

Umfjöllun mín hér að framan hefur beinst að því hvaða áhrif það hafi á upphafstímamark kærufrests til ríkissaksóknara þegar rökstuðningur fyrir ákvörðun lögreglustjóra er veittur eftir að ákvörðunin hefur verið tilkynnt aðilum. Athugun mín í tilefni af kvörtun A beindist einnig að öðru sjálfstæðu álitaefni, þ.e. þeirri afstöðu ríkissaksóknara að upphaf kærufrests beri að miða við dagsetningu tilkynningar ákæranda um niðurfellingu máls, en ekki við síðara tímamark, t.d. þegar ætla má að tilkynningin hafi borist viðkomandi aðila. Óskaði ég í fyrirspurnarbréfi mínu til ríkissaksóknara eftir skýringum hans á því hvernig sú afstaða samræmdist orðalagi 2. mgr. 114. gr. laga nr. 19/1991. Í skýringum ríkissaksóknara til mín segir að á þetta hafi reynt í dómi Hæstaréttar í máli nr. 216/2005, sem áður er getið. Hafi í greinargerð til Hæstaréttar verið bent á að „miða bæri frestinn við hvenær ákvörðun bærist aðila og hins vegar að ef miðað væri við dagsetningu tilkynningar bæri jafnframt að miða við dagsetningu kæru til ríkissaksóknara, a.m.k. ef hún bærist innan eðlilegs tíma frá dagsetningu sinni“. Vitnar ríkissaksóknari síðan beint til eftirfarandi ummæla í héraðsdómi sem staðfestur var í Hæstarétti með vísan til forsendna:

„Það er álit dómsins að túlka beri ákvæðið um frestinn þröngt. Er þá tekið mið af því sjónarmiði, sem lýst er í greinargerðinni og rakið var að framan um nauðsyn þess að máli sé lokið sem fyrst auk þess sem önnur túlkun þykir ótæk gagnvart ákærðu. Ætluðum tjónþola, sem kærði niðurfellingu málsins of seint, eru færar aðrar leiðir til heimtu skaðabóta.“

Af ofangreindum ummælum virðist ríkissaksóknari draga þá ályktun að „þetta fordæmi Hæstaréttar um kærufrest samkvæmt 2. mgr. 114. gr. laga um meðferð opinberra mála sé afdráttarlaust og skýrt“ og segir í skýringum hans að þessu fordæmi „sé fylgt hjá embættinu þegar upphaf kærufrestsins er miðað við dagsetningu tilkynningar“.

Fyrir liggur að kæra A til ríkissaksóknara var borin fram innan mánaðar frá því að rökstuðningur lögreglustjóra var tilkynntur honum, jafnvel þótt miðað sé við að upphaf þess kærufrests hafi verið við dagsetningu rökstuðningsins. Þótt ekki sé þannig þörf á að ég taki í þessu áliti endanlega afstöðu til þess álitaefnis hvort ávallt beri að miða upphaf kærufrests samkvæmt 2. mgr. 114. gr. laga nr. 19/1991 við dagsetningu tilkynningar, eða eftir atvikum rökstuðnings, óháð því hvenær tilkynning eða rökstuðningur barst viðtakanda, tel ég ástæðu til að benda á að ég fæ ekki séð að af tilvitnuðum dómi Hæstaréttar verði ráðið að upphafstímamark kærufrests skuli ávallt miðast við dagsetningu tilkynningar, án tillits til þess t.d. ef fram kæmi í tilteknu máli að viðtakandi gæti sannað að tilkynning hefði borist honum síðar. Þá bendi ég á að ekki er unnt að ráða það af dóminum með fullri vissu hvort upphaf kærufrestsins hafi þar verið miðað við dagsetningu tilkynningar eða síðara tímamark, t.d. 1—2 dögum síðar, með hliðsjón af því að bréf eru almennt borin út til viðtakanda innanlands 1—2 dögum eftir að þau eru póstlögð.

Af orðalagi ákvæðis fyrri málsliðar 2. mgr. 114. gr. laga nr. 19/1991 eða athugasemdum að baki því, sem raktar voru í kafla IV.2 hér að framan, verður ekki ótvírætt ályktað að upphafsmark kærufrests beri að miða við dagsetningu tilkynningar til aðila. Ennfremur bendi ég á að ákvæðið er um orðalag sambærilegt við orðalag 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga um hinn almenna kærufrest þeirra laga, en það er svohljóðandi:

„Kæra skal borin fram innan þriggja mánaða frá því að aðila máls var tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun, nema lög mæli á annan veg.“

Í athugasemdum með þessu ákvæði frumvarps til stjórnsýslulaga segir m.a. að ákvæði um lengri eða styttri kærufresti í sérlögum gangi framar hinu almenna ákvæði en að æskilegt verði þó að telja að ekki séu settir styttri kærufrestir í lög nema brýn þörf verði talin á. Segir síðan í athugasemdunum:

„Upphaf kærufrests er miðað við það þegar aðila hefur verið tilkynnt um ákvörðun. Hafi ákvörðunin verið tilkynnt skriflega hefst kærufresturinn þegar ákvörðun er komin til aðila.“ (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3307—3308.)

Það viðmið upphafstíma kærufrests að ákvörðun sé „komin til aðila“ hefur verið skýrt þannig að ekki sé þess krafist að ákvörðun sé komin til vitundar aðila, heldur nægi „að ákvörðun sé komin þangað sem almennt má búast við að aðili geti kynnt sér hana, t.d. að bréf hafi verið afhent á heimili hans“ (sjá Páll Hreinsson: Stjórnsýslulögin, skýringarrit. Reykjavík, 1994, bls. 215 og 268).

Í athugasemdum að baki því ákvæði laga nr. 84/1996 er breytti 2. mgr. 114. gr. laga nr. 19/1991, en þær eru raktar í kafla IV.2 hér að framan, segir einungis að hér sé um skemmri kærufrest að ræða en almennt gildi um stjórnsýslukærur samkvæmt 27. gr. stjórnsýslulaga, þar sem miðað er við þriggja mánaða kærufrest, en það sé eðlilegt þar sem þörf sé á að málunum verði lokið sem fyrst.

Þótt ljóst sé að með ákvæði 2. mgr. 114. gr. er vikið frá lengd hins almenna kærufrests stjórnsýslulaga, að því leyti að kveðið er á um eins mánaðar kærufrest í stað þriggja mánaða frests, verður hvorki ráðið af orðalagi ákvæðisins né athugasemdum að baki því að ætlun löggjafans hafi staðið til þess að upphafsmark kærufrestsins yrði miðað við annað tímamark en upphafsmark hins almenna kærufrests stjórnsýslulaganna. Þá tel ég ástæðu til að benda á að réttaröryggissjónarmið hljóta að mæla með samræmdri túlkun lagaákvæða sem eru sama eðlis og eru orðuð með sama eða mjög svipuðum hætti, enda kann mismunandi túlkun slíkra lagaákvæða að leiða til réttaróvissu og þess að sú regla sem felst í ákvæðunum verður ekki fyrirsjáanleg borgurunum.

Samkvæmt framanrituðu tel ég að sú túlkun ríkissaksóknara á ákvæði 2. mgr. 114. gr. laga nr. 19/1991, að miða beri upphafstímamark kærufrests við dagsetningu tilkynningar til aðila um niðurfellingu máls, sé þrengri en efni standi til með hliðsjón af texta lagaákvæðisins og þeim lögskýringargögnum sem vitnað er til hér að framan, auk þess sem ég tel að of víðtækar ályktanir hafi verið dregnar af dómi Hæstaréttar í máli nr. 216/2005 af hálfu ríkissaksóknara við þá túlkun. Eins og áður sagði er ekki þörf á því að ég taki endanlega afstöðu til þessa álitaefnis vegna þess máls sem hér er til umfjöllunar. Ég beini því hins vegar til ríkissaksóknara að hafa framvegis athugasemdir mínar að þessu leyti í huga við túlkun sína á upphafstímamarki kærufrests samkvæmt 2. mgr. 114. gr. laga nr. 19/1991.

7.

Ég tel að síðustu rétt vegna athugunar minnar á þessu máli að ítreka þau sjónarmið sem ég setti fram í inngangi að skýrslu minni til Alþingis fyrir árið 2005, bls. 14—15, undir fyrirsögninni: Að auka réttaröryggi borgaranna. Þar fjallaði ég meðal annars um það sjónarmið sem fram hefði komið af hálfu ríkissaksóknara um að vandkvæði væru á því að fylgja reglum stjórnsýslulaga við meðferð ákveðinna stjórnsýslumála sem handhafar ákværuvalds færu með. Í skýrslu minni vakti ég athygli á því að ef fyrirsvarsmenn stjórnsýslunnar telja þörf á sérstökum reglum sem heimili þeim að víkja frá reglum stjórnsýslulaganna ættu þeir að beita sér fyrir því að Alþingi taki afstöðu til slíkra álitaefna. Á meðan sú afstaða liggi ekki fyrir beri stjórnsýslunni að fara eftir gildandi reglum.

Við meðferð ákæruvalds reynir, eins og ríkissaksóknari hefur vísað til, sérstaklega á stöðu þess sem sætir rannsókn eða er borinn sökum um refsiverða háttsemi. Á móti kemur að löggjafinn hefur í auknum mæli veitt brotaþolum aðkomu að þessum málum t.d. með kæruheimild, sbr. 114. gr. laga nr. 19/1991. Í samræmi við lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins þarf inngrip handhafa ákæruvalds og lögreglu í mál borgaranna, með lögreglurannsókn, kærumeðferð eða öðrum ákvörðunum, að byggja á heimild í lögum og vera í samræmi við lög. Með tilliti til réttaröryggis borgaranna, hvort sem þeir eru í þessu tilliti í stöðu sakbornings eða brotaþola, þurfa þær málsmeðferðarreglur sem fylgt er af hálfu ákæruvalds að vera skýrar og aðgengilegar borgurunum. Það ætti að vera tryggt ef gengið er út frá því að reglur stjórnsýslulaganna gildi um þær stjórnvaldsákvarðanir sem þessir handhafar stjórnsýslu ríkisins taka þegar sleppir sérákvæðum í lögum, einkum lögum nr. 19/1991. Ég ítreka því það sjónarmið sem ég hef áður sett fram um nauðsyn þess að fengin sé skýr afstaða löggjafans ef fyrirsvarsmenn stjórnsýslunnar telja þörf á sérstökum reglum sem heimili að vikið verði frá reglum stjórnsýslulaganna.

V. Niðurstaða.

Samkvæmt því sem að framan er rakið er það í fyrsta lagi niðurstaða mín að ákvörðun lögreglustjóra um að fella niður mál samkvæmt 112. gr. laga nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála, teljist stjórnvaldsákvörðun í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaganna, en um málsmeðferð við töku slíkra ákvarðana gilda almenn ákvæði stjórnsýslulaga nema annað verði skýrlega ráðið af texta sérlaga eða lögskýringargögnum að baki þeim. Í öðru lagi er það niðurstaða mín að ákvæði 114. gr. laga nr. 19/1991, með síðari breytingum, eins og það verður skýrt með hliðsjón af lögskýringargögnum, feli ekki í sér frávik frá ákvæði 3. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga. Loks er það niðurstaða mín að ákvörðun ríkissaksóknara um að vísa frá kæru A, á þeim grundvelli að hún væri of seint fram komin, hafi ekki verið í samræmi við lög.

Með bréfi ríkissaksóknara, dags. 28. júlí 2006, afgreiddi embættið kæru A með því að hafna því að endurskoða þá ákvörðun lögreglustjórans í Reykjavík, dags. 26. maí s.á., að fella niður mál vegna kæru A á hendur tilgreindum manni fyrir líkamsárás á grundvelli 112. gr. laga nr. 19/1991. Samkvæmt 3. mgr. 76. gr. sömu laga er óheimilt að taka rannsókn upp að nýju gegn sama manni ef rannsókn hefur verið hætt vegna þess að sakargögn hafa ekki þótt nægileg til ákæru, nema ný sakargögn séu fram komin eða líklegt að þau komi fram. Í bréfaskiptum mínum við ríkissaksóknara í kjölfar álits míns frá 1. júlí 2005 í máli nr. 4241/2004, sem lýst er í skýrslu minni fyrir árið 2005 á bls. 105, kom fram sú afstaða hans að ekki væri hægt, með vísan til ákvæðis fyrrnefndrar 76. gr., að endurupptaka það mál nema ný sakargögn kæmu fram. Voru aðstæður í þessu máli svipaðar aðstæðum í máli A, að því leyti að fyrir lá afstaða ríkissaksóknari í kjölfar kæru á ákvörðun lögreglustjóra, en ólík að því leyti að hin kærða ákvörðun lögreglustjóra í máli nr. 4241/2004 grundvallaðist á 1. mgr. 76. gr. laga nr. 19/1991, en í máli A grundvallast hún á 112. gr. sömu laga. Í ljósi framangreindrar afstöðu ríkissaksóknara, sem látin var í ljós í tilefni af máli nr. 4241/2004, tel ég ekki efni til að beina öðrum tilmælum til embættis hans en að tekin verði afstaða til þess hvort skilyrði séu til að taka afgreiðslu hans frá 28. júlí 2006 til athugunar að nýju, komi fram beiðni þess efnis frá A.

Að öðru leyti beini ég þeim tilmælum til ríkissaksóknara að tekið verði framvegis tillit til þeirra sjónarmiða sem ég hef sett hér fram við meðferð kærumála hjá embættinu á grundvelli laga nr. 19/1991.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Ég ritaði ríkissaksóknara bréf, dags. 20. febrúar 2007, þar sem ég óskaði eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til embættis hans á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni eða hvort málið væri enn til meðferðar. Þá óskaði ég eftir upplýsingum um hvort ríkissaksóknari hefði gripið til einhverra tiltekinna ráðstafana í tilefni af framangreindu áliti mínu og þá í hverju þær ráðstafanir hafi falist. Í svarbréfi ríkissaksóknara, dags. 21. mars s.á., kemur fram að ríkissaksóknara hafi 25. janúar 2007 borist beiðni lögmanns A um endurskoðun á fyrri afstöðu ríkissaksóknara með vísan til álits míns og hafi þeirri beiðni verið svarað 8. mars s.á. með bréfi er fylgdi hjálagt bréfi ríkissaksóknara til mín. Í bréfi ríkissaksóknara til lögmanns A er tekin sú efnislega afstaða til kæru A að taka verði undir þá niðurstöðu lögreglustjórans í Reykjavík að það sem fram sé komið í málinu sé hvorki nægilegt né líklegt til sakfellis í refsimáli á hendur kærða og þyki því ekki efni til að verða við beiðni A um að höfðað verði opinbert mál á hendur kærða.

Í svarbréfi ríkissaksóknara til mín segir ennfremur að ekki hafi verið gerðar aðrar ráðstafanir af hans hálfu í tilefni af áliti mínu en að áréttuð hafi verið beiðni hans til lögreglustjóra um að þeir rökstyðji ákvarðanir sínar um niðurfellingu mála um leið og ákvörðun er tilkynnt. Lætur ríkissaksóknari þess getið að ekki hafi reynt á túlkun ákvæða um kærufrest eftir að álit mitt barst. Þá segir m.a. svo í bréfinu:

„Taka [vil] ég fram að ég efast mjög um að dómstólar muni taka undir það álit yðar að beiðni um rökstuðning samkvæmt 1. mgr. 114. gr. laga nr. 19/1991 um meðferð opinberra mála geti leitt til lengingar á lögbundnum kærufresti 2. mgr. sömu lagagreinar með þeim réttaráhrifum að heimilt verði að ógilda ákvörðun lögreglustjóra um niðurfellingu máls þótt kæra berist að liðnum lögbundnum kærufresti. Ákvæði um rökstuðning ákvörðunar um niðurfellingu máls var skeytt við 1. mgr. 114. gr. laga um meðferð opinberra mála með lögum nr. 36/1999 og ekkert bendir til þess í lögskýringargögnum að þetta nýja ákvæði um rökstuðning eigi að geta haggað hinum skamma kærufresti sem settur hafði verið með lögum nr. 84/1996 með tilliti til hagsmuna sakbornings.

Að gefnu tilefni í áliti yðar vil ég andmæla því að ég hafi dregið of víðtækar ályktanir af niðurstöðu Hæstaréttar Íslands í máli réttarins nr. 216/2005. Hæstiréttur staðfesti úrskurð héraðsdóms með vísan til forsendna hans. Í málavaxtalýsingu héraðsdóms er tekið fram að ákærðu og kæranda hafa verið tilkynnt um niðurfellingu máls með bréfi dagsettu 23. september 2004 og að kærandi hafi kært þá ákvörðun með bréfi sem barst ríkissaksóknara 26. október 2004. Í niðurstöðukafla úrskurðarins segir síðan:

„Skv. 2. mgr. 114. gr. oml. getur sá, sem ekki vill una ákvörðun lögreglustjóra, eins og hér stendur á, kært hana til ríkissaksóknara innan mánaðar frá því honum var tilkynnt um hana. Segir í greinargerð með lögum nr. 84/1996, þar sem gerð var breyting á 114. gr. oml., að kærufrestur skv. 2. mgr. greinarinnar sé styttri en almennt gildi um stjórnsýslukærur þar sem þörf sé á því að máli verði lokið sem fyrst. Tilkynningin til ákærðu um niðurfellinguna er ívilnandi stjórnsýsluákvörðun og máttu ákærðu treysta því að málið yrði ekki tekið upp á ný eftir að mánaðarfresturinn var liðinn þar sem ekki er til þess lagaheimild. Þegar kæran barst ríkissaksóknara 26. október 2004 var meira en mánuður liðinn frá því tjónþolanum var tilkynnt um niðurfellinguna, skv. 2. mgr. 114. gr. oml.“

Fæ ég ekki annað séð en að úrskurður héraðsdóms og þar með dómur Hæstaréttar geymi þá niðurstöðu um afmörkun frestsins að horfa skuli til þess annars vegar, hvenær tilkynning lögreglustjóra til sakbornings um niðurfellingu máls var dagsett og hins vegar til þess, hvenær kæra vegna niðurfellingar lögreglustjóra barst ríkissaksóknara.“

Í bréfinu rekur ríkissaksóknari efni annars dóms Hæstaréttar, nánar tiltekið í máli nr. 221/1998. Síðan segir svo í bréfinu:

„Eins og framangreindir dómar Hæstaréttar bera með sér hefur ríkissaksóknari, án árangurs, skírskotað til ákvæða í stjórnsýslulögum við kröfugerðir og skýringar á ákvörðunum sem þar er fjallað um. Hefur rétturinn fremur gripið til [lögjöfnunar] og þröngrar lögskýringar á ákvæðum réttarfarslaga en að byggja á ákvæðum stjórnsýslulaga. Virðast hagsmunir sakbornings, aðila refsimálsins, vega þyngra á vogarskálinni heldur en hagsmunir brotaþola sem ekki er aðili refsimáls samkvæmt gildandi íslenskum rétti og verður ekki aðili þess þótt hann kæri ákvörðun lögreglustjóra um niðurfellingu máls til ríkissaksóknara.“

Þá tekur hann fram að hann hafi ítrekað lagt til að skýr lagaákvæði með óumdeilanlegu efni verði sett á því sviði sem um ræði í áliti mínu, síðast í umsögn um drög að frumvarpi til laga um meðferð sakamála.